中國在北冰洋的環(huán)境權(quán)益探索*

馬英杰 吉 磊

(中國海洋大學(xué) 法學(xué)院，山東 青島 266100)

中國領(lǐng)土雖未進(jìn)入北極圈，但地緣位置與北極接近，極易遭受北極生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的影響。如何讓中國在現(xiàn)有國際法體系內(nèi)實(shí)質(zhì)且有效地參與北冰洋環(huán)境治理，謀求自身環(huán)境權(quán)益，是一項(xiàng)緊迫而又現(xiàn)實(shí)的任務(wù)。《聯(lián)合國海洋法公約》(以下簡稱UNCLOS)及其所指的國際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)了現(xiàn)代國際法對國際社會共同利益的關(guān)注趨勢，為北極域外國家參與北冰洋環(huán)境治理和維護(hù)本國環(huán)境權(quán)益提供了法律可能性。本文通過對UNCLOS及其所指的國際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的梳理，嘗試探討中國在北冰洋區(qū)域享有某種可期待的環(huán)境權(quán)益的現(xiàn)實(shí)性與可能性，并就相關(guān)權(quán)益的內(nèi)容、實(shí)現(xiàn)權(quán)益的障礙以及權(quán)益的實(shí)現(xiàn)路徑作簡要分析。

一、中國在北冰洋的環(huán)境權(quán)益

鑒于北極氣候及其生態(tài)系統(tǒng)變化對全球環(huán)境的客觀影響，北極環(huán)境權(quán)益問題逐漸引起各國學(xué)者的關(guān)注。1997年，美國學(xué)者在分析北極環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)時(shí)提出，美國、挪威、俄羅斯三個(gè)北極圈國家在北極地區(qū)存在環(huán)境安全權(quán)益。[1]2010年，歐洲學(xué)者在分析歐盟能源政策與北極地區(qū)關(guān)系時(shí)指出，歐盟在北極地區(qū)擁有兩種類型的權(quán)益，一類是使用性權(quán)益，例如海上石油和天然氣資源的勘探和開發(fā)權(quán)益，另一類是非使用性權(quán)益，例如北極海洋環(huán)境的保護(hù)和保存權(quán)益。[2]近十年來，中國學(xué)者基于本國利益的考量，開始逐漸從權(quán)益視角關(guān)注北極環(huán)境問題。例如白佳玉在研究中國北極權(quán)益及其實(shí)現(xiàn)的合作機(jī)制時(shí)指出，中國的北極權(quán)益應(yīng)當(dāng)包括環(huán)境保護(hù)權(quán)益。[3]章成、黃德明在分析中國北極權(quán)益的維護(hù)路徑與策略選擇時(shí)認(rèn)為，對于中國而言，北極問題牽涉到廣泛意義的環(huán)境安全，應(yīng)當(dāng)明確中國在北極地區(qū)的環(huán)境安全權(quán)益。[4]

中國領(lǐng)土未進(jìn)入北極圈，相對于北極圈國家而言屬于地理不利國家，但作為最易受北極氣候影響的國家之一，中國應(yīng)當(dāng)對北冰洋享有環(huán)境權(quán)益。國家環(huán)境權(quán)理論認(rèn)為當(dāng)代環(huán)境具有無國界性、全球化、人類共同利益性等特點(diǎn)，一國基于全球環(huán)境保護(hù)和人類共同利益，對國家管轄權(quán)以外的人類共同環(huán)境資源，有依照國際法和國際環(huán)境法享有開發(fā)、利用的權(quán)利。[5]北極環(huán)境問題關(guān)乎人類的共同利益，對北極環(huán)境的治理與保護(hù)需要全球團(tuán)結(jié)與合作，中國等地理不利國家有權(quán)依據(jù)相關(guān)國際條約對北冰洋提出正當(dāng)?shù)沫h(huán)境權(quán)益訴求。從北極現(xiàn)有國際法框架以及對未來北極環(huán)境治理秩序的預(yù)判出發(fā)，中國在北冰洋的環(huán)境權(quán)益至少包括環(huán)境狀況知悉權(quán)益、環(huán)境科考權(quán)益、環(huán)境保護(hù)立法權(quán)益。

(一)環(huán)境狀況知悉權(quán)益

知悉和了解北冰洋環(huán)境狀況及其發(fā)展趨勢是各國有效參與北極環(huán)境治理，維護(hù)本國環(huán)境權(quán)益的前提。在信息化時(shí)代，信息與情報(bào)儼然成為各國權(quán)益爭奪戰(zhàn)中的關(guān)鍵要素。相較于北極八國，極圈域外國家在北冰洋環(huán)境情報(bào)信息的獲取上不具備優(yōu)勢。UNCLOS第十二部分“海洋環(huán)境的保護(hù)和保全”一章中的多個(gè)條款為中國等地理不利國獲取北冰洋環(huán)境情報(bào)資料、了解北冰洋環(huán)境狀況提供了法律可能性。

