農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展：對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中農(nóng)地流轉(zhuǎn)的再思考

王愛國

(1.中共重慶市委黨校 公共管理學(xué)教研部， 重慶 400041； 2.重慶資源與經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展研究會(huì) 秘書處， 重慶 400042)

產(chǎn)業(yè)振興是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總抓手，農(nóng)村土地是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展最重要的生產(chǎn)要素。2015年國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的指導(dǎo)意見》提出，要引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展。2018年發(fā)布的中央一號(hào)文件《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》明確了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求和構(gòu)建農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展體系的目標(biāo)任務(wù)。2019年發(fā)布的中央一號(hào)文件再次強(qiáng)調(diào)，健全農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展利益聯(lián)結(jié)機(jī)制和土地流轉(zhuǎn)規(guī)范管理制度。2020年發(fā)布的中央一號(hào)文件又一次重申，要抓緊出臺(tái)支持農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地的政策意見，新編縣鄉(xiāng)級(jí)國土空間規(guī)劃應(yīng)安排不少于10%的建設(shè)用地指標(biāo)，重點(diǎn)保障鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地。近年來，我國農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地嚴(yán)重受限，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展背景下的土地流轉(zhuǎn)制度體系亟待改革創(chuàng)新。2021年作為我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的元年,必將載入史冊(cè)。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，通過土地流轉(zhuǎn)效率變革促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，將有力助推鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺。

一、土地流轉(zhuǎn)有效推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過程中，農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)(以下簡稱“農(nóng)村產(chǎn)業(yè)”)融合發(fā)展成為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的重要載體。特別是在城鄉(xiāng)融合快速發(fā)展情況下，如何確保農(nóng)村各類產(chǎn)業(yè)的發(fā)展用地需求，成為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中農(nóng)地流轉(zhuǎn)必須解決的突出問題。

(一)土地流轉(zhuǎn)的研究動(dòng)態(tài)

國外土地流轉(zhuǎn)問題研究歷時(shí)長久，逐步形成了馬克思的產(chǎn)權(quán)和地租理論、科斯的產(chǎn)權(quán)理論、諾斯的制度變遷理論等。學(xué)者們普遍認(rèn)為，影響土地使用者長期投資的關(guān)鍵是土地產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定性[1]。多數(shù)國家施行的是土地私有制度，城市和農(nóng)村土地市場相對(duì)統(tǒng)一，土地交易比較活躍，但是交易費(fèi)用[2]、農(nóng)業(yè)的市場風(fēng)險(xiǎn)[3]、家庭有效勞動(dòng)力和生產(chǎn)資料[4]等因素影響了土地交易和農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模擴(kuò)大。我國從1993年開始允許農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)[5]，相關(guān)研究也陸續(xù)展開。一是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的動(dòng)因研究。學(xué)者們從多樣化的視角進(jìn)行深入探討，逐步形成了土地流轉(zhuǎn)推動(dòng)主體論[6-7]、農(nóng)業(yè)低收益論[8-9]、(家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制)制度績效下降論[10]、政策及市場驅(qū)動(dòng)論[8,11]等不同觀點(diǎn)。二是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的效率研究。學(xué)界主要關(guān)注農(nóng)地流轉(zhuǎn)效率內(nèi)涵、影響因素、流轉(zhuǎn)方式的效率差異和流轉(zhuǎn)效率測度等，農(nóng)地流轉(zhuǎn)效率內(nèi)涵研究形成了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度效率[12]、經(jīng)濟(jì)效率[13]、綜合效率[14]等三種觀點(diǎn)，學(xué)者們普遍認(rèn)為農(nóng)地流轉(zhuǎn)效率的影響因素主要包括土地制度、流轉(zhuǎn)方式、區(qū)域條件、市場發(fā)育程度和農(nóng)戶特征等方面。三是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下土地流轉(zhuǎn)的路徑選擇。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要支點(diǎn)之一，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)民利益影響最為深遠(yuǎn)[15]。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的土地流轉(zhuǎn)要堅(jiān)持以農(nóng)民發(fā)展為核心的價(jià)值衡量標(biāo)準(zhǔn)[16]，以集體產(chǎn)權(quán)制度為理論切入點(diǎn)，完善法律法規(guī)，加強(qiáng)市場監(jiān)管[17]，強(qiáng)化社會(huì)保障。

合理的土地流轉(zhuǎn)有利于促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，對(duì)解決好三農(nóng)問題，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧和鄉(xiāng)村振興具有重要作用[18]。但是，我國對(duì)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展中的土地流轉(zhuǎn)認(rèn)知不夠深入，流轉(zhuǎn)效率提升的創(chuàng)新措施不夠精準(zhǔn)，土地流轉(zhuǎn)改革方向不夠明晰。因此，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，要著重研究鄉(xiāng)村振興與土地流轉(zhuǎn)之間的關(guān)聯(lián)性，實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的再認(rèn)識(shí)，以推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)改革的再創(chuàng)新。

(二)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展與土地流轉(zhuǎn)的關(guān)聯(lián)性

