總體國家安全觀視域下安全生產(chǎn)法律體系的推進路徑研究

卜 素

( 中國礦業(yè)大學(北京) 文法學院，北京 100083)

0 引言

我國的工業(yè)體系為社會經(jīng)濟的持續(xù)快速發(fā)展提供支撐，同時為維持的社會穩(wěn)定承擔了重要責任。其中，一個重要的方面是通過特殊的組織形式，維護了生產(chǎn)秩序。然而，安全生產(chǎn)的實現(xiàn)并不容易。僅2019年，就發(fā)生了“3.21”響水化工企業(yè)爆炸事故、10·10無錫高架橋側(cè)翻事故等多起震驚全國的重大安全事故。隨著這些事故信息的不斷傳播，大眾逐漸意識到，安全生產(chǎn)事故不僅對事故所涉的部分公民生命權(quán)與財產(chǎn)權(quán)造成了直接侵犯，還損害了大多數(shù)公民追求和諧穩(wěn)定生活的利益。在宏觀層面上，它也是對公共安全利益的侵害。現(xiàn)實中，實現(xiàn)安全生產(chǎn)的目標既需要生產(chǎn)部門在生產(chǎn)過程中落實企業(yè)自身的安全生產(chǎn)責任，也需要政府充分發(fā)揮安全生產(chǎn)的監(jiān)督管理作用。這些管理職能部門的有效整合與落實需要以法律為依托。也就是說，上述主體職責的落實需要構(gòu)建完備的安全生產(chǎn)法律體系。換言之，安全生產(chǎn)的法治化進程決定了我國安全生產(chǎn)目標實現(xiàn)的程度。

目前，我國正以新《國家安全法》為核心，采取有效的行動，逐步實現(xiàn)國家安全法治化。在此基礎(chǔ)上，我國已構(gòu)建了涵蓋安全生產(chǎn)相關(guān)職能的國家應急管理機制。應急管理部就是在此背景下應運而生的，它承載原國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局的相關(guān)職能。我們嘗試將安全生產(chǎn)法納入以《突發(fā)事件應對法》為基礎(chǔ)的應急管理法律體系之中。雖然應急管理和安全生產(chǎn)都屬于“總體國家安全觀”下的政府具體職能工作，但是兩者之間并非簡單的包含與被包含的關(guān)系。如果簡單地將安全生產(chǎn)歸入應急管理法律體系之中，恐怕難以達到“制定良法而獲得普遍遵行”的法治化目標。因此，本文旨在厘清兩者之間的關(guān)系，研究如何建立新的安全生產(chǎn)法律體系，使它能與已有的應急管理法律體系有機結(jié)合。

1 安全生產(chǎn)與“國家安全觀”、應急管理的關(guān)系梳理

1.1 國家安全觀是安全生產(chǎn)法治化的價值指引

分析安全生產(chǎn)這一概念離不開對于“安全”一詞的解讀，從宏觀的視野上看安全生產(chǎn)屬于國家整體安全一個重要方面，“當前我國國家安全內(nèi)涵和外延比歷史上任何時候都要豐富，時空領(lǐng)域比歷史上任何時候都要寬廣，內(nèi)外因素比歷史上任何時候都要復雜，必須堅持總體國家安全觀，以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，以經(jīng)濟安全為基礎(chǔ)，以軍事、文化、社會安全為保障，以促進國際安全為依托，走出一條中國特色的國家安全道路。”這種宏觀意義上的整體安全形勢判斷可以稱為總體國家安全觀[1]，在總體國家安全觀的指導下，我國整體安全保障工作應當涉及到各個領(lǐng)域與各個層級，是一種統(tǒng)合各類資源的保障體系。具體而言，總體國家安全觀謀求的已不再是狹義的國防安全，而是要構(gòu)建一個集政治、經(jīng)濟、文化、資源等多方面一體的安全利益集合[2]。

在這一思路的指引下，2015年《國家安全法》的頒布宣告了國家公共安全法律體系建設的開端，《國家安全法》涉及到各項保障國家安全的工作領(lǐng)域，涵蓋了如政治、軍事、經(jīng)濟、社會等范疇的一系列國家安全活動?！秶野踩ā返念C布既是為建立符合總體國家安全觀的公共安全保障制度奠定了基礎(chǔ)，同時也為各類具體安全保障制度的建設提供了重要依據(jù)。

因此，安全生產(chǎn)管理應當上升到一個新的高度?；趹椃ㄅc《國家安全法》的上位立法需求，實現(xiàn)公共安全應當成為安全生產(chǎn)制度目標的一個重要的制度目標，在當前制度改革的背景下，僅僅依靠《安全生產(chǎn)法》作為安全生產(chǎn)的根本性法律文件，已不能滿足當前的需求，安全生產(chǎn)領(lǐng)域下的法律體系建設應當順應總體國家安全觀的宏觀視野予以調(diào)整，在滿足實現(xiàn)安全生產(chǎn)目標的同時注重實現(xiàn)與整體國家安全觀的契合。