首先，UNCLOS第198條規(guī)定了各國在發(fā)生海洋環(huán)境污染后向受影響國進(jìn)行通知的義務(wù)。依據(jù)UNCLOS第198條的規(guī)定，當(dāng)一國獲知海洋環(huán)境有即將遭受污染損害的迫切危險(xiǎn)或已經(jīng)遭受污染損害的情況時(shí)，應(yīng)立即通知其認(rèn)為可能受這種損害影響的其他國家以及各主管國際組織。北極海洋環(huán)境關(guān)乎全球生態(tài)安全，北冰洋一旦發(fā)生污染，受影響的絕不僅是少數(shù)北極圈國家，包括中國在內(nèi)的廣大域外國家也將受其影響。因此，中國等極圈域外國家作為受污染影響的國家，有權(quán)提出獲悉北冰洋污染狀況的訴求。

其次，UNCLOS第204條、第205條、第206條分別規(guī)定了各國觀察、測算、估計(jì)、分析海洋環(huán)境污染危險(xiǎn)或影響的義務(wù)以及分享海洋環(huán)境污染情報(bào)的義務(wù)。依據(jù)UNCLOS第204條規(guī)定，各國負(fù)有用公認(rèn)的科學(xué)方法觀察、測算、估計(jì)和分析海洋環(huán)境污染的危險(xiǎn)或影響的義務(wù)。UNCLOS第205條則進(jìn)一步規(guī)定，各國應(yīng)將其依據(jù)204條獲取的海洋環(huán)境污染情報(bào)向主管國際組織及所有國家報(bào)告。UNCLOS第206條規(guī)定了各國對其管轄或控制下的可能對海洋環(huán)境造成重大污染的活動作出影響評價(jià)，并及時(shí)將評價(jià)狀況向主管國際組織及所有國家報(bào)告的義務(wù)。由于北極航道尚未開通，北極海域的主要活動國家以及北冰洋海洋污染的主要制造國家仍以北極圈國家為主，因此北極圈國家一方面負(fù)有監(jiān)測北極海洋環(huán)境污染危險(xiǎn)或影響的義務(wù)，另一方面也應(yīng)當(dāng)將其獲取的關(guān)于北冰洋污染方面的情報(bào)和信息及時(shí)向極圈域外國家公開。

除上述義務(wù)性條款外，UNCLOS中還有一些鼓勵海洋環(huán)境污染情報(bào)和資料交換的非義務(wù)性條款，例如依據(jù)UNCLOS第200條的規(guī)定，各國應(yīng)直接或通過主管國際組織進(jìn)行合作，以促進(jìn)研究，實(shí)施科學(xué)研究方案，并鼓勵交換所取得的關(guān)于海洋環(huán)境污染的情報(bào)和資料。

上述義務(wù)性或非義務(wù)性條款雖未直接規(guī)定中國等域外國家對北冰洋環(huán)境狀況的知悉權(quán)益，但其為相關(guān)國際組織及域外國家敦促北冰洋沿海各國履行相應(yīng)海洋環(huán)境的披露義務(wù)提供了法律依據(jù)，有利于保證北冰洋環(huán)境信息的透明性，間接確立了地理不利國的環(huán)境知悉權(quán)益。

從當(dāng)前北極環(huán)境治理的實(shí)踐來看，中國在北冰洋的環(huán)境知悉權(quán)益的實(shí)現(xiàn)具有現(xiàn)實(shí)可能性。首先，北極環(huán)境治理的低政治屬性決定了北極圈國家在北極環(huán)境情報(bào)的披露上會顯示出一定的包容性。北極環(huán)境問題需要域內(nèi)外國家通力協(xié)作，共同應(yīng)對。近年來，北極圈國家有意加強(qiáng)同域外國家在北極環(huán)境事務(wù)方面的交流與合作，并主動與域外國家分享了北極環(huán)境的相關(guān)信息與情報(bào)。例如北極理事會、美國國家海洋和大氣管理局、加拿大漁業(yè)和海洋部近年來發(fā)布了多個(gè)涉及北極環(huán)境狀況的研究報(bào)告，主動向全球各國公布其掌握的北極生態(tài)環(huán)境和氣候變化情況。[6][7]其次，中國的北極理事會正式觀察員國身份將有助于中國進(jìn)一步深入?yún)⑴c北極環(huán)境事務(wù)。中國已于2013年成為北極理事會正式觀察員國，有權(quán)參加除部長會議以外的所有會議，有機(jī)會參加北極監(jiān)測和評估工作組、北極動植物保護(hù)工作組、北極海洋環(huán)境保護(hù)工作組等北極理事會下設(shè)的工作組所組織的各類活動。這將有利于中國及時(shí)跟蹤掌握北極環(huán)境動態(tài)，進(jìn)一步提升中國對北冰洋生態(tài)環(huán)境及氣候變化的認(rèn)知水平。

