土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)戶對村干部的決策依賴
——基于豫北梨鎮(zhèn)的實證研究

□李志浩 楊威威

[內(nèi)容提要]在中央政府推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營的國家政策指導下，基層政府積極推動政策落實，農(nóng)村地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營迅速發(fā)展。通過對豫北梨鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)的實地調(diào)查，發(fā)現(xiàn)在土地流轉(zhuǎn)過程中，出現(xiàn)了農(nóng)戶對村干部的決策依賴:在農(nóng)村土地所有權歸集體和村干部主導村莊治理的情況下，主要村干部可以憑借村莊治權和個人權威，決定村莊土地流轉(zhuǎn)的對象選擇。土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)戶對村干部的決策依賴，損害了農(nóng)戶的經(jīng)濟利益，增加了村干部通過土地流轉(zhuǎn)進行謀利的空間，不利于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的穩(wěn)步推進，不利于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實現(xiàn)。通過對土地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)戶對村干部決策依賴的表現(xiàn)、原因進行分析，提出相應的減少農(nóng)戶對村干部決策依賴的建議。

一、問題的提出

中國推行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制提高了農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性，釋放了農(nóng)村的土地生產(chǎn)潛力，解決了十多億中國人民的溫飽問題。隨著改革開放和城市化的發(fā)展，大量農(nóng)民成為農(nóng)民工，農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)因外出務工而拋荒土地的現(xiàn)象，由此引發(fā)留守村莊的農(nóng)戶自發(fā)形成的土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)主要發(fā)生在親戚之間、熟人之間、朋友之間等等。[1]家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制下的小農(nóng)戶生產(chǎn)模式逐漸無法適應農(nóng)村的發(fā)展，亟需進行調(diào)整以適應農(nóng)村的實際狀況和匹配生產(chǎn)力發(fā)展的程度。因此，中央一號文件多次倡導地方政府要推動土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營。2014年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實際認真貫徹執(zhí)行，要求大力發(fā)展土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營，五年內(nèi)完成承包經(jīng)營權確權。中央政府在全國范圍內(nèi)積極推廣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營。據(jù)相關數(shù)據(jù)顯示，2017年全國的耕地流轉(zhuǎn)面積5.12億畝，流轉(zhuǎn)面積占家庭承包耕地總面積的37%。土地確權后的農(nóng)村土地實現(xiàn)了三權分置，促進了土地流轉(zhuǎn)率進一步提高。[2]土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模化經(jīng)營趨勢不可逆轉(zhuǎn)的情況下，出現(xiàn)了農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)中對村干部的決策依賴問題，解決這個問題是進一步推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和維護農(nóng)戶權益的應有之義。

農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)中對村干部的決策依賴是指：在土地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民存在參與不足的情況，甚至村干部替代村民做決定的情況。在涉及農(nóng)民切身利益的流轉(zhuǎn)對象選擇方面，存在村民參與的自主性差、組織化程度低、參與程度不深等問題，而且農(nóng)民參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)容、形式、監(jiān)督等難以在國家制度和法律層面得到保障，農(nóng)民往往缺乏有效的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的參與途徑。在實地調(diào)研中，筆者發(fā)現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的問題可以歸結(jié)于村民對村干部的決策依賴，亟需探討和解決土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)戶的決策依賴問題，以保障農(nóng)戶的知情權、參與權、決定權及其他各項權益。村莊有村黨支部、村委會和村監(jiān)委會，共同完成村莊治理，然而在村莊的土地流轉(zhuǎn)的對象選擇上，農(nóng)戶喪失了當家做主的決定性地位，形成了對村干部的“依賴型決策”。文章提出“依賴型決策”概念，旨在說明普通村民在涉及事關自身重大利益關切的土地流轉(zhuǎn)中，其權力和權利被村干部越俎代庖，即村干部替代村民進行決策或置村民的決策和建議于形式化，決策依賴方式成為村干部與土地流轉(zhuǎn)者合謀的工具，在土地流轉(zhuǎn)中進而出現(xiàn)損害農(nóng)戶權益的結(jié)果。長此以往，不利于國家通過土地流轉(zhuǎn)促進農(nóng)村發(fā)展的政策初衷，不利于村民自治制度的發(fā)展，不利于促進農(nóng)村的現(xiàn)代化發(fā)展，不利于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。因此，深入研究農(nóng)戶對村干部的決策依賴的現(xiàn)象，具有極高的現(xiàn)實意義和研究價值。

二、案例介紹

2012年，梨鎮(zhèn)政府在上級政府的要求下，開始正式推進土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)?；?jīng)營。梨鎮(zhèn)政府沒有以行政指令的方式要求所有的村莊都參與土地流轉(zhuǎn)，但是，對于積極推動土地流轉(zhuǎn)的村干部，通過在年末考核中給予一定的經(jīng)濟激勵，以此推進土地流轉(zhuǎn)進程。在大規(guī)模推進土地流轉(zhuǎn)前，當?shù)卣幕A工作已經(jīng)做得很扎實，成為打開土地流轉(zhuǎn)局面的有利契機。在推進土地流轉(zhuǎn)的過程中，盡管出現(xiàn)了波折，但是經(jīng)過村干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實踐上的調(diào)整，在2015年實現(xiàn)了鎮(zhèn)域范圍內(nèi)全部村莊的土地流轉(zhuǎn)。

