地方高校雙控機制建設(shè)現(xiàn)狀與發(fā)展對策研究

江書平，趙連云，王二青，崔興凱

(1. 河北農(nóng)業(yè)大學(xué) 安全工作處，河北 保定 071001；2. 河北省教育廳，河北 石家莊 050000)

0 引言

近年來, 校園交通、火災(zāi)、實驗室、傳染病聚集性疫情和校舍建筑設(shè)施等事故時有發(fā)生,暴露出學(xué)校存在安全責(zé)任落實不到位、風(fēng)險防范能力不強、隱患排查整改不及時等問題。校園作為特殊的社會有機組成部分，在社會治理全面創(chuàng)新的背景下，把雙控機制建設(shè)引入學(xué)校安全管理已成為教育部和地方教育主管部門十分關(guān)注的一項治本之策。

河北省教育廳于2019年在全省推進(jìn)高校安全雙控機制建設(shè)，并確定河北農(nóng)業(yè)大學(xué)等6所高校為雙控試點高校。在試點建設(shè)中，無成熟經(jīng)驗可參考，遇到一些困難和問題。為此，本課題以河北省為例，對部分地區(qū)教育主管部門和地方高校進(jìn)行走訪和調(diào)研，旨在了解現(xiàn)階段地方高校雙控機制建設(shè)現(xiàn)狀及存在問題，提出相應(yīng)的對策。

1 高校雙控機制建設(shè)的重要性和必要性

1.1 雙控機制建設(shè)是落實習(xí)近平關(guān)于安全生產(chǎn)重要指示精神的行動需要

為預(yù)防易發(fā)重特大事故的發(fā)生，習(xí)近平總書記指出要“對易發(fā)重特大事故的行業(yè)領(lǐng)域采取風(fēng)險分級管控和隱患排查治理雙重預(yù)防性工作機制，推動安全生產(chǎn)關(guān)口前移”。2016年10月，國務(wù)院安委會《關(guān)于實施遏制重特大事故工作指南構(gòu)建雙重預(yù)防機制的意見》明確了雙控的總體思路、工作目標(biāo)和方法措施。2016年12月，黨中央、國務(wù)院《關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》中強調(diào)，要構(gòu)建雙控工作機制，嚴(yán)防風(fēng)險演變、隱患升級導(dǎo)致生產(chǎn)安全事故發(fā)生[1]。2018年5月，河北省人民政府發(fā)布2號令《河北省安全生產(chǎn)風(fēng)險管控與隱患治理規(guī)定》，要求各地區(qū)、各行業(yè)和有關(guān)單位迅速貫徹、積極行動，結(jié)合實際進(jìn)行探索、推進(jìn)雙控機制建設(shè)。

1.2 雙控機制建設(shè)是安全生產(chǎn)有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的法定責(zé)任

《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》明確規(guī)定：生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)當(dāng)建立健全生產(chǎn)安全事故隱患排查治理制度，采取技術(shù)、管理措施，及時發(fā)現(xiàn)并消除事故隱患。事故隱患排查治理情況應(yīng)當(dāng)如實記錄，并向從業(yè)人員通報。

《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急條例》規(guī)定：生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)當(dāng)針對本單位可能發(fā)生的生產(chǎn)安全事故的特點和危害，進(jìn)行風(fēng)險辨識和評估，制定相應(yīng)的生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援預(yù)案，并向本單位從業(yè)人員公布。

《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)責(zé)任制規(guī)定》明確縣級以上地方各級政府主要負(fù)責(zé)人、分管安全生產(chǎn)工作負(fù)責(zé)人及其他領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)職責(zé)均包括要推動構(gòu)建安全風(fēng)險分級管控和隱患排查治理預(yù)防工作機制。