(二)環(huán)境科考權(quán)益

中國地緣位置與北極接近，易遭受北極生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的影響，有必要通過環(huán)境科考活動及時(shí)掌握北冰洋的當(dāng)前環(huán)境及其變化情況，以便對各類突發(fā)環(huán)境問題及時(shí)作出反應(yīng)。UNCLOS第238條規(guī)定：“所有國家，不論其地理位置如何，以及各主管國際組織，在本公約所規(guī)定的其他國家的權(quán)利和義務(wù)的限制下，均有權(quán)進(jìn)行海洋科學(xué)研究?！痹摋l賦予各國對包括北冰洋在內(nèi)的全球海洋區(qū)域進(jìn)行科學(xué)研究的權(quán)利，中國等地理不利國有權(quán)在北冰洋特定海域進(jìn)行包括環(huán)境科考在內(nèi)的各項(xiàng)科學(xué)研究活動。

但結(jié)合UNCLOS第十三部分條款來看，中國等地理不利國家在北冰洋從事環(huán)境科考活動仍面臨諸多限制，其限制的內(nèi)容主要包括以下幾個(gè)方面。首先，中國在北冰洋特定海域開展環(huán)境科考活動之前需要征得有關(guān)國家的同意。UNCLOS第245條規(guī)定：“領(lǐng)海內(nèi)的海洋科學(xué)研究，應(yīng)經(jīng)沿海國明示同意并在沿海國規(guī)定的條件下才可進(jìn)行?！盪NCLOS第246條規(guī)定：“在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)和大陸架上進(jìn)行海洋科學(xué)研究，應(yīng)經(jīng)沿海國同意?！逼浯危罁?jù)UNCLOS第249條，中國在開展環(huán)境科考過程之中負(fù)有遵守北冰洋沿海國家特定要求的義務(wù)。這種義務(wù)主要包括確保沿海國的研究參與權(quán)、向沿海國提供初步報(bào)告以及研究資料與樣品等。此外，依據(jù)UNCLOS第253條，北冰洋沿海國在特定條件下享有“海洋研究暫停和停止權(quán)”，即在特定情形下，北冰洋沿海國有權(quán)要求暫停在其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)或大陸架上正在進(jìn)行的任何海洋科學(xué)研究活動。為防止沿海國濫用權(quán)利限制他國科考權(quán)益，UNCLOS還設(shè)立了諸如第242條“國際合作的促進(jìn)”、第243條“有利條件的創(chuàng)造”、第252條“默示同意”等條款，以促進(jìn)和保障各國的科考權(quán)益。例如依據(jù)第252條的規(guī)定，各國或各主管國際組織向沿海國提供必要的情報(bào)之日起六個(gè)月后，沿海國如果沒有明確拒絕同意，則各國可以開始進(jìn)行海洋科學(xué)研究計(jì)劃。

中國自1999年首次組織開展北極考察以來，環(huán)境科考是我國歷次北極科考活動中不可或缺的內(nèi)容。從這一角度來看，北冰洋環(huán)境科考權(quán)益似乎已成為我國實(shí)際獲得的權(quán)益。但未來隨著各國對北極權(quán)益爭奪的日益激烈，中國在北冰洋區(qū)域的環(huán)境科考權(quán)益或面臨巨大考驗(yàn)。首先，美國阿拉斯加地區(qū)以及加拿大北部地區(qū)是中國北極科考的重要區(qū)域，但近年來美國和加拿大對其他國家在其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)進(jìn)行科考活動的限制越來越嚴(yán)格。[8]因此我國在上述區(qū)域開展科考活動的申請難度會進(jìn)一步增加。此外，北冰洋沿海各國也在積極謀求200海里大陸架以外的各項(xiàng)權(quán)益，一旦謀求成功，則中國在北冰洋公海及國際海底區(qū)域開展環(huán)境科考活動的權(quán)益空間將被大大壓縮。

(三)環(huán)境保護(hù)立法權(quán)益

北冰洋環(huán)境保護(hù)問題具有無國界性、全球化、人類共同利益性等特點(diǎn)。中國雖不是北極圈國家，但作為最易受北極氣候影響的國家之一，應(yīng)當(dāng)享有參與北冰洋環(huán)境保護(hù)立法的權(quán)益。從全球環(huán)境保護(hù)和人類共同利益維護(hù)視角出發(fā)，合理分配各國在北冰洋環(huán)境保護(hù)中的立法權(quán)益，這對于防止、減少、控制北極海洋污染具有重要意義。