近年來，分散經(jīng)營、技術(shù)落后使得從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)效益偏低，農(nóng)村大量土地撂荒。通過土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)?；?jīng)營，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、助推實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興成為必然選擇。當(dāng)前，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的主要代表，其表現(xiàn)形式有休閑旅游農(nóng)業(yè)、度假康養(yǎng)農(nóng)業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和規(guī)?；N養(yǎng)殖業(yè)等。首先，第一產(chǎn)業(yè)是農(nóng)業(yè)的主體和基礎(chǔ)，其實(shí)質(zhì)是依托土地進(jìn)行動(dòng)植物資源利用。但是，我國的家庭承包經(jīng)營方式越來越趨近于土地利用效率提升和農(nóng)民收入增長的“天花板”，轉(zhuǎn)向適度規(guī)?；?jīng)營是必然路徑，而農(nóng)用地流轉(zhuǎn)并不順暢，低效流轉(zhuǎn)難以滿足結(jié)構(gòu)調(diào)整的要求。當(dāng)前，第一產(chǎn)業(yè)的主要任務(wù)是調(diào)整種植、養(yǎng)殖結(jié)構(gòu)，積極發(fā)展符合社會(huì)需求的高品質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品。這類產(chǎn)業(yè)對(duì)土地的需求主要是承包農(nóng)地的規(guī)模化利用，提高標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一管理。第二產(chǎn)業(yè)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的重要支撐，主要是農(nóng)產(chǎn)品粗加工轉(zhuǎn)向精、深加工(質(zhì)量提升)與倉儲(chǔ)。基于環(huán)境保護(hù)的需求，這類產(chǎn)業(yè)的布局不可遍地開花；又因其設(shè)施設(shè)備及場所的相對(duì)永久性且屬于建設(shè)用地，所以順應(yīng)時(shí)代發(fā)展和人民需要，這類產(chǎn)業(yè)用地最合理的布局是集中于縣城或鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工業(yè)園區(qū)。第三產(chǎn)業(yè)種類豐富多彩，是產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的主要方向，主要包括物流業(yè)、中高端倉儲(chǔ)、休閑旅游業(yè)(吃住行購?qiáng)?及度假康養(yǎng)業(yè)等，其發(fā)展對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的帶動(dòng)作用最為明顯，是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的生力軍。未來，物流發(fā)展必需的農(nóng)村道路和倉儲(chǔ)設(shè)施用地保障，休閑旅游業(yè)和度假康養(yǎng)業(yè)所需的停車、餐飲、住宿用地需求，以及農(nóng)耕文化展示、體驗(yàn)場所等用地是主要方向。由此可見，在產(chǎn)業(yè)融合視角下，土地流轉(zhuǎn)需求包括以下3種類型：一是農(nóng)用承包地；二是農(nóng)產(chǎn)品加工用地；三是鄉(xiāng)村康養(yǎng)旅游建設(shè)用地(交通、停車、餐飲、住宿等)。

農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展對(duì)土地的需求已然產(chǎn)生變化，以休閑康養(yǎng)旅游為代表的農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的生力軍。為統(tǒng)計(jì)方便，本部分以休閑農(nóng)業(yè)接待游客規(guī)模表征農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展規(guī)模。根據(jù)農(nóng)業(yè)部相關(guān)數(shù)據(jù)，2010—2018年，全國各類休閑農(nóng)業(yè)接待游客由5億人次增加到30億人次，2015年之后更是爆發(fā)式增長。同時(shí)，全國家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積逐年升高，從1.87億畝增大到4.79億畝，其所占全國家庭承包耕地總面積的比例也迅速提升，2018年達(dá)39.1%。對(duì)2010—2018年全國家庭承包耕地流轉(zhuǎn)比例與休閑農(nóng)業(yè)接待游客規(guī)模進(jìn)行相關(guān)性擬合，通過建立游客規(guī)模-承包耕地流轉(zhuǎn)模型(如圖1所示)，發(fā)現(xiàn)二者存在較顯著的相關(guān)性(y=93.357x-12.189，R2=0.761 8)。由此可見，以農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展為代表的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興與土地流轉(zhuǎn)規(guī)模具有較強(qiáng)的相關(guān)性。

注：數(shù)據(jù)由作者根據(jù)農(nóng)業(yè)部公開資料整理而來

二、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展背景下對(duì)土地流轉(zhuǎn)的再認(rèn)識(shí)

隨著時(shí)代發(fā)展進(jìn)步，我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)工作同時(shí)面臨重大機(jī)遇和挑戰(zhàn)，特別是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，亟待重新審視農(nóng)地流轉(zhuǎn)工作，破解農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展中的土地流轉(zhuǎn)面臨的新問題。

(一)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面臨的新機(jī)遇

一是政策支持。作為我國三農(nóng)問題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，土地制度改革一直占據(jù)著核心位置。習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中首次提出要大力實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，明確指出要“深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地‘三權(quán)分置’制度”和“促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展”。2015年12月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的指導(dǎo)意見》提出，推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)制度改革，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；?，培育市場化的經(jīng)營主體，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)與二三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，大力發(fā)展旅游農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)、養(yǎng)老農(nóng)業(yè)等高經(jīng)濟(jì)附加值的服務(wù)型農(nóng)業(yè)。2016年11月，中辦和國辦印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》提出完善“三權(quán)分置”辦法，落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)。2018年發(fā)布的中央一號(hào)文件《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》進(jìn)一步提出了探索宅基地的所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”改革。中央積極推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，并將土地流轉(zhuǎn)視為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展項(xiàng)目落地的必由之路，由此配套出臺(tái)承包地和宅基地“三權(quán)分置”等土地制度改革舉措。