1.2 安全生產(chǎn)與應急管理的概念辨析

基于總體國家安全觀下的設計，安全生產(chǎn)管理不應是一個獨立的功能性部門，而是要注重實現(xiàn)與其他相關(guān)安全管理職能有機結(jié)合，與安全生產(chǎn)管理職能聯(lián)系最為緊密的便是應急管理，應急管理部的建立便是這一思維下的整體設計。然而，筆者認為，職能的整合并不意味著法律體系的簡單合并，而應當在對兩者概念進行辨析的前提下明確兩者在總體國家安全保障體系中的地位與作用。

簡而言之，安全生產(chǎn)管理是指為防止生產(chǎn)過程中事故的出現(xiàn)，對生產(chǎn)經(jīng)營過程中產(chǎn)生的各類可能導致事故風險的要素進行綜合監(jiān)督管理的行為。具體而言，對生產(chǎn)經(jīng)營單位，安全生產(chǎn)管理是單位主體內(nèi)部進行事故防治與隱患治理；從政府的角度，則是指負責安全生產(chǎn)管理部門對其職權(quán)范圍內(nèi)的安全生產(chǎn)行為實施綜合監(jiān)督管理的過程?？偠灾?，便是實現(xiàn)“政府統(tǒng)一領(lǐng)導、部門依法監(jiān)管、企業(yè)全面負責、群眾參與監(jiān)督、全社會廣泛支持”的安全生產(chǎn)工作布局。在制度設計上，現(xiàn)行的《安全生產(chǎn)法》與其相關(guān)安全生產(chǎn)規(guī)范性文件已初具規(guī)模，包括安全生產(chǎn)準入的許可，如安全生產(chǎn)許可、安全管理人員與特種作業(yè)人員資格準入許可、安全生產(chǎn)監(jiān)督監(jiān)察、事故調(diào)查處理等制度[3]。

應急管理，廣義上講是對所有類型事故的預防與治理。與安全生產(chǎn)最為顯著的不同在于，應急管理所涉的概念要素中“事故”的理解更為廣義，既有人為事故，也包括自然災害。狹義上講，應急管理的側(cè)重點在于對突發(fā)事件的處置，如《突發(fā)事件應對法》中對突發(fā)事件的界定是“突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件?！钡鳛榭傮w國家安全觀的一個重要布局，應急管理需要承載更多的職能與內(nèi)容。目前，我國正努力構(gòu)建全過程的應急管理制度，包括應急預案、應急體制、應急機制和應急法制在內(nèi)的“一案三制”發(fā)展的模式。因此，無論是基于總體國家安全觀的規(guī)劃布局，還是在概念界定與制度設計上，安全生產(chǎn)管理與應急管理應當是相互配合、相互依托的關(guān)系。兩者在制度設計目的上都涵蓋有效預防事故發(fā)生的制度價值；兩者在管理對象如生產(chǎn)經(jīng)營主體上存在一定程度的重疊；兩者都有相同的多元責任體制，同樣強調(diào)管理主體的責任落實、歸責原則、追責方式和追責程序的確認等內(nèi)容，兩者之間的聯(lián)系不言而喻。

然而，兩者之間的差異顯著。首先，安全生產(chǎn)管理側(cè)重于前端管理即風險與隱患的排查與治理，而應急管理雖然在概念上想要實現(xiàn)一種全面管理的局面，但是前端管理上更多側(cè)重于針對應急預案的管理。其次，在結(jié)果處置方面，盡管兩者都強調(diào)對事故結(jié)果的控制，選擇的路徑和策略卻有所不同，安全生產(chǎn)管理更多強調(diào)降低事故發(fā)生的概率，而應急管理則是更側(cè)重對事故發(fā)生后如何控制危害后果，兩者在具體分工中有所不同。此外，在責任的分配上，由于應急管理工作所面對的各類事件或事故存在一定的復雜性與多樣性，為了有效處理危機、防害降損，決策者或執(zhí)行者可能會選擇在針對處理事故與降低損害為中心設置責任，如果以此追究其違規(guī)的法律責任，是不利于應急管理工作順利進行的，應考慮對應急管理責任規(guī)則進行特殊考量，[4]而安全生產(chǎn)管理作為日常監(jiān)督管理工作，則往往需要進行嚴格的責任界定，確定具體的歸責標準。

