如何加強(qiáng)城際鐵路建設(shè)與運(yùn)營(yíng)補(bǔ)虧有關(guān)問(wèn)題分析與探究

王滿庫(kù)

（陜西西法（北線）城際鐵路有限公司，陜西 咸陽(yáng) 712000）

采取有效的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)虧措施對(duì)于城際鐵路運(yùn)營(yíng)后補(bǔ)虧具有重要的意義，因此，有必要對(duì)城際鐵路建設(shè)與運(yùn)營(yíng)相關(guān)補(bǔ)貼政策進(jìn)行探討，嚴(yán)格遵循國(guó)家相關(guān)規(guī)范制度控制項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)，充分利用會(huì)計(jì)核算等財(cái)務(wù)工具，以此降低項(xiàng)目開(kāi)展的難度與復(fù)雜度。

一、項(xiàng)目基本情況

西法線全長(zhǎng)236.517公里，全線新建線路共設(shè)車(chē)站14座，批復(fù)概算總投資284.48億元，設(shè)計(jì)時(shí)速200公里/小時(shí)，其中西法線分為南北兩段，南線、北線正線長(zhǎng)度分別為95.530公里、74.642公里。項(xiàng)目?jī)商幙刂菩怨こ叹€路全長(zhǎng)分別為4.17公里、2.87公里，根據(jù)省發(fā)改委要求，在乾縣站與銀西高鐵同步實(shí)施，以此實(shí)現(xiàn)高鐵互通。西法建設(shè)項(xiàng)目是關(guān)中城際鐵路網(wǎng)“核心環(huán)”的重要組成部分，對(duì)促進(jìn)關(guān)中城市群經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、交通發(fā)展具有重要意義。

二、基本建設(shè)中運(yùn)營(yíng)補(bǔ)虧的有關(guān)問(wèn)題

在鐵路基本建設(shè)相關(guān)工作推進(jìn)過(guò)程中，主要存在以下幾種問(wèn)題：一是用地綜合開(kāi)發(fā)政策尚未明確。由于絕大部分地市是省內(nèi)主要的財(cái)政收入來(lái)源，加之土地是國(guó)家自然資源的重要組成部分之一，受到政策以及其他因素的限制作用，存在供地質(zhì)量方式不明、土地指標(biāo)落實(shí)難、等一系列問(wèn)題，需要政府方面給予協(xié)調(diào)與幫助。二是鐵路基礎(chǔ)建設(shè)區(qū)域內(nèi)綜合開(kāi)發(fā)土地?cái)?shù)量不明確。按照國(guó)家相關(guān)規(guī)定以及文件精神，針對(duì)項(xiàng)目建設(shè)用地，有關(guān)的土地框架協(xié)議簽訂存在不明確之處。三是部分建設(shè)區(qū)域不予供應(yīng)鐵路綜合開(kāi)發(fā)用地。由于部分鐵路基礎(chǔ)建設(shè)區(qū)域由地上站改為地下站，存在城際項(xiàng)目投資增加的問(wèn)題，需要政府土地補(bǔ)償來(lái)緩解項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)資金壓力。

三、實(shí)施運(yùn)營(yíng)補(bǔ)虧方案的必要性分析

從社會(huì)效益角度來(lái)看，西法線建設(shè)能夠有效完善城際交通網(wǎng)絡(luò)，建成投入使用后，可有效滿足城際客流運(yùn)輸需求。從經(jīng)濟(jì)效益角度來(lái)看，建設(shè)項(xiàng)目?jī)?nèi)存在虧損，計(jì)算期采用30年測(cè)算，年均虧損4.83億元，并且在第24年才可盈利?？紤]到項(xiàng)目涉及土地綜合開(kāi)發(fā)，年均虧損0.23億元，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的第16年才可盈利。針對(duì)項(xiàng)目不同運(yùn)營(yíng)期內(nèi)的盈利以及虧損程度，有必要實(shí)施有效的補(bǔ)虧方案來(lái)緩解項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)資金壓力。為進(jìn)一步做好鐵路基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目的資金保障，積極探索并落實(shí)沿線土地綜合開(kāi)發(fā)用地及用地指標(biāo)，以此合理增加土地綜合開(kāi)發(fā)收益，產(chǎn)生的穩(wěn)定收益可用于運(yùn)營(yíng)期間補(bǔ)虧的收益[1]。

