世界銀行營商環(huán)境評(píng)估方法的規(guī)則與實(shí)踐

羅培新

(華東政法大學(xué)國際金融法學(xué)院，上海 201620)

近些年來，出于工作關(guān)系，筆者從2018至2021年，連續(xù)四年參與世界銀行(以下簡稱世行)營商環(huán)境評(píng)估的最終磋商，對(duì)世行的價(jià)值觀、方法論有一定的了解。每每國內(nèi)其他省市的同仁到上海來交流工作，總會(huì)問一個(gè)類似的問題： 關(guān)于營商環(huán)境，習(xí)近平總書記有一個(gè)著名的論斷，即“法治是最好的營商環(huán)境”，但是，為什么世行營商環(huán)境評(píng)估指標(biāo)中沒有單設(shè)“法治”或者“法治保障”指標(biāo)？

問此問題者，對(duì)法治的理解或許有所偏差。“法治”服務(wù)于社會(huì)，從來不是遺世獨(dú)立的，而是與它引領(lǐng)和保障的事物同生共長的。法治，嵌入世行營商環(huán)境評(píng)估每一項(xiàng)指標(biāo)的每一個(gè)細(xì)節(jié)。從“開辦企業(yè)”到“辦理破產(chǎn)”，沒有一項(xiàng)指標(biāo)離得開法治保障。因而，對(duì)于上述問題的最好回應(yīng)是： 全無即全有，即看起來沒有一項(xiàng)指標(biāo)冠以“法治”之名，但實(shí)際上每一項(xiàng)指標(biāo)均深深地烙上了法治的印記，或者直白地說，每一項(xiàng)指標(biāo)，都是法治指標(biāo)。

一、 世行評(píng)估，是對(duì)法律規(guī)則的評(píng)估

“營商環(huán)境”(Doing Business，簡稱DB)一詞，源于世界銀行集團(tuán)國際金融公司(IFC)的一個(gè)項(xiàng)目調(diào)查。該調(diào)查發(fā)端于2002年，通過收集并分析定量數(shù)據(jù)，對(duì)133個(gè)經(jīng)濟(jì)體的中小企業(yè)生命周期內(nèi)所適用的法規(guī)進(jìn)行評(píng)估，從而對(duì)商業(yè)監(jiān)管環(huán)境進(jìn)行比較研究，最終發(fā)布《營商環(huán)境報(bào)告》(DB Report)，供政府、學(xué)界、營商人士等參考。2003年，第一份《營商環(huán)境報(bào)告》發(fā)布，涵攝五套指標(biāo)。近20年后的今天，這項(xiàng)報(bào)告覆蓋了190個(gè)經(jīng)濟(jì)體，指標(biāo)也擴(kuò)展至10個(gè)。

世行采集各經(jīng)濟(jì)體最大的工商業(yè)城市(對(duì)于人口超過1億的11個(gè)經(jīng)濟(jì)體，還采集第二大工商業(yè)城市)的數(shù)據(jù)，運(yùn)用“開辦企業(yè)、辦理施工許可、獲得電力、登記財(cái)產(chǎn)、獲得信貸、保護(hù)少數(shù)投資者、稅收支付、跨境貿(mào)易、執(zhí)行合同、辦理破產(chǎn)、勞動(dòng)力市場監(jiān)管、政府采購”十二項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行評(píng)估，從而以分值的方式，得出該經(jīng)濟(jì)體商業(yè)監(jiān)管規(guī)則的優(yōu)劣層級(jí)，并予以橫向與縱向排名。

世行對(duì)全球190個(gè)經(jīng)濟(jì)體的營商環(huán)境的評(píng)估，是圍繞著“規(guī)則”(regulation)進(jìn)行的，即所有指標(biāo)中，每一項(xiàng)指標(biāo)的程序、時(shí)間和費(fèi)用都需要“規(guī)則”支撐。

在世行評(píng)估的語境下：“規(guī)則”包含三層含義。

第一層含義： 一切可反復(fù)適用、普遍適用的成文規(guī)則，都在其列。法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章、作為指標(biāo)城市的北京和上海制定的地方性法規(guī)、政府規(guī)章、各委辦局發(fā)布的規(guī)范性文件、證券交易所的上市準(zhǔn)則以及最高法院的司法解釋等，林林總總，只要適用于該特定事項(xiàng)，都屬于“規(guī)則”的范圍。換言之，有成文規(guī)則，則遵從規(guī)則。然而，這只是第一層含義。