1.3 雙控機制建設(shè)是安全生產(chǎn)管理規(guī)律的科學(xué)要求

安全生產(chǎn)理論和實踐表明，安全風(fēng)險管控不當(dāng)將會形成隱患，隱患不及時消除可能導(dǎo)致事故，這是事故發(fā)生的內(nèi)在基本規(guī)律。要確保生產(chǎn)安全，就必須著力解決風(fēng)險“認(rèn)不清”“想不到”“控不住”的問題，切實斬斷危險從源頭(危險源)到末端(事故)的傳遞鏈條，形成風(fēng)險辨識管控在前、隱患排查治理在后的“雙重防線”，確保風(fēng)險可防、可管、可控[2]。雙控機制建設(shè)符合安全管理最新要求，突出工作重點，把握內(nèi)在規(guī)律，符合信息化時代對工作標(biāo)準(zhǔn)化、動態(tài)化、可視化的要求，具有其特有的先進(jìn)性和科學(xué)性。

1.4 雙控機制建設(shè)是高校平安校園建設(shè)的根本遵循

隨著社會轉(zhuǎn)型發(fā)展，高校不穩(wěn)定因素的增加，風(fēng)險也越來越復(fù)雜多樣，主要體現(xiàn)在：校區(qū)多，師生人數(shù)多，經(jīng)營性和服務(wù)型的場所多，人員結(jié)構(gòu)復(fù)雜，自然潛在風(fēng)險多；實驗室建設(shè)規(guī)模不斷擴大，危化品、特種設(shè)備、生物、輻射、廢棄物、環(huán)境等多種類型風(fēng)險不斷增加；學(xué)生潛在的心理健康問題，具有隱蔽性和可轉(zhuǎn)化性。大量校園安全問題之所以產(chǎn)生、發(fā)酵，很大程度是由于源頭治理和風(fēng)險管控沒有把握好，任何風(fēng)險處理不當(dāng)，都可能造成社會大眾對高校安全治理能力的質(zhì)疑與高校社會形象的巨大貶損。推進(jìn)雙控機制建設(shè)，是壓實高校安全主體責(zé)任、健全完善監(jiān)管機制、遏制事故發(fā)生的一項基礎(chǔ)性工作，是推進(jìn)平安校園建設(shè)的根本遵循。

2 河北省高校雙控機制建設(shè)現(xiàn)狀的調(diào)查與分析

2.1 調(diào)查樣本與內(nèi)容

為深入了解雙控機制建設(shè)的現(xiàn)狀，調(diào)查采取問卷和實地走訪的方式進(jìn)行。問卷調(diào)查在河北省36所本、?？圃盒＿M(jìn)行，共收回有效問卷328份。參與調(diào)查的人員中，安全工作處(保衛(wèi)處)專職管理干部占66%，學(xué)院負(fù)責(zé)安全工作人員占32%，國資、學(xué)生、后勤等相關(guān)職能部門管理干部占2%。實地走訪承德、秦皇島和唐山市的教育主管部門及部分學(xué)校，對雙控機制建設(shè)開展情況和工作成效進(jìn)行了調(diào)研。

調(diào)查內(nèi)容主要包括雙控概念認(rèn)知、重視程度、主要措施、進(jìn)展情況、建設(shè)成效和存在問題，以及高校安全工作者對實驗室管理、學(xué)生管理、后勤生產(chǎn)等安全工作重點領(lǐng)域的思考與實踐。

2.2 調(diào)查結(jié)果與分析

2.2.1 雙控機制建設(shè)的推進(jìn)情況

高校具體的安全工作由不同的職能部門負(fù)責(zé)，如公共安全、消防安全歸安全工作處，實驗室安全歸國資處，生產(chǎn)安全、特種設(shè)備管理等歸后勤部門，網(wǎng)絡(luò)信息安全歸信息中心，心理健康安全歸學(xué)生處，涉外安全歸國際合作處，意識形態(tài)安全歸宣傳部門負(fù)責(zé)等。從校級領(lǐng)導(dǎo)層面看，分管相關(guān)安全工作的也不完全是同一個人。由于各自的工作特點或側(cè)重點不同，存在各自領(lǐng)導(dǎo)，各行其是的情況。調(diào)查顯示，大部分學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)批示并明確安全工作處為雙控工作負(fù)責(zé)處室，雙控工作落實成為安全工作處一個部門的事情，普遍存在部門之間合力不足的問題。