UNCLOS為極圈域外國家參與北極環(huán)境保護(hù)立法提供了可能性。首先，各國為防止、減少和控制北極海洋環(huán)境污染，有權(quán)制定北極環(huán)境保護(hù)法律和規(guī)章。UNCLOS第十二部分第五節(jié)“防止、減少和控制海洋環(huán)境污染的國際規(guī)則和國內(nèi)立法”中的部分條款為該項(xiàng)權(quán)益的提出提供了法律依據(jù)。例如UNCLOS第207條規(guī)定：“各國應(yīng)制定法律和規(guī)章，以防止、減少和控制陸地來源，包括河流、河口灣、管道和排水口結(jié)構(gòu)對海洋環(huán)境的污染?！北緱l雖不是針對北極海洋環(huán)境保護(hù)的專門條款，但UNCLOS作為“海洋憲章”在北冰洋具有適用性。因此依據(jù)此項(xiàng)條款，各國有權(quán)以防止、減少和控制北冰洋陸地來源污染為目的制定相關(guān)法律和規(guī)章。其次，各國為實(shí)施主管國際組織或外交會議制定的國際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，有權(quán)制定與之相配套的法律和規(guī)章。例如UNCLOS第213條規(guī)定：“各國應(yīng)執(zhí)行其按照第207條制定的法律和規(guī)章，并應(yīng)制定法律和規(guī)章和采取其他必要措施，以實(shí)施通過主管國際組織或外交會議為防止、減少和控制陸地來源對海洋環(huán)境的污染而制訂的可適用的國際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)?！币罁?jù)該條，各國為保證國際組織或外交會議制定的關(guān)于海洋環(huán)境保護(hù)的國際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)能夠在本國范圍內(nèi)得到有效實(shí)施，有權(quán)制定與之配套的法律和規(guī)章。值得注意的是，上述條款的權(quán)利義務(wù)主體并未明確指向“北極國家”或“非北極國家”，而是采用了“各國”這樣一種泛稱。結(jié)合UNCLOS第十二部分的條款來看，此處的各國包括三種類型的國家，分別是“船旗國”“港口國”和“沿海國”。美國、加拿大、俄羅斯、丹麥和挪威五個(gè)環(huán)北冰洋國家既可以作為“港口國”和“沿海國”對北冰洋近海岸水域享有環(huán)境保護(hù)立法權(quán)益，也可以作為“船旗國”對特定類型的海洋污染防治享有立法權(quán)益。中國等非北冰洋沿岸國家一方面可以作為船旗國對特定類型的海洋污染防治享有立法權(quán)益，另一方面可以嘗試通過與相關(guān)國際組織或北冰洋沿海國、港口國開展合作的方式共同參與北極環(huán)境保護(hù)立法。

實(shí)際上，中國已就北極環(huán)境保護(hù)作出國內(nèi)立法上的嘗試。2017年8月30日，國家海洋局頒布施行《北極考察活動行政許可管理規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)?！兑?guī)定》中的部分條款涉及到了北極環(huán)境保護(hù)事項(xiàng)。例如《規(guī)定》第七條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織開展北極考察活動，應(yīng)當(dāng)保護(hù)北極環(huán)境與生態(tài)系統(tǒng)，不得違反相關(guān)國際條約、中國有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，并應(yīng)遵守當(dāng)?shù)貒?，尊重?dāng)?shù)氐娘L(fēng)俗習(xí)慣。”

雖然《規(guī)定》對中國公民、法人、其他組織參與北極科學(xué)考察活動提出了環(huán)境保護(hù)方面的要求，但鑒于《規(guī)定》的主要立法目的在于規(guī)范北極考察活動的行政許可行為，因此其中涉及到北極環(huán)境保護(hù)的條款僅停留在抽象指導(dǎo)的層面。

總體而言，中國在北極環(huán)境保護(hù)方面的立法供給仍是不充足的，有必要加強(qiáng)北極環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的國內(nèi)立法研究，將中國的北極環(huán)境保護(hù)立法權(quán)益從一項(xiàng)紙質(zhì)權(quán)益轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的權(quán)益。當(dāng)然，加強(qiáng)北極環(huán)境保護(hù)的國內(nèi)立法就其適用范圍而言有行使“域外管轄權(quán)”之處，因此立法應(yīng)當(dāng)符合國際法以及立法原理的相關(guān)要求，且必須充分尊重北極圈國家管轄區(qū)域的主權(quán)及相關(guān)權(quán)益。

二、影響中國北冰洋環(huán)境權(quán)益實(shí)現(xiàn)的障礙

北冰洋環(huán)境權(quán)益的享有和維護(hù)需要以相關(guān)國際條約為基礎(chǔ)。UNCLOS雖基于“海洋憲章”身份在北冰洋具有適用性，但UNCLOS實(shí)際上是各國利益妥協(xié)的產(chǎn)物，其中的很多條款大多籠統(tǒng)抽象，缺乏強(qiáng)制力和可操作性。因此雖然中國可以依據(jù)UNCLOS及其所指的國際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)提出本國在北冰洋地區(qū)的環(huán)境權(quán)益訴求，但想要真正實(shí)現(xiàn)相關(guān)權(quán)益，仍面臨不少障礙。

