農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人屬性的再思考
——以《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》為中心

肖 鵬

[中國農(nóng)業(yè)大學(xué)，北京 100083]

一、引 言

2017年《民法總則》通過，賦予了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人地位，并將之歸為特別法人。2020年《民法典》延續(xù)了《民法總則》關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人地位的規(guī)定。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人地位的確立，為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的順利開展提供了保障，也為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法的推動(dòng)奠定了基礎(chǔ)。

與營利法人和非營利法人不同，《民法典》并未明確特別法人概念，而是采用了完全列舉的方式規(guī)范特別法人。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為四類特別法人之一，其法人屬性亦備受爭議。既有學(xué)者從不同側(cè)面對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的特別之處展開論證，認(rèn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是一種典型的民法法人，(1)孫憲忠：《從〈民法典〉看鄉(xiāng)村治理中急需關(guān)注的十個(gè)法治問題》，《中州學(xué)刊》2021年第2期。對外有營利性、對內(nèi)有集體利益保障性,(2)黃薇：《中華人民共和國民法典總則編釋義》，北京：法律出版社，2020年，第250頁。這使得其在法人形式、集體產(chǎn)權(quán)、組織機(jī)構(gòu)、集體成員等方面均有特殊之處。(3)管洪彥：《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人立法的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)與未來進(jìn)路》，《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第1期。也有學(xué)者認(rèn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的特殊性不影響其營利法人的本質(zhì)屬性。(4)郭潔：《論農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的營利法人地位及立法路徑》，《當(dāng)代法學(xué)》2019年第5期。因此，能否證成農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為特別法人，事關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的制度建設(shè)，也關(guān)乎《民法典》特別法人制度的合理闡釋。

2021年《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》制定并實(shí)施，不但通過立法將鄉(xiāng)村振興實(shí)踐中的成果與經(jīng)驗(yàn)固定下來，而且運(yùn)用法治思維和手段回應(yīng)并解決鄉(xiāng)村振興中面臨的新問題，(5)朱智毅：《論鄉(xiāng)村振興立法的功能定位與基本原則》，《中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2020年第2期。為全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供了有力的法治保障。(6)為全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供有力法治保障——全國人大常委會(huì)法工委和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部有關(guān)部門負(fù)責(zé)人就鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法答記者問》，《農(nóng)民日報(bào)》2021年5月1日第2版?！多l(xiāng)村振興促進(jìn)法》雖然并未直接規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法人地位，但是明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中的作用：代表成員集體行使集體所有權(quán)、服務(wù)集體成員和發(fā)展集體所有制經(jīng)濟(jì)。這為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人屬性的再思考(7)在《民法典》頒布之前，筆者認(rèn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)屬于營利法人，特別法人應(yīng)當(dāng)歸類于營利法人或者非營利法人。參見肖鵬、葛黎騰：《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的民事主體地位辨析》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2017年第4期；肖鵬：《論農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體制度的構(gòu)建——以〈民法總則〉為視角》，《首都師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2017年第5期。然而，《民法典》繼續(xù)保留了特別法人制度，《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的作用，這使得對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人的解釋成為必要。提供了契機(jī)。

二、集體所有權(quán)的代行主體

《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)發(fā)揮依法管理集體資產(chǎn)、合理開發(fā)集體資源的作用，(8)參見《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》第四十六條的相關(guān)規(guī)定。這為闡釋集體所有權(quán)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織關(guān)系奠定了基礎(chǔ)。

(一)集體所有權(quán)主體的理論爭議

學(xué)界對集體所有權(quán)的主體主要存在兩種觀點(diǎn)：一是認(rèn)為農(nóng)民集體或者成員集體是集體所有權(quán)主體，(9)陸劍、易高翔：《論我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的制度構(gòu)造——基于五部地方性法規(guī)和規(guī)章的實(shí)證研究》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2018年第2期。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)或者村民小組，都是集體所有權(quán)代表行使主體。(10)姜紅利、宋宗宇：《農(nóng)民集體行使所有權(quán)的實(shí)踐路徑與主體定位》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》(月刊)2018 年第1期。二是認(rèn)為應(yīng)將農(nóng)民集體進(jìn)行法人化改造，(11)高飛：《集體土地所有權(quán)主體制度研究(第二版)》，北京：中國政法大學(xué)出版社，2017年，第194頁。改造為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織后，將其確認(rèn)為集體所有權(quán)主體。(12)房紹坤、林廣會(huì)：《農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的法治困境與出路》，《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2019年第1期。