第二層含義： 在缺乏成文規(guī)則的情況下，市場的通常做法，或者稱之為慣例，世行也認(rèn)可。例如，在“財(cái)產(chǎn)登記”指標(biāo)中，雖然沒有任何規(guī)則要求查詢財(cái)產(chǎn)權(quán)屬狀況應(yīng)委托律師進(jìn)行，但世行專家通過問卷了解到，在類似的交易中，市場主體仍然會(huì)委托律師做調(diào)查，因而還會(huì)產(chǎn)生盡職調(diào)查費(fèi)用，世行將這筆費(fèi)用計(jì)為“財(cái)產(chǎn)登記”指標(biāo)項(xiàng)下的費(fèi)用。

第三層含義： 如果有成文規(guī)則，但在實(shí)踐中企業(yè)沒有遵守這套規(guī)則，而是有另外一套做法，則世行認(rèn)定的是后者，更為具體地說，受訪專家中50%的人士認(rèn)定的做法，就是世行認(rèn)可的答案。比如，北京、上海作為指標(biāo)城市，為了降低企業(yè)設(shè)立成本，都在各自的地方性法規(guī)中規(guī)定，電子印章與實(shí)物印章具有同等的法律效力。這樣，企業(yè)可以不必刻制實(shí)物印章，而用電子印章代替，這樣會(huì)省掉企業(yè)數(shù)百元錢的開辦費(fèi)用。然而，2020年6月1日進(jìn)行的“開辦企業(yè)”磋商中，世行專家詢問過，實(shí)踐中有多少企業(yè)運(yùn)用了電子印章，同時(shí)指出，根據(jù)世行評(píng)估方法論，必須確認(rèn)企業(yè)已根據(jù)新的法律規(guī)定，落實(shí)了相關(guān)舉措，才能被認(rèn)可。所幸的是，指標(biāo)城市已經(jīng)通過行政給付的方式，暫由財(cái)政承擔(dān)了企業(yè)開辦的刻章費(fèi)用，這項(xiàng)費(fèi)用不會(huì)被計(jì)入。但未來的方向是推動(dòng)更多的企業(yè)使用電子印章。

簡單說來，世行評(píng)估，評(píng)估的就是規(guī)則體系。

二、 世行評(píng)估，是對(duì)市場主體感受的評(píng)估

世行重視甚至高度依賴來自市場的反饋。所測即所得，是世行評(píng)估遵循的基本規(guī)則。在世行發(fā)布的《2019年?duì)I商環(huán)境報(bào)告》中，時(shí)任世行行長的金墉先生在序言中稱，所測即所得。這些年來，沒有任何報(bào)告比《營商環(huán)境報(bào)告》更好地闡述了這句格言。

筆者多年來參與世行評(píng)估磋商工作，并陪同世行專家核驗(yàn)數(shù)據(jù)，對(duì)此有著切身的感受。2018年6月，世行專家到上海核驗(yàn)數(shù)據(jù)，上海市某領(lǐng)導(dǎo)帶領(lǐng)我們與世行專家座談。該領(lǐng)導(dǎo)很細(xì)心，看到世行指標(biāo)“開辦企業(yè)”的問卷還區(qū)分男女，遂問世行專家，為什么要區(qū)分女性與男性開辦企業(yè)所要經(jīng)歷的環(huán)節(jié)、花費(fèi)的時(shí)間與成本？世行專家很認(rèn)真地回答，因?yàn)樵谑澜缟系囊恍﹪液偷貐^(qū)，女性地位比較低，要申請(qǐng)開辦企業(yè)，必須獲得丈夫的許可，因此會(huì)增加一個(gè)環(huán)節(jié)。例如，女性需要9個(gè)環(huán)節(jié)，而男性只需要8個(gè)環(huán)節(jié)，那么，這個(gè)國家或地區(qū)的開辦企業(yè)的環(huán)節(jié)數(shù)是8.5個(gè)。我們提出，在上海，女性與男性法律地位平等，開辦企業(yè)均無須取得對(duì)方許可。世行專家很認(rèn)真，稱還要去核驗(yàn)……當(dāng)然，最后的核驗(yàn)結(jié)果證明的確無須增加這一環(huán)節(jié)。