2019年底，河北中醫(yī)學(xué)院完成階段性雙控機制建設(shè)并接受省安委辦檢查。燕山大學(xué)、承德醫(yī)學(xué)院、承德旅游技術(shù)學(xué)院、衡水學(xué)院在駐地市政府大力推動下，完成基本要求。根據(jù)教育部公布全國普通高校名單，截至2020年6月8日，河北省共有普通高校122所[3]，從完成數(shù)量上看，占比極少。很多高校盡管重視安全，加強了安全風(fēng)險管控和隱患排查治理工作，但是在科學(xué)規(guī)范開展雙控機制建設(shè)方面，仍處于成立相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)、制定發(fā)布實施方案的調(diào)研、啟動階段?？傮w來說，我省教育系統(tǒng)雙控機制建設(shè)取得了一些成效，但是工作進(jìn)展不平衡，推進(jìn)力度不足。

2.2.2 雙控機制建設(shè)的認(rèn)知程度

調(diào)查顯示，各高校和安全工作人員普遍重視和認(rèn)可雙控機制建設(shè)工作，認(rèn)為建立雙控“很有必要”占88%，“有必要”占12%，但均未設(shè)置專門機構(gòu)或科室來負(fù)責(zé)雙控機制建設(shè)工作。從對雙控工作了解程度的調(diào)查顯示，53.7%的調(diào)查對象只是“了解一些”，“聽說過但不了解”和“不知道”的比例仍較大，占46.3%(見表1)。

表1 對雙控工作了解程度的調(diào)查

高校安全工作，尤其是雙控機制建設(shè)的規(guī)范性、專業(yè)性和科學(xué)性逐漸凸顯，雙控工作者在工作中遇到的主要困難調(diào)查顯示(見表2)，近五成人員認(rèn)為專業(yè)知識不足已成為妨礙工作成效的重要因素。

表2 雙控工作主要困難調(diào)查

如何將國家的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)與實際相結(jié)合，制定適合的實施標(biāo)準(zhǔn)，是大部分高校當(dāng)前面臨的主要困難。雙控工作者包括安全管理人員的專業(yè)技術(shù)能力普遍不足，搞不清什么是風(fēng)險和隱患，風(fēng)險不能全面、準(zhǔn)確、客觀辨識；掌握的風(fēng)險評價工具太少，基本處于定性和半定量的水平，風(fēng)險分級管控自然成了無本之木?；谡J(rèn)知、經(jīng)驗、經(jīng)歷等各種因素的影響，不同崗位人員雙控工作能力差別明顯，導(dǎo)致工作成效受人為因素影響較大。

2.2.3 雙控機制建設(shè)的實施效果

在高校雙控機制建設(shè)的實施過程中，重視程度不夠、網(wǎng)格員工作不細(xì)致，落實不到位、職責(zé)不清晰被認(rèn)為是該工作中存在的主要問題，分別占49.33%、41.33 %、33.33%，見表3。

表3 雙控工作存在問題統(tǒng)計

有的學(xué)校盡管已開展雙控工作基本動作，但是資金投入不充足，信息化、智能化程度不高；由第三方技術(shù)服務(wù)機構(gòu)參與指導(dǎo)的工作成果停留在紙面上，存在兩張皮的現(xiàn)象，制度、規(guī)程、預(yù)案放在柜子里的多，束之高閣，真正運行的少，使風(fēng)險管控流于形式；還有將風(fēng)險與隱患割裂，難以形成全程動態(tài)的閉環(huán)管理模式。有的存在重點環(huán)節(jié)推進(jìn)不到位，不同程度地存在對雙控工作認(rèn)識片面、系統(tǒng)性培訓(xùn)不到底、風(fēng)險分級不規(guī)范、管理措施不全面、風(fēng)險管控和隱患治理不能有效融合等問題。有的存在責(zé)任不清、職責(zé)不明、扯皮應(yīng)付的現(xiàn)象，未建立健全從主要負(fù)責(zé)人到崗位員工覆蓋所有管理和操作崗位的安全責(zé)任制，未建立健全監(jiān)督考核機制，實施方案未進(jìn)行深入討論和研究，運行措施不夠扎實和精準(zhǔn)。

