淺析我國公益訴訟存在的問題及解決路徑

西藏民族大學法學院 薛楊

1 公益訴訟概述

公益訴訟的定義中應當包括三個基本方面，即該類訴訟所保護的內(nèi)容是什么 、誰可以提起該類訴訟以及該類訴訟在性質(zhì)上屬于何種類型的訴訟 。依照這三個要素 ，所謂公益訴訟，是指特定的主體根據(jù)法律的授權，就損害社會公共利益的行為向法院提起的行政訴訟或民事訴訟。

對于這個定義主要從三個方面進行理解：第一，保護的內(nèi)容是什么，其實就是公共利益。但是在這里筆者對公共利益做了擴大解釋 ，公共利益其實是沒有一個既定且明確的標準的 ，所以廣義上的公共利益應當是包括國家利益、 社會公共利益和不特定人的個人利益 。第二 ，誰可以提起訴訟 ，就是能夠作為原告的訴訟主體，一般就是國家機關 、社會組織和公民。 但是在這個問題上是有不同的觀點的。 有的人認為只有特定的主體才具備這種資格 ；有的人認為只要是國家利益 、公共利益受到損害 ，任何機關、組織和個人都可以向法院提起訴訟。我個人比較贊同第一種觀點。在主體并不是與案件有直接利害關系的人的前提下，原告往往不是直接受到損害的人，本身就不是傳統(tǒng)意義上的適格原告，在這種情況下擴大主體范圍缺乏相應的理論支撐，并容易造成濫訴的局面。特定主體具體指什么其實也沒有明確的規(guī)定，個人認為是法律明確規(guī)定的 ，或者規(guī)定了相應的標準 、資質(zhì) ，有能力、有責任、有使命維護公共利益的主體。第三，就是公益訴訟的類型。按照訴訟性質(zhì)劃分，可以劃分為民事公益訴訟和行政公益訴訟 ；按照主體不同劃分 ，可以分為檢察機關提起的公益訴訟 、其他社會組織和個人提起的公益訴訟。

2 我國公益訴訟存在的問題

2.1 主體不夠明確

一般情況下我們知道原告是與案件有直接利害關系的人，但是在公益訴訟中大部分原告都不是與案件有直接利害關系的人，代表公權力或者說維護公共利益的組織能否作為一個當然的、適格的原告，還需要更多的法理支撐?！吨腥A人民共和國民事訴訟法》第五十五條中“法律規(guī)定的機關和有關組織”并沒有一個十分明確的界限，符合什么條件的機關與組織是符合法律規(guī)定的機關和組織也沒有具體明確的列舉，只是《中華人民共和國環(huán)境保護法》 第五十八條規(guī)定對有資格提起環(huán)境公益訴訟的社會組織規(guī)定了一個相對的標準，但是在實踐中依然存在主體界定不夠明確的問題。

另外之前的規(guī)定中并沒有體現(xiàn)個人能夠作為公益訴訟的起訴主體，雖然在最新修訂的《最高人民法院 、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》 第十三條第二款包含了英雄烈士的近親屬可以作為原告提起訴訟， 但是這種設定范圍還是太過狹窄 ，個人能否通過訴訟直接對侵害國家利益和公共利益的行為向法院起訴依然是一個需要探討的話題。

2.2 受案范圍狹窄

目前我國的公益訴訟分為兩種：民事公益訴訟和行政公益訴訟。其中民事公益訴訟的受案范圍包括：“破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護，食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法利益，侵害英雄烈士等的姓名、肖像 、名譽、榮譽等損害社會公共利益的行為”。其中“侵害英雄烈士等的姓名、肖像、名譽、榮譽等損害社會公共利益的行為”是最新修正的《最高人民法院 、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》 中新增加的情形。對于這幾種破壞公共利益的情形人民檢察院還可以提起刑事附帶民事公益訴訟。根據(jù)《行政訴訟法》第二十五條可以看出行政公益訴訟的受案范圍是在特定領域行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者公共利益受到損害，經(jīng)過人民檢察院的檢察建議依舊不依法履行職責的行為。這些領域包括生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全 、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權出讓等。

從這些規(guī)定可以看出，公益訴訟的受案范圍還是比較狹窄的，有相對固定的領域。但是我們知道隨著社會經(jīng)濟進步、科學技術發(fā)展、新興事物出現(xiàn)、公民維權意識的覺醒，現(xiàn)實中會涌現(xiàn)出越來越多的新型侵害國家利益或者公共利益的訴訟類型，例如文物古跡的損害、氣候變化 、公共場所抽煙的損害等等，對于可能出現(xiàn)的這些新的情形，我國關于公益訴訟的法律規(guī)定并沒有相應的對策，所以公益訴訟的范圍、邊界問題也有待擴大。

2.3 證據(jù)獲取困難

就拿環(huán)境公益訴訟來說， 取證困難主要有以下幾方面的原因 ：第一，環(huán)境污染本身就具有很多潛在的不確定性。 比如污染情況隨時會變化，可能發(fā)現(xiàn)時達到了污染指標 ，但是在起訴之后調(diào)查取證時沒有達到污染標準。還比如排放廢氣廢水，容易受到天氣 、風向 、水量、時間等的影響 ，也是千變?nèi)f化的 。 污染本身的多變性無疑就給調(diào)查取證增加了很多難度。第二，調(diào)查取證具有專業(yè)性，成本高。公益訴訟的侵害公共利益達到何種程度可稱之為“ 侵害 ”是需要有一定的標準的 ，在大多數(shù)情況下這種標準的判定是需要專業(yè)的鑒定或者專業(yè)的人員進行評定的。 進行鑒定肯定就會增加成本延長周期，給訴訟增加時間金錢和成本。

