國家治理現(xiàn)代化與法治化營商環(huán)境建設(shè)

常 健

(海南大學(xué)法學(xué)院，海南?？?570228)

優(yōu)質(zhì)的營商環(huán)境是一個地區(qū)或國家核心競爭力、市場活力、經(jīng)濟軟實力和社會創(chuàng)造力的重要體現(xiàn)。習(xí)近平總書記強調(diào)，法治是最好的營商環(huán)境。(1)習(xí)近平主持召開中央全面依法治國委員會第二次會議并發(fā)表重要講話 [EB/OL].(2019-02-25)[2021-05-21]. http：//www.gov.cn/xinwen/2019-02/25/content_5368422.htm.為了推進營商環(huán)境法治化發(fā)展，2019年10月國務(wù)院頒布了《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，標(biāo)志著優(yōu)化營商環(huán)境已作為一項重要制度納入國家治理現(xiàn)代化的宏偉藍圖，從制度層面為優(yōu)化營商環(huán)境提供了有效的引導(dǎo)和支撐。國家治理現(xiàn)代化的核心在于國家制度和制度執(zhí)行能力的升級再造。法治化營商環(huán)境建設(shè)聚焦于法律規(guī)則及其實施機制的完善，契合國家治理現(xiàn)代化的發(fā)展趨勢和內(nèi)在要求，是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重要手段；而法治化營商環(huán)境建設(shè)也成為了實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重要契機與核心支點。

一、 從“舶來品”到“本土化”： 法治化營商環(huán)境建設(shè)的路徑

“營商環(huán)境”概念為域外概念的本土表達，(2)在世界銀行對Doing Business作出中文翻譯前，并沒有統(tǒng)一的中文翻譯，有被翻譯為“經(jīng)商”，也有直譯為“做生意”，譯作“營商”者較為少見?！盃I商”更多見于我國香港地區(qū)，中國香港特別行政區(qū)投資推廣署在其官方網(wǎng)站上，專設(shè)“營商環(huán)境”欄，向投資者介紹香港的貿(mào)易環(huán)境。國內(nèi)使用“營商環(huán)境”一詞，很大程度上受世界銀行《營商環(huán)境報告》Doing Business中文翻譯的影響。其作為“舶來品”源于世界銀行“Doing Business”的項目調(diào)查。2002年啟動的世界銀行營商環(huán)境項目，旨在對企業(yè)存在周期內(nèi)所適用的法規(guī)進行評估，通過每年發(fā)布《營商環(huán)境報告》，對所涉及的經(jīng)濟體進行營商環(huán)境的全球排名。(3)董志強，魏下海，湯燦晴.制度軟環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展： 基于30個大城市營商環(huán)境的經(jīng)驗研究[J].管理世界，2012(4)： 9-20.世界銀行《營商環(huán)境報告》采用多項指標(biāo)對市場主體經(jīng)濟活動過程進行調(diào)查，有助于反映各經(jīng)濟體經(jīng)濟活動所面臨的真實的制度約束條件。(4)2003年世界銀行發(fā)布的首份《營商環(huán)境報告》中包括5套指標(biāo)，涉及133個經(jīng)濟體；到2010年的報告擴展到了10套指標(biāo)，涉及183個經(jīng)濟體；2020年世界銀行全球營商環(huán)境評估則一共包括12套指標(biāo)，涉及190個經(jīng)濟體。這些指標(biāo)分別代表了開辦企業(yè)、執(zhí)行合同、解決糾紛、跨境貿(mào)易、獲取信貸、保護中小投資者、與政府交易、辦理納稅、獲得建筑許可、獲得電力、雇用勞動力、登記財產(chǎn)等便利程度。在調(diào)查方法上，項目團隊與學(xué)術(shù)界顧問共同設(shè)計了基于商業(yè)案例的調(diào)查問卷，即對企業(yè)的法律形式、規(guī)模、地點、業(yè)務(wù)性質(zhì)做出假定，向當(dāng)?shù)貙＜?包括律師、商業(yè)顧問、會計師、運輸代理公司、政府官員和日常從事法律和監(jiān)管規(guī)定執(zhí)行與咨詢的其他專業(yè)人員)進行調(diào)查，并進行多輪的討論，以確保獲得可信的和可比較的數(shù)據(jù)。2008年世界銀行報告首次提供了中國國別報告，逐步引起了中國政府的關(guān)注，成為中國推動營商環(huán)境優(yōu)化的內(nèi)生動力。2012年，廣東省首先使用營商環(huán)境的概念，印發(fā)《廣東省建設(shè)法治化國際化營商環(huán)境五年行動計劃》。2013年，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，在“加快完善現(xiàn)代市場體系”部分，明確提出“建立法治化營商環(huán)境”。此后，“營商環(huán)境”取代了“投資環(huán)境”的概念，頻繁出現(xiàn)在黨和政府的文件與領(lǐng)導(dǎo)人的講話之中。(5)鄭繼湯.習(xí)近平關(guān)于構(gòu)建法治化營商環(huán)境重要論述的邏輯理路[J].中共福建省委黨校學(xué)報，2019(6)： 25-30.習(xí)近平總書記指出：“相比過去，新時代改革開放具有許多新的內(nèi)涵和特點，其中很重要的一點就是制度建設(shè)分量更重?！?6)習(xí)近平.關(guān)于《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》的說明[N].人民日報，2019-11-06(4).營商環(huán)境作為一項重要的測量指標(biāo)，不僅用來評價投資貿(mào)易的便利化程度，而且作為推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的一個重要評價要素，集中體現(xiàn)了制度的質(zhì)量水平。(7)馮杰.深化“放管服”改革 優(yōu)化稅收營商環(huán)境[J].中國行政管理，2018(10)： 145-147.所以，2018年以來黨中央和國務(wù)院部署的引入世界銀行營商環(huán)境指標(biāo)體系打造“一流營商環(huán)境”中，各項制度建設(shè)及制度的有效實施成為關(guān)鍵，“優(yōu)化營商環(huán)境目標(biāo)的確立，是放管服改革進入2.0時代的標(biāo)志”。(8)宋林霖，何成祥.優(yōu)化營商環(huán)境視閾下放管服改革的邏輯與推進路徑： 基于世界銀行營商環(huán)境指標(biāo)體系的分析[J].中國行政管理，2018(4)： 67-72.