目前，由應急管理涵蓋安全生產(chǎn)管理，以應急管理法律體系為核心統(tǒng)領(lǐng)安全生產(chǎn)管理工作是當前公共安全保障制度的發(fā)展趨勢。從具體的制度設計上看，兩者在管理范圍上有著不同的結(jié)構(gòu)體系，而且也互有交叉，正是這兩者特殊關(guān)系使兩種制度可以完美結(jié)合成為實現(xiàn)公共安全管理法治化的重要目標。

2 我國應急管理法體系化建設的現(xiàn)狀

2.1 以功能實現(xiàn)為核心的我國應急管理法律體系

如上所述，我國的應急管理工作構(gòu)建理念是與總體國家安全觀相一致的，即為適應日益復雜多變的國家安全形勢，針對各種類型的緊急事件，以應急管理法律為依據(jù)調(diào)配政府與各類社會組織，全方位地預防和應對以保障人民群眾的生命財產(chǎn)安全與社會秩序。因此，急需建立符合我國國情的應急管理法律體系，作為調(diào)配全社會應急力量的核心。起初，應急管理的立法的主要目的是以應對“SARS”、“汶川大地震”等重大事件災害為中心，相關(guān)的法律法規(guī)也處處體現(xiàn)了以突發(fā)事件應對為核心的單一領(lǐng)域調(diào)整的特點。在宏觀的應急管理理念提出后，筆者認為將《突發(fā)事件應對法》作為我國應急管理領(lǐng)域的統(tǒng)領(lǐng)性法律文件恐怕已不能充分地體現(xiàn)應急管理之內(nèi)涵。盡管我國已經(jīng)在自然災害、事故災害、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件等領(lǐng)域構(gòu)建了專項法律與規(guī)范性文件，但上述各類專項法律是針對非特定事項的預防與減災，針對常規(guī)情況的人為事故的預防和控制仍然屬于安全生產(chǎn)法的范疇，兩者之間的銜接并不明顯。對這類事故應急管理法的整體調(diào)配作用并不明顯，可以說當前我國應急管理法律的整體性并不顯著。

基于宏觀的應急管理理念，應急管理法律體系的構(gòu)建應當基于整體性安排，既涵蓋難以預測的非常規(guī)緊急事件應對，又包括常規(guī)生產(chǎn)過程中所產(chǎn)生的安全生產(chǎn)事故處置[5]。既是對調(diào)整范圍的擴充，又是對應急管理工作方法的創(chuàng)新。它包括如何銜接安全生產(chǎn)管理方式方法。安全生產(chǎn)管理并非不計成本的避免所有事故，而是在預防治理的過程中充分考慮與生產(chǎn)相關(guān)的經(jīng)濟運行規(guī)律。因此，安全生產(chǎn)管理作為常規(guī)管理的重要組成部分應當納入應急管理體系之中。

2.2 應急管理法律體系下的安全生產(chǎn)管理規(guī)范的定位

如上文所述，當前我國的應急管理制度法治化的建設是一種開創(chuàng)性的設計，應當包括三個方面的內(nèi)容：事前預防，主要是應急預案、應急技術(shù)儲備以及應急環(huán)境評估等工作；事故處理，主要處理事故并如何減少事故損害；事故善后，包括控制影響范圍與災后重建工作?？梢哉f應急管理與安全生產(chǎn)管理在概念上存在一定的共通性，但在職能分配上卻又相互獨立。將應急管理與安全生產(chǎn)管理通過法律進行整合性組織是一項充滿挑戰(zhàn)性的工作，例如，應急管理的應對對象中，自然災害和意外災害往往難以控制，相關(guān)主體的預防監(jiān)管職責并不明確，這與安全生產(chǎn)事故預防的機制原理并不相同，安全事故責任主體的確認與事故類型與成因息息相關(guān)；安全生產(chǎn)管理工作作為一種常規(guī)管理，由于缺乏法律的特殊授權(quán)與國家強制力的動員，往往與生產(chǎn)經(jīng)營主體之間的權(quán)利義務發(fā)生沖突，對于安全生產(chǎn)管理工作而言，需要額外注重這種法益之間的沖突與協(xié)調(diào)。此外，另一個現(xiàn)實問題是，當前我國的安全生產(chǎn)法律體系本身并不完善，過于強調(diào)與應急管理法律體系的契合，則會對其本身法制健全工作產(chǎn)生影響，進而影響制度運行效率。

綜上，安全生產(chǎn)法律體系實現(xiàn)與應急管理法律體系的協(xié)調(diào)構(gòu)建的沖突，主要是安全生產(chǎn)法與應急管理法的功能性沖突，如何在法理上形成兩個法律體系的和諧共建是解決這一問題的關(guān)鍵。筆者認為，安全生產(chǎn)法律規(guī)范應當脫離傳統(tǒng)法律部門的設計劃分，著眼于落實事故預防機制，運用安全生產(chǎn)管理領(lǐng)域視野建立具有強烈實踐性的領(lǐng)域法體系，再將相應成果抽象化，與應急管理法相彌合。因此，當前安全生產(chǎn)法律體系的法治化構(gòu)想的實現(xiàn)，關(guān)鍵在于運用什么樣的立法思路與范式。