二是社會(huì)期盼。近年來，我國城鎮(zhèn)化率按照每年約1.2個(gè)百分點(diǎn)的速度快速增長，截至2019年底，我國常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60.06%，提前完成《新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》2020年60%的目標(biāo)。即使如此，對(duì)照美日等發(fā)達(dá)國家80%～90%的城鎮(zhèn)化率，我們還有較大發(fā)展空間。城鎮(zhèn)化率的大幅提升使得農(nóng)村有效勞動(dòng)力大批涌入城市，導(dǎo)致土地撂荒、“空心村”等問題大量涌現(xiàn)，農(nóng)地利用效率驟降，農(nóng)村整體上面臨逐漸衰敗的趨勢(shì)。為此，中央適時(shí)提出了“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展就是其主要的實(shí)施路徑。我國的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合總體上還處于初級(jí)階段，要實(shí)現(xiàn)國家的現(xiàn)代化，就必須完成全國農(nóng)民翹首以盼的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。土地流轉(zhuǎn)為現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，但是各地進(jìn)行的大量探索和實(shí)踐卻說明我國農(nóng)村遠(yuǎn)未達(dá)到實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺的目標(biāo)。隨著新型城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，大量有效勞動(dòng)力向城市聚集，未來我國必然面臨農(nóng)業(yè)從業(yè)人口緊缺的局面，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合將繼續(xù)向深度發(fā)展。順應(yīng)時(shí)代發(fā)展，未來多數(shù)農(nóng)村土地必須走向適度規(guī)模經(jīng)營。土地流轉(zhuǎn)效率的高低直接影響這個(gè)歷史進(jìn)程的推進(jìn)效果，土地、資金、人才等要素的有效整合在某種程度上會(huì)產(chǎn)生決定性影響。

三是市場需求。在產(chǎn)業(yè)融合政策指引下，盤活沉睡于農(nóng)村的土地資產(chǎn)成為必然選擇。部分城市工商資本開始到農(nóng)村尋找商機(jī)，發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合項(xiàng)目，并把視線轉(zhuǎn)向農(nóng)村土地，形成較為可觀的農(nóng)村土地市場需求。這也正好契合了進(jìn)城農(nóng)民對(duì)閑置土地和住宅處置要求，于是農(nóng)地的市場供給也出現(xiàn)了。如果土地是市場經(jīng)濟(jì)中的普通商品，這種交易很容易達(dá)成。但是農(nóng)地在我國具備一定的社會(huì)保障功能，其流轉(zhuǎn)交易受到政策法規(guī)等方面限制，農(nóng)地的市場供給特別是建設(shè)用地供給明顯不足。除此之外，因缺乏完善的土地流轉(zhuǎn)市場，中介組織發(fā)展也比較滯后，工商資本難以發(fā)現(xiàn)合適的流轉(zhuǎn)土地，進(jìn)城農(nóng)戶也不易覓見合適的流轉(zhuǎn)主體，從而導(dǎo)致當(dāng)前我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易不順暢。隨著土地流轉(zhuǎn)逐步市場化運(yùn)作，農(nóng)村土地的資產(chǎn)性更加凸顯：一種方式是農(nóng)民通過出租土地經(jīng)營權(quán)獲得固定收益，通過務(wù)工取得非農(nóng)收入；另一種方式是土地入股分紅，并通過勞動(dòng)獲取其他收入。無論何種方式都規(guī)避了經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，增加了收入。土地入市交易后還可作為抵押物進(jìn)行貸款融資，部分符合國家農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的項(xiàng)目，將會(huì)得到技術(shù)、資金、設(shè)備的支持，享受到貼息、免息的待遇。在加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的同時(shí)亦可拓寬經(jīng)營領(lǐng)域，比如開拓旅游、觀光、娛樂休閑農(nóng)業(yè)模式。

(二)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面臨的新挑戰(zhàn)

一是信息不暢。分散的農(nóng)戶溝通不暢，從而產(chǎn)生信息壁壘，交易成本和市場風(fēng)險(xiǎn)較高。目前，我國的土地流轉(zhuǎn)中介組織穩(wěn)步增多，鄉(xiāng)村基層組織也都在積極推進(jìn)，但從整體上看土地流轉(zhuǎn)市場化程度仍然處于初級(jí)階段。流轉(zhuǎn)費(fèi)用和交易成本過高是其主要原因。一方面，土地流轉(zhuǎn)過程中產(chǎn)生的信息獲取、組織談判和決策等費(fèi)用，以及合同履行與監(jiān)管費(fèi)用過高等限制了流轉(zhuǎn)市場的發(fā)展；另一方面，土地產(chǎn)權(quán)的細(xì)碎化增加了流轉(zhuǎn)中協(xié)商及監(jiān)督管理成本。

二是交易失范。在農(nóng)村的青壯年勞動(dòng)力大批涌向城市后，多數(shù)農(nóng)戶會(huì)把土地?zé)o償或低價(jià)流轉(zhuǎn)鄰居或親戚耕種，多數(shù)并沒有簽訂合同而僅有口頭承諾，所以沒有正式合同或協(xié)議約束，或者其合同條款不明甚至與法律規(guī)定不符，給鄉(xiāng)村社會(huì)的秩序穩(wěn)定埋下隱患。農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程缺乏有效的監(jiān)督和指導(dǎo)，其價(jià)格評(píng)估、調(diào)整和監(jiān)督管理措施不明確，農(nóng)地流轉(zhuǎn)程序存在較大隨意性，造成農(nóng)戶之間小規(guī)模的無形流轉(zhuǎn)行為頻繁發(fā)生，弱化了農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策的實(shí)施效果，且易于誘發(fā)農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛。