因而，就世行方法論而言，規(guī)則生效并不等于規(guī)則落地。規(guī)則千條萬條，市場主體不明白不理解，相當(dāng)于打了白條。這就是世行評(píng)估“所測即所得”的方法論。為了避免法律成為抽屜條款與口袋規(guī)則，藏在深閨人不識(shí)，精準(zhǔn)的宣傳與解讀極為重要。例如，世行評(píng)估中，我國“執(zhí)行合同”的排名，雖居全球高位，但仍存在因認(rèn)知偏差而導(dǎo)致排名下降的風(fēng)險(xiǎn)。如關(guān)于延期開庭次數(shù)，我國司法解釋有規(guī)定，延期開庭審理次數(shù)不超過兩次。證據(jù)交換、庭前會(huì)議等審理前的準(zhǔn)備，不能視為開庭審理，不應(yīng)計(jì)為開庭次數(shù)。但很多受訪者誤把其當(dāng)成開庭。另外，關(guān)于是否需要再次提供紙質(zhì)文本，上海和北京有規(guī)定，當(dāng)事人以在線方式遞交訴狀材料的，可以不再提交紙質(zhì)版本。電子立案后，對(duì)方當(dāng)事人對(duì)材料真實(shí)性提出異議，或者法院根據(jù)案件審理需要，認(rèn)為必須查看材料原件，從而要求當(dāng)事人提交原件紙質(zhì)材料，不屬于“必須另行提交紙質(zhì)材料”。但受訪者多有誤解，認(rèn)為這也屬于“必須另行提交紙質(zhì)材料”。再如，關(guān)于是否要繳納判決登記費(fèi)，世行問卷有涉及在判決結(jié)束申請(qǐng)執(zhí)行時(shí)，是否要繳納“判決登記費(fèi)”(the fee to register the judgment)。我國法律并未創(chuàng)設(shè)“登記判決”程序，故不存在收取“判決登記費(fèi)”的情況。但在我國實(shí)行“立案登記制”背景下，易被誤解為提起訴訟(立案登記)時(shí)需要交納的訴訟費(fèi)。世行關(guān)于是否要繳納判決登記費(fèi)的問題主要針對(duì)申請(qǐng)執(zhí)行環(huán)節(jié)，在我國申請(qǐng)判決執(zhí)行時(shí)，無須預(yù)交執(zhí)行費(fèi)……凡此種種，均屬受訪人士對(duì)相關(guān)規(guī)則不熟悉所致，同時(shí)也說明，我國的相關(guān)政策宣傳解讀工作存在較大的改善空間。

關(guān)于法律與政策如何更好地發(fā)揮作用，《史記·管晏列傳》記載：“下令如流水之原，令順民心。故論卑而易行。俗之所欲，因而予之；俗之所否，因而去之?！?1)司馬遷.管晏列傳[M]//司馬遷.史記： 卷六十二.北京： 中華書局，1959： 2132.所謂“下令如流水之原，令順民心”，是指政令如同有源頭的流水，常流不斷，才能順應(yīng)民心?！肮收摫岸仔?。俗之所欲，因而予之；俗之所否，因而去之”則說的是，政令不唱高調(diào)，切合下情就容易推行。民眾需要的，就給予興辦，民眾反對(duì)的，就予以廢除。這一論說與優(yōu)化營商環(huán)境的方法論，可謂不謀而合。

其一，關(guān)于政令的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)。營商環(huán)境的政策優(yōu)劣，必須在市場中加以檢驗(yàn)，能夠通行無礙、常用不輟的，方為良策。因此，檢驗(yàn)營商環(huán)境法律政策的唯一標(biāo)準(zhǔn)，不是個(gè)別人的判斷，而是民眾與市場的口碑，是千千萬萬的市場主體的感受和獲得感。

其二，關(guān)于政令的知曉度?！妒酚洝贩Q，論卑而易行。也就是說，營商環(huán)境的政策文件必須切合下情。筆者想起與世行專家磋商時(shí)，他們提醒道，中國的改革措施，不必冠以宏大的背景鋪陳，直接規(guī)定具體內(nèi)容更好，這樣，市場主體就不必在一堆文字中找具體適用的條款。后來，上海的營商環(huán)境政策，用語愈加干凈平實(shí)。例如，地方性法規(guī)《上海市優(yōu)化營商環(huán)境條例》第三十三條中，直接規(guī)定“電子印章與實(shí)物印章具有同等法律效力；電子證照與紙質(zhì)證照具有同等法律效力”，這樣，市場主體一目了然。