2.4 難以實現(xiàn)理想的結(jié)果

公益訴訟的目的是什么？僅僅是為了罰款、懲罰破壞環(huán)境、侵害公共利益的人嗎？筆者認為更多的是為了停止侵害，更理想的就是恢復原狀。但是我們都知道公益訴訟都是一些什么案件，比如環(huán)境污染 ，森林 、海洋 、大氣這種一旦被破壞就再也恢復不了原狀了 ，傷害是不可逆的 ，甚至需要付出很多的金錢 、很長的時間、很大的精力才能有所改善。所以達到理想的訴訟目的是很難的，實踐中還存在執(zhí)行難的問題。

3 對策建議

3.1 加強對于公益訴訟的理論研究

主體資格問題不是一個在實踐中就能固定、明確的問題，需要更多的理論支撐。公益訴訟在目前的理論研究中不能算是一個太熱門的話題， 并且對其研究基本都著重于已經(jīng)出現(xiàn)的法律本身，對于未知的、可能會出現(xiàn)的或者有不同說法的一些角度還是有所欠缺。在建立公益訴訟制度的基礎上，鼓勵相關的學者專家進行理論研究，鼓勵高校學生對其法理與背景意義進行學習 ，在學習中如果能達到創(chuàng)新的目的則更為公益訴訟添磚加瓦。還要加強這方面的資金投入 ，使專家學者更有積極性 ，并對研究 、實踐進行保障。 另外一方面 ，不僅要從法理、目的 、意義出發(fā)，還要與別的法律相結(jié)合，例如《民法典》《刑法》《民事訴訟法》《行政訴訟法》《消費者權益保護法》等等。像民事公益訴訟中新增的對于英雄烈士的權益的保護，就是回應了《民法典》的相關內(nèi)容。這種理論不僅對于解決主體問題有所幫助 ，也對制度構(gòu)建以及現(xiàn)實問題解決進行支撐。

3.2 制定嚴密規(guī)范的公益訴訟法律制度體系

建立針對公益訴訟的具體訴訟制度和更加完善的制度體系，對于問題中提到的可能出現(xiàn)的新類型的訴訟，在制定法律制度體系時可以進行類型化的規(guī)定，即將這些情形用一種可以預見或者包含的方式進行吸納，以適當擴大受案范圍及其邊界，并對主體、受案范圍、證據(jù)形式 、證明責任分配、資金保障 、審理程序等進行細化，以有法可依的方式不斷規(guī)范公益訴訟。

3.3 加強司法、行政機關的聯(lián)系

可以看出公益訴訟的取證與行政機關是密切聯(lián)系的，既然取證困難有現(xiàn)實的、人為的原因，那么這種困難應該盡可能地予以改變。 一方面，加強與行政機關的聯(lián)系可以減少取證難的情形；另一方面 ，有了職能部門的協(xié)助與配合 ，還能減少侵害國家利益 、公共利益的情形。 對于調(diào)查取證中證據(jù)不固定、不全面等問題 ， 不同部門、 不同機關之間應當建立起證據(jù)相互轉(zhuǎn)化的橋梁。例如刑事附帶民事公益訴訟中刑事訴訟過程中調(diào)查收集的有關證據(jù)可以轉(zhuǎn)化為后續(xù)民事公益訴訟的證據(jù)； 行政機關執(zhí)法過程中對有關材料 、信息 、數(shù)據(jù)了解得更清楚 ，可以用以證明相關的案件事實。另外加強不同部門、機關的聯(lián)系還有助于執(zhí)行判決結(jié)果，提高訴訟效率，節(jié)約司法資源。所以加強司法、行政機關之間的聯(lián)系是十分有必要的。

3.4 與其他制度交叉

公益訴訟與別的訴訟制度是有交叉甚至重合的 。 既然有交叉，那就可以利用別的制度的一些特點對公益訴訟進行建設，與時俱進、不斷創(chuàng)新 。例如在刑事附帶民事公益訴訟中 ，能否將刑事部分適用的認罪認罰從寬制度適用于后續(xù)的民事公益訴訟甚至說別的民事公益訴訟案件中呢？ 筆者認為是有一定的可行性的。在案件的審理過程中民事與刑事同時介入，案件結(jié)果相互聯(lián)系 ，辦案期限有所重合，不僅能快速結(jié)案 ，還能實現(xiàn)被告人從寬 ，并認罪認罰、積極賠償 、停止侵害、恢復原狀等的雙贏結(jié)果，在此過程中實現(xiàn)被損社會公益保護的最早化和最大化 。 與其他制度相結(jié)合， 尤其是與一些順應時代發(fā)展而應運而生的新制度相結(jié)合，對探索公益訴訟新模式是十分有益的。

4 結(jié)語

公益訴訟不但有利于保護我們的國家利益和公共利益 ，更是與我們每個人的切身利益息息相關。公益訴訟作為一種還在發(fā)展的訴訟模式，依然存在許多的不足。對于存在的問題和解決途徑進行探討，完善公益訴訟制度，并不斷進行開拓創(chuàng)新是大勢所趨，不僅可以在我國的法律規(guī)定內(nèi)進行探索，還可以借鑒國外的經(jīng)驗，建立起嚴密規(guī)范的公益訴訟法律規(guī)范體系。