(一)推進土地流轉(zhuǎn)的基礎

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制在農(nóng)業(yè)稅費取消前，極大地推動了中國農(nóng)業(yè)的發(fā)展，當時已經(jīng)出現(xiàn)了農(nóng)民自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)。農(nóng)業(yè)稅費取消后，中國農(nóng)村經(jīng)濟多年來的發(fā)展使得一家一戶的小農(nóng)生產(chǎn)不適應我國的三農(nóng)發(fā)展，土地流轉(zhuǎn)成為一個大的趨勢。中央政府的各項文件不斷為土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)?；?jīng)營造勢。地方政府也積極籌備，為正式推動土地流轉(zhuǎn)打基礎。梨鎮(zhèn)及市政府，為推進土地流轉(zhuǎn)作了如下基礎工作。

1.企業(yè)建設與就業(yè)在地化

招商引資是基層政府的中心工作之一。2008年，在世界經(jīng)濟危機爆發(fā)后，梨鎮(zhèn)政府加大了招商引資的力度，通過提供優(yōu)質(zhì)的土地資源來承接農(nóng)副產(chǎn)品加工園區(qū)的建設。梨鎮(zhèn)作為該市耕地資源最豐富的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在鎮(zhèn)域省道與河流的交匯處設置了數(shù)十個企業(yè)。這些企業(yè)以食品加工和飲料生產(chǎn)為主，并且包含了飼料加工、金屬加工等企業(yè)。盡管企業(yè)的科技含量不高，但是屬于勞動密集型企業(yè)，符合當?shù)氐挠霉ば枰?。企業(yè)雇傭的人數(shù)少則幾十人，多則數(shù)百人，所有企業(yè)一共提供了數(shù)千個崗位。勞動密集型企業(yè)的建設與村民的就業(yè)在地化，既增加了村民的家庭收入，也為土地流轉(zhuǎn)提供了推力。

2.土地平整與農(nóng)業(yè)基礎設施建設

在市政府的統(tǒng)一規(guī)劃下，梨鎮(zhèn)聯(lián)合其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)在2012年前已經(jīng)完成了10萬畝的土地平整與配套的農(nóng)業(yè)基礎設施建設規(guī)劃，為土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)?；?jīng)營奠定了基礎。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府土地平整和基礎設施建設的資金來源于上級政府，上級政府涵蓋了從中央政府到縣級(縣級市)政府的范疇。各種農(nóng)業(yè)專項資金的投入，保證了田間地頭修建完整的農(nóng)田道路以及水渠、機井房等等，增加了土地流轉(zhuǎn)后經(jīng)營的便利性和農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量上的保障性。土地平整與農(nóng)業(yè)基礎設施建設，解決了土地流轉(zhuǎn)后經(jīng)營上的后顧之憂，增加了農(nóng)村土地對土地流轉(zhuǎn)者的吸引力，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推動土地流轉(zhuǎn)奠定了基礎。

(二)推動土地流轉(zhuǎn)的進程

根據(jù)當?shù)剞r(nóng)作物的平均利潤，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制定了詳細的流轉(zhuǎn)租金的指導。梨鎮(zhèn)政府沒有統(tǒng)一要求各村必須在2012年秋季就著手開展土地流轉(zhuǎn)，而是鼓勵部分村莊先進行土地流轉(zhuǎn)，通過正面的示范效應鼓勵其他村莊跟進。對于積極推動土地流轉(zhuǎn)的村干部，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府給予一定的經(jīng)濟激勵。

1.土地流轉(zhuǎn)先行村莊的得失

以一位專業(yè)大戶和其參與流轉(zhuǎn)土地的數(shù)個村莊為例，介紹先行流轉(zhuǎn)村莊的得失。這位富人早年通過經(jīng)營積累了上千萬的資產(chǎn)，流轉(zhuǎn)3000余畝土地長達10年，并籌建了饅頭加工廠、面粉加工廠、飲料廠、餅干加工廠等等。由于其涉及的土地流轉(zhuǎn)面積過大，產(chǎn)業(yè)過多，在第二年就難以維持，不得不向雇傭的村民和銀行進行高利率的融資，但最后依然欠下銀行和村民數(shù)百萬，自己也鋃鐺入獄。部分村集體也遭到了經(jīng)濟損失。盡管如此，大部分先期參加土地流轉(zhuǎn)的村莊在不斷的摸索中取得成功，得到了村民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的認可。

2.鎮(zhèn)域村莊全部流轉(zhuǎn)

在先行村莊的示范作用和警示作用下，各村調(diào)整了土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模(控制在500畝左右)和流轉(zhuǎn)時間(和村干部的任期掛鉤，3年一簽)。截止2015年，梨鎮(zhèn)所有的村莊都進行了土地流轉(zhuǎn)。耕地面積較少(數(shù)百畝)的村莊由一位專業(yè)大戶流轉(zhuǎn)，耕地面積較大(數(shù)千畝)的村莊由數(shù)位專業(yè)大戶共同流轉(zhuǎn)。專業(yè)大戶主要是梨鎮(zhèn)的居民，包括本村人流轉(zhuǎn)本村土地和外村人流轉(zhuǎn)本村土地兩類。土地流轉(zhuǎn)的租金維持在800元～1000元每畝每年。至于各村邊邊角角的小塊土地和已經(jīng)建立的苗圃、果園、養(yǎng)殖場等等，不適合進行土地流轉(zhuǎn)，仍然交由本村村民負責耕種和經(jīng)營。