3 有效推進(jìn)雙控機制建設(shè)的對策

3.1 建立三級組織體系，推動雙控機制建設(shè)進(jìn)程

推動雙控機制建設(shè)進(jìn)程，離不開高效的組織體系支撐。建立高效的組織體系需要多方發(fā)力。一是地方政府發(fā)揮政策“風(fēng)向標(biāo)”作用，為生產(chǎn)安全提供支持保障。大力宣傳雙控機制建設(shè)工作，宣傳典型、推廣經(jīng)驗，為推進(jìn)雙控工作創(chuàng)造有利的輿論環(huán)境。安全監(jiān)管部門應(yīng)夯實屬地管理責(zé)任，提供專業(yè)技術(shù)、信息資源和系統(tǒng)支撐，加強督促指導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。二是教育主管部門應(yīng)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌推進(jìn)，履行監(jiān)督和管理職責(zé)，除了有“約束力”外，還要發(fā)揮“指導(dǎo)員”的作用，建立明確的配套措施及指導(dǎo)手冊。加強督導(dǎo)評估，積極協(xié)調(diào)和組織專家力量，將高校共性的一些風(fēng)險用專業(yè)力量予以辨識和評估，共性的體制機制問題予以研究解析，形成統(tǒng)一、規(guī)范、科學(xué)的雙控機制建設(shè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。三是各高校努力提升研究政策、運用政策、落實政策的能力。主要領(lǐng)導(dǎo)要高度重視，給予人、財、物的支持。要夯實基礎(chǔ)工作，組織各職能部門開展雙控機制建設(shè)探索與實踐研究，把實施方案規(guī)劃好、設(shè)計好、制定好。要充分調(diào)動各部門和教職工的主觀能動作用，創(chuàng)新驅(qū)動，邊研究邊實踐，邊實踐邊總結(jié)，分階段穩(wěn)步推進(jìn)。

3.2 建立完善的技術(shù)體系，保障雙控機制建設(shè)質(zhì)量

3.2.1 合理確定依托機構(gòu)

在2017年印發(fā)的《關(guān)于加強中小學(xué)幼兒園安全風(fēng)險防控體系建設(shè)的意見》綱領(lǐng)性文件中，對積極培育可以為學(xué)校提供安全風(fēng)險防控服務(wù)的專業(yè)化服務(wù)機構(gòu)的地位和作用已有明確的表述和要求,文件最后專門提出各高校要參照執(zhí)行。學(xué)校通過向?qū)I(yè)化服務(wù)機構(gòu)借智借力，可有效解決開展雙控機制建設(shè)的認(rèn)識問題和必備技能缺失問題。學(xué)校要積極利用現(xiàn)有的技術(shù)服務(wù)資源，遴選并確定依托的技術(shù)服務(wù)機構(gòu)，通過購買服務(wù)或聯(lián)合建設(shè)等形式，保障雙控機制建設(shè)的質(zhì)量。同時，在引入第三方專業(yè)機構(gòu)幫助學(xué)校開展雙控機制建設(shè)的過程中，防止以第三方包辦或代辦的做法。