世界銀行《營商環(huán)境報告》確立的“營商環(huán)境”各項指標(biāo)，在于評價世界主要國家和地區(qū)企業(yè)“做生意”從開辦、經(jīng)營到退出的“軟環(huán)境”。(9)謝紅星.法治化營商環(huán)境的證成、評價與進路： 從理論邏輯到制度展開[J].學(xué)習(xí)與實踐，2019(11)： 36-46.但在我國，對于營商環(huán)境的理解則是一個漸進的過程。一方面，在理論上，不少學(xué)者最初認(rèn)為營商環(huán)境既包括如政策、制度等軟環(huán)境，也包括由政府組織建設(shè)投資構(gòu)成的硬環(huán)境；(10)代明.從打造營商環(huán)境看政府投資的乘數(shù)效應(yīng)[J].開發(fā)研究，2005(1)： 16-19.也有學(xué)者認(rèn)為營商環(huán)境亦包含政治環(huán)境、國際化環(huán)境。(11)馬向東，王躍生.新時代吸引外資新方略： 從招商政策優(yōu)惠到營商環(huán)境優(yōu)化[J].中共中央黨校學(xué)報，2018(4)： 112-121.另一方面，在國務(wù)院《優(yōu)化營商環(huán)境條例》出臺之前，遼寧、河北、陜西、黑龍江、吉林、天津等地先期制定了地方性優(yōu)化營商環(huán)境條例，對于營商環(huán)境的概念或予以回避，或做擴大性解釋。(12)例如，《天津市優(yōu)化營商環(huán)境條例》(2019)規(guī)定：“本條例所稱營商環(huán)境，是指市場主體在準(zhǔn)入、生產(chǎn)經(jīng)營、退出等過程中涉及的政務(wù)環(huán)境、市場環(huán)境、法治環(huán)境、人文環(huán)境等有關(guān)外部因素和條件的總和。”對營商環(huán)境的界定呈現(xiàn)出復(fù)雜性、全域性、模塊化特點，這可能會造成營商環(huán)境內(nèi)容的泛化和認(rèn)知的割裂，從而削弱營商環(huán)境概念的具體性和針對性。(13)韓陽.國家治理現(xiàn)代化中營商環(huán)境建設(shè)： 以政商關(guān)系為視角[J].統(tǒng)一戰(zhàn)線學(xué)研究，2020(1)： 39-45.為了提升營商環(huán)境法治化水平，2019年10月國務(wù)院正式公布《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，這是我國在營商環(huán)境領(lǐng)域的一項開創(chuàng)性工作。這一方面推動營商環(huán)境工作系統(tǒng)化、規(guī)范化，增強了權(quán)威性、實效性和法律約束力。另一方面，其將營商環(huán)境定義為“企業(yè)等市場主體在市場經(jīng)濟活動中所涉及的體制機制性因素和條件”，使得涉及面廣、影響因素多的營商環(huán)境優(yōu)化工作聚焦完善體制機制，避免面面俱到。(14)白陽.為各類市場主體投資興業(yè)提供制度保障： 司法部、發(fā)展改革委負(fù)責(zé)人就《優(yōu)化營商環(huán)境條例》有關(guān)問題答記者問 [EB/OL].(2019-10-24)[2021-05-20]. https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1648274007404135657&wfr=spider&for=pc.《優(yōu)化營商環(huán)境條例》吸納世界銀行的評價標(biāo)準(zhǔn)，融入中國改革的時代要求和地方特色，并將在中國證明行之有效的改革舉措和制度規(guī)則通過法律形式固定下來，運用法律形式完成了優(yōu)化營商環(huán)境的制度設(shè)計與方向指引。

值得特別關(guān)注的是，《優(yōu)化營商環(huán)境條例》第7條第3款規(guī)定，“國家鼓勵和支持各地區(qū)、各部門結(jié)合實際情況，在法治框架內(nèi)積極探索原創(chuàng)性、差異化的優(yōu)化營商環(huán)境具體措施”。各地政府開啟了以制定地方性優(yōu)化營商環(huán)境條例或辦法為標(biāo)志的營商環(huán)境法治化的新一輪制度競爭。(15)楊潔.優(yōu)化營商環(huán)境的浪潮已經(jīng)掀起[J].瞭望東方周刊，2019(22)： 20-22.截至2021年6月底，重慶、四川、河南、江蘇、陜西、江西、山東、廣西、上海、北京、山西、遼寧、天津、吉林、黑龍江、河北等地已經(jīng)制定優(yōu)化營商環(huán)境的省級地方性法規(guī)，湖北和安徽制定了省級政府規(guī)章，深圳市則依托特區(qū)立法權(quán)制定了經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)，還有廣州、青島、商丘、阜新、遼陽等地也制定了相應(yīng)的地方性法規(guī)。法律制度作為公共產(chǎn)品被國家和各地政府合法壟斷，市場主體只能通過比較選擇對其最有利的法律或用腳投票。而營商環(huán)境作為可定量、有抓手、城市間可借鑒復(fù)制、極具實操性的測量技術(shù)，經(jīng)過在地化的調(diào)整和創(chuàng)新，迅速與中國的地方競爭機制產(chǎn)生了化學(xué)反應(yīng)，開啟了地方營商環(huán)境制度創(chuàng)新競爭的“錦標(biāo)賽”模式。(16)駱梅英.優(yōu)化營商環(huán)境的改革實踐與行政法理[J].行政法學(xué)研究，2020(5)： 68-76.由此，各地政府創(chuàng)造出“零跑動”“一業(yè)一證”“一證準(zhǔn)營”“高頻事項秒辦”“一帽牽頭”“一標(biāo)核準(zhǔn)”“一單告知”“一表申請”“拿地即開工”“包容審慎監(jiān)管”等經(jīng)驗，并將上述經(jīng)驗通過地方立法加以規(guī)范。深圳市甚至運用特區(qū)立法權(quán)在《深圳經(jīng)濟特區(qū)優(yōu)化營商環(huán)境條例》中規(guī)定“靈活用工”等突破上位法的創(chuàng)新規(guī)則。營商環(huán)境從一個舶來品，通過實踐探索、制度創(chuàng)新與法律規(guī)則固化，已經(jīng)成為目前最重要的推進政府與市場關(guān)系重塑、推動政府職能轉(zhuǎn)變、實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重要抓手與核心支點。