2012年至今，村干部成為土地流轉(zhuǎn)的主要推動者。大部分村民的主要收入來源不再是農(nóng)業(yè)收入，他們通過務工、經(jīng)商、養(yǎng)殖等等，成為農(nóng)村中的中層農(nóng)民和上層農(nóng)民。脫離了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)后，土地流轉(zhuǎn)的家庭年收入是普通村民一個月至兩個月的的務工收入，因此大部分村民將土地流轉(zhuǎn)作為家庭次要的收入來源，對土地流轉(zhuǎn)的對象和價格不敏感，由此形成了普通村民對村干部在土地流轉(zhuǎn)中的決策依賴。

三、決策依賴的表現(xiàn)

在土地流轉(zhuǎn)中，村民對村干部的決策依賴主要表現(xiàn)如下：土地流轉(zhuǎn)中的村干部對土地流轉(zhuǎn)的對象(不同的土地流轉(zhuǎn)對象背后是其提出的流轉(zhuǎn)價格、雇傭村民情況、與村莊的社會關聯(lián)等等)起決定性作用，村民對村干部的決策幾乎是言聽計從，對村干部形成土地流轉(zhuǎn)決策上的依賴。村干部決策越位背后的“經(jīng)濟動力”、農(nóng)村精英決策離位、普通村民被迫決策離位的“推力”，使得土地流轉(zhuǎn)的對象決策權逐漸向村干部轉(zhuǎn)移。村干部在土地流轉(zhuǎn)中存在與土地流轉(zhuǎn)者“關系—利益”的交換關系。這種資本型的利益輸送現(xiàn)象，損害了農(nóng)戶的權益。如果不能保障土地流轉(zhuǎn)費維持相對穩(wěn)定或緩慢增長的合理趨勢，否則長此以往農(nóng)戶將越來越反對村干部土地流轉(zhuǎn)決策，甚至少數(shù)村民會阻撓村莊土地流轉(zhuǎn)或質(zhì)疑村民自治制度(質(zhì)疑村干部的合法性)，進而可能質(zhì)疑國家的土地流轉(zhuǎn)政策的初衷，甚至對政府土地流轉(zhuǎn)決策的合理性提出質(zhì)疑。因此，在確保農(nóng)戶成為土地流轉(zhuǎn)的獲利主體的情況下，并且確保土地流轉(zhuǎn)者的經(jīng)營性收入維持在足以激勵其參與土地流轉(zhuǎn)的盈利水平，是土地流轉(zhuǎn)政策獲得村民和經(jīng)營者支持的重要基礎。

賀雪峰教授提出了取消農(nóng)業(yè)稅后當代農(nóng)村五個階層的劃分，他依據(jù)農(nóng)戶與土地的關系,將農(nóng)村作如下階層劃分:脫離土地的農(nóng)民階層、半工半農(nóng)階層、在鄉(xiāng)兼業(yè)農(nóng)民階層、普通農(nóng)業(yè)經(jīng)營者階層、農(nóng)村貧弱階層[4]。不同階層的農(nóng)戶對土地流轉(zhuǎn)收入的依賴程度不同，因此他們對土地流轉(zhuǎn)的態(tài)度也不盡相同。土地流轉(zhuǎn)收入在其家庭總收入所占的比重越低，即土地收入對家庭的影響越底，農(nóng)戶越傾向于將自己的土地進行流轉(zhuǎn)，并且越對土地流轉(zhuǎn)的對象和價格不敏感。通過對農(nóng)民的五個階層進行合并，村干部屬于農(nóng)村政治精英，脫離土地的農(nóng)民階層屬于農(nóng)村經(jīng)濟精英，剩下的農(nóng)民階層屬于普通村民。

(一)農(nóng)村政治精英的決策越位

農(nóng)村核心政治精英是現(xiàn)任村干部，而村支書、村主任是核心政治精英中的核心人物。農(nóng)村非核心政治精英是在村莊治理過程中具有一定影響力的村民，可以稱之為廣泛意義上的農(nóng)村政治精英。村干部作為農(nóng)村政治精英，且其治村合法性得到政府的承認和保障。因此，村干部在村莊治理中具有關鍵性位置，且村支書、村主任更是起到?jīng)Q定性作用。在土地流轉(zhuǎn)中，基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村干部的經(jīng)濟激勵作用，村干部根據(jù)各村的具體情況，采取各種動員措施來積極推動土地流轉(zhuǎn)。

村干部向上承接鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理任務，并向下將治理任務細分后傳達給村民進行任務完成。在農(nóng)業(yè)稅費取消前，村干部的治理任務繁多；取消農(nóng)業(yè)稅費后，村干部的治理任務有所減少且越來越條理化、規(guī)范化，即村干部的主要工作由向下汲取資源、完成上級任務，變成將國家給予農(nóng)村的資源進行合理分配和協(xié)助鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實踐。在普通村莊的土地流轉(zhuǎn)中，村干部積極向村民宣傳土地流轉(zhuǎn)的優(yōu)點，并進行任務分配，讓所有的村干部都積極動員與之關系密切的村民支持土地流轉(zhuǎn)，進而贏得大多數(shù)村民的支持，以此獲得土地流轉(zhuǎn)決策的合法性。至于村干部強勢的村莊，村干部甚至自主決定土地流轉(zhuǎn)的對象，通知村民知曉即可。村干部通過各個擊破式、分化瓦解的動員贏得村民支持或者直接越俎代庖的替代村民決定，都是村干部在土地流轉(zhuǎn)中決策越位的表現(xiàn)。

