先進(jìn)空管應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)研究與思考

秦少華

中國(guó)民航華東地區(qū)空中交通管理局 安全管理部 上海 201702

引言

近年來(lái)，我國(guó)航空運(yùn)輸業(yè)一直以較高速度增長(zhǎng)，其對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展起到重要的推動(dòng)作用?？罩薪煌ü苤剖呛娇者\(yùn)輸業(yè)發(fā)展過(guò)程中的一個(gè)核心要素，其被視為安全連接航空運(yùn)輸系統(tǒng)中所有元素的元素，針對(duì)空中交通應(yīng)急管理的研究也越來(lái)越受到管理方的重視，如何完善空管行業(yè)應(yīng)急管理工作，減少突發(fā)事件對(duì)航空業(yè)帶來(lái)的人員傷亡和重大財(cái)產(chǎn)損失勢(shì)在必行。

空中交通應(yīng)急管理的研究在西方發(fā)達(dá)國(guó)家上百年的航空業(yè)發(fā)展中，也出現(xiàn)了方方面面的研究。一方面為了應(yīng)對(duì)各種應(yīng)急突發(fā)事件需要提前做出應(yīng)急預(yù)案，其不但是應(yīng)急管理的重要基礎(chǔ)，也是建立應(yīng)急管理體系的首要任務(wù)；國(guó)際民航組織（ICAO）理事會(huì)1984年6月27日發(fā)布9426號(hào)文件《空中交通管制服務(wù)計(jì)劃手冊(cè)（二）》。這是一個(gè)站在全球航空安全角度，全面考慮空管系統(tǒng)在面對(duì)突發(fā)事件時(shí)，如何持續(xù)提供安全有序的國(guó)際性空中交通服務(wù)的指導(dǎo)性文件。該文件的第1部分第1章第1.3節(jié)“應(yīng)急處置計(jì)劃”（Contingency Planning）中指出：空中交通管制應(yīng)急處置計(jì)劃是為了空管系統(tǒng)或空管服務(wù)因某種原因暫時(shí)中斷時(shí)所提供的“替代性”服務(wù)，以提供安全有序的空中交通服務(wù)，確保主要航線的暢通。另一方面為了有效管理空管應(yīng)急突發(fā)事件需要對(duì)突發(fā)事件進(jìn)行分類，其中歐洲《空中交通服務(wù)應(yīng)急處置原則》將空管系統(tǒng)需要應(yīng)對(duì)的突發(fā)事件分為技術(shù)故障類、自然災(zāi)害類以及管制員罷工類三種類型，本文也以上述三類分別簡(jiǎn)述目前空中交通應(yīng)急管理方法與技術(shù)的研究進(jìn)展，旨在探討空管應(yīng)急管理的主要內(nèi)容和基本模式。本文通過(guò)深入學(xué)習(xí)國(guó)際先進(jìn)空管應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)，分析出總結(jié)出適合我國(guó)空管的應(yīng)急管理工作。

1 ICAO對(duì)空管系統(tǒng)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的具體指導(dǎo)

ICAO[1]針對(duì)空管系統(tǒng)開展了應(yīng)急處置的準(zhǔn)備、處置協(xié)調(diào)和處置預(yù)案的制定、發(fā)布與實(shí)施方面應(yīng)急管理[2]工作。在空管應(yīng)急處置的準(zhǔn)備方面，研究了可能造成空管系統(tǒng)失能的突發(fā)事件的監(jiān)控和風(fēng)險(xiǎn)分析，以及應(yīng)急處置組織機(jī)構(gòu)設(shè)置和協(xié)調(diào)要求。ICAO指出，航空部門應(yīng)指定專人或部門監(jiān)控空管系統(tǒng)運(yùn)行情況，對(duì)威脅空管系統(tǒng)的突發(fā)事件及時(shí)預(yù)警，通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)分析對(duì)突發(fā)事件可能造成的事件危害進(jìn)行研判，并視情啟用應(yīng)急處置預(yù)案，成立應(yīng)急指揮中心，對(duì)空管應(yīng)急處置行動(dòng)做出決策，分配和籌措應(yīng)急處置物資和設(shè)備，明確人員分工。

ICAO還指出，在制定空管應(yīng)急處置計(jì)劃之前，必須與鄰近空管部門及空域用戶共同商榷，并需要征求他們的意見(jiàn)：在啟用空管應(yīng)急處置預(yù)案的同時(shí)，要盡早通知相關(guān)的國(guó)際機(jī)構(gòu)及相鄰飛行情報(bào)區(qū)，為了使常態(tài)空管運(yùn)行方式快速過(guò)渡到應(yīng)急狀態(tài)，事先必須準(zhǔn)備好清晰簡(jiǎn)潔的飛行通報(bào)。