從集體所有權(quán)的產(chǎn)生來看，將集體所有權(quán)主體明確為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有其正當(dāng)性。1956年《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》明確規(guī)定，入社農(nóng)民的私有土地變?yōu)楹献魃缂w所有，(13)參見《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》第十三條的相關(guān)規(guī)定。集體土地所有權(quán)確立。1962年9月《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》則進(jìn)一步明確了生產(chǎn)隊(duì)作為集體土地所有權(quán)主體的地位，同時(shí)規(guī)定歸公社或者生產(chǎn)大隊(duì)所有的農(nóng)地主要是山林。(14)參見《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》第十二條、第十九條和第二十一條的相關(guān)規(guī)定。改革開放之后，人民公社改制，實(shí)施政社分開：一方面通過設(shè)立鄉(xiāng)政權(quán)，強(qiáng)化了農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)；另一方面保留人民公社只作為經(jīng)濟(jì)組織，健全了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。(15)中國人大網(wǎng)：《關(guān)于中華人民共和國憲法修改草案的說明》，http://www.gov.cn/xinwen/2021-02/23/content_5588496.htm，訪問時(shí)間：2021-06-05。1984年中央1文件強(qiáng)調(diào)：“為了完善統(tǒng)一經(jīng)營和分散經(jīng)營相結(jié)合的體制，一般應(yīng)設(shè)置以土地公有為基礎(chǔ)的地區(qū)性合作經(jīng)濟(jì)組織?！币虼耍r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織源于人民公社的改制，可以作為集體所有權(quán)主體。從集體所有權(quán)的立法來看，將集體所有權(quán)主體確認(rèn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織也存在合理性。1986年《民法通則》對鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體土地所有權(quán)主體的規(guī)定，存在農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者農(nóng)民集體混用的情形。(16)參見《民法通則》第七十四條的相關(guān)規(guī)定。1986年《土地管理法》對村內(nèi)不同集體土地所有權(quán)的規(guī)定，也存在類似規(guī)定。(17)參見1986年《土地管理法》第八條的相關(guān)規(guī)定。因此，農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)為一體的觀點(diǎn)，不無道理。

值得注意的是，直至2007年《物權(quán)法》通過，徹底將集體所有權(quán)的主體和代表行使主體作了明晰的區(qū)分，將成員集體或者農(nóng)民集體明確為集體所有權(quán)主體，而見將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)或者村民小組確認(rèn)為代表行使主體。(18)參見《物權(quán)法》第六十條的相關(guān)規(guī)定。上述規(guī)定也成為集體所有權(quán)主體兩種觀點(diǎn)分歧的根源。(19)高飛：《〈民法典〉集體所有權(quán)立法的成功與不足》，《河北法學(xué)》2021年第4期。集體所有權(quán)兩種不同主體的區(qū)分，在全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)的解釋中得到了進(jìn)一步確認(rèn)。(20)“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)和村民小組不是集體財(cái)產(chǎn)的所有人，只是依法代表集體行使所有權(quán)，并且向所屬集體負(fù)責(zé)，接受其監(jiān)督?！眳⒁姾瞪骸吨腥A人民共和國物權(quán)法釋義》，北京：法律出版社，2007年，第145頁?！睹穹ǖ洹坊狙永m(xù)了《物權(quán)法》對集體所有權(quán)的規(guī)定。(21)參見《民法典》第二百六十二條的相關(guān)規(guī)定。。因此，從現(xiàn)行法的角度看，集體所有權(quán)的主體只能是成員集體或者農(nóng)民集體，(22)關(guān)于集體所有權(quán)的主體，究竟應(yīng)當(dāng)是農(nóng)民集體還是成員集體，將在后文介紹集體成員部分進(jìn)一步闡釋。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織只能是集體所有權(quán)的代表行使主體?！多l(xiāng)村振興促進(jìn)法》中對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理集體資產(chǎn)、合理開發(fā)集體資源的作用的肯定，進(jìn)一步明確了其代行主體的地位。