三是融資困難。隨著工商資本、合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等多元資本投入土地流轉(zhuǎn)，不僅加快了土地流轉(zhuǎn)的步伐，而且市場化運(yùn)作使得土地價(jià)格逐步趨穩(wěn)，參與土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民能獲得有保障的穩(wěn)定收入。但是，涉農(nóng)新型經(jīng)營主體卻依然面臨融資困境。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展投入高、周期長，在自有資本不足的情況下，涉農(nóng)新型經(jīng)營主體擁有的流轉(zhuǎn)土地很難作為抵押物獲得銀行貸款，其主要原因就是銀行對(duì)流轉(zhuǎn)土地資產(chǎn)的處置存在較大困難。

(三)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面臨的新問題

當(dāng)前，農(nóng)村電商的快速發(fā)展和市場需求的帶動(dòng)作用為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合帶來了前所未有的發(fā)展機(jī)遇，同時(shí)土地流轉(zhuǎn)的低效率嚴(yán)重制約農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，而且僅有農(nóng)民承包耕地的流轉(zhuǎn)顯然不能滿足市場需求，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的建設(shè)用地需求也必須予以重視。

1.農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度體系不符合政策機(jī)遇新要求

根據(jù)產(chǎn)權(quán)理論，模糊的產(chǎn)權(quán)界定必定降低經(jīng)濟(jì)效率。當(dāng)前，我國農(nóng)村產(chǎn)權(quán)問題的關(guān)鍵是各類農(nóng)地權(quán)屬界定不清晰，賦權(quán)賦能不夠，與政策支持帶來的新機(jī)遇嚴(yán)重不符，這也是流轉(zhuǎn)糾紛產(chǎn)生的主要原因之一。

一是農(nóng)村土地的確權(quán)賦權(quán)未完全到位。雖然各地都在積極地完成確權(quán)頒證工作，可是實(shí)際效果并不理想。仍有相當(dāng)多的地方確權(quán)還未全部到位，很多農(nóng)民因邊界不清、面積不準(zhǔn)等原因而沒有拿到“證書”，沒有證書就意味著產(chǎn)權(quán)不能明晰。即使拿到“證書”的農(nóng)民也正處于迷茫期，“確權(quán)”之后的“賦權(quán)”仍是一個(gè)需要逐漸落實(shí)到位的緩慢過程。另外，據(jù)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，因?yàn)楹笃谡鞯匮a(bǔ)償存在潛在巨大糾紛風(fēng)險(xiǎn)，越是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，確權(quán)頒證進(jìn)程越是異常緩慢。

二是農(nóng)村土地的“三權(quán)分置”改革不徹底?！叭龣?quán)分置”改革思路反映了市場經(jīng)濟(jì)對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的多樣化需求[19]，然而“三權(quán)分置”改革不徹底也是導(dǎo)致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)效率不高的重要影響因素。2016年10月30日，中辦和國辦聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》(以下簡稱《意見》)。值得注意的是，《意見》僅是“完善分置辦法”的意見，并沒有明確指出如何“落實(shí)三權(quán)分置的辦法”，其目的僅僅是希望地方進(jìn)一步探索“三權(quán)分置”改革的具體落地措施。2018年中央一號(hào)文件提出的宅基地(所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán))“三權(quán)分置”改革，也是處于起步階段。所以，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革的差異化進(jìn)程影響到后續(xù)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

三是農(nóng)村的“三塊地”試點(diǎn)改革仍未推廣。2015年底，全國人大授權(quán)國務(wù)院在33個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))暫停實(shí)施《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》部分條款，開展農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度等改革試點(diǎn)。如C市D區(qū)的試點(diǎn)得到社會(huì)各界對(duì)改革方向的認(rèn)同，改革效果也比較顯著，但是“三塊地”改革僅限于試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)實(shí)行。2019年8月26日，全國人大常委會(huì)審議通過新《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》，將“三塊地”改革部分成果予以確認(rèn)，但是實(shí)施細(xì)則還未出臺(tái)，法律執(zhí)行層面還需深入。

2.農(nóng)地供給不滿足社會(huì)期盼和市場需求

農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展對(duì)土地流轉(zhuǎn)的需求包括農(nóng)用承包地、農(nóng)產(chǎn)品加工用地、鄉(xiāng)村康養(yǎng)旅游建設(shè)用地三個(gè)方面。當(dāng)前，我國農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展在土地流轉(zhuǎn)方面的障礙突出表現(xiàn)在承包土地流轉(zhuǎn)不順暢和休閑旅游建設(shè)用地供給不足上?，F(xiàn)將三類土地的流轉(zhuǎn)障礙分析如下。