四、解決相關(guān)問(wèn)題的思路與方法

（一）政府層面

1.協(xié)調(diào)簽訂補(bǔ)虧協(xié)議或出臺(tái)補(bǔ)虧政策

由于鐵路基本建設(shè)項(xiàng)目實(shí)際實(shí)施過(guò)程中，沿線政府并未明確土地綜合開(kāi)發(fā)利用的配套政策文件，在一定程度上增加了實(shí)現(xiàn)盈利目標(biāo)的難度。因此，應(yīng)在全面保障沿線鐵路運(yùn)輸功能以及運(yùn)營(yíng)安全的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持立體開(kāi)發(fā)、節(jié)約資源原則，積極與沿線政府進(jìn)行有效的協(xié)調(diào)與溝通，不僅能夠滿足補(bǔ)虧方案實(shí)施需求，還可大幅度提升城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展。鐵路基本建設(shè)項(xiàng)目沿線政府積極按照國(guó)家相關(guān)規(guī)定與標(biāo)準(zhǔn)，針對(duì)城際鐵路運(yùn)營(yíng)補(bǔ)虧方案實(shí)施中存在的突出問(wèn)題，出臺(tái)相關(guān)的規(guī)范性通知與文件，以此有效解決了沿線土地綜合開(kāi)發(fā)工作中的困難，為補(bǔ)虧方案的順利實(shí)施提供強(qiáng)有力的政策支撐。

2.發(fā)行鐵路專(zhuān)項(xiàng)債并進(jìn)行貼息

在城際鐵路項(xiàng)目綜合開(kāi)發(fā)初期，投資相對(duì)較高，在資金獲取上存在極大的障礙，并且相關(guān)的鐵路集團(tuán)同時(shí)負(fù)責(zé)較多的建設(shè)項(xiàng)目，自由資金承擔(dān)能力難以滿足綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目需求。因此，從地方政府層面來(lái)考慮，可采取合理的市場(chǎng)化運(yùn)作模式，整合土地綜合開(kāi)發(fā)資源，促使綜合用地供應(yīng)措施全面落實(shí)。與此同時(shí)，積極明確鐵路基本建設(shè)項(xiàng)目中造成籌資難的因素，針對(duì)城際鐵路建設(shè)及運(yùn)營(yíng)期間部分高息債務(wù)，運(yùn)用省級(jí)財(cái)政發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債進(jìn)行置換，充分發(fā)揮出政府專(zhuān)項(xiàng)債利息進(jìn)行貼息的優(yōu)勢(shì)與作用，對(duì)降低城際鐵路建設(shè)及運(yùn)營(yíng)負(fù)擔(dān)、增加鐵路實(shí)際運(yùn)營(yíng)收益具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。根據(jù)西法線運(yùn)營(yíng)后的效益測(cè)算情況，若每年新增10億元政府專(zhuān)項(xiàng)債，則在建設(shè)初期每年需由省財(cái)政3.6億元，運(yùn)營(yíng)期每年貼息5.96億元，真正實(shí)現(xiàn)了投資共擔(dān)、收益共享，充分突出了政府以及相關(guān)部門(mén)的主體責(zé)任，對(duì)保障城市經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展具有重要意義[2]。