二、 “推動”與“倒逼”： 國家治理現(xiàn)代化與法治化營商環(huán)境建設(shè)的互動

大量的經(jīng)驗研究證實了“制度是至關(guān)重要的”(institution matter)的理論假說，尤其是制度基礎(chǔ)設(shè)施的差異對于經(jīng)濟發(fā)展的影響是顯著的。(17)徐現(xiàn)祥，李郇.中國省區(qū)經(jīng)濟差距的內(nèi)生制度根源[J].經(jīng)濟學(xué)(季刊)，2005(S1)： 83-100；Hall R E， Jones C I. Why Do Some Countries Produce So Much More Output Per Worker Than Others?[J].Quarterly Journal of Economics， 1999， 114(1)： 83-116.黨的十八屆三中全會提出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！秉h的十九屆四中全會通過的《關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》明確指出，深化行政審批制度改革，改善營商環(huán)境，激發(fā)各類市場主體活力?！皣抑卫憩F(xiàn)代化的一個核心任務(wù)是對政府權(quán)力的治理，讓政府權(quán)力在法治的軌道上有效運作?！?18)鄭智航.國家治理現(xiàn)代化的中國邏輯及其展開[J].法制與社會發(fā)展，2021(3)： 71-89.實際上，自1987年黨的十三大和1988年全國人大七屆一次會議正式提出轉(zhuǎn)變政府職能這一改革思維以來，轉(zhuǎn)變政府職能特別是行政審批制度改革，迄今并沒有實質(zhì)性突破和根本性改觀。(19)陶慶.“問題倒逼”與政府職能轉(zhuǎn)變： 以上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)的若干困境為例[J].經(jīng)濟體制改革，2015(6)： 19-25.“改革是由問題倒逼而產(chǎn)生的”，(20)中共中央召開黨外人士座談會 習(xí)近平主持并發(fā)表重要講話[N].人民日報，2013-11-04(1).改革是推動發(fā)展的動力之源。國家治理現(xiàn)代化的核心在于國家制度和制度執(zhí)行能力的升級再造。習(xí)近平總書記強調(diào)，我國改革已經(jīng)進入攻堅期和深水區(qū)。(21)習(xí)近平： 改革已經(jīng)進入深水區(qū) 要敢于啃硬骨頭[N].新京報，2013-03-06(A05).國家治理的現(xiàn)代化，要通過轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政審批制度改革實現(xiàn)。改善營商環(huán)境，就需要對舊有傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)性利益格局進行調(diào)整和重構(gòu)。處于攻堅期和深水區(qū)的國家治理現(xiàn)代化，不能局限于政府機構(gòu)的簡單分并與職能變動，也不是隨心所欲地放權(quán)讓利和政策優(yōu)惠，而是要以人民為中心，通過制度，尤其是法律規(guī)則及其實施機制的系統(tǒng)變革，形成體系完備、科學(xué)規(guī)范、公平公正、運行高效的法治體系，為國家制度和制度執(zhí)行能力的整體提升營造動力之源。在2002年世界銀行啟動營商環(huán)境項目之后，法國、俄羅斯、印度等多國政府結(jié)合本國實際，開展了多種形式的國內(nèi)營商環(huán)境評價，聚焦法律規(guī)則的修改和法律實施機制的完善，推動制度變革與制度執(zhí)行能力的升級，提升本國的國際競爭力。(22)林念修.中國營商環(huán)境報告2020[M]. 北京： 中國地圖出版社，2020： 5；羅培新.世界銀行營商環(huán)境評估： 方法·規(guī)則·案例[M].南京： 譯林出版社，2020： 11-14.營商環(huán)境評價與衡量本身經(jīng)歷了從全要素評估，到制度要素評估，再到法治要素評估的發(fā)展歷程，其關(guān)注的重點不在于宏觀制度和法律框架，而聚焦于具體法律文本和實際監(jiān)管流程。(23)張志銘，王美舒.中國語境下的營商環(huán)境評估[J].中國應(yīng)用法學(xué)，2018(5)： 29-37.也就是說，法治化營商環(huán)境建設(shè)本質(zhì)是打造企業(yè)等市場主體在市場活動中所感知的、滿意的一整套由政府提供的“公共產(chǎn)品”——規(guī)則、程序、職責(zé)、責(zé)任及實施機制等構(gòu)成的法治環(huán)境。此外，國務(wù)院《優(yōu)化營商環(huán)境條例》第4條明確規(guī)定，優(yōu)化營商環(huán)境應(yīng)當(dāng)以深刻轉(zhuǎn)變政府職能為核心，創(chuàng)新體制機制，強化協(xié)同聯(lián)動，完善法治保障。所以，以“放管服”改革為主體內(nèi)容的法治化營商環(huán)境優(yōu)化是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求和重要手段。而法治化營商環(huán)境建設(shè)成為國家治理現(xiàn)代化的重要契機與核心支點，推動和倒逼政府職能轉(zhuǎn)變，推動和倒逼國家制度和制度執(zhí)行能力升級再造。

(一) 國家治理現(xiàn)代化與法治化營商環(huán)境建設(shè)的推動效應(yīng)

與西方話語不同，一方面，中國的國家治理現(xiàn)代化立足于經(jīng)濟社會的轉(zhuǎn)型，從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型，行政審批制度是政府對市場管控最主要的制度工具，如何推進審批制度改革，如何實現(xiàn)審批與監(jiān)管協(xié)調(diào)，如何轉(zhuǎn)變政府的治理理念與行政管控方式，就成為中國語境下營商環(huán)境建設(shè)的特殊問題。(24)宋林霖，陳志超.中國語境下的營商環(huán)境優(yōu)化： 核心議題與治理路徑[J].中國行政管理，2021(1)： 147-149.另一方面，作為單一制國家，在我國雖然經(jīng)濟活動與社會治理的開展方面遵循國家統(tǒng)一頒布的法律法規(guī)，但基于超大國家治理的現(xiàn)實需求，中央立法不可能照顧到各區(qū)域的差異，中央允許地方擁有適度的立法權(quán)，加之各地對中央法律的適應(yīng)能力與水平存在差異，使得法治化營商環(huán)境建設(shè)程度在各地存在較大差異。