(二)農(nóng)村經(jīng)濟精英的決策缺位

脫離土地的農(nóng)民階層稱為農(nóng)村經(jīng)濟精英，其核心特征是他們不再耕作土地，而是通過經(jīng)商或成為醫(yī)生、老師、公務員等非農(nóng)職業(yè)，其家庭總收入中以非農(nóng)收入為主且位居村莊前列。農(nóng)村經(jīng)濟精英總體上對土地依賴程度極低，并且隨著其收入的增長，依賴程度會進一步降低。農(nóng)村經(jīng)濟精英對村莊人情事故參與積極性較低，對土地的態(tài)度是不重視的，對村治的態(tài)度是消極的。雖然農(nóng)村經(jīng)濟精英仍然居住在農(nóng)村，或者他們的關系網(wǎng)絡仍然主要分布在農(nóng)村，但是他們已經(jīng)遠離了父輩賴以謀生的土地。他們除了戶籍，其他已經(jīng)完全市民化了，其生活水平和經(jīng)濟收入位居農(nóng)村前列，對土地流轉(zhuǎn)的態(tài)度是積極的。在土地流轉(zhuǎn)大規(guī)模開展之前，他們的土地主要流向了親友或者鄰里，不收取租金或僅僅收取少量象征性的農(nóng)作物。面對整村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀，他們的土地經(jīng)營權被村集體統(tǒng)一流轉(zhuǎn)到土地租金更高的土地流轉(zhuǎn)者手中。即使是農(nóng)村經(jīng)濟精英，數(shù)千元的收入依然可觀，因此他們并不反對村莊的土地流轉(zhuǎn)。農(nóng)村經(jīng)濟精英因為主要收入為非農(nóng)收入，對土地流轉(zhuǎn)對象、土地流轉(zhuǎn)租金、土地流轉(zhuǎn)年限以及土地流轉(zhuǎn)的用途等方面不在乎。

在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)村經(jīng)濟精英的決策是缺位的，他們對村莊土地流轉(zhuǎn)漠不關心。他們拒絕在土地流轉(zhuǎn)事務中出謀劃策、動用人脈提高流轉(zhuǎn)費用等，反而躲在普通村民背后，成為搭便車者。農(nóng)村經(jīng)濟精英不關心、不參與村莊土地流轉(zhuǎn)的相關決策。缺少了農(nóng)村經(jīng)濟精英的決策支持，普通村民既缺乏相應的智力，也缺乏充足的時間，更缺乏相應的社會資本去和村干部、土地流轉(zhuǎn)者博弈，從而無法謀取村莊土地流轉(zhuǎn)的帕累托最優(yōu)化，甚至連帕累托次優(yōu)的結(jié)果也難以達到。

(三)普通村民的決策離位

半工半農(nóng)階層、在鄉(xiāng)兼業(yè)農(nóng)民階層、普通農(nóng)業(yè)經(jīng)營者階層、農(nóng)村貧弱階層，都屬于廣義上的普通村民，農(nóng)業(yè)收入在他們家庭中所占的比例較高，他們對土地的依賴程度較高。在此，將半工半農(nóng)階層、在鄉(xiāng)兼業(yè)農(nóng)民階層等具有一定經(jīng)濟實力的村民稱為上層普通村民；將普通農(nóng)業(yè)經(jīng)營者階層稱為中等普通村民；農(nóng)村貧弱階層指的是家庭經(jīng)濟困難的村民，將他們稱為下層普通村民。上層普通村民對土地流轉(zhuǎn)的相關事宜同樣關心較少，中等普通村民和下層普通村民對土地流轉(zhuǎn)的租金價格十分敏感，是參與村莊土地流轉(zhuǎn)的積極分子。

上層普通村民的農(nóng)戶在村莊中占據(jù)主流，大部分農(nóng)村家庭都有務工的家庭成員，家庭經(jīng)濟實力雖不如脫離土地的村莊經(jīng)濟精英，其家庭收入相對于以務農(nóng)為主的農(nóng)戶而言相對較高。他們對土地流轉(zhuǎn)的價格(對象)不夠敏感，他們在村莊土地流轉(zhuǎn)決策中的離位是主動選擇的結(jié)果。中等普通村民和下層普通村民，農(nóng)業(yè)收入是其家庭收入的主要來源，因此他們在土地流轉(zhuǎn)過程中的切身利益涉及最深。他們的土地流轉(zhuǎn)意見不被村干部重視或聽取，其在村莊土地流轉(zhuǎn)決策中的離位是被動選擇的結(jié)果。土地流轉(zhuǎn)費用對中等普通村民和下層普通村民的意義深刻，直接關系他們的生活水平。實際上，越是經(jīng)濟水平薄弱的家庭，在村莊土地流轉(zhuǎn)中的話語權就越小，他們的發(fā)言就越是人微言輕，他們所賴以維持生活的土地沒有實現(xiàn)流轉(zhuǎn)費用最優(yōu)化、保障最大化的結(jié)果。