3.為鐵路基本建設(shè)爭(zhēng)取中央資金支持

在城際鐵路建設(shè)過(guò)程中，用地指標(biāo)的有效落實(shí)，以及供應(yīng)方式、資金來(lái)源、開(kāi)發(fā)模式等因素的進(jìn)一步明確，對(duì)滿足未來(lái)城市交通規(guī)劃要求具有重要意義。為不影響鐵路基本建設(shè)沿線城市以及其他地市的供地信息，需要地方政府切實(shí)發(fā)揮自身協(xié)調(diào)溝通作用，積極為鐵路項(xiàng)目建設(shè)提供強(qiáng)有力的政策支持。經(jīng)過(guò)調(diào)查，中央對(duì)川藏鐵路項(xiàng)目提供了274.5億元作為扶持資金，共占據(jù)項(xiàng)目投資的75%，對(duì)項(xiàng)目順利開(kāi)展與按期投入使用具有重要的推動(dòng)意義。因此，借鑒鐵路項(xiàng)目的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，政府以及相關(guān)部門(mén)應(yīng)積極與中央進(jìn)行協(xié)調(diào)，以此獲得國(guó)家的有關(guān)政策支持，為西法線建設(shè)項(xiàng)目提供中央補(bǔ)助資金，不僅能夠有效緩解城際鐵路基本項(xiàng)目建設(shè)的資金壓力，而且進(jìn)一步增強(qiáng)了沿線城市的供地信息，對(duì)減輕鐵路實(shí)際運(yùn)營(yíng)負(fù)擔(dān)發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。

4.試行多元產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)

出臺(tái)支持政策、提供土地指標(biāo)、注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、逐步建立省級(jí)平臺(tái)的自我造血功能，參照其他省份，均出臺(tái)了省級(jí)層面支持鐵路項(xiàng)目沿線土地開(kāi)發(fā)的政策，并建立了省級(jí)相關(guān)部門(mén)通力協(xié)作、沿線各級(jí)政府大力配合、省級(jí)平臺(tái)具體運(yùn)作、各方利益共享的機(jī)制。省級(jí)平臺(tái)在政府的指導(dǎo)下，優(yōu)先布局投資小、回收期短、收益穩(wěn)定的項(xiàng)目，合理推動(dòng)多元產(chǎn)業(yè)投資開(kāi)發(fā)。同時(shí)，通過(guò)向省級(jí)平臺(tái)注入優(yōu)質(zhì)資源、裝入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的方式，提升平臺(tái)的資本運(yùn)作能力和綜合融資能力，逐步建立平臺(tái)自身的造血功能，形成鐵路產(chǎn)業(yè)良性循環(huán)發(fā)展的格局。

（二）省鐵路集團(tuán)層面

1.實(shí)施土地綜合開(kāi)發(fā)收益彌補(bǔ)為主的補(bǔ)虧方案

該種補(bǔ)虧方案以土地綜合開(kāi)發(fā)收益彌補(bǔ)為主，財(cái)政直接補(bǔ)助和其他措施為輔，重點(diǎn)突出以土地綜合開(kāi)發(fā)為主體的城際鐵路運(yùn)營(yíng)補(bǔ)虧工作，并根據(jù)省市的財(cái)力狀況以及相關(guān)工作安排，對(duì)城際鐵路運(yùn)營(yíng)之后的效益進(jìn)行綜合測(cè)算，以此在最大程度上改善虧損狀況。雖然已經(jīng)與相關(guān)地市簽署土地綜合開(kāi)發(fā)框架協(xié)議，但仍存在著土地指標(biāo)落實(shí)難、供地質(zhì)量方式不明確的問(wèn)題，需要省級(jí)政府出臺(tái)文件政策，給予支持幫助。

進(jìn)一步明確各站場(chǎng)所占據(jù)的土地資源，并在相關(guān)文件中明確站場(chǎng)的主要用途以及未來(lái)發(fā)展規(guī)劃類(lèi)型，以此為綜合開(kāi)發(fā)用地未來(lái)爭(zhēng)取更多可行的財(cái)政輔助與措施輔助奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。由于該鐵路基本建設(shè)項(xiàng)目投入運(yùn)營(yíng)的前兩年，處于培育客流的重要階段，很難在較短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)盈利，所以企業(yè)應(yīng)積極爭(zhēng)取政府補(bǔ)貼，嚴(yán)格按照國(guó)家相關(guān)文件精神與規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，以及各投資參與方的利益需求，進(jìn)而為企業(yè)財(cái)務(wù)管理、會(huì)計(jì)核算以及資金管理提供更加有力的保障，充分發(fā)揮出建設(shè)項(xiàng)目的優(yōu)勢(shì)與作用，對(duì)城際交通運(yùn)輸網(wǎng)的優(yōu)化完善具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

