行政事業(yè)單位內(nèi)控制度存在的問題及對策探討

劉京磊

（濟(jì)南市歷城區(qū)疾病預(yù)防控制中心，山東 濟(jì)南 250100）

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度加快，這既給行政事業(yè)單位帶來了足夠的資源，推動了單位的發(fā)展，也對其內(nèi)部控制提出了更多、更高的要求，行政事業(yè)單位應(yīng)關(guān)注自身內(nèi)部控制存在的問題，并提出有效的解決方法，以促進(jìn)單位更好的發(fā)展。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制定義

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度是指組織機(jī)構(gòu)為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，將機(jī)構(gòu)原有規(guī)章制度及新規(guī)章制度、業(yè)務(wù)流程和執(zhí)行方法整理成內(nèi)部控制手冊，發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)中的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，并實(shí)施預(yù)防和控制的管理手段的集合。

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的主要目標(biāo)是合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動的合法合規(guī)、資產(chǎn)安全及財(cái)務(wù)信息的真實(shí)完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制具有其特殊性。因各單位履行政府職能不同，如有的行政事業(yè)單位履行行政執(zhí)法職責(zé)，有的履行市場監(jiān)管職責(zé)，有的履行醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)職責(zé)等等，導(dǎo)致其風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)不同，內(nèi)部控制管控方式各異。此外，由于地區(qū)政策不同，標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，也導(dǎo)致各單位內(nèi)部控制具體流程不同。

二、行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制的重要意義

內(nèi)控工作的開展是行政事業(yè)單位工作規(guī)范化、制度化的需要，也是廉政建設(shè)的需要。行政事業(yè)單位實(shí)施內(nèi)部控制可以使單位依法履職，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，提高管理水平，并可以有效控制財(cái)政支出。

（一）有助于建設(shè)服務(wù)型政府

不斷完善內(nèi)部控制制度建設(shè)有效促進(jìn)行政事業(yè)單位管理水平的提高，有效維護(hù)財(cái)政經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的秩序，對于建設(shè)服務(wù)型政府具有重要意義。嚴(yán)格貫徹實(shí)施內(nèi)控制度，可以促進(jìn)單位扎實(shí)做好基礎(chǔ)業(yè)務(wù)，合理保障經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的合法性、合規(guī)性，保障各項(xiàng)資產(chǎn)的安全性，保障財(cái)務(wù)會計(jì)信息的完整性、真實(shí)性，逐步推動財(cái)政工作更加規(guī)范、科學(xué)，信息化程度更高，使單位內(nèi)部管理水平不斷提高，及時防范舞弊和預(yù)防腐敗，盡早實(shí)現(xiàn)現(xiàn)階段服務(wù)型政府建設(shè)的規(guī)劃目標(biāo)。

（二）有效促進(jìn)行政事業(yè)單位廉政建設(shè)，保障經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動

進(jìn)一步加強(qiáng)內(nèi)部控制，可以提升行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平、規(guī)范行使內(nèi)部權(quán)力、實(shí)現(xiàn)依法行政、推動廉政建設(shè)。內(nèi)部控制能夠保障經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動在全流程監(jiān)督下決策、執(zhí)行，并保障適度分離，可以健全工作機(jī)制，強(qiáng)化協(xié)調(diào)配合，加大保障力度。

（三）輔助行政事業(yè)單位分類改革

事業(yè)單位開展內(nèi)控建設(shè)，優(yōu)化完善單位內(nèi)部的管理制度和流程，建立科學(xué)、規(guī)范、有效的內(nèi)控體系，可以為事業(yè)單位分類改革奠定基礎(chǔ)、創(chuàng)造條件，推動國家事業(yè)單位分類改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（四）推動公務(wù)人員工作作風(fēng)建設(shè)