在制定空管應(yīng)急處置預(yù)案方面， ICAO提出空管應(yīng)急處置預(yù)案編制時(shí)需要考慮重要因素，包括航線改變、航路(航線)和臨時(shí)使用高度層的間隔、進(jìn)入管制區(qū)實(shí)施管制移交前后的飛行間隔、專用緊急無(wú)線電頻道、特定空域內(nèi)航空器應(yīng)開啟的導(dǎo)航燈和防相撞燈、同一高度層飛行的航空器間保持的縱向間隔、航空器在特定航路爬升或下降時(shí)，應(yīng)偏離航路中心線右側(cè)的操作規(guī)定等，并給出管制空域流量控制的具體措施，比如制定僅允許儀表飛行的航空器進(jìn)入應(yīng)急管制空域等規(guī)定。

2 部分國(guó)家空管系統(tǒng)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的處置策略

2.1 FAA空管應(yīng)急處置

FAA建立了空管突發(fā)事件應(yīng)急初級(jí)預(yù)警的等級(jí)，并明確空管部門由應(yīng)急預(yù)警狀態(tài)轉(zhuǎn)入應(yīng)急處置狀態(tài)的情況，一是空中交通管制完全失能（ATC Zero），即管制設(shè)備不能提供管制服務(wù)。二是目視飛行指揮塔臺(tái)（VFR Tower），即僅僅能提供目視飛行指揮塔臺(tái)服務(wù)，而不提供進(jìn)近管制服務(wù)。同時(shí)，F(xiàn)AA進(jìn)一步細(xì)化了空管應(yīng)急處置的突發(fā)事件，包括主要電源失效、無(wú)線電通信中斷（失去陸空通信）、電話線路中斷（失去地面通信）、管制人力短缺、自動(dòng)化系統(tǒng)癱瘓（失去空管自動(dòng)化系統(tǒng)或雷達(dá)信號(hào)）和人員撤離（放棄空管設(shè)施）六類突發(fā)事件。并確定了空管應(yīng)急處置程序，即啟用預(yù)案、恢復(fù)常態(tài)、事后分析和檢查更新。

FAA還運(yùn)用了“備援單位”的應(yīng)急處置機(jī)制，當(dāng)突發(fā)事件的威脅程度達(dá)到了應(yīng)急處置等級(jí)，空管值班主管便依照本級(jí)管制單位的應(yīng)急處置計(jì)劃所規(guī)定的程序啟動(dòng)應(yīng)急處置預(yù)案，同時(shí)，將管制工作情況上報(bào)給空中航路交通管制中心（ATCSCC），并通知備援單位做好支援準(zhǔn)備。備援單位確定突發(fā)事件情況后，接替失能本級(jí)管制單位的工作。FAA空管應(yīng)急的處置策略側(cè)重于“替代性”，這種“替代性”管制服務(wù)，依賴于各管制單位之間事前建立的協(xié)議，以及相互間建立的電話聯(lián)絡(luò)。

2.2 EUROCONTROL空管應(yīng)急處置

1997年，歐洲空管安全組織(EUROCONTROL)[3]發(fā)布了《空中交通服務(wù)應(yīng)急處置原則》確定了應(yīng)急處置程序，EUROCONTROL還提出了空管應(yīng)急 “原地備援”為主，以“異地備援”為輔的處置策略。此外，還明確了三個(gè)重要的組織機(jī)構(gòu)，即高級(jí)策略計(jì)劃組、高級(jí)作業(yè)管理組和一般作業(yè)組。分別負(fù)責(zé)全套空管突發(fā)事件應(yīng)急處置預(yù)案制定,空管應(yīng)急處置的組織與實(shí)施和監(jiān)控、調(diào)配受影響空域內(nèi)航空器之間的安全間隔。

《空中交通服務(wù)應(yīng)急處置原則》提出引起空管系統(tǒng)失能的突發(fā)事件，分別是技術(shù)故障類、自然災(zāi)害類和管制員罷工類。明確了管制單位失能時(shí)，備援單位必須準(zhǔn)備好與失能單位管制業(yè)務(wù)相關(guān)的設(shè)備與資料，包括地空通信、雷達(dá)及與機(jī)場(chǎng)、鄰近區(qū)域和流量管理中心之間的語(yǔ)音通話，以及相關(guān)航行資料。在技術(shù)故障方面，通過(guò)構(gòu)建新國(guó)家空域系統(tǒng)（NAS）動(dòng)態(tài)排隊(duì)網(wǎng)絡(luò)模型，來(lái)實(shí)現(xiàn)FCM在天氣不確定性下的交通管理策略。運(yùn)用模糊風(fēng)險(xiǎn)矩評(píng)估方法[4-5]，配合基于Petri網(wǎng)的模型來(lái)評(píng)估飛機(jī)碰撞的概率來(lái)估計(jì)事故后果，并基于GIS（Geographic Information System，GIS）估算火山灰擴(kuò)散對(duì)民用航空影響的方法。