基于此，2018年1月召開的國務(wù)院常務(wù)會議明確要求，立足中國國情，在學(xué)習(xí)借鑒國際營商環(huán)境評價方法的基礎(chǔ)上，本著國際可比、對標(biāo)世行、中國特色原則，建立以市場主體和社會公眾滿意度為導(dǎo)向的中國營商環(huán)境評價機制——18個指標(biāo)體系，形成了符合中國實際的評價方法論。(25)林念修.中國營商環(huán)境報告2020[M].北京： 中國地圖出版社，2020： 2.為了推動超大國家治理現(xiàn)代化的均衡發(fā)展與整體協(xié)調(diào)，國家不斷總結(jié)和發(fā)布各類優(yōu)化營商環(huán)境的典型經(jīng)驗，推動地方政府經(jīng)驗的相互借鑒與整體發(fā)展。(26)例如，國務(wù)院辦公廳出臺《關(guān)于部分地方優(yōu)化營商環(huán)境典型做法的通報》(國辦函〔2018〕46號)和《關(guān)于做好優(yōu)化營商環(huán)境改革舉措復(fù)制推廣借鑒工作的通知》(國辦函〔2019〕89號)，國家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于推廣借鑒上海浦東新區(qū)有關(guān)創(chuàng)新舉措和經(jīng)驗做法的通知》(發(fā)改地區(qū)〔2021〕345號)，國家發(fā)改委辦公廳印發(fā)《關(guān)于招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域推廣借鑒有關(guān)改革創(chuàng)新舉措和典型經(jīng)驗做法的通知》，此外國家發(fā)展改革委還經(jīng)常組織召開全國優(yōu)化營商環(huán)境經(jīng)驗交流現(xiàn)場會。在實踐中，部分標(biāo)桿城市探索形成了一批行之有效的改革舉措，經(jīng)復(fù)制推廣成為全國普遍做法。最典型的是獲得電力指標(biāo)，2018年繼北京、深圳、廣州推出小微企業(yè)低壓客戶接電“零上門、零審批、零投資”服務(wù)后，2019年國家明確在直轄市和省會城市推行“三零”服務(wù)。國家電網(wǎng)、南方電網(wǎng)出臺配套措施落實政策要求。評價顯示2020年全國70個城市實現(xiàn)低壓用電“兩個環(huán)節(jié)”，77個城市實現(xiàn)了低壓用電的“零成本”。參見李韶輝.優(yōu)化營商環(huán)境實現(xiàn)三大轉(zhuǎn)變——訪國家發(fā)改委法規(guī)司司長楊潔[N].中國改革報，2021-05-17(1).在制度層面，“只有全面依法治國才能有效保障國家治理體系的系統(tǒng)性、規(guī)范性、協(xié)調(diào)性，才能最大限度凝聚社會共識”。(27)習(xí)近平.論堅持全面依法治國[M].北京： 中央文獻出版社，2020： 3.“法治是最好的營商環(huán)境”“法治是核心競爭力”已經(jīng)成為改革者在國家治理現(xiàn)代化背景下推進營商環(huán)境建設(shè)的共識。(28)例如，上海提出“使法治成為上海核心競爭力重要標(biāo)志”，浙江提出“努力使法治成為核心競爭力重要組成部分”，江蘇提出“真正使法治成為江蘇核心競爭力的重要標(biāo)志”，湖北提出“使法治成為湖北發(fā)展核心競爭力重要標(biāo)志”，寧夏提出“讓法治成為寧夏未來發(fā)展核心競爭力的重要標(biāo)志”，廣州提出“讓法治提升廣州核心競爭力”，等等。發(fā)揮法治引領(lǐng)與保障作用促進營商環(huán)境優(yōu)化成為近年來法律修改的關(guān)鍵動因。2019年4月23日，第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十次會議通過了8部法律的修訂。此外，國務(wù)院修訂了多部行政法規(guī)，最高人民法院則發(fā)布有關(guān)破產(chǎn)、中小投資者保護等多個司法解釋。這些法律規(guī)則的修訂，是順應(yīng)世界銀行評估而做出的制度性變革，為促進2020年世界銀行評估中中國營商環(huán)境排名的大幅提升發(fā)揮了作用。(29)羅培新.世界銀行營商環(huán)境評估： 方法·規(guī)則·案例[M].南京： 譯林出版社，2020： 14.而地方營商環(huán)境的競爭就是“改善一個區(qū)域的市場主體所面臨的行政、法治等各種要素構(gòu)成的綜合發(fā)展環(huán)境”的競爭。(30)付芳琳.優(yōu)化東北地區(qū)營商環(huán)境的法治路徑： 以強化地方檢察職能為視角[J].行政與法，2019(3)： 80-89.在地方法治化營商環(huán)境建設(shè)中，各地優(yōu)化營商環(huán)境的立法立足于對標(biāo)世界銀行和國家營商環(huán)境評價指標(biāo)體系，立足于破除地方營商環(huán)境建設(shè)的難點痛點堵點，成為在國務(wù)院《優(yōu)化營商環(huán)境條例》推動下的普遍性做法。(31)例如，國務(wù)院《優(yōu)化營商環(huán)境條例》提出推行多圖聯(lián)審，辦理建筑許可指標(biāo)，圍繞壓縮施工圖審查時限，向全國推廣數(shù)字化聯(lián)合審圖的經(jīng)驗做法。上海、廣東、江蘇蘇州等地則因地制宜地出臺了施工圖聯(lián)合審查管理辦法和實施方案，實現(xiàn)了依法依規(guī)辦理。深圳先后制定了《深圳經(jīng)濟特區(qū)優(yōu)化營商環(huán)境條例》《深圳經(jīng)濟特區(qū)個人破產(chǎn)條例》，修訂了《深圳經(jīng)濟特區(qū)商事登記若干規(guī)定》《深圳經(jīng)濟特區(qū)知識產(chǎn)權(quán)保護條例》《深圳經(jīng)濟特區(qū)注冊會計師條例》《深圳經(jīng)濟特區(qū)建設(shè)工程施工招標(biāo)投標(biāo)條例》等。而海南將法治化營商環(huán)境作為推進中國特色自由貿(mào)易港建設(shè)的核心與關(guān)鍵，除已經(jīng)頒布的《海南自由貿(mào)易港優(yōu)化營商環(huán)境條例》之外，還同步制定《海南自由貿(mào)易港商事注銷條例》《海南自由貿(mào)易港破產(chǎn)條例》《海南自由貿(mào)易港公平競爭條例》《海南自由貿(mào)易港征收征用條例》《海南自由貿(mào)易港知識產(chǎn)權(quán)保護條例》《海南自由貿(mào)易港社會信用條例》等。各級地方政府在相互競爭與學(xué)習(xí)的過程中，積極推廣先進措施和主動復(fù)制實踐經(jīng)驗，(32)倪斐，逯鑫赫.自貿(mào)區(qū)金融生態(tài)的法律營造與再生： 以可復(fù)制、可推廣原則為中心[J].中國礦業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2020(1)： 41-50.不僅促進了地方優(yōu)化營商環(huán)境法治化發(fā)展，也為全國性的立法提供了大量的“地方經(jīng)驗”，有效回應(yīng)了超大國家治理現(xiàn)代化中的結(jié)構(gòu)性難題。(33)茍學(xué)珍.地方法治競爭： 營商環(huán)境法治化的地方經(jīng)驗[J].甘肅行政學(xué)院學(xué)報，2020(4)： 114-123.