通過加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，全面梳理單位現(xiàn)有的支出事項(xiàng)，即單位所承擔(dān)的事權(quán)和支出責(zé)任，可以實(shí)現(xiàn)單位內(nèi)部經(jīng)濟(jì)活動管理的規(guī)范有序，并可以在單位內(nèi)部完善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)三權(quán)分立機(jī)制，用制度和流程規(guī)范單位各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動。加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)，通過對各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出實(shí)施預(yù)算管控、歸口管控審批管控、程序管控、標(biāo)準(zhǔn)管控、單據(jù)管控等管控方式，可以實(shí)現(xiàn)對單位經(jīng)濟(jì)活動的有效管控，推動單位公務(wù)人員作風(fēng)建設(shè)的常態(tài)化。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)控制度建設(shè)存在的問題

（一）未持續(xù)修訂和完善內(nèi)部控制制度

由于部分行政事業(yè)單位對內(nèi)控制度未引起足夠重視，加之上級督導(dǎo)檢查不及時，導(dǎo)致內(nèi)控制度建設(shè)形式化。隨著事業(yè)單位改革的逐步推進(jìn)，政策制度不斷更新，部分事業(yè)單位開始轉(zhuǎn)制，人員分流，原來承擔(dān)的公益服務(wù)業(yè)務(wù)調(diào)配給相關(guān)事業(yè)單位，導(dǎo)致部分事業(yè)單位的業(yè)務(wù)范圍發(fā)生了調(diào)整，但其未將上級核增業(yè)務(wù)納入內(nèi)控制度中，單位內(nèi)控制定人員也未根據(jù)上級要求和在征求有關(guān)科室意見的情況下，對《內(nèi)控規(guī)范工作手冊》中有關(guān)制度變化的進(jìn)行持續(xù)調(diào)整或完善。

（二）崗位設(shè)置不健全

財(cái)務(wù)方面，部分行政事業(yè)單位規(guī)模較小，人員編制不足，導(dǎo)致崗位設(shè)置不健全，分工不科學(xué)。為預(yù)算編制、收入支出、政府采購、資產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目、經(jīng)濟(jì)合同等主要經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動和人事、財(cái)務(wù)、行政等主要經(jīng)濟(jì)管理活動制定的相應(yīng)業(yè)務(wù)流程及崗位職能描述不明確，導(dǎo)致定期輪崗制度難以實(shí)現(xiàn)，且難以有效實(shí)施必要的替代措施；申請、內(nèi)部審核審批、業(yè)務(wù)執(zhí)行、信息記錄及內(nèi)部監(jiān)督等不相容崗位做不到完全分離；由于人員編制不足，關(guān)鍵崗位人員不可避免的擔(dān)任出納、稽核、會計(jì)檔案保管和收支、債權(quán)債務(wù)記賬工作；為工作便利，常由一人保管收付款項(xiàng)所需的全部票據(jù)、印章及密碼設(shè)備，或者網(wǎng)上支付業(yè)務(wù)賬號、密碼、優(yōu)盾由一人掌握。部分單位科室承擔(dān)項(xiàng)目專業(yè)性較強(qiáng)，由于財(cái)務(wù)部門缺乏相關(guān)專業(yè)知識，因此，對于專用材料、專用設(shè)備等資源的采購、保管、使用等崗位完全由承擔(dān)項(xiàng)目的科室管理。崗位設(shè)置不健全，造成不相容職務(wù)無法做到相互分離，且審核流程缺失，最終導(dǎo)致不合規(guī)行為的發(fā)生。