3 安全生產(chǎn)規(guī)范的研究范式選擇

當前我國的安全生產(chǎn)法律規(guī)范是以實踐性作為立法之基礎(chǔ)，法律基礎(chǔ)研究并不充分，這一問題并不僅僅是我國安全生產(chǎn)法發(fā)展中所存在的問題，也是各種實在法在運用傳統(tǒng)路徑立法的過程中所面臨的現(xiàn)狀。同樣，運用傳統(tǒng)路徑研究安全生產(chǎn)法困難重重，安全生產(chǎn)法作為一門具有強烈實踐意味的實在法，其自身并不能形成完全自洽的規(guī)范理性，總是無法避免實踐中的各類相關(guān)因素的干擾，形成此類法律規(guī)范的理論創(chuàng)新性頗具難度[6]。

3.1 傳統(tǒng)部門法研究范式的弊端

上述安全生產(chǎn)法律體系的法治化現(xiàn)狀之困境的一個重要背景是，當前規(guī)范法研究離不開建立部門法研究范式的運用。我國“部門法”的研究范式貫穿于當前我國現(xiàn)行法律體系建設中，“部門法”可以理解為各個法律部門爭取作為一門獨特法律科學確定各自研究邊界的重要方法論，在一定程度上，“部門法”范式的運用是各獨立法律部門學科獲取更多政治配置資源的重要依據(jù)。不可否認的是，“部門法”的規(guī)范界定方法符合規(guī)范法學所界定的基本理論和并且在許多法律運行實踐中形成了非常好的效果，這一范式對于整體上的法律體系構(gòu)建奠定了基礎(chǔ)[7]。 然而，在一些特殊的法律領(lǐng)域如安全生產(chǎn)法律體系的研究中，部門法范式的運用似乎無法給出令人滿意的完整結(jié)構(gòu)。

安全生產(chǎn)法本身就是一個涉及多個不同傳統(tǒng)部門法規(guī)范的研究領(lǐng)域，單純地將安全生產(chǎn)法歸入各類法律部門中進行嵌套會導致邏輯與概念的混亂，例如，安全生產(chǎn)責任主體的認識在行政法與公司法中就存在著不同的理解。分析這一現(xiàn)象背后的原因，可以從規(guī)范的實證研究思路中尋找端倪，當前法律關(guān)系來源于對具體問題的抽象體系化，當一般的事物通過抽象加工后所形成的概念定義，可以存在多種理解方式，如民事法律關(guān)系是對日常生活中所產(chǎn)生的平等主體間的交往行為進行歸納總結(jié)形成各種抽象規(guī)范，這些規(guī)范又在不斷的實踐中逐漸彌合與現(xiàn)實之間的差距。然而，這樣的方式在面對各類新型的社會關(guān)系面前往往具有一定的滯后性無法準確地表達，在實踐中往往無法準確地表述新事物與傳統(tǒng)事物之間的關(guān)系，同時運用現(xiàn)有規(guī)范界定新類型的行為模式也不符合法律邏輯的推演過程。

此外，部門法劃分中所使用的以調(diào)整對象、調(diào)整方式等要素界定法律部門并不嚴謹。 基于對事故災害的預防和治理上來看，應急管理法與安全生產(chǎn)法的存在調(diào)整對象上的一致性，然而從上文的論述以及當前我國的法律實踐中不難看出兩者存在著顯著的差異，但若強行尋找兩者之間調(diào)整方法上的差異，又會違反“每次劃分根據(jù)必須同一”的劃分規(guī)則，因而犯了“混淆根據(jù)”的邏輯錯誤，這樣分類得出的子項只不過是按照每一個標準分類之后的結(jié)合[8]。而運用“調(diào)整對象”這種單一標準規(guī)則，根據(jù)雙方維持公共安全利益的共同之目的將其劃為一類，則會出現(xiàn)劃分出的子項如具體制度設置運行等問題間的不相容，并導致交叉或遺漏。因此，運用傳統(tǒng)部門法的研究范式對安全生產(chǎn)法律體系的構(gòu)建并不現(xiàn)實，這樣既不能形成完善的規(guī)范化的前提，對解決現(xiàn)實問題也沒有太大幫助，對安全生產(chǎn)法的研究應當尋找一種適應于新型法律現(xiàn)象的研究范式。