三、 世行評(píng)估，是對(duì)降低制度性交易成本的評(píng)估

世行營商環(huán)境評(píng)估，每一項(xiàng)指標(biāo)均以一篇文章為方法論支撐，這些文章均直接指向降低制度性交易成本的重要意義。何謂制度性交易成本？簡單說來，就是與個(gè)人無關(guān)，而與制度有關(guān)的成本。舉例來說，某企業(yè)開辦人畢業(yè)于清華大學(xué)，智商很高，很快完成了申請(qǐng)開辦企業(yè)的表格填寫與材料準(zhǔn)備，但他向政府部門遞交申請(qǐng)后，仍然要經(jīng)歷漫長的多道程序，繳納數(shù)不勝數(shù)的各項(xiàng)費(fèi)用，等待令人煩心不已的時(shí)間……這些與個(gè)人無關(guān)，而是因?yàn)檎?guī)制所帶來的成本，就是制度性交易成本。

而政府的種種規(guī)制是否必要，就成為世行營商環(huán)境評(píng)估第一項(xiàng)指標(biāo)“開辦企業(yè)”(starting a business)所要討論的方法論問題。該項(xiàng)指標(biāo)以西蒙(Simeon Djankov)等四名學(xué)者(2)該四名學(xué)者分別是Simeon Djankov， Rafael La Porta， Florencio Lopez-De-Silanes和Andrei Shleifer。撰寫的著名文獻(xiàn)《準(zhǔn)入監(jiān)管》(The Regulation of Entry)作為理論基礎(chǔ)。(3)這篇文章2002年發(fā)表于《經(jīng)濟(jì)學(xué)季刊》(The Quarterly Journal of Economics)，以實(shí)證研究的方法，描述了85個(gè)經(jīng)濟(jì)體準(zhǔn)入監(jiān)管的必要程序，以及完成這些程序所花費(fèi)的時(shí)間和費(fèi)用。該文重點(diǎn)關(guān)注的是，企業(yè)在正式營業(yè)之前，為滿足監(jiān)管要求而必須付出的成本(即時(shí)間和費(fèi)用)，以及在政府毫不遲延情形下所需的最短時(shí)間。文章首先拋出了關(guān)于“準(zhǔn)入監(jiān)管”的兩種完全不同的觀點(diǎn)，然后通過大量的實(shí)證數(shù)據(jù)來展開論證。

該文指出，支持強(qiáng)化準(zhǔn)入監(jiān)管的觀點(diǎn)以庇古(Pigou)的公共利益理論為基礎(chǔ)。該理論強(qiáng)調(diào)，如果市場不予規(guī)制，則會(huì)出現(xiàn)自然壟斷或外部性，從而導(dǎo)致市場失靈。以社會(huì)效率為追求的政府，必須強(qiáng)化監(jiān)管來抗衡市場失靈，繼而保護(hù)公眾利益。(4)Pigou A C. The Economics of Welfare [M]. London： Macmillan and Co.， 1938.將該理論適用于準(zhǔn)入上，該文作者認(rèn)為，政府應(yīng)當(dāng)對(duì)進(jìn)入者進(jìn)行篩選，從而保證消費(fèi)者可以從“理想的”賣方買入高品質(zhì)的產(chǎn)品和服務(wù)。換言之，此種管制不僅可以減少不可靠的商家提供低質(zhì)量產(chǎn)品，而且還能降低污染等外部性帶來的市場失靈。新的公司通過注冊程序獲得了官方許可，從而擁有良好的聲譽(yù)在市場開展交易。總之，公共利益理論的結(jié)論是，準(zhǔn)入監(jiān)管規(guī)則越細(xì)密嚴(yán)厲，社會(huì)效果就越發(fā)良好。(5)Djankov S， Porta R L， Lopez-De-Silanes F， et al. The Regulation of Entry [J]. The Quarterly Journal of Economics， 2002， 117(1).

然而，與該理論截然相反的公共選擇理論認(rèn)為，政府管制效率低下，而且經(jīng)常是麻煩制造者。該理論擁有兩個(gè)分支，其一為斯蒂格勒(Stigler)的“捕獲理論”。該理論認(rèn)為，規(guī)制是行業(yè)造就的，其目的在于提高行業(yè)收益。準(zhǔn)入規(guī)則愈嚴(yán)格，準(zhǔn)入門檻愈高，競爭者的進(jìn)入就愈發(fā)困難，從而強(qiáng)化了既有行業(yè)從業(yè)者的利益。事實(shí)上，最終形成了既有從業(yè)者更強(qiáng)的市場支配力，而不是消費(fèi)者利益得到更好的維護(hù)。(6)Stigler G J. The Theory of Economic Regulation [J]. The Bell Journal of Economics and Management Science， 1971， 2(1)： 3-21.其二為“收費(fèi)站理論”。持該論者認(rèn)為，設(shè)立行政許可的一個(gè)重要?jiǎng)訖C(jī)，是使官員擁有拒絕的權(quán)力，并以此為籌碼來收受賄賂。(7)Shleifer A， Vishny R W. Corruption [J]. The Quarterly Journal of Economics， 1993， 108(3)： 601.文章作者站在了“公共選擇理論”立場，認(rèn)為管制是無效的，收費(fèi)也是無效的，經(jīng)常被刻意用于無限期地延誤或重復(fù)地制造障礙。(8)Wells Jr L T， Buehrer T S， Emery J J， et al. “Administrative Barriers to Foreign Investment： Reducing Red Tape in Africa.” Foreign Investment Advisory Service Occasional Paper， International Finance Corporation， Washington， D.C.， 2000.文章認(rèn)為，正如公共選擇理論所言，更嚴(yán)格的管制與不充分競爭和更高程度的腐敗緊密相連。