(二)管理集體資產(chǎn)的法律內(nèi)涵

狹義的集體資產(chǎn)，包括了集體所有的經(jīng)營性資產(chǎn)和非經(jīng)營性資產(chǎn)。廣義的集體資產(chǎn)，還應(yīng)當(dāng)包括土地等集體資源。(23)李適時(shí)：《中華人民共和國民法總則釋義》，北京：法律出版社，2017年，第306頁。《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》中將管理集體資產(chǎn)與開發(fā)集體資源并列，采用的是狹義概念。但是，考慮到集體所有權(quán)的客體，顯然應(yīng)當(dāng)包括集體資產(chǎn)和集體資源兩個(gè)方面。(24)王利明：《物權(quán)法研究(第三版)》上卷，北京：中國人民大學(xué)出版社，2013年，第528—529頁。從集體所有權(quán)代表行使主體的闡釋出發(fā)，本文采用廣義的集體資產(chǎn)概念。自《民法通則》頒布以來，所有權(quán)的四項(xiàng)權(quán)能是明晰的，即占有、使用、收益和處分。與集體所有權(quán)而言，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》中的定位在于經(jīng)營、管理?！敖?jīng)營、管理”實(shí)質(zhì)上是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表行使主體地位的再次確認(rèn)，即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法對集體資產(chǎn)經(jīng)營管理的相關(guān)事項(xiàng)作出決定。(25)張新寶：《〈中華人民共和國民法總則〉釋義》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2017年，第192頁。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理集體資產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)著重從以下兩個(gè)方面理解：一是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對其直接支配的集體資產(chǎn)享有占有、使用、收益和依法處分的權(quán)利。農(nóng)民集體或者成員集體作為所有權(quán)人，是立法的有意設(shè)計(jì)，從而實(shí)現(xiàn)與人民公社時(shí)期的所有權(quán)模式的切割。(26)吳昭軍：《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“代表集體行使所有權(quán)”的法權(quán)關(guān)系界定》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2019年第7期。由于農(nóng)民集體或者成員集體沒有必要的組織形態(tài)，其集體意志的形成和表達(dá)均存在阻礙，(27)許中緣、崔雪煒：《“三權(quán)分置”視域下的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人》，《當(dāng)代法學(xué)》2018年第1期。從而導(dǎo)致其在直接行使集體所有權(quán)方面的困境，故而只能由其他適格的主體代表行使。以《農(nóng)村土地承包法》為例，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為發(fā)包方，依法將集體所有的土地交由承包方承包，承包方獲得了集體所有土地的占有、使用和收益權(quán)能。二是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織還應(yīng)當(dāng)對集體資產(chǎn)承擔(dān)管理職責(zé)。一方面，為了更好地實(shí)現(xiàn)集體所有權(quán)，需要強(qiáng)化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的管理職責(zé)。以農(nóng)田建設(shè)為例，有條件的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以自主組織實(shí)施農(nóng)田建設(shè)，(28)參見《農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目管理辦法》第十八條的相關(guān)規(guī)定。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)及時(shí)移交農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織并登記造冊，也是農(nóng)田設(shè)施管護(hù)機(jī)制構(gòu)建的重要舉措，(29)參見2017年國家發(fā)展改革委員會(huì)等七個(gè)部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于扎實(shí)推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的意見》。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以成為農(nóng)田設(shè)施的管護(hù)主體。此外，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織也可以作為農(nóng)田利用的監(jiān)督者。(30)《農(nóng)村土地承包法》第六十四條明確規(guī)定，土地經(jīng)營權(quán)人存在法定的非法利用土地情形的，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在承包方合理期限內(nèi)不解除土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同時(shí)，有權(quán)要求終止合同。同時(shí)，《基本農(nóng)田保護(hù)條例》中農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織定期評定基本農(nóng)田地力等級的規(guī)定，可以成為農(nóng)田利用監(jiān)督的重要手段，以此保障耕地質(zhì)量不下降。另一方面農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“為了實(shí)現(xiàn)集體財(cái)產(chǎn)的保值增值，也要以集體資本經(jīng)營、投資，就需要經(jīng)營管理，需要集體資產(chǎn)和財(cái)務(wù)的管理”。(31)韓松：《論農(nóng)民集體土地所有權(quán)的管理權(quán)能》，《中國法學(xué)》2016年第2期?！睹穹ǖ洹访鞔_規(guī)定了國有財(cái)產(chǎn)管理監(jiān)督機(jī)構(gòu)及其工作人員的法律責(zé)任，這是強(qiáng)化國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、防止國有財(cái)產(chǎn)流失的重要舉措，對于鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)有著重要意義。(32)黃薇：《中華人民共和國民法典物權(quán)編釋義》，北京：法律出版社，2020年，第96頁。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的主要負(fù)責(zé)人或者經(jīng)營管理人員，同樣應(yīng)當(dāng)承擔(dān)集體資產(chǎn)管理的相應(yīng)法律責(zé)任。在地方制定的農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例中，已經(jīng)對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織相關(guān)人員法律責(zé)任的規(guī)定。(33)參見《浙江省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例(2020修正)》第四十六條的相關(guān)規(guī)定。

三、集體成員的服務(wù)主體

根據(jù)《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)服務(wù)集體成員，為本集體成員提供生產(chǎn)生活服務(wù)。(34)參見《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》第二十一條和第四十二條的相關(guān)規(guī)定。集體成員的邊界和服務(wù)集體成員的范圍，均需進(jìn)一步的明晰。

(一)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的確認(rèn)