一是農(nóng)用承包土地流轉(zhuǎn)。該類型土地流轉(zhuǎn)的障礙最小，也最容易流轉(zhuǎn)。目前，主要障礙是原承包農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)意愿，其中關(guān)鍵是流轉(zhuǎn)價(jià)格問題，《土地承包法》中規(guī)定流轉(zhuǎn)價(jià)格由流轉(zhuǎn)雙方協(xié)商確定。次要障礙是土地流轉(zhuǎn)后的用途管制，主要針對(duì)基本農(nóng)田而言，《基本農(nóng)田保護(hù)條例》規(guī)定，基本農(nóng)田只能用于糧、棉、油或蔬菜等的種植，但現(xiàn)實(shí)卻是種植以上作物難以獲利或盈利偏低。另外，流轉(zhuǎn)市場不活躍、交易量小且信息不暢也限制了土地流轉(zhuǎn)效率，如C市承包耕地面積3 476.74萬畝，截至2018年8月流轉(zhuǎn)1 500.28萬畝，而截至2018年10月進(jìn)入該市農(nóng)村土地交易所交易的僅34.71萬畝，流轉(zhuǎn)交易市場也比較分散?；谝陨显?，承包地流轉(zhuǎn)不順暢成為急需解決的癥結(jié)所在。

二是農(nóng)產(chǎn)品加工用地保障。第二產(chǎn)業(yè)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的重要支撐，主要是農(nóng)產(chǎn)品粗加工轉(zhuǎn)向精、深加工(質(zhì)量提升)與倉儲(chǔ)。其生產(chǎn)過程可以與種養(yǎng)基地適當(dāng)分開，最好布局在城鎮(zhèn)周邊，形成規(guī)模集聚。根據(jù)原國土資源部和國家發(fā)展改革委《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革做好農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地保障的通知》要求，為適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展需要，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃可以預(yù)留少量(不超過5%)規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)，用于零星分散的單獨(dú)選址農(nóng)業(yè)設(shè)施、鄉(xiāng)村旅游設(shè)施等建設(shè)，引導(dǎo)農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)向縣城、重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)及產(chǎn)業(yè)園區(qū)等集中集聚。另外，部分地區(qū)的農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)與當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)產(chǎn)品不配套，原材料與加工產(chǎn)品均需外地調(diào)入和輸出，既降低了生產(chǎn)效率又不能有效促進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合。

三是鄉(xiāng)村休閑旅游建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。近年來，我國不斷推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和精準(zhǔn)扶貧，改善農(nóng)村地區(qū)的道路交通設(shè)施用地問題比較容易解決。原國土資源部和農(nóng)業(yè)部發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步支持設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的通知》《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的若干意見》和《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村道路地類認(rèn)定工作的通知》等對(duì)此類用地也給予支持。如鄉(xiāng)村道路寬度小于6米，可不占建設(shè)用地指標(biāo)，但是道路修建資金不足的問題較突出，鄉(xiāng)村休閑旅游必需的停車場、餐飲、住宿用地面臨較大限制。用于游客體驗(yàn)或小批量生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品加工用地，需布局于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展區(qū)域內(nèi)部，而目前無相關(guān)法律和政策支持，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》嚴(yán)格限制了此類用地。因此，鄉(xiāng)村休閑旅游建設(shè)用地供給嚴(yán)重不足。

3.現(xiàn)行市場體系不利于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的可持續(xù)發(fā)展

一是農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場服務(wù)體系不完善。一方面，交易平臺(tái)未完全整合。C市成立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易監(jiān)督管理委員會(huì)(以下簡稱“監(jiān)督管理委員會(huì)”)，統(tǒng)一管理、協(xié)調(diào)全市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易，但是市級(jí)層面除了隸屬自然資源部門并接受市農(nóng)委等相關(guān)部門業(yè)務(wù)指導(dǎo)的C市農(nóng)村土地交易所(以下簡稱“土交所”)之外，還有隸屬市林業(yè)局的CF林權(quán)交易所等平臺(tái)，交易體制機(jī)制方面未能完全整合。當(dāng)前，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場建設(shè)以縣域交易平臺(tái)為主，而各區(qū)縣(自治縣)政府主管部門不統(tǒng)一，有發(fā)改委、農(nóng)業(yè)農(nóng)村委、自然資源局、國資委等，由于主管部門不同，導(dǎo)致各地交易平臺(tái)工作進(jìn)度不一，且鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)窗口、村級(jí)服務(wù)站點(diǎn)等的布局還遠(yuǎn)未普及，這對(duì)后期建立全市統(tǒng)一的交易市場造成了極大的障礙。另一方面，市場推廣動(dòng)力亦偏弱。國務(wù)院辦公廳《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的意見》明確指出，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場是非盈利機(jī)構(gòu)，由政府主導(dǎo)并服務(wù)三農(nóng)。事實(shí)上，絕大部分地區(qū)的交易中心也確實(shí)是公益性質(zhì)，加之政府在市場化運(yùn)營方面缺乏運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)，普遍存在市場活躍度偏低的情況，產(chǎn)權(quán)交易中心自身缺乏持續(xù)造血能力，后續(xù)發(fā)展缺乏積極拉動(dòng)力。農(nóng)民對(duì)產(chǎn)權(quán)交易認(rèn)識(shí)不夠，且大部分區(qū)縣(自治縣)交易平臺(tái)從無到有，工作人員業(yè)務(wù)水平有限，影響了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場發(fā)展。信息市場化推廣渠道比較窄，流轉(zhuǎn)交易服務(wù)鏈條不完善，缺乏“請(qǐng)進(jìn)來、走出去”的“大流轉(zhuǎn)”媒介。當(dāng)前，大多數(shù)農(nóng)民還對(duì)進(jìn)場交易流程缺乏全面認(rèn)識(shí)，十分需要專業(yè)的第三方中介服務(wù)以及服務(wù)機(jī)構(gòu)的有效補(bǔ)充與完善。