世行基于以上判斷，以“極簡主義”為原則，在“開辦企業(yè)”的指標(biāo)評(píng)估中，記錄企業(yè)開辦所要經(jīng)歷的程序，(9)這些程序包括企業(yè)開辦者為獲得所有必需的同意、證照和許可，以及為企業(yè)和員工向相關(guān)主管機(jī)關(guān)進(jìn)行通知、核實(shí)及登記所要經(jīng)歷的程序。完成這些程序耗費(fèi)的時(shí)間和費(fèi)用，以及最低實(shí)繳資本。在世行評(píng)估的強(qiáng)力推動(dòng)下，中國“開辦企業(yè)”的便利度有了極大的提升，流程顯著優(yōu)化，時(shí)間大幅縮短，費(fèi)用直線降低。

可以說，發(fā)端于2003年的世行營商環(huán)境評(píng)估，降低制度性交易成本是亙古不變的主線。這一點(diǎn)在理論上也有著強(qiáng)大的支撐。20世紀(jì)30年代，諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主科斯在“生產(chǎn)成本”之外，率先提出了“交易成本”的概念。他發(fā)現(xiàn)，運(yùn)用價(jià)格機(jī)制來配置資源，并非毫無成本，產(chǎn)權(quán)保護(hù)、談判簽訂合同、監(jiān)督合同執(zhí)行……都存在著交易成本。沉寂多年之后，“交易成本”終于引發(fā)了高度關(guān)注，并獲得了進(jìn)一步的闡釋。后來獲得諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)的阿羅提出，科斯提出的交易成本實(shí)際上就是“一個(gè)經(jīng)濟(jì)體系運(yùn)行的成本”，而不是單純的商業(yè)成本。

無獨(dú)有偶，與科斯同時(shí)代的中國經(jīng)濟(jì)學(xué)家張培剛在20世紀(jì)30年代研究時(shí)發(fā)現(xiàn)，當(dāng)時(shí)湖南、江西等地的中國農(nóng)民很窮，生產(chǎn)糧食的成本極低，但在沿海城市(例如寧波)的糧食市場上，他們的大米卻競爭不過遠(yuǎn)道而來的泰國大米。經(jīng)過調(diào)查，張培剛發(fā)現(xiàn)，地方割據(jù)、關(guān)卡敲詐等大大降低了內(nèi)地大米的競爭力。這種成本即世行所稱的制度性成本，即無論市場主體如何努力，怎樣聰慧，都必須承擔(dān)的成本，這也正是世行評(píng)估著力于削減的成本。正是在此種意義上，我國一些地區(qū)對(duì)于營商環(huán)境的理解，亟待優(yōu)化。在國內(nèi)，曾經(jīng)有一段時(shí)間，很多人認(rèn)為，營商環(huán)境就是土地優(yōu)惠、稅收減免的大比拼。然而，特殊照顧與額外補(bǔ)貼，終有政策紅利用盡之時(shí)，而且，政策特權(quán)的零售，而不是普遍降稅減費(fèi)，恰恰損害了市場化、國際化與法治化的營商環(huán)境。

近年來，在世行評(píng)估的直接推動(dòng)下，我國對(duì)于營商環(huán)境即等同于制度環(huán)境的認(rèn)識(shí)，也不斷深化，最為集中的體現(xiàn)是： 2020年10月11日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布《深圳建設(shè)中國特色社會(huì)主義先行示范區(qū)綜合改革試點(diǎn)實(shí)施方案(2020—2025年)》，支持深圳在更高起點(diǎn)、更高層次、更高目標(biāo)上推進(jìn)改革開放，其中的一項(xiàng)重要任務(wù)是，打造市場化、法治化、國際化的營商環(huán)境。