2.3 澳大利亞和日本等國(guó)的空管應(yīng)急處置

在備援單位建設(shè)方面，澳大利亞空管應(yīng)急的處置策略是“異地備援”，事先選好可提供替代性服務(wù)的管制單位，各區(qū)管中心相互支援。日本在“移動(dòng)式備援”空管系統(tǒng)開發(fā)研究及使用方面處于領(lǐng)先，其開發(fā)的移動(dòng)式塔臺(tái)和移動(dòng)式雷達(dá)管制室已經(jīng)投入使用。日本羽田國(guó)際機(jī)場(chǎng)有一輛移動(dòng)式塔臺(tái)，其外形類似于機(jī)場(chǎng)餐車，放置于跑道中心點(diǎn)外圍，升起時(shí)高度可達(dá)20米。

3 國(guó)外空管應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)空管單位的啟發(fā)

由于各國(guó)空管系統(tǒng)面對(duì)的突發(fā)事件類型和特點(diǎn)不同，處置策略和處置機(jī)制也不盡相同。我們應(yīng)當(dāng)依據(jù)國(guó)際民航組織關(guān)于空管應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的指導(dǎo)方針和各國(guó)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，確立符合我國(guó)空管系統(tǒng)的應(yīng)急處置策略和應(yīng)急處置機(jī)制。

3.1 確立適合我國(guó)國(guó)情的空管應(yīng)急處置策略

當(dāng)今世界空管應(yīng)急的處置策略無(wú)外乎三種：原地備援、異地支援和移動(dòng)式備援。我國(guó)領(lǐng)土幅員廣闊，各級(jí)管制中心和機(jī)構(gòu)遍布全國(guó)各地，但機(jī)場(chǎng)分布不均衡，管制技術(shù)設(shè)備先進(jìn)程度不齊，管制運(yùn)行環(huán)境差別較大，面臨的突發(fā)事件威脅類型也各不相同。因此，我國(guó)空管應(yīng)急的處置策略應(yīng)確立“原地備援、異地支援和移動(dòng)式備援”并重的原則，各地根據(jù)具體情況，要有所側(cè)重。這三種應(yīng)急處置方式，既可獨(dú)立使用，也可同時(shí)施行。

首先，要立足于自行處置，原地備援。即為了使管制服務(wù)不中斷，在原有管制服務(wù)單位所在地附近，再建一個(gè)能維持最低限度的管制系統(tǒng)（包括建筑、硬件和機(jī)制等），管制人員則在空管系統(tǒng)失能的第一時(shí)間，遷往備援地點(diǎn)繼續(xù)提供管制服務(wù)。尤其在機(jī)場(chǎng)分布稀疏，管制單位較少的地區(qū)，原地備援策略更顯重要。原地備援系統(tǒng)平日備而不用，或者用作崗位培訓(xùn)，但須定期進(jìn)行維護(hù)、測(cè)試與檢查。管制員也定期運(yùn)用該套系統(tǒng)實(shí)施應(yīng)急處置演練。

其次，在機(jī)場(chǎng)密集，管制單位較多的地區(qū)，可采用異地備援方式，即通過(guò)事前就已擬定了突發(fā)事件時(shí)交替管制的協(xié)定與程序。在緊急情況發(fā)生時(shí)，本級(jí)管制系統(tǒng)失能后，可以最快速度將本級(jí)管制工作進(jìn)行交接，通過(guò)備援單位的備用設(shè)備持續(xù)實(shí)施管制服務(wù)作業(yè)。但異地備援時(shí)，備援單位需要配置一定額外席位及設(shè)備，以接管失能管制單位的職能。其設(shè)備規(guī)模根據(jù)受援單位管制容量而定，且最好能配置與失能管制單位相同的備援設(shè)備，以減少管制員轉(zhuǎn)換操作時(shí)的不適應(yīng)。

目前，移動(dòng)式備援是空管應(yīng)急處置時(shí)十分方便的方式，受到世界各國(guó)的重視。主要通過(guò)移動(dòng)式塔臺(tái)和移動(dòng)式雷達(dá)管制室來(lái)替代開展管制業(yè)務(wù)，當(dāng)然，此類裝備的配備一定程度上受制于管制單位的單位體量，可以在全國(guó)較大的區(qū)域管制中心和大機(jī)場(chǎng)的空管單位進(jìn)行優(yōu)先配備，針對(duì)突發(fā)事件的頻次和突發(fā)事件造成影響范圍較大的情況進(jìn)行高效、便捷處置，避免因空管突發(fā)事件造成航班運(yùn)行大面積癱瘓，為民航業(yè)有序運(yùn)行提供有力保障。