3.2 運用領(lǐng)域法學研究范式構(gòu)建安全生產(chǎn)法的研究方法

所謂領(lǐng)域法學的研究范式可以理解為是一種“以問題為導向，以特定經(jīng)濟社會領(lǐng)域全部與法律有關(guān)的現(xiàn)象為研究對象，融經(jīng)濟學、政治學和社會學等多種研究范式于一體的交叉性、開放性、應用性和整合性的新型法學學科體系、學術(shù)體系和話語體系[9]?！鳖I(lǐng)域法學在借鑒了部門法學的理論基礎(chǔ)之上，強調(diào)要以“問題中心”為導向，對新事物采取較為開放、靈活的研究方式予以分析。

運用領(lǐng)域法學范式的對安全生產(chǎn)法進行研究有以下兩個方面優(yōu)勢。第一，跳出部門法立法思維模式，注重與其他各類法律規(guī)范行為模式的結(jié)合。運用領(lǐng)域法研究安全生產(chǎn)法，并非是為了“自立門戶”，而是更好的分析這類法律規(guī)范在整個法律體系中的位置以及與其他法律規(guī)范之間的關(guān)系。安全生產(chǎn)法律規(guī)范的理論整合即應當充分吸收現(xiàn)有法律規(guī)范體系之基礎(chǔ)，也應嘗試打破法學學科之間的壁壘另辟蹊徑。第二，現(xiàn)實提出安全生產(chǎn)管理法治化的問題導向與思路。解決具體問題不能僅僅依靠法學理論工具本身，還應與其他相關(guān)學科的理論知識相交叉，借鑒各種解決現(xiàn)實問題的方案與思路，填充法律規(guī)范的運行盲區(qū)，在解決實際問題的同時拓寬了法學研究的理論視野。安全生產(chǎn)法律體系的建立要充分借助安全管理、制度經(jīng)濟學等相關(guān)理論，充分滿足現(xiàn)實需求的法治效果。

傳統(tǒng)部門法研究范式所存在的問題并非法學研究所面臨的獨有問題，隨著科學技術(shù)的爆炸式發(fā)展，各種知識門類劃分越來越精細，一方面對于細分知識的進一步拓展將越來越困難，同時也提高了跨門類研究的門檻。然而，不能因為這些困難就固步自封，在傳統(tǒng)研究范式下打轉(zhuǎn)，而應采取更加具有開放性、交叉性的研究方法。領(lǐng)域法學為當前法學研究，尤其是安全生產(chǎn)法這類具有強烈實踐性的實在法研究提供了新的方式[10]。 總之，安全生產(chǎn)法作為對國家公共安全保障法律體系中有關(guān)調(diào)整安全生產(chǎn)管理行為相關(guān)規(guī)范續(xù)造，不能完全按照部門法所設計的調(diào)整法律行為的范式展開，而是應當運用領(lǐng)域法學的研究范式尋求攻堅克難的新路徑。

4 運用領(lǐng)域法視域完善安全生產(chǎn)法律體系的具體路徑

無論是采取何種研究范式，安全生產(chǎn)管理法治化的最終目標是在一系列相關(guān)規(guī)范的集合內(nèi)部，形成存在某種邏輯相洽的體系結(jié)構(gòu)。運用“領(lǐng)域法”范式就是以具體問題為中心，形成一個圍繞如何解決相應問題的法律體系，這樣一來既解決了問題，也將相關(guān)規(guī)范進行有機黏合。如知識產(chǎn)權(quán)法適用“領(lǐng)域法”范式，借鑒物權(quán)的理念將無形資產(chǎn)的概念與技術(shù)研發(fā)的獨特性相結(jié)合，創(chuàng)新并形成符合行業(yè)發(fā)展特點的法律規(guī)范。因此，運用領(lǐng)域法范式進行安全生產(chǎn)法研究應當是這樣一個過程，首先尋找有關(guān)安全生產(chǎn)法律調(diào)整過程中所面臨的重點核心命題，然后以問題解決為導向形成法律解決方案，相關(guān)條文在這一過程中就成為一個小范圍的“領(lǐng)域法”體系。最終，基于條文的法律屬性與效力位階形成兼具橫向與縱向結(jié)構(gòu)關(guān)系完整的法律體系。筆者認為，當前我國安全生產(chǎn)法律體系構(gòu)建所面臨的“首要命題”便是如何界定安全生產(chǎn)法中各主體的權(quán)責界限。

4.1 構(gòu)建安全生產(chǎn)法的核心問題——主體責任的分配與落實

安全生產(chǎn)管理法治化所面臨的具體問題可以分為兩個主要方面，一是生產(chǎn)企業(yè)如何實現(xiàn)在生產(chǎn)經(jīng)營過程中的安全生產(chǎn)，二是政府如何落實對于生產(chǎn)企業(yè)安全生產(chǎn)職責的監(jiān)督與管理職責。