根據(jù)《物權(quán)法》第五十九條第一款規(guī)定，集體所有權(quán)主體是本集體成員集體；該法第六十條中集體所有權(quán)主體則為農(nóng)民集體。(35)參見《物權(quán)法》第五十九條和第六十條的相關(guān)規(guī)定?！睹穹ǖ洹返诙倭粭l第一款和第二百六十二條延續(xù)了上述規(guī)定。從文義解釋來看，作為集體所有權(quán)主體的農(nóng)民集體和成員集體應(yīng)當(dāng)是一致的。成員集體的“目的在于解決集體所有權(quán)的主體虛化”，(36)崔建遠(yuǎn)：《物權(quán)：規(guī)范與學(xué)說——一中國物權(quán)法的解釋論為中心(上冊)》，北京：清華大學(xué)出版社，2011年，第392頁。并進(jìn)一步強(qiáng)化集體成員權(quán)益的保護(hù)。但是，從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法來看，應(yīng)當(dāng)使用成員集體的概念。隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)以及戶籍制度改革的開展，“農(nóng)民”這一概念逐漸發(fā)生變化，從原有的身份概念逐步向職業(yè)概念過渡，不宜作為集體所有權(quán)主體。同時(shí)，隨著農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革開展，截至2020年年底，約9億人被確認(rèn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，(37)王賓、楊霞：《貫徹鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法，推動(dòng)農(nóng)民農(nóng)村共同富?！?，《中國發(fā)展觀察》2021年第9—10期。這使得集體成員的范疇逐漸清晰。需要進(jìn)一步厘清的是，作為集體所有權(quán)的集體成員與作為代行主體的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員能否完全等同。有學(xué)者認(rèn)為，“農(nóng)民集體成員和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的范圍應(yīng)完全重合，內(nèi)涵一致，指向同一群人”。(38)宋志紅：《論農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系》，《中國法學(xué)》2021年第3期。筆者認(rèn)為，從農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實(shí)踐來看，應(yīng)當(dāng)區(qū)分兩類成員，其理由有二：一是成員集體作為集體所有權(quán)主體的存在具有普遍性，而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的存在具有或然性。(39)高圣平：《〈民法典〉與農(nóng)村土地權(quán)利體系: 從歸屬到利用》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2020年第6期。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織并沒有在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村和村民小組全面設(shè)立。在未設(shè)立的情形下，也只能有其他適格的組織代表行使所有權(quán)。(40)《民法典》第一百零一條第二款規(guī)定：“未設(shè)立村集體經(jīng)濟(jì)組織的，村民委員會(huì)可以依法代行村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能?！倍浅蓡T自治是政策和實(shí)踐中成員身份確認(rèn)中被普遍認(rèn)可的原則，(41)房紹坤：《深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的法治保障進(jìn)路》，《求索》2020年第5期。其目標(biāo)之一是為了應(yīng)對這一過程中的諸多特殊情形。例如：為了發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、吸引人才留在農(nóng)村，規(guī)定外聘優(yōu)秀人才工作一定期限屆滿后可以取得成員身份。(42)郭繼：《農(nóng)村集體成員權(quán)制度運(yùn)行狀況的實(shí)證分析——基于全國 12 省 36 縣的實(shí)地調(diào)查》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2012年第1期。這就成為非本集體成員取得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的實(shí)現(xiàn)路徑。(43)黃薇：《中華人民共和國民法典總則編釋義》，北京：法律出版社，2020年，第263頁。當(dāng)然，為了解決農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)中的難題，可以作出了普通成員和特別成員的區(qū)分，(44)張保紅：《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法四論》，《晉陽學(xué)刊》2020年第3期。兩者的權(quán)利義務(wù)存在較大差異。(45)張?jiān)迫A：《關(guān)于制定〈農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法〉的思考——以四川省都江堰市的探索為例》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2010年第5期。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員范圍應(yīng)當(dāng)大于集體成員范圍，(46)秦靜云：《農(nóng)村集體成員身份認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)研究》，《河北法學(xué)》2020年第7 期。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的服務(wù)范圍，更確切地說，應(yīng)當(dāng)是涵蓋了集體成員的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。

目前，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的確認(rèn)沒有全國統(tǒng)一的法定規(guī)則。雖然學(xué)界普遍認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)以立法形式建立統(tǒng)一成員身份認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，(47)陳小君：《我國農(nóng)民集體成員權(quán)的立法抉擇》，《清華法學(xué)》2017年第2期。但是對于認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的具體內(nèi)容，不同學(xué)者的觀點(diǎn)差異較大，主要有二要素說、(48)林葦：《論農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的界定——以征地款分配糾紛為視角》，《湖北行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2008年第3期。楊攀：《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格標(biāo)準(zhǔn)的法律分析與實(shí)踐》，《西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2011年第3期。三要素說、(49)方志權(quán)：《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格界定與農(nóng)齡統(tǒng)計(jì)研究》，《科學(xué)發(fā)展》2013年第4期。崔建華：《認(rèn)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的法律問題研究》，《西南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2012年第6期。四要素說(50)于毅：《淺議農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的界定》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)》2014年第6期。和綜合認(rèn)定說(51)王利明、周友軍：《論我國農(nóng)村土地權(quán)利制度的完善》，《中國法學(xué)》2012年第1期。等四種觀點(diǎn)。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的規(guī)范性文件、地方性立法、人民法院的司法文件、成員自治等作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)的主要依據(jù)，導(dǎo)致各地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)存在較大差異。習(xí)俗慣性與政策革新的博弈、(52)劉嫣姝：《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定的困境、根源和對策分析》，《山東農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2008年第4期。集體資產(chǎn)的功能定位不清、社區(qū)自治的組織性質(zhì)混淆、利益分配的公平觀念不彰等(53)高飛：《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定的立法抉擇》，《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2019年第2期。成為成員身份確認(rèn)的主要困境。筆者建議，應(yīng)當(dāng)在尊重歷史、認(rèn)可現(xiàn)實(shí)、公開公正和成員自治的原則下依法確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，綜合考量戶籍在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織區(qū)域內(nèi)、在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織生產(chǎn)生活、以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地為基本生活保障、與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織形成權(quán)利義務(wù)關(guān)系等四種因素。成員身份認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不宜規(guī)定某一個(gè)因素為其核心要素，而是應(yīng)當(dāng)以成員身份認(rèn)定原則為指導(dǎo)，并在此基礎(chǔ)上明確規(guī)定成員身份取得和喪失的情形。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)，正是通過成員身份的認(rèn)定原則、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)以及成員身份取得和喪失的情形，在原則性與靈活性之間找到較好的平衡點(diǎn)。值得注意是，雖然成員身份確認(rèn)不能簡單地以戶籍作為唯一標(biāo)準(zhǔn)，(54)郭天玉、崔利興：《談如何理解和界定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)》2011年第12期。但是戶籍仍然是一個(gè)重要的考量因素。(55)劉宇晗：《農(nóng)地“三權(quán)分置”視域下農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人制度的完善》，《山東大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2019年第4期.需要注意的是，不少地方要求成員戶籍必須是農(nóng)業(yè)戶籍，也有的地方?jīng)]有上述限制?？紤]到城鄉(xiāng)一體化發(fā)展以及我國的戶籍制度改革，在全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)制定時(shí)，不應(yīng)該有農(nóng)業(yè)戶籍的硬性要求。