四、 優(yōu)化營商環(huán)境所必須關(guān)注的事項(xiàng)

綜上所述，世行評(píng)估的方法論相當(dāng)科學(xué)。世行《營商環(huán)境報(bào)告》向來以嚴(yán)謹(jǐn)著稱，每一項(xiàng)指標(biāo)，都以一篇或數(shù)篇經(jīng)典文獻(xiàn)作為支撐，并設(shè)計(jì)了周密的二級(jí)、三級(jí)指標(biāo)，采集并分析十個(gè)商業(yè)監(jiān)管領(lǐng)域的詳細(xì)而客觀的數(shù)據(jù)，以幫助各經(jīng)濟(jì)體發(fā)現(xiàn)并糾正問題，并引入具有可競爭性、可比較性、可量化性以及可改革性的指標(biāo)來衡量監(jiān)管過程。

世界各地情況紛繁多樣，以一套評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)來衡量190個(gè)經(jīng)濟(jì)體，是否科學(xué)？2018年3月28日，上海召開優(yōu)化營商環(huán)境的國際經(jīng)驗(yàn)及對(duì)中國的啟示會(huì)議，當(dāng)時(shí)的世行首席執(zhí)行官克里斯塔利娜·格奧爾基耶娃(Kristalina Georgieva)(現(xiàn)任IMF總裁)說，每當(dāng)有人問我這個(gè)問題，我總是回答說，在奧運(yùn)賽場上，體育健兒來自五湖四海，他們都可以同臺(tái)競技，接受同樣一套規(guī)則的評(píng)價(jià)，為什么我們不能用同樣的標(biāo)準(zhǔn)來衡量各經(jīng)濟(jì)體的營商環(huán)境？這樣的底氣，源于世行營商環(huán)境評(píng)估團(tuán)隊(duì)對(duì)其價(jià)值觀與方法論的高度自信。就價(jià)值觀而言，世行始終致力于推進(jìn)改革，降低制度性交易成本，促進(jìn)世界共同繁榮。盡管其每年?duì)I商環(huán)境報(bào)告的主題詞各不相同，但“更美好的制度，更美好的生活”始終是其不變的追求。

就方法論而言，世行確立的指標(biāo)體系，具有可量化、可比較、可競爭及可改革性，前三者，保證了評(píng)價(jià)的科學(xué)性，最后一點(diǎn)，即“可改革性”，則為每一經(jīng)濟(jì)體留下了發(fā)展完善的空間。更難能可貴的是，世行每年會(huì)根據(jù)評(píng)估情形，動(dòng)態(tài)優(yōu)化調(diào)整指標(biāo)體系，使其臻于完善。例如，2021年5月17日上午，筆者參加了由世行獨(dú)立評(píng)價(jià)局組織的訪談。世行專家?guī)祚R(Anjali Kumar)告訴我們，世行正在針對(duì)DB指標(biāo)進(jìn)行評(píng)估，試圖分析世行報(bào)告對(duì)于不同國家商業(yè)環(huán)境改善方面的有效性。世行選取了十個(gè)國家進(jìn)行案例研究，包括中國、俄羅斯、印尼以及一些非洲國家。與此同時(shí)，他們也想了解一下，我們對(duì)世行評(píng)估方法論的意見及建議。

筆者借此機(jī)會(huì)，向世行專家反饋了以下信息： 我們通過學(xué)習(xí)，了解到世行的每一項(xiàng)指標(biāo)，都以一篇或者數(shù)篇經(jīng)典論文作為支撐。有些論文發(fā)表的時(shí)間比較久，提出的一些觀點(diǎn)，未必適應(yīng)現(xiàn)在信息技術(shù)時(shí)代的需要。例如，保護(hù)中小投資者(Protecting Minotiry Investors)這項(xiàng)指標(biāo)，就是以2008年發(fā)表在JournalofFinancialEconomics上的一篇文章《自我交易的法律經(jīng)濟(jì)學(xué)》(Law and Economics of Self-dealing)為基礎(chǔ)，那個(gè)時(shí)候，信息技術(shù)還比較落后，信息傳遞遠(yuǎn)不如今天這樣迅捷。世行問卷“保護(hù)中小投資者”二級(jí)指標(biāo)“ⅡCorporate Governance”第17道題的設(shè)計(jì)如下：“Must Buyer publish the notice of its shareholder meeting at least 21 calendar days in advance and include information and deadlines on participating and exercising voting rights remotely (for example， by proxy， mail or electronic means)？”這道題問的是，公司召開股東大會(huì)，是否必須提前21天通知股東？如果是，則得分；如果不是，則不能得分。中國目前的公司法規(guī)定是提前20天，差了一天，多年來一直沒有得分?，F(xiàn)在中國正在修訂公司法，一度也比較糾結(jié)，如果按照世行的標(biāo)準(zhǔn)改，得了分，但降低了公司效率，反而是對(duì)市場不友善的。我們認(rèn)為，在現(xiàn)在信息傳播可以做到秒達(dá)的情況下，世行沒有必要恪守21天的標(biāo)準(zhǔn)，減至14天或者更短的時(shí)間，更有利于提高商事效率，保護(hù)中小股東權(quán)益。上海去年也通過正式渠道向世行反饋了這一建議，希望世行能夠認(rèn)真考慮。另外，我們也希望世行，能夠在更為寬泛的意義上，反思信息技術(shù)對(duì)世行方法論提出的挑戰(zhàn)，并做出妥當(dāng)?shù)幕貞?yīng)。