(二) 國家治理現(xiàn)代化與法治化營商環(huán)境建設(shè)的倒逼功能

國務(wù)院《優(yōu)化營商環(huán)境條例》規(guī)定，優(yōu)化營商環(huán)境應(yīng)當(dāng)以市場主體需求為導(dǎo)向；國家建立和完善以市場主體和社會公眾滿意度為導(dǎo)向的營商環(huán)境評價體系。(34)參見《優(yōu)化營商環(huán)境條例》第4條、第8條。營商環(huán)境的建設(shè)以市場主體的需求為中心，以市場主體所處的微觀法治環(huán)境為載體，以市場主體和社會公眾的獲得感和滿意度為檢驗的價值導(dǎo)向，其核心在于以市場主體和社會公眾的感受倒逼政府自身觀念的轉(zhuǎn)變與制度的改革，破解放管服改革深水區(qū)的問題。(35)車俊.堅持以人民為中心的發(fā)展思想 將“最多跑一次”改革進行到底[J].求是，2017(20)： 10-13.2020年國家發(fā)展和改革委員會牽頭，在全國地級及以上城市開展中國營商環(huán)境評價。這項舉措推動了參評城市紛紛把優(yōu)化營商環(huán)境作為全面深化改革的“頭號工程”，很多城市把優(yōu)化營商環(huán)境作為“一把手”工程，許多地方性優(yōu)化營商環(huán)境法規(guī)中明確規(guī)定“政府主要負(fù)責(zé)人是優(yōu)化營商環(huán)境的第一責(zé)任人”。(36)參見《重慶市優(yōu)化營商環(huán)境條例》《四川省優(yōu)化營商環(huán)境條例》《上海市優(yōu)化營商環(huán)境條例》《江西省優(yōu)化營商環(huán)境條例》《廣西壯族自治區(qū)優(yōu)化營商環(huán)境條例》《遼寧省優(yōu)化營商環(huán)境條例》《河北省優(yōu)化營商環(huán)境條例》《安徽省實施〈優(yōu)化營商環(huán)境條例〉辦法》《吉林省優(yōu)化營商環(huán)境條例實施細(xì)則》等。此外，許多地方性的優(yōu)化營商環(huán)境條例還明確規(guī)定，對營商環(huán)境年度考核不達標(biāo)以及評價排名靠后的政府和有關(guān)部門負(fù)責(zé)人實行約談制度，甚至對未按期整改的追究責(zé)任并責(zé)令其在廣播電視等新聞媒體公開承諾整改期限和整改措施。(37)參見《江西省優(yōu)化營商環(huán)境條例》第8條，《黑龍江省優(yōu)化營商環(huán)境條例》第50條，《黑龍江省營商環(huán)境監(jiān)督辦法》第26條，《海南自由貿(mào)易港優(yōu)化營商環(huán)境條例》第3條，等等。這直接推動了各級政府官員在推進國家治理現(xiàn)代化改革的出發(fā)點上無論是話語體系還是立場站位，從一個管理者向“店小二”角色的快速轉(zhuǎn)變。(38)駱梅英.優(yōu)化營商環(huán)境的改革實踐與行政法理[J].行政法學(xué)研究，2020(5)： 68-76.“以市場主體需求為導(dǎo)向”“以市場主體滿意度為核心”“人民群眾的獲得感”“看企業(yè)家的臉色推進政府再造”等話語成為各級政府官員的口頭禪，成為各級政府推進改革的目標(biāo)。一場以市場主體和社會公眾感受為標(biāo)準(zhǔn)的法治化營商環(huán)境建設(shè)，倒逼政府從組織體系、審批流程、監(jiān)管規(guī)則到責(zé)任機制開展了系列變革，也促進了授權(quán)和規(guī)范政府職能的法律規(guī)則及其實施機制的不斷變革。例如，在國務(wù)院《優(yōu)化營商環(huán)境條例》和各地方的優(yōu)化營商環(huán)境法規(guī)中規(guī)定的“一窗受理”“一網(wǎng)通辦”等制度，改革的核心在于通過政府部門職能的重組、數(shù)據(jù)的共享、流程的并聯(lián)，進一步打破橫向政府部門間的邊界，倒逼部門職能“功能性集中”，使政府分散式許可體系呈現(xiàn)質(zhì)的變革，從而完成一級政府內(nèi)橫向權(quán)力的再造。(39)駱梅英.優(yōu)化營商環(huán)境的改革實踐與行政法理[J].行政法學(xué)研究，2020(5)： 68-76；許宗力.憲法與法治國行政[M].臺北： 元照出版公司，1999： 338-359.