村莊經(jīng)濟精英群體在村級事務中的決策是缺位的，因此他們不參加本村的土地流轉(zhuǎn)的相關決議。除了村莊的經(jīng)濟精英之外，剩下的普通村民中收入較高的農(nóng)戶要么受到家庭經(jīng)濟收入來源的影響，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的決策是離位的；要么普通村民中收入較低的農(nóng)戶由于自身在村莊事務中的影響力不足，在村莊土地流轉(zhuǎn)中的決策同樣是離位的?？傊?，隨著大部分村民遠離村莊土地流轉(zhuǎn)的決策事宜，土地流轉(zhuǎn)對象的主要決策權屬于村干部群體。村干部因村莊治理的共同需要和經(jīng)濟利益(政府補貼、土地流轉(zhuǎn)者輸送的利益等)，通常團結(jié)一致、合力治村，而村民力量分散、人心不齊，最終在土地流轉(zhuǎn)中形成了農(nóng)戶對村干部的決策依賴。

四、決策依賴的原因

在對梨鎮(zhèn)的部分村莊的實地調(diào)查和對村干部、村民的深度訪談中，了解到村民、村干部對土地流轉(zhuǎn)的態(tài)度以及整個村子土地流轉(zhuǎn)的基本狀況。通過詳實的資料獲取，筆者分別從村干部的優(yōu)勢、村民的劣勢、村民自治制度的運行特點等三個方面來具體分析村民在土地流轉(zhuǎn)過程中所形成決策依賴的原因。

(一)村干部的優(yōu)勢分析

1.村干部的社會資本優(yōu)勢

村民在涉及自身經(jīng)濟利益方面的土地流轉(zhuǎn)上是依賴于村干部的決策的，主要原因之一是村干部有著遠超普通村民的社會資本優(yōu)勢。村干部有更密致的社會關系網(wǎng)絡，有與基層政府互動中形成的政治網(wǎng)絡關系，有正式的村治權力的加持，因此有著更加雄厚的社會資本。村干部位于鄉(xiāng)村治理網(wǎng)絡中的“結(jié)構(gòu)洞”位置：他們向上承接鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理任務，向下勾連普通村民，領導村民完成各種具體的任務。單個農(nóng)戶或幾個農(nóng)戶的社會資本難以和村干部群體的社會資本相抗衡，且村干部在一定程度上掌握村莊大事最后的決定權，因此村民在土地流轉(zhuǎn)中形成了對村干部的決策依賴。

土地流轉(zhuǎn)者可以直接找到村支書、村主任等主要村干部進行商談，能夠初步確立土地流轉(zhuǎn)價格、流轉(zhuǎn)時間以及有關的合同簽訂、付款時間和方式等等。通過對部分村支書和村民的訪談，得知僅僅有少部分村民明確反對土地流轉(zhuǎn)，這些反對者主要是對農(nóng)業(yè)收入依賴較大的村民，幾畝土地是他們最主要的收入來源之一。盡管有部分村民反對的聲音，但大部分村民沒有明確反對，村支書的提議在村民大會上的表決還是會通過。面對村支書、村主任的社會資本優(yōu)勢，加上村支書是基層黨組織負責人、村主任是村民自治負責人的政治身份優(yōu)勢，普通村民的村莊治權和影響力難以與村干部相比。在土地流轉(zhuǎn)過程中，村民形成了對村干部的決策依賴。

2.土地流轉(zhuǎn)信息的差序格局

村干部作為村莊政治精英，是村莊治理的主導者，在土地流轉(zhuǎn)中掌握了優(yōu)于、多于、先于其他村民的相關流轉(zhuǎn)信息。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的博弈中，村干部對關鍵信息的掌握可以保證其在博弈中取得優(yōu)勢地位。基層政府的核心文件傳達范圍僅僅包括村干部，其中又以村支書、村主任為主要傳達對象。村支書、村主任等作為是主要村干部，通過對上級文件的政策性解讀，加上通過選舉獲得的村莊治權的合法性支持，主要村干部獲得了村莊土地流轉(zhuǎn)權力的合法性來源。普通村民既缺乏土地流轉(zhuǎn)的專業(yè)知識，也沒有外部力量的支持，在土地流轉(zhuǎn)的國家政策了解方面和對本村土地流轉(zhuǎn)的了解方面遠不如村干部。面對政府指導和推進土地流轉(zhuǎn)的最新資訊與政策，普通村民無法及時掌握和運用，在與村干部的土地流轉(zhuǎn)博弈中處于下風。

村干部作為村莊政治精英，能夠認識其他村莊的村干部和“富人、能人”，通過土地流轉(zhuǎn)信息的溝通，村干部對整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地流轉(zhuǎn)狀況了如指掌。村干部有土地流轉(zhuǎn)的暢通信息，普通村民則沒有渠道獲得，故而對本村土地流轉(zhuǎn)的具體事務知之甚少。上級政府對村干部的信息傳遞，村干部與其他村干部的交流，加上村干部作為本村“政治精英”的自身優(yōu)勢，他們和普通村民之間有著巨大的土地流轉(zhuǎn)信息鴻溝。村干部在土地流轉(zhuǎn)的各項事務的話語權、決策權、信息透明度等遠高于普通村民，普通村民則缺乏有理有據(jù)的條理分析，因此缺乏話語權和獲得對土地流轉(zhuǎn)更大的影響力，由此造成了普通村民在土地流轉(zhuǎn)中對村干部的決策依賴。