(一)北極環(huán)境權(quán)益理論研究供給不足

中國在北冰洋環(huán)境權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，離不開北極環(huán)境權(quán)益理論研究的支持。中國學(xué)者對于北極環(huán)境權(quán)益理論的關(guān)注和研究相較于國外要晚很多，近十年來，中國學(xué)者基于本國利益的考量，開始逐漸關(guān)注北極環(huán)境權(quán)益問題，并取得了一定的理論成果。但總體而言，我國對北極環(huán)境權(quán)益領(lǐng)域的理論研究仍不夠深入，具體表現(xiàn)在多個(gè)方面。其一，重視對北極權(quán)益的整體研究，忽視對北極環(huán)境權(quán)益的專門研究。中國學(xué)者一般將北極環(huán)境權(quán)益置于“北極權(quán)益”的宏觀視角下加以分析，鮮少專門針對北極環(huán)境權(quán)益作進(jìn)一步深入探討，這導(dǎo)致北極環(huán)境權(quán)益僅能停留在抽象層面，人們無法了解該項(xiàng)權(quán)益具體應(yīng)當(dāng)包含哪些內(nèi)容。其二，重視對北極航道權(quán)益、資源開發(fā)權(quán)益、科考權(quán)益等高經(jīng)濟(jì)屬性權(quán)益的研究，忽視對環(huán)境權(quán)益等低經(jīng)濟(jì)屬性權(quán)益的研究。其三，重視理論層面的研究，忽視應(yīng)用層面的研究。目前北極環(huán)境權(quán)益領(lǐng)域的研究大多集中于國際法或海洋法的基礎(chǔ)性理論研究范疇，缺乏對權(quán)益實(shí)現(xiàn)的具體路徑、方法的設(shè)計(jì)與探討。其四，重視對國際法律制度的梳理和研究，忽視國內(nèi)配套法律制度構(gòu)建方面的研究。基于“權(quán)益的主張需以相關(guān)國際法為前提”這樣一種基本觀點(diǎn)，北極人文社科領(lǐng)域的研究力量主要集中在對國際法律制度的探討，通過梳理相關(guān)國際法律規(guī)則提出本國的權(quán)益主張，對國內(nèi)法律制度如何與之相銜接等學(xué)術(shù)問題則關(guān)注不夠，須知權(quán)益的實(shí)現(xiàn)也同樣離不開國內(nèi)配套法律制度的支持。

(二)科技實(shí)力難以為權(quán)益實(shí)現(xiàn)提供支撐

包括北冰洋環(huán)境權(quán)益在內(nèi)的北極環(huán)境權(quán)益的實(shí)現(xiàn)離不開國家科學(xué)技術(shù)的支撐，沒有強(qiáng)勁的科技實(shí)力，權(quán)益的主張與實(shí)現(xiàn)只能是一紙空文。以北極環(huán)境科考權(quán)益為例，UNCLOS雖賦予各國對包括北冰洋在內(nèi)的全球海洋區(qū)域進(jìn)行科學(xué)研究的權(quán)利，但北極地區(qū)地理環(huán)境復(fù)雜，開展科學(xué)研究的難度較大，環(huán)境科考權(quán)益的實(shí)現(xiàn)須建立在強(qiáng)大的科技實(shí)力之上。

中國作為域外國家和發(fā)展中國家，參與北極科學(xué)研究活動的起步時(shí)間較晚，科學(xué)研究基礎(chǔ)薄弱，整體科技實(shí)力特別是科技創(chuàng)新能力與北極強(qiáng)國相比還有較大差距。這種差距主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。首先，中國在自主研發(fā)方面的能力尚有所欠缺。中國北極科考的核心裝備大多依賴進(jìn)口，自我研發(fā)的設(shè)備在穩(wěn)定性、可靠性、標(biāo)準(zhǔn)性等方面有待進(jìn)一步提高。例如中國對北冰洋高緯中心區(qū)進(jìn)行冰區(qū)考察和冰站科考作業(yè)，需要準(zhǔn)確及時(shí)的北冰洋海冰預(yù)報(bào)服務(wù)，但是中國相關(guān)海冰預(yù)報(bào)核心技術(shù)仍然沒有國產(chǎn)化，不得不依靠對外高價(jià)購買。[9]其次，這種差距表現(xiàn)在北極科考人才儲備的匱乏?？蒲袑?shí)力從某種程度而言取決于科技人才隊(duì)伍的組建和培養(yǎng)情況，從當(dāng)前中國北極人才隊(duì)伍的組建情況來看，北極科研隊(duì)伍規(guī)模偏小，無法形成穩(wěn)定的北極科學(xué)研究隊(duì)伍，這導(dǎo)致中國整體的北極科研實(shí)力滯后于北極發(fā)達(dá)國家，難以為包括環(huán)境權(quán)益在內(nèi)的各項(xiàng)北極權(quán)益的實(shí)現(xiàn)提供強(qiáng)有力的支撐。