李克強總理強調(diào)：“優(yōu)化營商環(huán)境是經(jīng)濟發(fā)展的體制性、制度性安排，其優(yōu)劣直接影響市場主體的興衰、生產(chǎn)要素的聚散、發(fā)展動力的強弱?！?40)李克強.在全國深化“放管服”改革優(yōu)化營商環(huán)境電視電話會議上的講話[N].人民日報，2019-07-29(2).國務(wù)院《優(yōu)化營商環(huán)境條例》鼓勵各地方、各部門積極探索原創(chuàng)性、差異化的優(yōu)化營商環(huán)境具體措施。隨著2015年《立法法》的修改，擁有地方立法權(quán)的市大幅增加，從而使地方政府通過地方立法主動優(yōu)化營商環(huán)境的“先行先試”成為可能。在營商環(huán)境評估的壓力下，審批事項的大幅調(diào)整，市場準(zhǔn)入負(fù)面清單的逐步縮減，商事登記改革的深入，互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管等綜合行政執(zhí)法改革的推進等一系列改革的實施，大多經(jīng)歷了通過地方法律規(guī)則確立并“先行先試”再向全國逐步推廣的過程。例如，上海浦東新區(qū)建立行業(yè)綜合許可制度，推進“一業(yè)一證”改革，實現(xiàn)了“一帽牽頭”“一鍵導(dǎo)航”“一單告知”“一表申請”“一標(biāo)核準(zhǔn)”和“一證準(zhǔn)營”；為有效解決規(guī)劃打架問題，海南率先在全國開展省域“多規(guī)合一”的改革，實現(xiàn)國土空間用途管制審批“規(guī)劃一張圖，報批一套表，審批一支筆”。

地方之間圍繞經(jīng)濟發(fā)展的競爭，正在通過一系列以市場主體需求為導(dǎo)向的法律規(guī)則供給來減少市場主體對人際網(wǎng)絡(luò)等非正式制度的依賴，吸引要素流入，規(guī)范市場監(jiān)管，降低交易成本，提升司法公正性，提高執(zhí)法高效文明程度，為市場主體提供穩(wěn)定的預(yù)期。這種機制推動了地方與地方之間以比較制度優(yōu)勢而勝出的新型競爭范式的生成。(41)例如，2020年5月26日，?？谑姓f(xié)委員袁慧鷹在政協(xié)?？谑械谑膶梦瘑T會第五次會議第二次全體會議上大贊深圳營商環(huán)境的發(fā)言，表明了在營商環(huán)境領(lǐng)域地方比較制度優(yōu)勢的存在和對市場主體投資信心的影響力度。任明超.?？谝徽f(xié)委員揭本市營商環(huán)境冷冰冰 [EB/OL].(2020-05-28)[2021-06-27]. https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1667885912805016406&wfr=spider&for=pc.地方通過法律規(guī)則供給表現(xiàn)出的新的競爭樣態(tài)，核心目的在很大程度上是為了優(yōu)化營商環(huán)境。而營商環(huán)境的法治化，則是地方制度競爭在經(jīng)濟領(lǐng)域所產(chǎn)生的一種積極效果。(42)茍學(xué)珍.地方法治競爭： 營商環(huán)境法治化的地方經(jīng)驗[J].甘肅行政學(xué)院學(xué)報，2020(4)： 114-123.所以，在國家治理現(xiàn)代化語境下，營商環(huán)境法治化不僅作為地方政府的一項職責(zé)存在，而且在一定程度上成為地方政府新一輪競爭的主賽道，成為地方開展法治建設(shè)的主要面向。這也倒逼著地方政府在“以GDP為核心的經(jīng)濟競爭之后，逐漸趨向于以‘規(guī)則型治理’為核心的法治競爭”。(43)周尚君.地方政府競爭范式及其制度約束[J].中國法學(xué)，2017(3)： 87-101.如海南自由貿(mào)易港建設(shè)過程中，省委省政府多次強調(diào)消化吸收和認(rèn)真學(xué)習(xí)浙江“最多跑一次”的先進經(jīng)驗，在此基礎(chǔ)上提出“零跑動”的任務(wù)目標(biāo)，“定量目標(biāo)不給政府退路，改革成功與否的評判權(quán)也交給了老百姓”。(44)參見馮飛省長在省優(yōu)化營商環(huán)境工作專班第一次會議上的講話(內(nèi)部資料)[R]。

國家治理現(xiàn)代化與法治化營商環(huán)境建設(shè)“推動”和“倒逼”的成效是顯而易見的。我國在世界銀行的全球榜單上的排名連續(xù)幾年大幅躍升，2020年居于第31位，已超過部分歐盟國家和經(jīng)合組織成員國水平。(45)李富成.以中國特色法治營商環(huán)境體系助力全面提升國家競爭力[J].中國司法，2019(11)： 24-26.而上海、北京、深圳等地在營商環(huán)境建設(shè)方面的積極探索和高起點示范，不僅承擔(dān)著提升我國在世界排名的使命，也發(fā)揮了優(yōu)化營商環(huán)境先進經(jīng)驗對其他地區(qū)輻射帶動的強大勢能。尤其是對包括海南自由貿(mào)易港建設(shè)在內(nèi)的各自由貿(mào)易試驗區(qū)的優(yōu)化營商環(huán)境建設(shè)形成“倒逼”態(tài)勢，各地在法治競爭的背景下紛紛圍繞營商環(huán)境優(yōu)化出臺新規(guī)則、新舉措，大幅降低行業(yè)準(zhǔn)入成本和經(jīng)營效益，(46)上海浦東新區(qū)推進“一業(yè)一證”改革后，以開辦便利店為例，企業(yè)辦理的許可證從6張整合成1張，辦理時限從95個工作日壓減到5個工作日，申請材料從53份壓減到10份，填表要素從313項壓減到98項。形成“百舸爭流”的局面。(47)在國家發(fā)展和改革委員會組織編寫的《中國營商環(huán)境報告2020》中，“示范引領(lǐng)——標(biāo)桿城市篇”選取綜合表現(xiàn)突出的15個標(biāo)桿城市作為典型案例；“以評促改——最佳實踐篇”系統(tǒng)梳理開辦企業(yè)等18個重點領(lǐng)域的改革要求、最佳實踐、創(chuàng)新做法；“一省一案例——改革集萃篇”匯集各省、自治區(qū)、直轄市及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團探索創(chuàng)新形成的典型經(jīng)驗做法，鼓勵引導(dǎo)支持更多地方學(xué)習(xí)借鑒、復(fù)制推廣并創(chuàng)新推出更有針對性、開創(chuàng)性的改革舉措。上述均反映出各地方政府在優(yōu)化營商環(huán)境建設(shè)領(lǐng)域“比學(xué)趕超”的態(tài)勢。