（三）對內(nèi)部控制制度的執(zhí)行情況缺乏有效監(jiān)督

由于未認(rèn)識到內(nèi)控規(guī)范對行政事業(yè)單位健康發(fā)展的促進(jìn)作用，部分行政事業(yè)單位即使組織制定了內(nèi)部控制制度，對內(nèi)控的執(zhí)行情況也缺乏監(jiān)督，導(dǎo)致內(nèi)控落實(shí)的主動性、積極性較差。部分單位未設(shè)立獨(dú)立內(nèi)審、紀(jì)檢監(jiān)察等內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)或者專職崗位，缺少監(jiān)督執(zhí)行的客觀條件；有的單位雖然設(shè)置了相關(guān)機(jī)構(gòu)，但內(nèi)審部門、內(nèi)部紀(jì)檢監(jiān)察職能不獨(dú)立；內(nèi)審崗位、內(nèi)部紀(jì)檢監(jiān)察崗位存在兼職從事其他業(yè)務(wù)等現(xiàn)象，導(dǎo)致監(jiān)督執(zhí)行瑕疵。有的單位內(nèi)部審計(jì)制度、紀(jì)檢監(jiān)察制度不完善，缺少相應(yīng)的業(yè)務(wù)流程、崗位責(zé)任書，導(dǎo)致有關(guān)部門或人員未履行相應(yīng)職責(zé)。

四、行政事業(yè)單位內(nèi)控制度建設(shè)問題的改進(jìn)建議

（一）針對行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)的變化情況持續(xù)修訂內(nèi)控制度

行政事業(yè)單位管理層，每年應(yīng)根據(jù)上級要求并綜合考慮有關(guān)科室制度的變化，整理發(fā)現(xiàn)新的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，并提出有效規(guī)避措施，針對新增業(yè)務(wù)制定相關(guān)制度，確定崗位職責(zé)，繪制業(yè)務(wù)流程圖，并對《內(nèi)控規(guī)范工作手冊》進(jìn)行調(diào)整或完善。

（二）加強(qiáng)內(nèi)部控制信息化建設(shè)確保單位不相容職務(wù)相互分離

信息時代，人工智能、數(shù)據(jù)共享、“互聯(lián)網(wǎng)+”融合滲透到各個行業(yè)，提升了工作效率，同時，加強(qiáng)信息化建設(shè)也是提升行政事業(yè)單位內(nèi)部控制水平的有效手段。

行政事業(yè)單位要有獨(dú)立的信息化建設(shè)環(huán)境，要建立網(wǎng)絡(luò)信息平臺，引入相應(yīng)的信息設(shè)備，如財(cái)務(wù)軟件、硬件設(shè)施等。同一地區(qū)行政事業(yè)單位應(yīng)采用同一國庫集中支付系統(tǒng)等財(cái)政業(yè)務(wù)處理軟件，實(shí)現(xiàn)預(yù)算編報(bào)模塊、資金使用計(jì)劃報(bào)批支付模塊、工資表編報(bào)模塊、賬務(wù)處理模塊、資產(chǎn)管理模塊、預(yù)決算公開模塊、財(cái)政監(jiān)督預(yù)警等全面覆蓋，以有利于便捷的分析比對數(shù)據(jù)。同一級別、同一系統(tǒng)的財(cái)務(wù)收入費(fèi)用、預(yù)算收支要相互可比。應(yīng)使地方政府及財(cái)政部門可以通過數(shù)據(jù)庫掌握第一手資料，以有利于政府部門及時做出決策。

軟硬件由專業(yè)人員負(fù)責(zé)，要做好日常的維護(hù)工作，確保平臺的有效運(yùn)行及各項(xiàng)工作的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。加強(qiáng)部門間的交流，保證信息傳遞及時，數(shù)據(jù)能夠共享，以為決策制定提供參考依據(jù)。

行政事業(yè)單位還應(yīng)以預(yù)算為主線、資金管控為核心，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理的科學(xué)性和規(guī)范性，同時要求出具單位收支分析報(bào)告，逐漸建立完善的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度。應(yīng)通過網(wǎng)絡(luò)平臺實(shí)現(xiàn)財(cái)政監(jiān)督預(yù)警，實(shí)時監(jiān)控單位收支業(yè)務(wù)，及時發(fā)現(xiàn)財(cái)務(wù)、收支等各方面的問題，起到內(nèi)部控制監(jiān)督作用。