世行專家?guī)祚R回應(yīng)稱： 謝謝您，您對(duì)世行的方法論很熟悉。我目前沒有辦法對(duì)DB指標(biāo)的優(yōu)缺點(diǎn)進(jìn)行評(píng)論，但我們認(rèn)為，根據(jù)情況變化，對(duì)指標(biāo)進(jìn)行適時(shí)修訂，是有好處的。一方面，我們會(huì)轉(zhuǎn)達(dá)您的建議；另一方面，我們也要知道，不同經(jīng)濟(jì)體的信息技術(shù)水平差異很大，中國的信息技術(shù)很發(fā)達(dá)，但非洲等欠發(fā)達(dá)國家則不行。世行要考慮的是，同一指標(biāo)在不同地區(qū)的權(quán)衡(trade off)。筆者認(rèn)為，這是一種相當(dāng)務(wù)實(shí)的態(tài)度。

鑒于以上考量，我國各地進(jìn)行的優(yōu)化營商環(huán)境工作，必須注意以下幾點(diǎn)：

其一，遵循“可量化、可比較、可競爭及可改革”的路徑，摒除一切無法客觀量化的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。例如，有些地方會(huì)把“醫(yī)療資源”“企業(yè)信心”“企業(yè)滿意度”“生活品質(zhì)”等作為營商環(huán)境的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，甚至在問卷中設(shè)計(jì)“您對(duì)政務(wù)服務(wù)滿意嗎”“您對(duì)開辦企業(yè)的效率滿意嗎”等不具有量化性的題目。這些題目的回答，因人而異，甚至高度依賴答題者的“心情”，無法量化，既無橫向比較價(jià)值，也不可能進(jìn)行縱向比較，不像辦理程序、時(shí)間與費(fèi)用那樣，具有高度的可量化性，因而可比較、可競爭，最終也找得到改革的方向。至于“醫(yī)療資源”“教育資源”等，也不宜作為營商環(huán)境的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)檫@些資源向一線城市或者中心城市集中，對(duì)其他城市而言，沒有可比性。再如，世行之所以沒有選擇“市場規(guī)?！弊鳛樵u(píng)價(jià)指標(biāo)，因?yàn)檫@屬于資源稟賦，無法通過努力來改善，新西蘭與新加坡在這方面，永遠(yuǎn)無法與中國相比。

其二，遵循以市場主體感受為唯一評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。有些地方搞營商環(huán)境評(píng)估，由政府委辦局對(duì)下面區(qū)縣的工作進(jìn)行打分，再由發(fā)展改革委員會(huì)等負(fù)責(zé)營商環(huán)境工作的綜合部門，對(duì)各委辦局的工作進(jìn)行打分……這樣做，對(duì)于完成年度考核任務(wù)，或許是個(gè)好辦法，但要真正測評(píng)營商環(huán)境的好壞，還必須由市場主體來回答。應(yīng)設(shè)計(jì)一套可量化的評(píng)估體系，從市場中獲取數(shù)據(jù)，允許市場主體因不了解政策而形成認(rèn)知偏差，因?yàn)檎呤欠衤鋵?shí)落地，本身就是營商環(huán)境評(píng)估的一部分。另外，對(duì)于從市場獲得的數(shù)據(jù)，應(yīng)當(dāng)?shù)谝粫r(shí)間錄入系統(tǒng)，并作不可更改處理，避免人為因素影響評(píng)價(jià)結(jié)果。