3.2.2 搭建信息技術(shù)平臺

加強硬件建設(shè)和軟件開發(fā)，以互聯(lián)網(wǎng)、移動通信、云服務(wù)和大數(shù)據(jù)等技術(shù)為“載體”，建立雙控網(wǎng)絡(luò)管理與服務(wù)平臺，讓信息技術(shù)發(fā)揮重要的支撐，為學(xué)校提供便捷、權(quán)威的專業(yè)咨詢和技術(shù)支持服務(wù)。通過信息化手段，將安全風(fēng)險清單和事故隱患清單電子化，實現(xiàn)風(fēng)險分級管控與隱患排查治理信息化，將各類安全風(fēng)險、隱患信息數(shù)據(jù)收集、整合、統(tǒng)計分析，對排查確認(rèn)的隱患，采取在線監(jiān)測、視頻監(jiān)控、自動化控制等措施進(jìn)行管控，為學(xué)校管理決策提供精準(zhǔn)、科學(xué)、高效的信息技術(shù)支撐。

3.2.3 培養(yǎng)專業(yè)技術(shù)隊伍

雙控機制建設(shè)不是一項任務(wù)，也不是階段性的工作，而是建立控制風(fēng)險、消除隱患、防范事故的長效機制，需建立健全學(xué)校安全管理人員、專業(yè)技術(shù)人員的教育培訓(xùn)制度，加強對校內(nèi)各個部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督管理。要注重專業(yè)技術(shù)隊伍建設(shè)，以部門主要負(fù)責(zé)人、安全管理人員、崗位人員為重點，每個部門至少培養(yǎng)一個雙控機制建設(shè)“明白人”，全面掌握雙控機制建設(shè)的目的、標(biāo)準(zhǔn)、任務(wù)、流程。同時，雙控工作主管部門負(fù)責(zé)人和工作者要率先垂范，切實在學(xué)懂、弄通、做實上下功夫，主動擔(dān)當(dāng)雙控工作的業(yè)內(nèi)專家，行家里手。

雙控工作的專業(yè)性、技術(shù)性和科學(xué)性強，必須有強有力的技術(shù)支撐才能做好做實做到位。各高校實施雙控工作亟需完善第三方服務(wù)機構(gòu)以補短板，亟需搭建信息技術(shù)平臺以增效能，亟需培養(yǎng)校內(nèi)專業(yè)技術(shù)隊伍以促建設(shè)。

3.3 建立聯(lián)動的責(zé)任體系，促進(jìn)雙控機制建設(shè)落地

3.3.1 成立組織機構(gòu)，落實兩級責(zé)任

高校要成立雙控工作領(lǐng)導(dǎo)小組，專設(shè)雙控管理機構(gòu)和管理人員，并自上而下建立雙控工作責(zé)任體系，明確并嚴(yán)格落實各部門主體責(zé)任。一是建立黨委領(lǐng)導(dǎo)下的，以學(xué)校黨政辦公室牽頭負(fù)責(zé)，安全工作處為主導(dǎo)的，后勤、國資、人事、學(xué)生、財務(wù)、院(系)等部門負(fù)責(zé)人共同參與的校級領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，分管安全工作的校領(lǐng)導(dǎo)任主任，負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督全校性雙控工作。二是各學(xué)院(系)要建立院級雙控工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌謀劃和領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)行本單位的雙控工作。校級領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)全面負(fù)責(zé)雙控機制建設(shè)的制度建設(shè)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、推進(jìn)落實、監(jiān)督考核等工作，統(tǒng)籌各部門的規(guī)劃、計劃和決策，定期對雙控機制建設(shè)工作進(jìn)行評估分析和改進(jìn)，確保校、院(系)行政單位兩級工作體系的上下聯(lián)動、密切聯(lián)系、通力協(xié)作，形成全校一盤棋的工作推進(jìn)機制。

3.3.2 整合職能部門責(zé)任，形成履責(zé)合力

雙控機制建設(shè)要明確相關(guān)職能部門的主要責(zé)任，尤其是安全工作處、后勤管理處、國資處、學(xué)生處等具有安全管理職能的部門，統(tǒng)籌做好校園消防、治安、衛(wèi)生防疫、食品、實驗室、公寓和心理健康等關(guān)鍵領(lǐng)域的風(fēng)險管控工作。雙控工作領(lǐng)導(dǎo)小組要通過會議、協(xié)商、討論、溝通、交流等方式，減少和消除具體管理過程中存在的部門之間、環(huán)節(jié)之間的沖突和重復(fù)、抵觸與損耗、互相推諉和互相掣肘，完善各部門管理中的共性制度，整合各部門的資源和力量，相互協(xié)作、相互配合，形成履責(zé)合力，切實把雙控工作落到實處。