(二)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織提供服務(wù)的內(nèi)涵

《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》明確規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織需要提供服務(wù)，而且該服務(wù)是多元的，而非單一。(56)參見《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》第二十一條、第二十條和第三十七條的相關(guān)規(guī)定。從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的服務(wù)對象來看，應(yīng)當(dāng)以本集體經(jīng)濟(jì)組織成員為主，這是由集體所有權(quán)是成員基本的生活保障決定的。(57)趙鯤、劉磊：《關(guān)于完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的認(rèn)識與思考》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2016年第4期。同時(shí)，其服務(wù)對象不應(yīng)局限于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，還包括本社區(qū)的其他居民。以《農(nóng)村土地承包法》為例，工商企業(yè)等社會(huì)資本流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以收取管理費(fèi)，(58)參見《農(nóng)村土地承包法》第四十五條的相關(guān)規(guī)定。該管理費(fèi)收取的合法性基礎(chǔ)在于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)提供了相應(yīng)服務(wù)。(59)參見《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第三十一條的相關(guān)規(guī)定。在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的服務(wù)對象包括了本集體經(jīng)濟(jì)組織成員和工商企業(yè)等社會(huì)資本雙方主體。鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵之一在于人才振興，應(yīng)當(dāng)“大力培養(yǎng)本土人才，引導(dǎo)城市人才下鄉(xiāng)，推動(dòng)專業(yè)人才服務(wù)鄉(xiāng)村，吸引各類人才在鄉(xiāng)村振興中建功立業(yè)”。(60)中國政府網(wǎng)：中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加快推進(jìn)鄉(xiāng)村人才振興的意見》，http://www.gov.cn/xinwen/2021-02/23/content_5588496.htm.訪問時(shí)間：2021-06-10。正基于此，《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》中的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的服務(wù)對象，包括了返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)人員和各類人才。從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的服務(wù)內(nèi)容來看，不但包括生產(chǎn)服務(wù)，也包括生活服務(wù)。前文所述土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)，屬于比較典型的生產(chǎn)服務(wù)。生活服務(wù)也是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織需要考慮的范疇。以宅基地盤活利用為例，2019年《土地管理法》修訂明確規(guī)定了宅基地盤活利用制度。隨著越來越多的社會(huì)主體進(jìn)入鄉(xiāng)村，其訴求不單是生產(chǎn)服務(wù)，還包括生活服務(wù)(例如農(nóng)村社區(qū)的物業(yè)管理等)。當(dāng)然，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為社會(huì)主體提供上述服務(wù)的，可以適當(dāng)收取費(fèi)用作為其收入來源的組成部分。再以農(nóng)村移民為例，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置農(nóng)村移民的工作，也不局限于生產(chǎn)，還包括生活。(61)《長江三峽工程建設(shè)移民條例》第十五條規(guī)定：“農(nóng)村移民需要安置到本縣、區(qū)其他農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的，由該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與縣、區(qū)人民政府移民管理機(jī)構(gòu)或者負(fù)責(zé)移民管理工作的部門簽訂協(xié)議，并按照協(xié)議安排移民的生產(chǎn)、生活?！?/p>