具體而言，當前我國生產(chǎn)企業(yè)在實現(xiàn)安全生產(chǎn)的過程中主要存在以下幾類法律問題，企業(yè)安全生產(chǎn)主體責任的責任主體范疇界定與法律責任規(guī)定并不明晰，如企業(yè)法人與生產(chǎn)部門如何劃定責任；控股股東或?qū)嶋H控制人對于企業(yè)安全生產(chǎn)責任承擔的范圍與程度如何；如何界定企業(yè)內(nèi)部主要負責人及法定職責，企業(yè)內(nèi)部各部分的法定職責，主要技術(shù)負責人的范圍及法定職責，直接責任人的法定職責等問題。此外，由于企業(yè)經(jīng)營方式的多樣化，各類運用其他方式參與企業(yè)運營主體的安全生產(chǎn)責任如何落實也是一個重要問題，如債權(quán)投資方、企業(yè)生產(chǎn)項目的發(fā)包方和承包方、企業(yè)運營的托管方的安全生產(chǎn)主體責任等問題。進一步思考可以發(fā)現(xiàn)，運用法律思維對上述問題進行歸納，可以表述為：如何在符合權(quán)利義務分配的原理與相關(guān)法律理論的前提下，構(gòu)建的生產(chǎn)經(jīng)營涉事主體安全責任的法律規(guī)范體系。對此簡單套用部門法中民事或商事主體的概念并不適宜。

同樣，我國現(xiàn)有的安全生產(chǎn)監(jiān)管體系面臨的問題則是行業(yè)監(jiān)管與安全生產(chǎn)專門監(jiān)管權(quán)責劃分不明。目前，我國的安全生產(chǎn)監(jiān)管是通過安全生產(chǎn)管理部門與具體的行業(yè)管理部門交叉監(jiān)管的方式，其中安全生產(chǎn)管理部門包括：一方面從應急管理部到按照各層級劃分的各地應急管理局組成了縱向監(jiān)督管理體系；另一方面以行業(yè)為劃分的各類主管部門，如道路交通、民航、能源等行業(yè)管理部門兼負安全生產(chǎn)的管理職責的行業(yè)監(jiān)督管理體系，由此形成安全生產(chǎn)專門監(jiān)管與行業(yè)監(jiān)管交錯的網(wǎng)絡化安全生產(chǎn)監(jiān)督管理體系。然而，安全生產(chǎn)管理與專業(yè)生產(chǎn)部門管理職能的重疊反而導致各部門對安全監(jiān)管職責的相互推諉，并形成監(jiān)管的真空地帶，從而不利于對各類安全生產(chǎn)事故的預防與治理，監(jiān)管不到位亦成為許多重大安全事故產(chǎn)生的重要原因。

盡管，當前《安全生產(chǎn)法》中分別對政府的監(jiān)管職責、相關(guān)主體的安全生產(chǎn)主體責任、安全生產(chǎn)違法行為的法律責任等落實主體責任的方方面面都予以規(guī)定。但在實踐中，就如何推進生產(chǎn)經(jīng)營單位落實主體責任，仍缺少有力的抓手。筆者認為，上述這些具體問題都可以歸結(jié)為主體責任落實不清?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P(guān)于推進安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》(國發(fā)〔2016〕32號)第(六)條專門提出嚴格落實安全生產(chǎn)主體責任的要求，并將企業(yè)的主體責任落實問題看作是當前安全生產(chǎn)法律體系研究中的重要命題。因此，如何分配各類主體的安全生產(chǎn)責任是當前安全生產(chǎn)法律體系建設的核心問題與直接抓手。

4.2 建立滿足多元化主體責任制的安全生產(chǎn)法律體系

安全生產(chǎn)主體責任制的落實需要建立在對安全生產(chǎn)管理過程中各方主體權(quán)利義務的平衡的基礎(chǔ)之上：生產(chǎn)企業(yè)與政府作為權(quán)責范圍的劃分；生產(chǎn)企業(yè)經(jīng)營者、參與人與內(nèi)設機構(gòu)人員的安全生產(chǎn)權(quán)利義務之間的內(nèi)部分配；政府內(nèi)部多個部門之間的職責界限。安全生產(chǎn)法律體系的構(gòu)建必須與這種多元化的安全生產(chǎn)管理模式相契合，建立安全生產(chǎn)管理的社會秩序，運用市場的手段彌補政府單一力量的不足[11]。