三、 國家治理現(xiàn)代化視閾下法治化營商環(huán)境建設(shè)趨勢

國家治理現(xiàn)代化與法治化營商環(huán)境建設(shè)相輔相成，共同推進法律規(guī)則的完善、政府職能轉(zhuǎn)變、思維邏輯的變革、市場活力的提升和國家競爭力的增強。但毋庸諱言，法治化營商環(huán)境建設(shè)依然存在明顯短板。正視問題，把握方向，才能最終促進國家治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)。

第一，正確理解和領(lǐng)會營商環(huán)境的價值觀與各項指標(biāo)的方法論。世界銀行營商環(huán)境評估的核心價值在于通過法律規(guī)則及其實施機制的完善降低市場主體的制度性交易成本。世界銀行營商環(huán)境評估的每一項指標(biāo)體系都會有一篇經(jīng)典文獻作為理論支撐，并由此構(gòu)建評估體系的方法論。(48)羅培新.世界銀行營商環(huán)境評估方法： 以“開辦企業(yè)”指標(biāo)為視角[J].東方法學(xué)，2018(6)： 12-19.正確理解和準(zhǔn)確適用營商環(huán)境的價值觀與各項指標(biāo)的方法論，法治化營商環(huán)境建設(shè)才能獲得較為理想的效果。在法治化營商環(huán)境建設(shè)中，尤其是優(yōu)化營商環(huán)境的相關(guān)法律規(guī)則制定過程中，部門利益和行業(yè)利益至上，許多部門領(lǐng)導(dǎo)因循守舊緊抱權(quán)力不放松，往往是制度優(yōu)化的攔路虎。每一項改革推進的背后都要經(jīng)歷無數(shù)次的協(xié)調(diào)博弈，制度變革的成本巨大。政府營商環(huán)境優(yōu)化績效評估反饋后持續(xù)改進的高水平績效信息，卻并沒有帶來與之相應(yīng)的公眾對地方政府滿意度和信任感的普遍提升。(49)孟憲斌.融合工具理性與價值理性： 對地方政府績效管理運行邏輯的反思[J].中國礦業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2020(4)： 77-88.甚至有人說“營商環(huán)境是個筐，什么都可以往里裝”，如有的地方將企業(yè)合規(guī)經(jīng)營、政府財政增長作為法治化營商環(huán)境的內(nèi)容。之所以存在上述問題與錯誤觀念，最根本的原因在于對營商環(huán)境的價值觀與各項指標(biāo)的方法論存在誤讀，一知半解，不求甚解。雖說“改革是由問題倒逼而產(chǎn)生的”，但營商環(huán)境的法治化并非僅僅是“外源性改革”，(50)常修澤.2020年代開放倒逼下中國改革之路怎么走[J].群言，2020(1)： 15-18；常修澤.以高端開放倒逼“五環(huán)式”改革： 中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)之我見[J].中國經(jīng)濟導(dǎo)刊，2013(30)： 4-6.更需要“內(nèi)源性動力”的推進。否則，即使有優(yōu)化營商環(huán)境的“良法”，未必能實現(xiàn)國家與社會的“善治”。(51)例如，根據(jù)科技部《國家眾創(chuàng)空間備案暫行規(guī)定》，申請國家眾創(chuàng)空間條件之一是“擁有不低于500平方米的服務(wù)場地”。在山東，這一場地標(biāo)準(zhǔn)被“嚴(yán)格”執(zhí)行，地方官員認(rèn)為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)“還是線下為主、線上為輔”。在浙江，基于“市場主體需求導(dǎo)向”規(guī)則執(zhí)行要“靈活得多”，對互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的“服務(wù)場地”的理解，不僅包括辦公場地，而且包括其在線服務(wù)輻射的公共空間；不僅包括集中的場地，也包括分散的點位。而基于各地方政府對營商環(huán)境價值和法律規(guī)則的不同理解，“鳳岐茶社”在山東連市級眾創(chuàng)空間都評不上，在浙江則被認(rèn)定為國家級眾創(chuàng)空間。四位省領(lǐng)導(dǎo)先后批示“鳳岐模式”在山東落地推廣仍阻礙重重[N].濟南日報，2019-03-28(3).