二是農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場主體參與積極性較低。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場的功能價(jià)值宣傳推廣仍不到位。對(duì)于消息相對(duì)閉塞的農(nóng)民來說，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)是一個(gè)新鮮事物，對(duì)其不太了解。雖然在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)中，對(duì)農(nóng)民個(gè)體的土地交易不收取費(fèi)用，但所需的時(shí)間成本相對(duì)較高。流轉(zhuǎn)主體進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的目的就是通過土地經(jīng)營的規(guī)模效益降低生產(chǎn)成本，但是流轉(zhuǎn)不順暢帶來的時(shí)間成本的消耗也是他們進(jìn)場交易的重要障礙。同時(shí)，農(nóng)戶進(jìn)場交易意識(shí)淡薄，認(rèn)為沒有必要進(jìn)場交易，導(dǎo)致進(jìn)場流轉(zhuǎn)的土地交易量較小。在絕大多數(shù)地區(qū)，是由農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)為流轉(zhuǎn)雙方出具的產(chǎn)權(quán)交易鑒證書。進(jìn)場交易的多數(shù)經(jīng)營主體希望能借助交易鑒證書向銀行獲取融資，但是農(nóng)戶或經(jīng)營主體拿著交易中心出具的鑒證書去融資卻不能得到銀行的認(rèn)可。時(shí)間一長，雙方進(jìn)場交易的積極性就被消磨。一些地區(qū)建立產(chǎn)權(quán)交易中心后，正常交易發(fā)生極少，真正進(jìn)場交易的反而是帶著糾紛麻煩的交易雙方到交易平臺(tái)尋求調(diào)解，這種情況挫傷了產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)開展業(yè)務(wù)的積極性。

三是農(nóng)用地轉(zhuǎn)為農(nóng)村建設(shè)用地渠道不暢。產(chǎn)業(yè)融合視角下的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，不再僅限于種養(yǎng)殖業(yè)為主的第一產(chǎn)業(yè)，而是存在于三次產(chǎn)業(yè)的相互融合，而且邊界日益模糊，利益聯(lián)結(jié)日益緊密。原有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對(duì)于建設(shè)用地的需求主要是宅基地、少部分的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地等，但是產(chǎn)業(yè)融合后的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對(duì)建設(shè)用地需求將會(huì)迅速增加。農(nóng)產(chǎn)品加工需要的廠房和倉庫，旅游休閑和康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)需要大量住宿、餐飲以及停車場等建設(shè)用地，融合后產(chǎn)生的新業(yè)態(tài)亟需土地空間支撐?，F(xiàn)行《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等法律法規(guī)，無一例外地禁止農(nóng)村土地用于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的開發(fā)經(jīng)營。國務(wù)院辦公廳頒布的《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》強(qiáng)調(diào)，要嚴(yán)格執(zhí)行土地用途管制制度，嚴(yán)格控制農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍，農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。原國土資源部和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合頒布的《關(guān)于進(jìn)一步支持設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的通知》，為與設(shè)施農(nóng)業(yè)緊密相關(guān)的建設(shè)用地提供了保障，但是也明確禁止“經(jīng)營性糧食存儲(chǔ)、加工和農(nóng)機(jī)農(nóng)資存放、維修場所，以農(nóng)業(yè)為依托的各類酒莊、莊園、農(nóng)家樂等休閑觀光度假場所，以及各類農(nóng)業(yè)園區(qū)中涉及建設(shè)永久性會(huì)議、餐飲、住宿、工廠化農(nóng)產(chǎn)品加工、展銷、大型停車場等用地”。

四是抵押融資困難影響土地市場需求。目前，農(nóng)業(yè)要通過市場來融資相比于其他產(chǎn)業(yè)是較困難的。究其原因，一是農(nóng)業(yè)作為弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，生產(chǎn)周期較長，其抵御自然和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的能力很差，而經(jīng)濟(jì)效益又低，導(dǎo)致資金大多不愿流入；二是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)不清晰、流轉(zhuǎn)困難，現(xiàn)金流動(dòng)相對(duì)遲緩，也是農(nóng)業(yè)融資的重要障礙。農(nóng)業(yè)融資主體雙方是農(nóng)業(yè)經(jīng)營者和金融機(jī)構(gòu)，后者提供農(nóng)業(yè)資金的風(fēng)險(xiǎn)大，但收益卻小。因?yàn)榍罢叩氖找嫦鄬?duì)偏低，且缺乏易于變現(xiàn)的抵押資產(chǎn)，而往往以更高的利率獲取貸款，融資高成本最終導(dǎo)致大多數(shù)農(nóng)業(yè)經(jīng)營者不得不放棄從金融機(jī)構(gòu)獲取資金。正是由于這兩方面原因，導(dǎo)致一些農(nóng)業(yè)大戶空有一身技術(shù)優(yōu)勢(shì)卻因缺乏資金支持而無法取得項(xiàng)目來進(jìn)行規(guī)模化經(jīng)營。

三、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展背景下的農(nóng)地流轉(zhuǎn)改革與創(chuàng)新

在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展背景下，結(jié)合C直轄市農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)踐，遵循鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)律，提出夯實(shí)土地流轉(zhuǎn)交易產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)、實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)管辦分離、完善流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)、規(guī)范流轉(zhuǎn)管理制度等創(chuàng)新措施。