因此，當前安全生產(chǎn)法律體系的立法目標應當體現(xiàn)在兩個方面：

一方面，政府與個體利益關(guān)系需要重新調(diào)整。主體多元化意味著利益沖突和糾紛的復雜化，為了對安全事故進行事前預防，政府履職勢必會對個體的經(jīng)營與管理進行干預，法律應當在行權(quán)依據(jù)上對政府予以必要限制，以防止其恣意妄為，如何限制的標準需要對安全生產(chǎn)措施與預期后果之間進行全面有效的分析，并以此平衡公共利益與個人利益之間的沖突。另一方面，政府之間的行政權(quán)力界限亦應進行調(diào)整。目前我國安全生產(chǎn)的交叉管理模式下職責權(quán)限并不明確，盡管各地通過政府權(quán)力機關(guān)的協(xié)調(diào)形成了符合各地情況的權(quán)責界限，但仍然無法避免出現(xiàn)責任推諉與利益糾紛的情況，安全生產(chǎn)法應進一步規(guī)范職責主體，減少此類問題的發(fā)生以確保安全生產(chǎn)管理工作穩(wěn)妥運行[12]。

4.3 運用事故致因理論分配主體間的安全生產(chǎn)責任

對此，按照領(lǐng)域法的研究范式，解決主體責任的分配的應當回歸安全生產(chǎn)管理本身。安全生產(chǎn)法律體系的構(gòu)建應當在權(quán)利義務的基本法理的基礎(chǔ)上運用安全管理的系統(tǒng)安全理論、事故致因理論等相關(guān)理論，尋找解決具體問題之路徑。主體責任的分配應當基于各類安全生產(chǎn)事故的成因為基礎(chǔ)。在安全管理學中，學者大都運用事故致因理論分析探索事故發(fā)生原因、發(fā)展規(guī)律以及事故始末過程，以揭示事故本質(zhì)。筆者認為借助事故致因理論有關(guān)致因要素及其共性的研究，對于安全生產(chǎn)法律體系的完善與重構(gòu)有著重大的借鑒意義。

根據(jù)事故致因理論的研究，導致事故產(chǎn)生的原因并非各類致因因素的簡單累加，而是類似于“多米諾骨牌”一樣的鏈條反應，即通過對事故產(chǎn)生的直接原因進行溯源式調(diào)查形成一系列完整的鏈條關(guān)系，這樣一個鏈條關(guān)系也被成為“事故致因鏈”，在此基礎(chǔ)上，才能將產(chǎn)生事故的各類成因進行具體分類，從而制定事故預防策略并預測事故的發(fā)展趨勢[13]。

我們可以通過事故致因鏈理論的演進了解致因鏈所涵蓋的各類原因。最為直觀分析事故原因無非就是作業(yè)人員的操作行為導致事故的發(fā)生，并由此可以分為從引發(fā)事故的作業(yè)人員主觀人為因素與操作對象自身存在的客觀物理原因。然而，對于直接原因的追溯只能發(fā)現(xiàn)安全事故產(chǎn)生的直接原因，視野過于狹窄，無法充分揭示事故產(chǎn)生的直接原因間的關(guān)系與更深一層次的原因，僅追溯直接原因的最終的結(jié)果可能產(chǎn)生的結(jié)論便是事故的發(fā)生時多種因素累加的“不幸的巧合”[14]。因此，近代以來人們開始從宏觀的角度看待事故，并發(fā)現(xiàn)未能實現(xiàn)有效的安全管理是事故發(fā)生根本原因，現(xiàn)代事故致因鏈理論進而對事故管理因素予以探究并體系化，從另一層面上甚至反哺了安全管理科學的發(fā)展，為企業(yè)的安全生產(chǎn)管理提供了實踐性操作的標準。

因此，事故致因鏈理論對各類原因的分析與歸類，為我們判斷各類主體的安全生產(chǎn)責任提供了更為合理的依據(jù)。

針對事故的直接原因的分析。各種事故致因鏈理論都將事故發(fā)生的直接原因首先歸結(jié)為事故引發(fā)者的不安全動作和物的不安全狀態(tài)。除此以外，有的學者基于事故現(xiàn)實的研究發(fā)現(xiàn)直接原因的背后往往隱含著一些間接因素，如操作人員的安全知識不足、安全意識不高和安全習慣不佳等問題。[15]這些因素反映了兩類問題，一是生產(chǎn)單位的安全管理制度存在缺陷，二是生產(chǎn)者并未形成清晰的安全思維，盡管這兩類問題并不會直接導致事故的發(fā)生，但是卻極大的增加了事故發(fā)生的概率，事故的發(fā)生只是成為一個早晚的問題。進一步研究發(fā)現(xiàn)，這些管理因素所形成的事故致因鏈又可以分為內(nèi)部影響鏈與外部影響鏈。