(二)村民的劣勢分析

1.缺乏參與積極性

在村莊集體事務中，村民參與的原因可以分為兩種：一種是與切身利益有關，例如新建房屋宅基地的分配需要通過抽簽決定位置，村民會積極參與；另一種是需要全體村民參與，例如村委會干部換屆選舉和村民代表大會。在土地流轉(zhuǎn)中，成為少數(shù)村民積極參與和關心的事務，大部分村民遵從村干部的決策。少部分村民持有好面子的心理。他們認為自己的家庭年收入數(shù)萬元，會被其他村民嘲笑于耗費時間和精力去謀求增加一兩百元的土地流轉(zhuǎn)租金。他們認為通過打工，一周的收入可以超過土地流轉(zhuǎn)增加的收入，他們對提高土地流轉(zhuǎn)費用的積極性不高。此外，大部分村民存在搭便車心理。他們認為自己和村干部進行博弈，試圖說服村干部和土地流轉(zhuǎn)者談判，增加土地流轉(zhuǎn)租金不經(jīng)濟。如果自己成功了，其他村民坐享其成，并且沒有人會感謝自己；如果自己失敗了，其他村民會嘲笑自己利令智昏。因此，不論成功與否，都會導致自己被認為是“冤大頭”。相反，如果有其他村民主動和村干部提出增加土地流轉(zhuǎn)的租金，推動村干部和土地流轉(zhuǎn)者重新談判。如果成功了，自己可以搭便車，如果失敗了，自己也沒有什么損失。所有的村民都在期待其他村民提供搭便車的“公共服務”，由此造成了沒有人愿意帶頭和村干部、土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營者進行協(xié)商。

年輕人的收入來源主要是務工，農(nóng)業(yè)收入來源占比例極小，他們對參與村莊公共事務的興趣很小，影響了村民總體上的參與積極性。大部分村民不愿意參與村莊事務，也誘使其他熱心村民降低了參與村莊事務的興趣。村民參與村莊事務的積極性不足，使得參與能力得不到鍛煉，甚至普通村民逐步加深了對村干部的土地流轉(zhuǎn)決策依賴。村干部的土地流轉(zhuǎn)決策導致了農(nóng)戶經(jīng)濟利益受損，普通村民也不得不維持對村干部的決策依賴。

2.缺乏參與能力

中國農(nóng)村居民受教育程度總體上普遍低于城市居民，且農(nóng)村中受過高等教育的村民工作主要集中在學校、醫(yī)院、政府部門或其他城市工作單位等等。這些村民是農(nóng)村的精英，其主要收入來源是非農(nóng)收入。他們的土地早在全國大規(guī)模推進土地流轉(zhuǎn)之前已經(jīng)作為離土“農(nóng)民”，將自己的土地轉(zhuǎn)給親友耕種。他們的戶籍可能還是農(nóng)村戶籍，但是他們?nèi)粘Ｉ詈凸ぷ髟缫呀?jīng)脫離了村莊，村民身份成為一個“虛位”名稱，因此他們沒有足夠的經(jīng)濟動力參與村莊土地流轉(zhuǎn)的事務。剩下的農(nóng)村精英和上層普通村民雖然有參與能力，但是其主要家庭收入同樣是非農(nóng)收入，也沒有足夠的經(jīng)濟動力參與村莊土地流轉(zhuǎn)事務。農(nóng)村精英除了村干部，其他的精英很少參與村莊事務，村干部把持了鄉(xiāng)村“政治”，即使存在村民代表大會制度，村干部依然成為對本村重大事項具有決定權的實際掌控人。村集體的“權力”缺乏村莊其他精英的制約和競爭，導致村莊治權落到村支書、村主任手中，其他的村民喪失了維護自身權益的可能性。

由于青年人普遍缺乏參與村莊事務的興趣，中老年人是積極村莊事務參與的主體，但是中老年人的的受教育程度普遍低于青年人，中老年人因其受教育程度的限制，缺乏參與能力，不能保證參與村莊公共事務的質(zhì)量。即他們的參與容易受到村干部的小恩小惠收買，受到村干部空頭支票的蠱惑，投出的不是真正維護自身權益的一票。受教育程度較低并且缺乏參與村集體公共事務的能力，使得普通村民在土地流轉(zhuǎn)的過程中心有余而力不足。由此造成村民在土地流轉(zhuǎn)過程中對村干部的決策依賴。

(三)村民自治制度分析

1.強勢村干部與原子化村民

在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的事務中，僅僅依靠村干部的決策，沒有大部分村民的支持和參與，則無法保障村民的利益和推進土地流轉(zhuǎn)的進程。在村莊土地流轉(zhuǎn)的決策中，實際上村干部壟斷了村集體的公共權力。在部分村莊，村支書十分強勢，身兼村主任職務于一身，即使村支書沒有兼任，按照村民自治實踐的情況看，主要的村莊治權還是集中在村支書的手中，在村莊土地流轉(zhuǎn)事務的定奪上村支書擁有最后的決定權。

隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的推行，人民公社制度的瓦解逐步使得農(nóng)民組織開始原子化，農(nóng)業(yè)稅費取消后，農(nóng)民進一步原子化。[5]農(nóng)戶之間的合作越來越罕見，在農(nóng)村公共事務中存在廣泛的搭便車現(xiàn)象，導致提供共享資源的農(nóng)戶缺乏積極性，進而這一現(xiàn)象延伸到土地流轉(zhuǎn)過程中。在土地流轉(zhuǎn)中，缺乏愿意為本村公共事務出力的村民，導致缺乏組織化的農(nóng)民個體直接面對日益興盛的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，但是村民缺乏組織能力和組織意愿，主要村干部的決策替代了村民集體決策。作為村民自治的一部分，村民代表大會是普通村民參與村莊事務的渠道。在村民代表大會中，熱衷于參與村莊事務的村民進入了村民代表大會，而熱衷于參與村莊事務的村民通常屬于農(nóng)村精英范疇。在村民代表大會上，經(jīng)濟條件較好的農(nóng)戶不愿意為了區(qū)區(qū)數(shù)百元的家庭收入與現(xiàn)任村干部發(fā)生矛盾。他們要么缺席投票環(huán)節(jié)，要么在現(xiàn)場投贊成票。村干部及其近親也會投贊成票，再加上和村干部關系親密的普通村民，還有其他的寧可自己利益受損也不愿意投反對票的普通村民。村民大會或村民代表大會上，有關土地流轉(zhuǎn)的投票合力的結(jié)果通常是以多數(shù)票通過，導致真正想為為全體村民爭取土地流轉(zhuǎn)利益最大化的村民投票成了少數(shù)票。

普通農(nóng)戶個體或數(shù)個個體和村干部相比，不論是村莊影響力還是資源動員能力，都是弱勢的，唯有聯(lián)合起來才可以通過抗衡村干部損害村民權益的決策，從而維護每一個普通村民的權益，但是原子化的村民缺乏合作意識。社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，導致村民之間原子化程度越來越高，越來越缺乏合作意識，在最有把握維護自身權益的村民大會上仍然不能齊心協(xié)力。普通村民因為自身的原因，既掌握不了參與渠道，也控制不了投票結(jié)果，形成了在土地流轉(zhuǎn)中對村干部的決策依賴。

2.村民自治實踐的有限性

村民自治制度，是中國的一項農(nóng)村居民進行自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾自治組織。村民自治制度設立的出發(fā)點是發(fā)揮農(nóng)民的積極性，讓農(nóng)民可以維護好自己在村集體中的利益，為更高層次、更大范圍的自治打基礎。保障普通村民利益的村民自治制度未發(fā)揮全部的作用，這也是導致普通村民在村莊土地流轉(zhuǎn)過程中形成了對村干部的決策依賴，在其他村集體公共事務中同樣如此。

村莊層面的基層自治單位，由村莊熱衷于自治的“專業(yè)戶”把持，即村干部換屆選舉往往形同虛設，被幾個熱衷于參與村干部競選的資本雄厚的村民把持。隨著村干部的連選連任或者村干部的職位在幾個村民之間轉(zhuǎn)換，他們完成了對村民自治組織的控制。他們提供影響一批村民，聯(lián)合一批村民，孤立一批村民，排擠一批村民，在各類村級自治組織選舉投票中始終獲得大多數(shù)選票。這種選舉投票結(jié)果看起來程序正當，沒有人為操控的痕跡。實際上，通過日常生活的互動溝通，通過鄰里關系(地緣關系)、親戚關系(血緣關系)，形成了自己穩(wěn)定的票源。村干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員相互熟悉，并且大部分農(nóng)村精英放棄參加村干部選舉和村莊治理，加上原村干部的長期經(jīng)營，其他村民根本沒有機會獲選村干部，村干部職位被幾個“專業(yè)戶”牢牢把持。

在村干部掌握村莊治權的情況下，外來的農(nóng)業(yè)大戶或者本村的農(nóng)業(yè)大戶，他們流轉(zhuǎn)村莊土地，首先要和村支書溝通，其次和村主任溝通。在訪談中，村民告訴筆者：本村的土地旱澇保收，在有利的情況下幾年內(nèi)換了三個流轉(zhuǎn)土地的人，而且流轉(zhuǎn)費用一次比一次低。村民認為在土地流轉(zhuǎn)中，村干部通過作為土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營者的村級合作者獲利，然后村干部說服村民接受不斷下降的土地流轉(zhuǎn)費用。最終受益人是土地流轉(zhuǎn)者和村干部，雙方瓜分了降低的土地流轉(zhuǎn)費用的金額。村干部對普通村民的籠絡，村干部之間的利益聯(lián)合，這種村民自治在實踐的有限性，導致普通村民在土地流轉(zhuǎn)中依賴于村干部的決策。

五、減少農(nóng)戶決策依賴的建議

改革開放至今，農(nóng)村發(fā)生了滄海桑田的巨變。三農(nóng)政策也因時而變，從全面取消農(nóng)業(yè)稅費，到向農(nóng)民發(fā)放各類農(nóng)業(yè)補貼，再到農(nóng)村土地三權分置和土地確權，上述因時制宜的政策變遷對我國的三農(nóng)發(fā)展是極大利好。如此優(yōu)越的制度條件，本應成為農(nóng)戶增收的條件。但諸如豫北梨鎮(zhèn)的例子，農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)中對村干部形成決策依賴，這在全國范圍內(nèi)有很多。中國的經(jīng)濟增速保持中高速增長，然而農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)費用常年維持在一定的水平徘徊不前，甚至有所降低，這是一個極其不正常的現(xiàn)象。根據(jù)土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)戶對村干部形成決策依賴的表現(xiàn)和原因，提出減少農(nóng)戶對村干部依賴性的建議。