第二，法治化營商環(huán)境建設(shè)，制度完善是核心，能力提升是關(guān)鍵。制度完善，尤其是法律制度的完善，在法治化營商環(huán)境建設(shè)和國家治理現(xiàn)代化過程中的重要性是毋庸置疑的?！耙粋€制度的好壞，老百姓是否最終接受，說到底是這個制度的‘制度執(zhí)行能力’所決定的?！?52)楊光斌.“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的世界政治意義[J].政治學(xué)研究，2014(2)： 3-6.所以，法治化營商環(huán)境強調(diào)的不僅僅是法律規(guī)則的完善，還要致力于法律實施效能的提升。制度完善與能力(效能)提升理應(yīng)構(gòu)成法治化營商環(huán)境的兩翼，缺一不可。目前，在國家治理現(xiàn)代化和法治化營商環(huán)境建設(shè)推動下，各級政府普遍展開以“規(guī)則型治理”為核心的法治競爭，營商環(huán)境制度建設(shè)的差距日益縮小。通過各地方優(yōu)化營商環(huán)境條例等法規(guī)的明確規(guī)定，“零跑動”“一件事一次辦”“全省通辦”“多審合一”“一業(yè)一證”“一窗通辦”“一證準(zhǔn)營”“一帽牽頭”“一標(biāo)核準(zhǔn)”“一單告知”“一表申請”“告知承諾”“容缺辦理”“一枚印章管審批”“拿地即開工”“雙隨機一公開”“包容審慎監(jiān)管”“分類監(jiān)管”“分級監(jiān)管”“輕微免罰”等規(guī)則普遍施行。而上述規(guī)則實施的能力與效果，在我國這個超大國家中不同地區(qū)的差異則十分明顯。“治理能力不行，再好的制度也會因得不到有效落實而難以發(fā)揮作用?！?53)羅宗毅.國家治理現(xiàn)代化： 把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能[N].學(xué)習(xí)時報，2019-10-17(1).例如，“一窗通辦”強調(diào)的是“無差別全科受理”，即行政服務(wù)中心任何窗口都能代表政府受理辦事事項，集中審批完成“通辦”。東部地區(qū)對人才吸引力度大，財政支持能力強，“一窗通辦”推行效果明顯；而中西部地區(qū)窗口人員的工作能力、對政策制度的匯總準(zhǔn)備、地方財力支持、服務(wù)理念等都會成為“一窗通辦”制度落地的瓶頸。此外，執(zhí)法權(quán)下沉到底的改革克服了“一個部門一支隊伍”的行政碎片化等問題，形成綜合執(zhí)法的新格局。但基層的執(zhí)法條件、設(shè)備和人員不足，專業(yè)化水平欠缺，“塊塊”協(xié)調(diào)困難，雙重領(lǐng)導(dǎo)等問題則直接制約了執(zhí)法的效果，(54)葉必豐.執(zhí)法權(quán)下沉到底的法律回應(yīng)[J].法學(xué)評論，2021(3)： 47-55.甚至在某些地區(qū)出現(xiàn)了“吃拿卡要”的問題。

第三，打通法治化營商環(huán)境建設(shè)的“最后一公里”。近年來，雖然我國營商環(huán)境建設(shè)成效舉世矚目，制度建設(shè)也取得了長足的進步，但一些地方“放而不松”“粗枝大葉”，“玻璃門、旋轉(zhuǎn)門、彈簧門”等各種隱性壁壘并未徹底消除，改革創(chuàng)新往往被阻擋在“最后一公里”。(55)李中.破除隱性壁壘 打通營商環(huán)境優(yōu)化“最后一公里”[J].經(jīng)濟界，2020(4)： 61-64.例如，海南農(nóng)業(yè)廳出臺扶持“共享農(nóng)莊”發(fā)展的政策，其中的“點狀供地”審批由于歸原國土廳分管，最后因各部門協(xié)調(diào)不到位、政策不配套而無法落實。(56)海南省企業(yè)聯(lián)合會，海南省企業(yè)家協(xié)會. 徹底改善海南營商環(huán)境的十二點建議[N].海南企業(yè)家報，2020-09-30(3).北京、上海參與世界銀行營商環(huán)境評估，“開辦企業(yè)”等過程能夠大幅消減程序、縮短時間、降低費用，其關(guān)鍵因素是政府部門的數(shù)據(jù)互聯(lián)互通與共享應(yīng)用。(57)羅培新.世界銀行營商環(huán)境評估方法： 以“開辦企業(yè)”指標(biāo)為視角[J].東方法學(xué)，2018(6)： 12-19.但在中西部許多地區(qū)，政府?dāng)?shù)據(jù)共享推進艱難，尤其是一些強勢部門，不情愿不配合，使?fàn)I商環(huán)境優(yōu)化的政策落地受阻于最后一步。各政府官網(wǎng)上對企業(yè)關(guān)心問題進行制度回應(yīng)的政策文件散落在“政策法規(guī)”“通知公告”“信息公開”等欄目，經(jīng)常按照政府各部門上傳文件的時間進行排序，甚至存在上傳時間晚于失效時間的規(guī)范性文件。(58)趙海怡.企業(yè)視角下地方營商制度環(huán)境實證研究： 以地方制度供給與企業(yè)需求差距為主線[J].南京大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)·人文科學(xué)·社會科學(xué))，2020(2)： 51-64.各政府部門制定的涉企優(yōu)惠政策和產(chǎn)業(yè)促進政策，或沒有及時推送政府政務(wù)中心，或沒有針對市場主體進行主動精準(zhǔn)推送，最終無法有效回應(yīng)市場需求。凡此種種，法治化營商環(huán)境建設(shè)在“最后一公里”出現(xiàn)障礙，使市場主體對營商環(huán)境體驗感提升的努力“功虧一簣”。“制度細(xì)節(jié)”和“制度末梢”是優(yōu)化營商環(huán)境政策最終與市場主體需求有效對接的關(guān)鍵性節(jié)點，也應(yīng)該是法治化營商環(huán)境建設(shè)的重要著力點。

第四，法治化營商環(huán)境建設(shè)需進一步增強制度的“硬約束”。以國務(wù)院《優(yōu)化營商環(huán)境條例》為代表的營商環(huán)境法律規(guī)則的設(shè)置，以導(dǎo)向性和促進性為主，對具體制度適用的“硬約束”不足。例如，對“政府誠信”問題，從國務(wù)院《優(yōu)化營商環(huán)境條例》到各地方優(yōu)化營商環(huán)境的法律規(guī)則均有細(xì)致明確的規(guī)定。但在現(xiàn)實中，“新官不理舊賬”問題時有發(fā)生，不僅影響投資者積極性，而且會直接侵害人民群眾利益，極大損害政府的公信力，甚至激化社會矛盾、引發(fā)社會沖突。(59)程波輝.制度—能力： 優(yōu)化營商環(huán)境的治理框架及其檢驗[J].行政論壇，2020(2)： 106-111.社會對層出不窮的“新官不理舊賬”問題往往只是媒體曝光、輿論譴責(zé)，而事后得到糾正與處理的鳳毛麟角。法治化營商環(huán)境需要“硬約束”的保障，制度規(guī)則缺乏法律責(zé)任和責(zé)任追究機制的維護，會使制度本身形同虛設(shè)，甚至影響制度的約束力與權(quán)威性。