正確理解農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織提供服務(wù)，應(yīng)當(dāng)與村民委員會(huì)的職能作進(jìn)一步的區(qū)分。有學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織開展集體資產(chǎn)經(jīng)營管理，農(nóng)村公共服務(wù)與公益事業(yè)職能應(yīng)當(dāng)由村民委員會(huì)承擔(dān)。(62)焦富民：《〈民法總則〉視域下農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制度研究》，《江海學(xué)刊》2019年第5期。多數(shù)學(xué)者主張農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織功能具有復(fù)合性。(63)韓俊英：《〈農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法〉的立法路徑與方案設(shè)計(jì)》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2019年第2期。筆者認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)提供本社區(qū)的公共服務(wù)。(64)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)提供公共服務(wù)，在2020 年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)的《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織示范章程(試行)》第六條中也有明確規(guī)定，即提供本社成員生產(chǎn)經(jīng)營所需的公共服務(wù)。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門戶網(wǎng)站：農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織示范章程(試行)》，http://www.moa.gov.cn/nybgb/2020/202012/202102/t20210201_6360834.htm.訪問時(shí)間：2021-06-08。其根源在于集體所有權(quán)的界定，不但有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的屬人特性，也涵蓋了一定區(qū)域農(nóng)村土地的地域界限。因此，集體所有權(quán)從其本質(zhì)而言，就不僅僅是經(jīng)濟(jì)功能的體現(xiàn)，還承擔(dān)了政治、文化、治理等多方面的功能，自然應(yīng)當(dāng)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。從實(shí)踐層面來看，雖然國家公共物品的供給能力大幅提高，但是民生所需部分公共物品，如農(nóng)村小水利、村組道路、農(nóng)村保潔、水土污染治理等仍然由農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)承擔(dān)。(65)鄧大才：《中國農(nóng)村產(chǎn)權(quán)變遷與經(jīng)驗(yàn)——來自國家治理視角下的啟示》，《中國社會(huì)科學(xué)》2017年第1期。值得注意的是，根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，村民委員會(huì)同樣應(yīng)當(dāng)提供公共服務(wù)。隨著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的建立，一方面村民委員會(huì)原有的經(jīng)濟(jì)功能應(yīng)當(dāng)被剝離，另一方面農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)在提供公共服務(wù)的職能上應(yīng)當(dāng)作進(jìn)一步的區(qū)分。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)以經(jīng)濟(jì)性功能為基礎(chǔ)拓展和培育其多種功能(66)仝志輝、陳淑龍：《改革開放 40 年來農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的變遷和未來發(fā)展》，《中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2018年第6期。。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織提供公共服務(wù)的范圍，應(yīng)當(dāng)主要與集體資產(chǎn)的經(jīng)營管理相關(guān)，且與社區(qū)居民的生產(chǎn)生活相關(guān)。例如：《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》第三十七條規(guī)定村級組織承擔(dān)保護(hù)生態(tài)的職能，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主要應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相關(guān)設(shè)施建設(shè)和管護(hù)職責(zé)，這不但與集體資產(chǎn)的經(jīng)營管理相關(guān)，而且人居環(huán)境的建設(shè)也與本社區(qū)生產(chǎn)生活息息相關(guān)。村民委員會(huì)提供公關(guān)服務(wù)的范圍，則主要與政府的相關(guān)行政職能有關(guān)。例如：人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生和生育指導(dǎo)等。

四、集體所有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展主體

《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》第四十二條明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為集體所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展主體的地位。在界定集體所有制經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上，還應(yīng)當(dāng)特別關(guān)注農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織如何發(fā)展集體所有制經(jīng)濟(jì)，這與其業(yè)務(wù)范圍密切相關(guān)。

(一)集體所有制經(jīng)濟(jì)的界定

《憲法》第八條明確了我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度，規(guī)定了勞動(dòng)群眾集體所有制，“是指由部分勞動(dòng)者共同占有生產(chǎn)資料的一種社會(huì)主義公有制形式”。(67)《憲法學(xué)》編寫組：《憲法學(xué)》，北京：高等教育出版社/人民出版社，2011年，第138頁。集體所有制在后來的相關(guān)法律法規(guī)中多次出現(xiàn)。集體所有制經(jīng)濟(jì)的闡釋包括：第一，從經(jīng)濟(jì)性質(zhì)而言，集體所有制經(jīng)濟(jì)是公有制經(jīng)濟(jì)。這在《鄉(xiāng)村集體所有制企業(yè)條例》與《城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)條例》中均有明確規(guī)定。(68)參見《鄉(xiāng)村集體所有制企業(yè)條例》第三條和《城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)條例》第三條的相關(guān)規(guī)定。集體所有制經(jīng)濟(jì)與全民所有制經(jīng)濟(jì)共同組成了我國社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)。第二，從財(cái)產(chǎn)歸屬而言，集體所有制經(jīng)濟(jì)強(qiáng)調(diào)是其財(cái)產(chǎn)歸屬集體所有。鄉(xiāng)村集體所有制企業(yè)是限定為鄉(xiāng)(含鎮(zhèn))村(含村民小組)農(nóng)民集體舉辦的企業(yè)。(69)參見《鄉(xiāng)村集體所有制企業(yè)》第二條的相關(guān)規(guī)定。城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)的財(cái)產(chǎn)屬于勞動(dòng)群眾集體所有。(70)參見《城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)條例》第四條的相關(guān)規(guī)定。全民所有制工業(yè)企業(yè)則強(qiáng)調(diào)企業(yè)的財(cái)產(chǎn)屬于全民所有。(71)參見《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》第二條的相關(guān)規(guī)定。因此，集體所有制經(jīng)濟(jì)，應(yīng)該與全民所有制經(jīng)濟(jì)、非公有制經(jīng)濟(jì)相區(qū)別，是指民事主體的財(cái)產(chǎn)歸本集體成員集體所有的經(jīng)濟(jì)形式。第三，應(yīng)當(dāng)關(guān)注混合所有制經(jīng)濟(jì)中的集體所有制經(jīng)濟(jì)部分。國務(wù)院《關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見》明確規(guī)定：“支持集體資本參與國有企業(yè)混合所有制改革?！?72)中國政府網(wǎng)：國務(wù)院《關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見》，http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-09/24/content_10177.htm.訪問時(shí)間：2021-06-10?！多l(xiāng)村集體所有制企業(yè)條例》和《城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)條例》均規(guī)定兩類企業(yè)可以吸收投資，其差異在于兩個(gè)條例對集體所有制經(jīng)濟(jì)占主導(dǎo)地位要求：鄉(xiāng)村集體所有制企業(yè)吸收投資的前提是不改變集體所有制，但是沒有明確標(biāo)準(zhǔn)。(73)參見《鄉(xiāng)村集體所有制企業(yè)條例》第六條的相關(guān)規(guī)定。城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)則明確了主導(dǎo)地位的標(biāo)準(zhǔn)是勞動(dòng)群眾集體所有財(cái)產(chǎn)占企業(yè)全部財(cái)產(chǎn)的比例一般情況下應(yīng)不低于51%。(74)參見《城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)條例》第四條的相關(guān)規(guī)定。