(一)加快農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)相關(guān)法律修改

《物權(quán)法》將土地承包經(jīng)營權(quán)明確規(guī)定為物權(quán)?！叭龣?quán)分置”后，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的可交易性對(duì)流轉(zhuǎn)市場影響較大，分置的承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)均應(yīng)成為獨(dú)立的物權(quán)，均可流轉(zhuǎn)，即承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)均可流轉(zhuǎn)。承包權(quán)的流轉(zhuǎn)須在本村集體成員中進(jìn)行，且能夠互換、轉(zhuǎn)讓、繼承、贈(zèng)予，但是不能入股、擔(dān)保和抵押。經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)則僅需承包農(nóng)戶同意，流轉(zhuǎn)方式包括入股、擔(dān)保、繼承、贈(zèng)予和質(zhì)押等，其流轉(zhuǎn)對(duì)象既可以是本集體內(nèi)部成員，也可以是集體外部其他成員。為適應(yīng)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的需要，《物權(quán)法》應(yīng)加以修訂，增設(shè)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)，明確土地經(jīng)營權(quán)人的占有、使用、收益及部分處分權(quán)的基本權(quán)利；《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》應(yīng)允許耕地使用權(quán)的抵押，以使農(nóng)村土地的經(jīng)營權(quán)通過設(shè)定負(fù)擔(dān)的方式能夠進(jìn)行流轉(zhuǎn)。同時(shí)，盡快制定《農(nóng)村土地經(jīng)營法》，明確經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)要求和公示方式等，確立土地經(jīng)營權(quán)的主體和限期等，經(jīng)營權(quán)證的頒發(fā)可設(shè)定在農(nóng)地流轉(zhuǎn)或抵押之際。另外，為更有效落實(shí)“三權(quán)分置”制度，建議農(nóng)業(yè)農(nóng)村部會(huì)同國家部委在調(diào)研基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌研究制定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)戶宅基地資格權(quán)、物權(quán)與成員權(quán)等，加快《宅基地法》立法，推進(jìn)相關(guān)資格界定。

(二)實(shí)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)管理與交易分離

要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易順暢，為產(chǎn)業(yè)融合提供充足的土地供給，必須優(yōu)化流轉(zhuǎn)交易體制機(jī)制，特別是需要實(shí)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)管理與交易分離。隨著我國新一輪機(jī)構(gòu)改革，國家將土地、房屋、礦產(chǎn)、水域、林地、草地、濕地、海洋等資源的調(diào)查、確權(quán)登記工作均劃歸自然資源部統(tǒng)轄。地方農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的調(diào)查、確權(quán)、登記等管理工作歸口部門也應(yīng)當(dāng)是自然資源管理部門。土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易屬于市場行為，應(yīng)歸屬自然資源管理部門指導(dǎo)下的交易平臺(tái)“土交所”統(tǒng)一負(fù)責(zé)。政府與交易平臺(tái)要協(xié)同分工、管辦分離。政府負(fù)責(zé)土地流轉(zhuǎn)宏觀層次上的管理，流轉(zhuǎn)交易標(biāo)的物仍由原部門管理，如流轉(zhuǎn)前端合法性審查、流轉(zhuǎn)后的用途管制等。土地流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)則作為政府補(bǔ)充，微觀上是具體從事每一筆土地流轉(zhuǎn)交易環(huán)節(jié)的細(xì)致服務(wù)，建議由省級(jí)政府辦公廳發(fā)文或由自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)、水利等相關(guān)部門聯(lián)合發(fā)文，明確以各地土交所為全省域農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易環(huán)節(jié)的統(tǒng)一業(yè)務(wù)指導(dǎo)職能部門，區(qū)縣(自治縣)級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)和村級(jí)服務(wù)平臺(tái)的管理方式可選擇事業(yè)制或會(huì)員制。

(三)構(gòu)建管理機(jī)構(gòu)與交易機(jī)構(gòu)共享的流轉(zhuǎn)平臺(tái)

2015年，國家提出了“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)計(jì)劃?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+傳統(tǒng)行業(yè)”不是兩者簡單的相加而是相互融合。通過互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，充分發(fā)揮通信技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)的優(yōu)勢(shì)，讓互聯(lián)網(wǎng)融入到傳統(tǒng)行業(yè)中，創(chuàng)造出新領(lǐng)域業(yè)態(tài)模式。這在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域也是十分必要的，而且應(yīng)用前景廣闊。從全國各地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，土地流轉(zhuǎn)相關(guān)的初級(jí)市場在我國已經(jīng)生成，但是多數(shù)農(nóng)村居民感覺作用并沒有想象的那么大。原因在于，各地尚未建立起農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的權(quán)威信息交換網(wǎng)絡(luò)及相應(yīng)平臺(tái)，服務(wù)仍然滯后，這使得目前以自發(fā)交易為主的土地流轉(zhuǎn)普遍存在，信息不對(duì)稱，甚至失真。因而，對(duì)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡(luò)和服務(wù)平臺(tái)的搭建必須以各地的實(shí)際為基礎(chǔ)，加快建立并使之系統(tǒng)化。同時(shí)，土地流轉(zhuǎn)交易信息平臺(tái)必須為管理機(jī)構(gòu)和交易機(jī)構(gòu)共享，為自然資源、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)等管理部門提供決策依據(jù)。