(三)缺少參與北極環(huán)境事務(wù)的有利身份

中國在北極地區(qū)不享有主權(quán)，長期以來中國面臨來自國際社會的詰問之一便是“中國基于何種身份參與北極事務(wù)”。雖然在2018年1月26日，國務(wù)院新聞辦公室通過《中國的北極政策》白皮書向世界宣布了中國的“北極利益攸關(guān)方”與“近北極國家”身份，但這并未徹底解決中國參與北極事務(wù)的身份認(rèn)同危機(jī)。首先，“北極利益攸關(guān)方”與“近北極國家”身份僅是中國基于自身發(fā)展需要進(jìn)行的自我定位，距離獲得國際社會特別是環(huán)北極國家的認(rèn)可尚需時(shí)日。其次，上述身份決定了中國需要通過與北極國家以及相關(guān)國際組織開展合作的方式間接參與北極事務(wù)，這將極大限制中國在北極事務(wù)中的主觀能動性。近年來隨著極圈各國對北極權(quán)益爭奪的日益激烈，中國在北冰洋公海及國際海底區(qū)域的環(huán)境權(quán)益空間或?qū)⒈贿M(jìn)一步限制，因此缺少參與北極環(huán)境事務(wù)的有利身份，成為制約中國北冰洋環(huán)境權(quán)益實(shí)現(xiàn)的障礙之一。

三、中國在北冰洋的環(huán)境權(quán)益實(shí)現(xiàn)的路徑

中國想要實(shí)現(xiàn)在北冰洋的環(huán)境權(quán)益，不僅需要考慮自身能力，還要考量其他北極利益相關(guān)主體的立場。基于目前的實(shí)務(wù)和研究現(xiàn)狀，中國一方面應(yīng)結(jié)合本國利益和外交策略，豐富北極環(huán)境權(quán)益領(lǐng)域的理論成果，提升本國在北極地區(qū)的科研水平，為權(quán)益的實(shí)現(xiàn)提供強(qiáng)大的理論和技術(shù)支持。另一方面，中國需在各種國際場合繼續(xù)強(qiáng)化北極事務(wù)參與身份，謀求國際社會特別是北極圈國家和相關(guān)國際組織對中國參與北極環(huán)境事務(wù)的認(rèn)同。

(一)深入開展理論研究，豐富北極權(quán)益研究成果

要想鞏固和豐富北極權(quán)益研究領(lǐng)域的各項(xiàng)成果，就需要協(xié)調(diào)處理整體權(quán)益研究與具體權(quán)益研究、應(yīng)用層面研究與理論層面研究、國際法律研究與國內(nèi)法律研究之間的關(guān)系。

首先是協(xié)調(diào)處理整體權(quán)益研究與具體權(quán)益研究的關(guān)系。北極權(quán)益是一個(gè)整體性的抽象概念，整體權(quán)益的實(shí)現(xiàn)需要通過航道權(quán)益、資源權(quán)益、環(huán)境權(quán)益等具體權(quán)益的實(shí)現(xiàn)加以體現(xiàn)。因此我們不僅要研究整體意義上的北極權(quán)益，還要系統(tǒng)、深入研究各項(xiàng)具體的北極權(quán)益。在研究具體的北極權(quán)益時(shí)，須注意不能將關(guān)注點(diǎn)僅集中于航道、資源、科考等高經(jīng)濟(jì)屬性的權(quán)益，還應(yīng)加強(qiáng)對環(huán)境等低經(jīng)濟(jì)屬性權(quán)益的關(guān)注和研究。

其次是協(xié)調(diào)處理應(yīng)用層面研究與理論層面研究的關(guān)系。理論研究是推動應(yīng)用研究發(fā)展的源泉，但理論研究不是孤立的，我們一方面需要關(guān)注國際法或海洋法的基礎(chǔ)性理論研究，為權(quán)益的實(shí)現(xiàn)提供充分的理論基礎(chǔ)。另一方面，我們需以國家權(quán)益實(shí)現(xiàn)為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，加強(qiáng)對相關(guān)國際條約應(yīng)用層面的分析與研究，特別是對權(quán)益實(shí)現(xiàn)的具體路徑、方法的設(shè)計(jì)與探討，及時(shí)將理論研究成果應(yīng)用到北極權(quán)益維護(hù)的實(shí)踐中。

最后是協(xié)調(diào)處理國際法律研究與國內(nèi)法律研究的關(guān)系。我國北極法律體系還有待健全和完善，以北極環(huán)境保護(hù)立法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)為例，中國尚未形成北極環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的立法、執(zhí)法體系，一旦出現(xiàn)北冰洋沿海國與本國污染管轄權(quán)重疊的情形，中國就很難掌握主導(dǎo)權(quán)。未來，隨著北極航道的開通，中國在北極海域的活動能力將進(jìn)一步增強(qiáng)，屆時(shí)中國需妥善處理與北極圈國家在海洋環(huán)境污染管轄方面的沖突。從保護(hù)北極生態(tài)環(huán)境、維護(hù)本國環(huán)境利益出發(fā)，中國有必要加強(qiáng)國內(nèi)法律與國際法律銜接問題的研究，通過專門立法對中國公民、法人、其他組織在北極地區(qū)的船舶航行、污染排放、科學(xué)考察、資源開發(fā)等各類活動加以規(guī)范。