綜上所述，狹義的集體所有制經(jīng)濟(jì)，應(yīng)該理解為純粹的集體所有制經(jīng)濟(jì)，或者集體所有制占主導(dǎo)地位的混合所有制經(jīng)濟(jì)。廣義的集體所有制經(jīng)濟(jì)，還應(yīng)包括到在混合所有制經(jīng)濟(jì)中不占主導(dǎo)地位的集體所有制經(jīng)濟(jì)部分?！多l(xiāng)村振興促進(jìn)法》將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織定位于集體所有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展主體，可以從兩個(gè)方面理解：一方面取得特別法人資格后的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自身就是最典型的集體所有制經(jīng)濟(jì)形式，集體所有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展首先應(yīng)當(dāng)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的自身發(fā)展；另一方面農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以通過對外投資的形式，設(shè)立作為集體所有制經(jīng)濟(jì)形式的企業(yè)(例如：鄉(xiāng)村集體所有制企業(yè))，或者設(shè)立混合所有制經(jīng)濟(jì)形式的其他民事主體(例如：公司或者農(nóng)民專業(yè)合作社)。因此，集體所有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，既包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的自身發(fā)展，也包括其他混合所有制經(jīng)濟(jì)中集體所有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

(二)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)濟(jì)組織的業(yè)務(wù)范圍

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重要目標(biāo)之一是賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織相應(yīng)市場主體地位。(75)中國政府網(wǎng)：中共中央、國務(wù)院《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》，http://www.gov.cn/zhengce/2016-12/29/content_5154592.htm.訪問時(shí)間：2021-06-10。作為市場主體的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)有其業(yè)務(wù)范圍。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)制定章程并在法人章程中規(guī)定其業(yè)務(wù)范圍。該業(yè)務(wù)范圍和法律法規(guī)的限制，決定了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的民事權(quán)利能力和民事行為能力。(76)王利明：《民法總則研究(第二版)》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2012年，第283頁?！掇r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織示范章程(試行)》第六條規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以管理集體資產(chǎn)、服務(wù)集體成員、對外投資等，這是對其業(yè)務(wù)范圍的基本描述。(77)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門戶網(wǎng)站：農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織示范章程(試行)》，http://www.moa.gov.cn/nybgb/2020/202012/202102/t20210201_6360834.htm.訪問時(shí)間：2021-06-08。此處的疑問在于，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織能否和一般營利法人(例如公司)一樣直接從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自身不宜直接開展生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法中應(yīng)當(dāng)對其業(yè)務(wù)范圍作嚴(yán)格限制，理由有三：第一，從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的設(shè)立目的來看，其核心作用在于代表行使集體所有權(quán)，既要管理集體資產(chǎn)又要服務(wù)集體成員，兼具經(jīng)濟(jì)功能和社區(qū)服務(wù)功能。(78)趙萬一、張長健：《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法權(quán)關(guān)系的創(chuàng)新——以社區(qū)型股份合作制法人組織的構(gòu)建為研究對象》《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2012年第6期。兩種功能究竟以何種功能為優(yōu)呢？有學(xué)者主張，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的特點(diǎn)“集中體現(xiàn)為以勞動(dòng)者之間的互助和服務(wù)為己任，以為社員提供服務(wù)為最高原則，而不是以追求利潤為己任”。(79)屈茂輝：《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人制度研究》，《政法論壇》2018年第2期。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)濟(jì)組織的設(shè)立目標(biāo)決定了其直接從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)受到限制。第二，從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的運(yùn)行機(jī)制來看，存在諸多約束。成員大會(huì)作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)力機(jī)構(gòu)，其議事規(guī)則既要三分之二以上成員參會(huì)，同時(shí)又區(qū)分事項(xiàng)的需要半數(shù)或者三分之二以上成員的同意。(80)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門戶網(wǎng)站：農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織示范章程(試行)》，http://www.moa.gov.cn/nybgb/2020/202012/202102/t20210201_6360834.htm.訪問時(shí)間：2021-06-08。“一人一票”的決策機(jī)制固然有利于成員權(quán)益的保障，但是不可否認(rèn)的是其決策效率相對較低，這不利于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在市場經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中從事競爭性經(jīng)營。此外，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員基本上是具有地域關(guān)系的村民，(81)崔超：《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的內(nèi)部困境及其治理》，《山東社會(huì)科學(xué)》2019年第4期。