3.2 建立空管應(yīng)急處置機(jī)制

空管應(yīng)急處置機(jī)制是空管系統(tǒng)發(fā)生突發(fā)事件時(shí)，各級(jí)空管部門為了確保航空器飛行安全，保持管制服務(wù)的連續(xù)性和穩(wěn)定性，對(duì)突發(fā)事件的預(yù)先準(zhǔn)備、事中處置和事后恢復(fù)過(guò)程?？展軕?yīng)急處置機(jī)制應(yīng)具有動(dòng)態(tài)性、應(yīng)變性和綜合性。在第一時(shí)間獲取有關(guān)信息后，確認(rèn)事件發(fā)生，及時(shí)通報(bào)，迅速?zèng)Q策，啟動(dòng)預(yù)案，采取有效手段和措施應(yīng)對(duì)，消除或弱化突發(fā)事件對(duì)空管系統(tǒng)正常運(yùn)行造成的威脅，盡一切可能保證管制服務(wù)的不中斷。目前，各地區(qū)空管部門應(yīng)建立完善的應(yīng)急指揮體系，可參照軍事系統(tǒng)建立前方指揮部和后臺(tái)指揮部的形式，體現(xiàn)在空管單位上的應(yīng)急指揮體系則可建立總指揮部和現(xiàn)場(chǎng)指揮部前后分離、決指分離的指揮部，即總指揮部負(fù)責(zé)重大事項(xiàng)的決策和突發(fā)事件與運(yùn)行調(diào)整的整體把控，做好人員調(diào)配等工作，而現(xiàn)場(chǎng)指揮部針對(duì)空管單位的具體突發(fā)事件現(xiàn)場(chǎng)處置進(jìn)行整體把控，旨在快速協(xié)調(diào)解決空管設(shè)備故障等技術(shù)問(wèn)題。在處置流程上，可確立空管應(yīng)急處置策略，明確處置方式，簽訂應(yīng)急處置管制移交協(xié)議；日常管理中明確責(zé)任區(qū)分、工作流程、預(yù)案管理、作業(yè)程序、培訓(xùn)演練等。

3.3 形成多層次、多類型的空管應(yīng)急處置預(yù)案體系

“預(yù)防重于事后反應(yīng)”突發(fā)事件具有不確定性、破壞性和危險(xiǎn)性，形成多層次、多類型的空管應(yīng)急處置預(yù)案，對(duì)于空管應(yīng)急處置極其重要。當(dāng)前，應(yīng)以國(guó)際民航組織的《空中交通管制服務(wù)計(jì)劃手冊(cè)》，依據(jù)《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、《中華人民共和國(guó)飛行基本規(guī)則》、《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》等國(guó)內(nèi)法律、行政法規(guī)及空管條例，結(jié)合不同地區(qū)空管系統(tǒng)現(xiàn)狀和本地區(qū)可能遭受突發(fā)事件的類型和特點(diǎn)，建立國(guó)家空管層面的總體空管應(yīng)急處置預(yù)案，軍民航層面的空管專項(xiàng)應(yīng)急處置預(yù)案及各分區(qū)、機(jī)場(chǎng)級(jí)的空管現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急處置預(yù)案。一是根據(jù)歷史資料和預(yù)測(cè)方法，分析研究本地區(qū)自然災(zāi)害和人為破壞發(fā)生的可能性，發(fā)生的類型和特點(diǎn)，查找本地區(qū)空管系統(tǒng)存在的問(wèn)題。二是從空管系統(tǒng)操作標(biāo)準(zhǔn)、系統(tǒng)容量、反應(yīng)時(shí)間等方面，確立適合本地區(qū)特點(diǎn)的空管應(yīng)急處置策略和應(yīng)急處置方式。三是運(yùn)用科學(xué)方法和工具，預(yù)測(cè)自然災(zāi)害和人為破壞對(duì)空管系統(tǒng)運(yùn)行的影響度，按照突發(fā)事件的預(yù)防與應(yīng)急反應(yīng)、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建等應(yīng)對(duì)活動(dòng)，嚴(yán)格執(zhí)行處置流程。四是強(qiáng)化空管應(yīng)急處置演練，檢驗(yàn)預(yù)案的可行性，熟悉應(yīng)急處置流程，不斷完善預(yù)案體系。