2.實(shí)施補(bǔ)助金額以財(cái)政補(bǔ)助形式的彌虧方案

該種彌虧方案能夠有效解決較大的城際鐵路虧損數(shù)額，綜合借鑒其他鐵路基本建設(shè)成本規(guī)制方案，從根本上平衡營(yíng)運(yùn)現(xiàn)金流[3]。其中，成本規(guī)制主要是由政府以發(fā)文的形式明確城際鐵路運(yùn)營(yíng)的總成本構(gòu)成、補(bǔ)貼機(jī)制、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)貼對(duì)象等因素，在核定運(yùn)營(yíng)總成本基礎(chǔ)上扣除乘客票數(shù)，產(chǎn)生的差額部分由財(cái)政資金予以補(bǔ)助。鐵路基本建設(shè)單位可通過(guò)可行性缺口補(bǔ)助、政府付費(fèi)、財(cái)政補(bǔ)貼等多元化方式，來(lái)增強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)的現(xiàn)金流量，或是運(yùn)用重組優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、項(xiàng)目的方式來(lái)為自身爭(zhēng)取到更多的現(xiàn)金流，在獲得政府財(cái)政支持之后，鐵路集團(tuán)自身可對(duì)鐵路基本建設(shè)的不同階段進(jìn)行合理化的補(bǔ)貼，以此為項(xiàng)目建設(shè)以及運(yùn)營(yíng)提供更多的資金支持，有效改善城際鐵路建設(shè)項(xiàng)目的虧損情況。此外，鐵路集團(tuán)還可按照相關(guān)協(xié)議，對(duì)城際鐵路運(yùn)營(yíng)階段的財(cái)務(wù)管理以及會(huì)計(jì)核算進(jìn)行優(yōu)化與調(diào)整，確保內(nèi)容的全面、完整性，重點(diǎn)按照主體的不同對(duì)劃分城際鐵路運(yùn)營(yíng)虧損補(bǔ)貼責(zé)任，進(jìn)而發(fā)揮出彌虧方案的優(yōu)勢(shì)與作用。

3.爭(zhēng)取稅收政策優(yōu)惠，城際鐵路項(xiàng)目作為城市基礎(chǔ)設(shè)施，具有公益性，建議省上出臺(tái)或爭(zhēng)取減免稅費(fèi)等優(yōu)惠政策，減少運(yùn)營(yíng)成本開(kāi)支，降低運(yùn)營(yíng)虧損。如：運(yùn)營(yíng)期間征收的地方稅種的返回。尤其是在項(xiàng)目建設(shè)期盡可能爭(zhēng)取政府稅收優(yōu)惠政策，例如，財(cái)政部、稅務(wù)總局、海關(guān)總署三部門(mén)聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于深化增值稅改革有關(guān)政策的公告》，自2019年4月1日起，試行增值稅期末留抵稅額退稅制度，可以增加項(xiàng)目建設(shè)期的現(xiàn)金流。

五、結(jié)論

綜上所述，要想做好城際鐵路建設(shè)與運(yùn)營(yíng)補(bǔ)虧的相關(guān)問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益的提升，有必要采取有效的補(bǔ)虧方案來(lái)緩解項(xiàng)目建設(shè)中的資金壓力，積極樹(shù)立正確的城際鐵路運(yùn)營(yíng)補(bǔ)虧?rùn)C(jī)制，不斷完善自身財(cái)務(wù)管理和資金體系，促進(jìn)鐵路基礎(chǔ)建設(shè)可持續(xù)發(fā)展。