由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的社區(qū)性特點(diǎn)，基本上只能從本成員中選擇經(jīng)營管理人員，很大程度上了使得其運(yùn)營管理效能在市場經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中低于或嚴(yán)重低于營利法人。(82)陳甦：《籍合組織的特性與法律規(guī)制的策略》，《清華法學(xué)》2018年第3期。第三，從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的破產(chǎn)能力來看，不能適用破產(chǎn)制度。盡管有學(xué)者主張農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以破產(chǎn)，并且應(yīng)當(dāng)建立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人破產(chǎn)防范機(jī)制，(83)陶鐘太朗、沈冬軍：《論農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人》，《中國土地科學(xué)》2018年第5期。但是“根據(jù)我國破產(chǎn)法，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織沒有破產(chǎn)能力，不能破產(chǎn)清算”。(84)王利明：《中華人民共和國民法總則詳解》，北京：中國法制出版社，2017年，第403頁。假如賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人破產(chǎn)能力，其破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)的確定和處理均存在難以逾越的制度障礙(85)屈茂輝：《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人制度研究》，《政法論壇》2018年第2期。。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的特殊性，決定了其不應(yīng)當(dāng)具備破產(chǎn)能力。(86)于雅璁、王崇敏：《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織：發(fā)展歷程、檢視與未來展望》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2020年第3期。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織業(yè)務(wù)范圍的嚴(yán)格限制，并不影響集體所有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織完全可以通過對外投資，設(shè)立公司或者農(nóng)民專業(yè)合作社，借助其他民事主體的現(xiàn)行制度，積極參與市場活動(dòng)，發(fā)展集體所有制經(jīng)濟(jì)。此類公司或者農(nóng)民專業(yè)合作社參與市場活動(dòng)，自然應(yīng)當(dāng)受到其自身相應(yīng)法律法規(guī)的約束，破產(chǎn)亦不存在制度障礙，同時(shí)有效避免農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的“破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)”。(87)張曉山：《我國農(nóng)村集體所有制的理論探討》，《中南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2019年第1期。允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對外投資需要厘清其自身的邊界?！啊稇椃ā匪?guī)定的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是一個(gè)廣義的概念，包括農(nóng)村社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織、供銷合作社、信用合作社以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)?！?88)最高人民法院民法典貫徹實(shí)施工作領(lǐng)導(dǎo)小組：《中華人民共和國民法典總則編理解與適用(上)》，北京：人民法院出版社，2020年，第499頁。有學(xué)者也主張，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具體形態(tài)應(yīng)當(dāng)多元化，(89)楊一介：《我們需要什么樣的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織？》，《中國農(nóng)村觀察》2015年第5期。不但包括村經(jīng)濟(jì)合作社、村股份經(jīng)濟(jì)合作社、自然村經(jīng)濟(jì)實(shí)體，還可以將農(nóng)民專業(yè)合作社等相關(guān)合作經(jīng)濟(jì)主體納入其中。(90)楊立新：《民法總則：條文背后的故事與難題》，北京：法律出版社，2017年，第243頁。筆者認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是指在土地等生產(chǎn)資料集體所有基礎(chǔ)上建立的社區(qū)型合作經(jīng)濟(jì)組織，(91)肖鵬：《論農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體制度的構(gòu)建——以〈民法總則〉為視角》，《首都師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2017年第5期。應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格區(qū)分農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和其投資設(shè)立的其他民事主體。

五、結(jié) 語

《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》第二十一條規(guī)定，應(yīng)當(dāng)保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員從集體經(jīng)營收入中獲得收益分配的權(quán)利，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的營利屬性毋庸置疑。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的立法推動(dòng)，可以借鑒公司等營利法人的制度設(shè)計(jì)，進(jìn)一步完善其相關(guān)法律制度。同時(shí)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織也存在著完全有別于營利法人的特殊之處：其成員存在明晰的邊界、應(yīng)為社區(qū)居民提供生產(chǎn)生活等公共服務(wù)、應(yīng)致力于發(fā)展集體所有制經(jīng)濟(jì)等。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特殊性源于其代表行使的以集體成員和地域范圍等要素為核心的集體所有權(quán)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的制度建設(shè)，不能完全套用營利法人的相關(guān)規(guī)則，其重點(diǎn)恰恰是對有別于營利法人的特殊之處的規(guī)范。因此，《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織屬于特別法人提供了強(qiáng)有力的立法支撐。當(dāng)然，《民法典》中不同特別法人很難抽象出共同的特別之處，期望本文對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)特別法人的個(gè)別研究，能對特別法人制度的整體解釋有所裨益。