(二)增強(qiáng)科技創(chuàng)新能力，提升北極科技水平

要想提升北極科技水平，就必須加強(qiáng)科研人才隊(duì)伍建設(shè)，以人才培養(yǎng)推動科技創(chuàng)新。北極科技人才隊(duì)伍的組建和培養(yǎng)并非朝夕可就，國家一方面需要在戰(zhàn)略層面加以重視，為北極科學(xué)研究創(chuàng)造更好的環(huán)境與條件，吸引更多優(yōu)秀人才從事北極科學(xué)研究工作。另一方面需要不斷完善北極科技人才的培養(yǎng)、選拔、激勵機(jī)制，激發(fā)科技人才的積極性和創(chuàng)造性，形成一支創(chuàng)新能力強(qiáng)、水平高的極地研究人才隊(duì)伍。

要想提升北極科技水平，就需要深化北極科技領(lǐng)域的雙邊或多邊合作，以國際合作促進(jìn)科技創(chuàng)新。一方面應(yīng)在既有合作的基礎(chǔ)之上拓展同俄羅斯、冰島等北極圈國家在科技領(lǐng)域的合作深度和廣度，借助北極圈國家在地理位置、人才技術(shù)方面的優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)自身北極科技水平的提升與趕超。另一方面應(yīng)聯(lián)合重要域外國家，在北極科技前沿和重點(diǎn)領(lǐng)域開展多方位、深層次的科技合作，促進(jìn)北極科技前沿和重點(diǎn)領(lǐng)域先進(jìn)技術(shù)的引進(jìn)、借鑒、吸收。

要想提升北極科技水平，還應(yīng)構(gòu)建以政府為主導(dǎo)，科研院所、高校、企業(yè)協(xié)同合作的北極科技創(chuàng)新體系，以體系建設(shè)助推科技創(chuàng)新。應(yīng)該充分發(fā)揮政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)優(yōu)勢、科研院所和高校的人才資源優(yōu)勢，以及企業(yè)的資本技術(shù)優(yōu)勢，形成“產(chǎn)、學(xué)、研、用”為一體的北極科技創(chuàng)新體系，集中攻克北極科技前沿和重點(diǎn)領(lǐng)域的難題，實(shí)現(xiàn)相關(guān)創(chuàng)新成果的快速轉(zhuǎn)化與應(yīng)用。

(三)強(qiáng)化北極參與身份,謀求國際社會認(rèn)同

“身份”是一國參與各項(xiàng)國際事務(wù)的必要前提，中國要想實(shí)質(zhì)性參與北冰洋環(huán)境治理，并提出自身環(huán)境權(quán)益主張，就必須重視“參與身份”的問題。2018年，我國通過《中國的北極政策》白皮書向世界宣布了中國的“北極利益攸關(guān)方”與“近北極國家”的身份。今后，中國應(yīng)在各種國際場合不斷強(qiáng)化自身“北極利益攸關(guān)方”與“近北極國家”身份，謀求國際社會對中國參與北極事務(wù)身份的認(rèn)可。

筆者認(rèn)為，就如何強(qiáng)化中國的北極身份這一問題，主要有兩種思路。首先是謀求北極圈國家對我國北極身份的認(rèn)可。中國在北冰洋的環(huán)境狀況知悉權(quán)益、環(huán)境科考權(quán)益的實(shí)現(xiàn)有賴于同北極圈國家的合作。然而，北極圈國家對中國參與北極事務(wù)的態(tài)度并不統(tǒng)一，丹麥、冰島、瑞典、芬蘭、挪威等北歐五國對中國參與北極事務(wù)的態(tài)度相對緩和，早在2013年，北歐五國便對中國加入北極理事會正式觀察員國表示支持。在北極控制了更多領(lǐng)土的俄羅斯和加拿大對中國參與北極事務(wù)的態(tài)度則顯得搖擺不定，加、俄兩國在中國加入北極理事會成員國的辯論中曾表現(xiàn)出不同程度的反對意見,但最終還是同意中國成為北極理事會正式觀察員國。[10]相較而言，美國對中國參與北極事務(wù)的態(tài)度則顯得頗為抵制，2019年5月6日，美國國務(wù)卿蓬佩奧在芬蘭舉行的北極理事會開幕式上聲稱，中國不是一個(gè)北極國家，在北極沒有任何權(quán)利，并誣蔑中國企圖借“一帶一路”倡議將北極變成另一個(gè)南海，呼吁各國加以防范。[11]因此現(xiàn)階段北歐五國以及加拿大、俄羅斯是中國參與北極事務(wù)中的重點(diǎn)聯(lián)系與合作對象。未來，中國需進(jìn)一步深化同北極圈國家的合作，通過人才、技術(shù)、資金等方面的支持讓北極圈國家看到中國參與北極環(huán)境治理的決心與誠意，逐漸改變北極圈國家對中國謹(jǐn)慎提防的態(tài)度，爭取在北極環(huán)境治理這一“低政治度”領(lǐng)域獲得極圈國家對我國參與北極事務(wù)身份的認(rèn)可。