(1) 事故發(fā)生的內(nèi)部影響鏈：在整個生產(chǎn)過程中，直接生產(chǎn)責任者的行為往往不是一個孤立的行為，通常事故直接責任者引發(fā)事故時或多或少都會受到同組織的其他人影響，基于生產(chǎn)運營整體行為而言這仍然是發(fā)生在運營組織內(nèi)部，因此，此類的行為影響鏈條便是事故發(fā)生的內(nèi)部影響鏈條。對于內(nèi)部影響鏈條的認識應當注意三個方面，第一，內(nèi)部影響鏈條雖發(fā)生在組織內(nèi)部，但對于事故引發(fā)者而言，是對其施加的外部影響，例如因同事的錯誤指引導致事故發(fā)生，同事的指引便是內(nèi)部影響的行為；第二，內(nèi)部影響鏈中的行為是一種組織行為，無論是指揮、指導還是檢查等何種行為的不當導致了事故的發(fā)生，都可以看作是系統(tǒng)工作中的組織失誤。第三，在一定程度上，內(nèi)部影響鏈的原因作用力往往會大于直接事故鏈，例如領(lǐng)導強令工人違規(guī)作業(yè)所導致的事故中，若作業(yè)人員是熟悉生產(chǎn)安全風險的人員，通常不會違規(guī)作業(yè)，因此在這種情況下領(lǐng)導的指揮成為了事故發(fā)生的主要原因。正因為于此，《安全生產(chǎn)法》當中亦將經(jīng)營活動的主要負責人認定為事故發(fā)生的主要責任者或重要責任者。

(2) 事故的外部影響鏈：事故引發(fā)者引發(fā)事故，不但受到本組織其他人影響，還會受到外部組織和因素的影響，也存在一個外部行為影響鏈條。相較于內(nèi)部影響鏈，外部影響鏈所涉行為主體是經(jīng)營組織以外的相關(guān)人員，如監(jiān)管主體，技術(shù)服務主體等等，而且這些主體的行為往往是對生產(chǎn)行為產(chǎn)生外部性影響而非直接干涉，如監(jiān)管部門的監(jiān)督檢查行為、咨詢機構(gòu)的生產(chǎn)培訓行為等等。正因為這些行為往往無法直接干涉主體組織的運作，因此外部影響者在事故中通常承擔次要責任。

因此，對安全責任分配應當與相關(guān)主體作為事故原因責任者的職責相一致。第一，事故的直接責任者，不安全動作或不安全狀態(tài)的制造者應為直接責任者，如生產(chǎn)活動中的直接作業(yè)人員、技術(shù)管理人員以及設備維護人員等，其職責是在實際生產(chǎn)中維持安全生產(chǎn)環(huán)境以及在作業(yè)過程中按照安全規(guī)程予以施工或生產(chǎn)。第二，事故的間接責任者，事故的內(nèi)部致因鏈中的行為人應當為事故的間接責任者，其相應的職責便是落實安全培訓教育與領(lǐng)導指導安全作業(yè)的職責，同時還應當注意的是，在內(nèi)部致因鏈的各類主體中，企業(yè)負責人往往是企業(yè)安全生產(chǎn)工作的組織者，同時也是具體工作指揮者，根據(jù)《安全生產(chǎn)法》的相關(guān)規(guī)定還應承擔主要責任，這種責任會大于或等同于直接責任。第三，事故的外部影響責任者，其責任范圍往往來源于法律規(guī)定或其他合法性事由。

5 結(jié)論

運用領(lǐng)域法的研究范式研究主體責任分配問題更具有科學性與實踐性，這也為安全生產(chǎn)法律體系的構(gòu)建提供體系化的思路。對此應當在主體權(quán)責分配完善、法律理論合理運用的基礎(chǔ)上，從三個方面逐步實現(xiàn)安全生產(chǎn)法律體系的構(gòu)建。

(1) 運用法律規(guī)范填補主體責任者的相關(guān)權(quán)益。安全生產(chǎn)責任主體在承擔責任的同時還應擁有法律所提供的賦權(quán)，例如《安全生產(chǎn)法》當中就規(guī)定了勞動者對于強令違章作業(yè)指令不予執(zhí)行的權(quán)利。

(2) 確保資源的合理分配。安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作不應將所有的投入寄希望于企業(yè)自身的安全投入，安全管理作為一種公共性管理事業(yè)，為防止搭便車現(xiàn)象的產(chǎn)生，還需以法律制度為依托，有效的收集和利用相關(guān)資源。

(3) 獲取各領(lǐng)域?qū)＜业闹橇χ?。由于所涉行業(yè)復雜多樣，會出現(xiàn)安全生產(chǎn)管理部門不懂得專業(yè)生產(chǎn)、行業(yè)生產(chǎn)管理部門不懂安全管理的尷尬處境，應當由法律制度明確具體領(lǐng)域的安全專家制度。

安全生產(chǎn)管理的規(guī)范化研究僅僅是滿足安全生產(chǎn)管理法治化的形式要求，如何實現(xiàn)完備的安全生產(chǎn)管理法治化仍任重而道遠。