此外，行政事業(yè)單位應(yīng)在集體討論研究前提下，通過專家有效論證，并結(jié)合必要的專業(yè)咨詢做出決策，完善關(guān)鍵崗位責(zé)任制，明確崗位職責(zé)及分工，保證不相容職務(wù)相分離。

（三）加強(qiáng)內(nèi)控工作的監(jiān)督、檢查和考核

全面熟悉掌握財(cái)政部、省、市、區(qū)關(guān)于內(nèi)控規(guī)范工作的各項(xiàng)文件要求并嚴(yán)格按此操作，其中涉及預(yù)算、收支、合同、政府采購、資產(chǎn)、建設(shè)項(xiàng)目六大經(jīng)濟(jì)活動的業(yè)務(wù)控制流程必不可少。加強(qiáng)對本區(qū)（部門）所屬單位內(nèi)部控制報(bào)告工作的監(jiān)督檢查，通過調(diào)度、通報(bào)方式，對內(nèi)控完成情況進(jìn)行評估，并作為年終考核依據(jù)。隨機(jī)抽取一定數(shù)量的單位內(nèi)部控制報(bào)告，檢查報(bào)告內(nèi)容的真實(shí)性、完整性和規(guī)范性。將內(nèi)控規(guī)范制定較好且內(nèi)部控制度實(shí)施確有成效的單位選做內(nèi)部控制工作示范單位，總結(jié)提煉聯(lián)系點(diǎn)內(nèi)部控制工作經(jīng)驗(yàn)、成果，組織實(shí)施困難、未見成效單位與其共同學(xué)習(xí)探討，共同進(jìn)步，進(jìn)而全面做好單位的內(nèi)部控制體系建設(shè)。

（四）加強(qiáng)內(nèi)控人才隊(duì)伍建設(shè)

通過組織內(nèi)控工作人員學(xué)習(xí)上級通知文件，組織參加專家講座，邀請高校教授傳授內(nèi)控規(guī)范理論知識等方式，系統(tǒng)學(xué)習(xí)內(nèi)控規(guī)范知識，為內(nèi)控工作做好知識儲備。讓財(cái)務(wù)、內(nèi)審等內(nèi)控工作人員積極到各科室學(xué)習(xí)，掌握一線業(yè)務(wù)流程。引進(jìn)內(nèi)控規(guī)范方面專家指導(dǎo)內(nèi)控工作，培養(yǎng)內(nèi)控工作人才。加強(qiáng)內(nèi)部控制人才隊(duì)伍建設(shè)，進(jìn)一步做好內(nèi)部控制報(bào)告的編報(bào)、審核、分析和使用等工作。通過年度內(nèi)部控制報(bào)告編報(bào)工作，帶領(lǐng)內(nèi)控工作人員評價(jià)分析出現(xiàn)的內(nèi)控工作重點(diǎn)問題及難點(diǎn)問題，指導(dǎo)內(nèi)控工作人員開展內(nèi)部控制問題整改工作，逐步提高內(nèi)控工作人才隊(duì)伍建設(shè)水平。

五、結(jié)束語

近年來，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的重要性已逐漸凸顯，而我國法律法規(guī)的逐步完善，也為內(nèi)控工作提供了良好的法規(guī)環(huán)境。但部分行政事業(yè)單位存在工作人員職責(zé)分工尚未完全明確等問題，導(dǎo)致行政事業(yè)單位的內(nèi)控工作流于形式，未發(fā)揮出其應(yīng)有的效果。鑒于此，行政事業(yè)單位應(yīng)該不斷加強(qiáng)對內(nèi)控制度的研究，發(fā)現(xiàn)問題，分析問題產(chǎn)生的原因，并尋找科學(xué)、有效的措施加以防范、遏止，從而顯著提升行政事業(yè)單位的內(nèi)控工作質(zhì)量，降低經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。