其次是謀求極圈域外國家對我國北極身份的認(rèn)可。相對于把控北極事務(wù)的極圈國家，廣大的極圈域外國家在北極環(huán)境治理方面與中國擁有相似的利益訴求，比如日本、韓國、歐盟等也在積極謀求自身在北極的各項(xiàng)權(quán)益。在過去幾年里，中國已同日本、韓國、歐盟建立雙邊海洋法和極地事務(wù)對話，但這些合作都是以對話形式展開，合作層次較淺，影響力有限。未來，中國可嘗試在當(dāng)前對話機(jī)制上更進(jìn)一步，以“北極利益攸關(guān)方”和“近北極國家”身份，聯(lián)合極圈域外國家攜手構(gòu)建“北極環(huán)境共同體”，努力推進(jìn)北冰洋環(huán)境治理問題全球化，不斷提升地理不利國家在北極環(huán)境治理領(lǐng)域的話語權(quán)與參與度，為中國在北冰洋環(huán)境權(quán)益的實(shí)現(xiàn)奠定“群眾”基礎(chǔ)。

(四)借助國際組織平臺，提升國際影響力

全球性或區(qū)域性國際組織在北極環(huán)境治理、北極領(lǐng)土爭端解決、北極地區(qū)和平與安全維護(hù)等方面發(fā)揮著重要作用。中國應(yīng)發(fā)揮自身在國際組織中的優(yōu)勢，提升本國在北極環(huán)境事務(wù)中的參與度和話語權(quán)。

首先，中國應(yīng)運(yùn)用好聯(lián)合國等全球性國際組織平臺。國際海事組織、世界氣象組織等聯(lián)合國專門機(jī)構(gòu)在北極事務(wù)中發(fā)揮著重要作用，中國作為聯(lián)合國安理會常任理事國和最大的發(fā)展中國家，在聯(lián)合國擁有一定的影響力。中國應(yīng)當(dāng)借助這種影響力，不斷聯(lián)合其他地理位置不利國，共同謀求北冰洋的環(huán)境權(quán)益。

其次，中國應(yīng)運(yùn)用好北極理事會、國際北極科學(xué)委員會等區(qū)域性組織平臺。北極理事會為中國參與北極環(huán)境事務(wù)提供了很好的平臺。2013年中國成為北極理事會正式觀察員國，運(yùn)用好中國的北極理事會正式觀察員國身份，將有助于中國及時(shí)跟蹤掌握北極環(huán)境動態(tài)，進(jìn)一步提升中國對北極生態(tài)環(huán)境及氣候變化的認(rèn)知水平。此外，國際北極科學(xué)委員會是中國可以加以利用的另一重要平臺。國際北極科學(xué)委員會是環(huán)北極國家于1990年成立的一個(gè)非官方性的北極科學(xué)協(xié)調(diào)組織。中國已于1996年加入該組織，成為該組織的第16個(gè)成員國。相較于北極理事會的“門羅主義”，國際北極科學(xué)委員會作為非政府間的科學(xué)協(xié)調(diào)組織，旨在鼓勵和促進(jìn)北極科學(xué)研究各個(gè)領(lǐng)域的合作，其對待極圈外國家的態(tài)度也更加包容開放。

未來，中國應(yīng)重視國際組織的作用，借助國際組織平臺為包括“北極環(huán)境保護(hù)規(guī)劃和計(jì)劃的制定”、“北極環(huán)境保護(hù)及學(xué)術(shù)交流與合作”在內(nèi)的諸多事項(xiàng)貢獻(xiàn)中國智慧，提供中國方案，不斷提升中國在北極環(huán)境治理領(lǐng)域的影響力。

四、結(jié)語

中國作為“北極利益攸關(guān)方”和“近北極國家”就本國在北冰洋的環(huán)境權(quán)益表達(dá)關(guān)注，不僅是一種需要，更是一種責(zé)任。誠然，現(xiàn)階段基于特殊的地緣政治因素，中國等地理不利國家想要謀求北冰洋的環(huán)境權(quán)益，仍面臨著巨大困難，但這并不意味著中國只能被迫放棄相應(yīng)的主張與訴求。本文探討的中國在北冰洋的環(huán)境權(quán)益僅是中國表達(dá)對北極環(huán)境治理與環(huán)境權(quán)益關(guān)注的第一步。未來，中國一方面需繼續(xù)加強(qiáng)同北極圈國家的合作，不斷提升本國的理論水平與科技創(chuàng)新能力，爭取在北極環(huán)境治理這一“低政治度”領(lǐng)域謀求北極圈國家的認(rèn)可。同時(shí)，中國需要凝聚北極環(huán)境治理的價(jià)值共識，攜手近北極國家構(gòu)建環(huán)境共同體，共同探索行之有效的北極環(huán)境治理新機(jī)制，推動北極環(huán)境治理秩序朝著更加公平合理的方向發(fā)展，使中國在內(nèi)的北極域外國家的環(huán)境權(quán)益得到應(yīng)有的尊重與有效的保障。