3.3.3 建立風(fēng)險管控責(zé)任體系

通過風(fēng)險辨識和評估，風(fēng)險分級進(jìn)行管理，逐一落實各責(zé)任主體、各崗位的管控責(zé)任。以風(fēng)險等級越高管控層級越高為原則，實現(xiàn)風(fēng)險管控層級化，根據(jù)高校直線職能管理模式，建立校級—安全管理部門級—院(系)—崗位四級責(zé)任管理體系，不同級別風(fēng)險對應(yīng)的層級領(lǐng)導(dǎo)要有必要資源的支持，同時必須承擔(dān)與其層級對應(yīng)的風(fēng)險監(jiān)管責(zé)任，把風(fēng)險責(zé)任落到實處。

3.4 建立防治結(jié)合的工作體系，提升雙控機制建設(shè)水平

3.4.1 建立全面的風(fēng)險管控機制，有效防范化解各類安全風(fēng)險

一是全面排查風(fēng)險點，既要對常見的公共設(shè)施、治安、消防、食品、衛(wèi)生、交通等風(fēng)險進(jìn)行關(guān)注，又要重視心理健康、民族宗教、信息安全、校園貸、網(wǎng)絡(luò)詐騙等潛在的新型風(fēng)險的研判和摸排，進(jìn)行系統(tǒng)化風(fēng)險治理。二是科學(xué)辨識危險源，編制安全風(fēng)險辨識清單，要基于客觀(固有)風(fēng)險確定管控層級，將有限的資源得以配置到最有效的部位和崗位，發(fā)揮出最好的效果。三是有效管控風(fēng)險，要用本質(zhì)化的手段，按照消除、控制、減少、隔離、防護(hù)、警示依次遞減的順序管控風(fēng)險，制定風(fēng)險管控措施，形成全面的安全風(fēng)險分級管控信息臺賬(清單)。四是建立風(fēng)險應(yīng)急處置等制度，對較大及以上等級風(fēng)險，還應(yīng)制定專門管控方案。五是設(shè)置安全風(fēng)險公告欄，制作崗位安全風(fēng)險管控責(zé)任卡。這種目視化方式，既隨時提醒相關(guān)崗位人員，增強他們的風(fēng)險和防范意識，又對外來人員或相關(guān)方是一種告知，履行風(fēng)險告知的義務(wù)，一定程度上可減少事故的發(fā)生。

3.4.2 推進(jìn)風(fēng)險管控和隱患治理有效融合，實現(xiàn)閉環(huán)管理

風(fēng)險分級管控是隱患排查治理的“基礎(chǔ)”，隱患排查治理是風(fēng)險分級管控的“延伸”，二者相輔相成，互相促進(jìn)。一方面要根據(jù)風(fēng)險分級管控的要求，確定相應(yīng)的風(fēng)險點、危險源為隱患排查的對象，從源頭上消除、降低或控制相關(guān)風(fēng)險，將事故端口前移；另一方面要通過隱患排查對風(fēng)險進(jìn)行補充完善，通過隱患排查治理工作，查找風(fēng)險管控措施的失效、缺陷或不足，分析、驗證各類危險有害因素辨識評估的完整性和準(zhǔn)確性，進(jìn)而完善風(fēng)險分級管控措施，通過隱患治理做到“防患于未然”。要通過一體化管理避免信息孤島，提高風(fēng)險預(yù)見預(yù)判能力，實現(xiàn)風(fēng)險管控和隱患治理的有機融合，實現(xiàn)所有事故隱患發(fā)現(xiàn)、登記、整改、銷號的閉環(huán)處理，從而構(gòu)建事故發(fā)生的風(fēng)險和隱患“雙層壁壘”。