其三，審慎選擇第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，真實(shí)真誠推進(jìn)評(píng)估工作。筆者在工作中，有時(shí)會(huì)接觸一些評(píng)估機(jī)構(gòu)，它們接受政府部門委托，對(duì)所在地區(qū)的營商環(huán)境進(jìn)行評(píng)估。這些評(píng)估機(jī)構(gòu)坦言，委托方當(dāng)然不希望評(píng)估結(jié)果“太難看”，因而，它們往往極盡修正美化之能事。甚至，有些機(jī)構(gòu)接受委托之后，往往被各方“圍獵”，飽受“糖衣炮彈”侵蝕，評(píng)估結(jié)果難言公允。另外，隨著各地對(duì)營商環(huán)境愈發(fā)重視，以“國家”“中國”名義發(fā)布的營商環(huán)境評(píng)價(jià)排名越來越多，許多評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)采用的指標(biāo)體系、評(píng)價(jià)方法、數(shù)據(jù)來源等與世行評(píng)估通行做法存在較大差異，有的甚至借機(jī)搞培訓(xùn)，收取參會(huì)費(fèi)用。凡此種種，均違背了評(píng)估的初心與價(jià)值。而且，更為嚴(yán)重的是，受訪對(duì)象走馬燈似的輪換，很難進(jìn)行跨年比較。這方面可以借鑒世行的做法。他們有三個(gè)團(tuán)隊(duì)，分別是咨詢團(tuán)隊(duì)、核驗(yàn)團(tuán)隊(duì)、打分團(tuán)隊(duì)，彼此相對(duì)獨(dú)立。咨詢團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)提供相關(guān)咨詢服務(wù)，核驗(yàn)團(tuán)隊(duì)對(duì)被評(píng)估對(duì)象的數(shù)據(jù)進(jìn)行核驗(yàn)，打分團(tuán)隊(duì)不和評(píng)估對(duì)象發(fā)生接觸，只負(fù)責(zé)打分，而且是以受訪專家的回答及受訪對(duì)象提供的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的，另外，受訪專家相對(duì)固定。國內(nèi)在找評(píng)估機(jī)構(gòu)時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)其內(nèi)部治理有一定的要求。

其四，及時(shí)修法立規(guī)，固化營商環(huán)境改革成果。例如，筆者在參與上海的優(yōu)化營商環(huán)境法治保障工作過程中，發(fā)現(xiàn)法治社會(huì)，規(guī)則如林。企業(yè)經(jīng)營者稍有不慎，即可能陷入責(zé)任的泥淖。特別是許多中小企業(yè)，設(shè)立時(shí)間尚短，合規(guī)意識(shí)與能力較弱，初次違法中很多是無心之失，如果一概處以行政處罰，并且記入失信名單，不僅過罰失當(dāng)，還可能就此扼殺前景可期的企業(yè)。于是，我們與相關(guān)政府部門通力合作，在市場監(jiān)管、文化旅游、安全消防、生態(tài)環(huán)境、民防、城管等領(lǐng)域，先后出臺(tái)了多份輕微違法經(jīng)營行為的免罰清單，細(xì)化了《行政處罰法》免罰規(guī)則的適用情形，免去了數(shù)億元人民幣罰款，企業(yè)獲得感大幅提升。最后，這一做法寫入了《上海市優(yōu)化營商環(huán)境條例》，該條例第60條規(guī)定，上海市建立健全市場主體輕微違法違規(guī)經(jīng)營行為免罰制度，明確輕微違法違規(guī)經(jīng)營行為的具體情形，并依法依規(guī)免予行政處罰。

最后，筆者順帶提及世行營商環(huán)境磋商中一件具有啟示意味的事情： 2019年6月25日，結(jié)束了當(dāng)日磋商之后，中國代表團(tuán)與時(shí)任世行首席執(zhí)行官克里斯塔利娜·格奧爾基耶娃等人共進(jìn)工作餐?？死锼顾日f道，我們都相信，中國的全球排名，一定會(huì)取得大幅提升，但我們面臨的共同問題在于，并不確定在哪一年會(huì)發(fā)生；同時(shí)我深信，無論在哪一年發(fā)生，中國優(yōu)化營商環(huán)境的步伐不會(huì)停歇；中國是有長遠(yuǎn)改革眼光的，富有戰(zhàn)略耐心的，營商環(huán)境的改善，就是一場馬拉松。這段話頗具啟示意義： 營商環(huán)境沒有最好，只有更好，任何一個(gè)經(jīng)濟(jì)體，都無法畢其功于一役。我們要秉持正確的價(jià)值觀與方法論，持續(xù)推進(jìn)制度變革，持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境。