在近期的平臺(tái)建設(shè)過程中，繼續(xù)堅(jiān)持同地同價(jià)的原則，降低村民的交易成本，鼓勵(lì)村民在交易平臺(tái)上發(fā)布交易信息。如C市政府辦公室曾發(fā)文支持“農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)、林權(quán)類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易，2017年12月31日前免交交易服務(wù)費(fèi)”，但是仍有較大比例的土地流轉(zhuǎn)未能進(jìn)場交易。本文建議各省、自治區(qū)、直轄市繼續(xù)實(shí)行承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易免收交易服務(wù)費(fèi)的優(yōu)惠政策，進(jìn)一步通過報(bào)紙、電視、網(wǎng)絡(luò)等宣傳進(jìn)場交易的優(yōu)勢(shì)，堅(jiān)持公平、公開和契約自由等基本原則推進(jìn)土地有序流轉(zhuǎn)，嘗試鼓勵(lì)毗鄰村莊的土地流轉(zhuǎn)以更充分、合理地整合利用區(qū)域土地資源。

(四)規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理制度

一是完善流轉(zhuǎn)管理辦法。2017年，C市頒布《農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易管理辦法》(以下簡稱《辦法》)，并由市政府成立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易監(jiān)督管理委員會(huì)，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)全市的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易工作，明確該市農(nóng)村土地交易所作為全市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)，統(tǒng)籌建設(shè)全市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易信息系統(tǒng)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和運(yùn)行規(guī)范等，承擔(dān)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的信息發(fā)布、組織交易、資金結(jié)算、交易(合同)鑒證、產(chǎn)權(quán)抵押和融資信息匯集等的綜合性服務(wù)?！掇k法》規(guī)定，C市農(nóng)村土地交易所可以進(jìn)行流轉(zhuǎn)交易的土地產(chǎn)權(quán)包括地票指標(biāo)、承包地經(jīng)營權(quán)、林權(quán)、“四荒地”使用權(quán)、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)，而且還可以依法對(duì)承包地經(jīng)營權(quán)、林權(quán)等抵押物采取拍賣、協(xié)議等方式進(jìn)行處置。為適應(yīng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展需求，應(yīng)盡快將宅基地和農(nóng)房使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，集體建設(shè)用地入股、合作、聯(lián)建等交易方式，“農(nóng)戶+企業(yè)”合作僅出讓部分承包地經(jīng)營權(quán)等流轉(zhuǎn)形式納入《辦法》。

二是完善新品種交易服務(wù)指南。根據(jù)《辦法》，C市農(nóng)村土地交易所于2017年制定了《農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易業(yè)務(wù)指南(試行)》(以下簡稱《指南》)，根據(jù)業(yè)務(wù)類型，分為流轉(zhuǎn)項(xiàng)目信息發(fā)布、項(xiàng)目交易、交易鑒證三個(gè)板塊進(jìn)行論述。項(xiàng)目交易部分包括了受理申請(qǐng)、資料審查、鄉(xiāng)鎮(zhèn)核實(shí)、部門審查、發(fā)布交易信息、受讓方報(bào)名、組織簽約、價(jià)款結(jié)算、出具交易鑒證書、成交公告等10個(gè)步驟和相應(yīng)的格式文書，基本確立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易規(guī)則?！吨改稀纺壳耙廊粸樵囆邪姹荆瑧?yīng)盡快根據(jù)3年多以來的實(shí)施運(yùn)行情況進(jìn)行修正。而且在將上一部分宅基地和農(nóng)房使用權(quán)的流轉(zhuǎn)等納入《指南》后，由于宅基地和農(nóng)房使用權(quán)等的特殊性，也須對(duì)它們交易規(guī)則作相應(yīng)調(diào)整。

三是完善中介組織服務(wù)規(guī)則。為進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)工作，給土地權(quán)利人提供委托申請(qǐng)、代理交易、實(shí)地踏勘和核實(shí)信息等中介業(yè)務(wù)以促成交易，各省級(jí)政府應(yīng)盡快制定《農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易中介服務(wù)規(guī)則》(以下簡稱《規(guī)則》)?！兑?guī)則》可由各省級(jí)農(nóng)村土地交易平臺(tái)主導(dǎo)制定，并指導(dǎo)財(cái)會(huì)、咨詢、評(píng)估和策劃等各類中介機(jī)構(gòu)按《規(guī)則》的要求提供會(huì)計(jì)、法律咨詢、價(jià)值評(píng)估、宣傳推介和項(xiàng)目策劃等專業(yè)化服務(wù)，從而促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場價(jià)值提升和價(jià)格發(fā)現(xiàn)。

四是制定中介組織發(fā)展規(guī)則。2015年，C市政府辦發(fā)布的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的實(shí)施意見》指出，要推動(dòng)建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易行業(yè)協(xié)會(huì)，充分發(fā)揮其自我管理、監(jiān)督和約束作用以推動(dòng)行業(yè)發(fā)展。隨后， C市《農(nóng)村土地交易所會(huì)員管理暫行辦法》出臺(tái)，規(guī)定“土交所會(huì)員”分為交易會(huì)員、經(jīng)紀(jì)會(huì)員、服務(wù)會(huì)員和平臺(tái)會(huì)員4種類型，并且對(duì)會(huì)員管理、業(yè)務(wù)、權(quán)利義務(wù)和監(jiān)督管理做了較詳盡的規(guī)定。建議在該市監(jiān)督管理委員會(huì)的指導(dǎo)下，整合現(xiàn)有會(huì)員，升格成立“C市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易行業(yè)協(xié)會(huì)”，并修訂《管理辦法》，增加業(yè)務(wù)范圍和責(zé)任界定等內(nèi)容。