(一)提高村干部為民服務和廉潔自律的意識

村干部是村民自治的領導者，是村民選舉出來的治村代表。村民將自己的部分權力讓渡給村干部，村干部理應成為村集體和村民的權益維護者，應該成為真心實意為村民服務的村干部，需要提高村干部為村民服務的意識。以豫北梨鎮(zhèn)的X村為例，以村支書為代表的村干部，在21世紀初至今，為村莊帶來了明顯的積極變化，村莊成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)中路面硬化較早的村莊，房屋建設規(guī)劃條理，各種農(nóng)業(yè)基礎設施完善，可以看出村干部群體還是有所作為的。村干部作的貢獻得到了大部分村民的認可，才能獲得連選連任。但是，村干部在任期內(nèi)為村莊帶來實實在在發(fā)展的同時，不可避免的烙下一些諸如貪污、受賄的口實，這是村民對村干部不滿意的地方。因此，村干部應該提高為村民服務的意識。

改革開放以來，中國的村干部貪污村集體資金數(shù)額呈現(xiàn)越來越高的趨勢，貪污的人數(shù)逐年遞增等特征。權力尋租、低廉犯罪成本、外部監(jiān)管缺失是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中職務犯罪大量產(chǎn)生的主要原因。[6]農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中職務犯罪的產(chǎn)生往往在于權力的寬泛而缺乏相應的行使權力的制約，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的職務犯罪是在相對寬松的權力監(jiān)管條件之下產(chǎn)生的。[7]2017年，中國政府在全國范圍內(nèi)展開打擊村莊黑惡勢力(村霸)的整治行動。梨鎮(zhèn)已有幾十名村干部、村霸被立案調(diào)查，被判刑幾年至十幾年不等，X村村干部不在此列，但并不代表該村部分村民不對村級財務提出質(zhì)疑。因此，村干部需要提高廉潔自律意識。

村干部并非正式的國家工作人員，但為村民服務并廉潔自律的意識仍然是村干部的職務守則。村干部做到上述兩點，就可以在村莊事務的決策中，充分尊重普通村民權益，不通過非法手段阻塞村民正常參與村莊治理的渠道或者“越俎代庖”的決定村莊事務，在諸如土地流轉(zhuǎn)中村民可以減少對村干部的決策依賴，以此護每一位村民的權益。

(二)提高村民參與村莊事務的意識和能力

中國的農(nóng)民受教育程度總體較低，這是一個不爭的事實。另外，并非所有的農(nóng)民都愿意積極參與村集體的事務，數(shù)千年的傳統(tǒng)文化熏陶下，農(nóng)民習慣于做一個被管理者。鑒于農(nóng)民的這兩個特點，有針對性地提高村民參與村莊事務的意識，并且訓練其參與村莊事務的能力，可以較好的維護農(nóng)戶的權益，尤其是經(jīng)濟利益。通過提高農(nóng)村精英參與村莊事務的意識，提高普通村民參與村莊事務的意識和能力，提高農(nóng)村年輕人參與村莊事務的積極性，就可以提高全體村民參與村莊事務的水平，可以減少普通村民在諸如土地流轉(zhuǎn)等事務中對村干部的決策依賴。具體的措施為：

提高農(nóng)村精英參與村莊事務的意識。農(nóng)村精英除了村干部之外，還有其他各類精英，可以從提高農(nóng)村精英的參與村莊事務意識的角度，為普通村民樹立積極參與村莊治理的榜樣。農(nóng)村精英不缺乏參與村莊事務的能力，只是缺乏積極參與的意識。鑒于農(nóng)村精英家庭收入在土地流轉(zhuǎn)收入中占比例極小，可以從“道義”角度和“鄉(xiāng)紳”視角重新為農(nóng)村精英的“參與村政”提供動力支撐和榮譽激勵?！暗懒x”角度和“鄉(xiāng)紳”視角，即農(nóng)村精英作為土生土長的本村人，他們的經(jīng)濟條件、工作條件、社會地位等方面均優(yōu)于普通村民，他們在村莊中的地位類似于封建社會的鄉(xiāng)紳群體。封建社會的鄉(xiāng)紳群體，在國家的稅收中具有保護型經(jīng)紀的作用[8]。他們通過自己的特殊地位，為國家稅收提供穩(wěn)定來源(幫村民先期墊付稅收，村民收獲后再還款)，防止和減少農(nóng)民破產(chǎn)(阻止地主在農(nóng)民青黃不接時低價購買農(nóng)民土地，使農(nóng)民成為佃農(nóng))。目前，農(nóng)村不再收取農(nóng)業(yè)稅費，他們不再起保護型經(jīng)紀的作用，但是在維護普通農(nóng)戶權益方面，他們擁有更多的知識和人脈，可以通過對普通村民權益的維護，獲得來自村莊內(nèi)部的聲譽或面子，贏得他們在村莊中受人尊敬的地位。他們的實際利益不會受損，并且可以獲得非經(jīng)濟性的利益。通過宣傳、引導、鼓勵，可以提高農(nóng)村精英參與村莊事務的意識。

提高普通村民參與村莊事務的意識和能力。與農(nóng)村精英相比，普通村民不僅缺乏參與村莊事務的意識，更缺乏參與能力。首先，需要提高普通村民參與村莊事務的意識。[9]中國農(nóng)村居民的人均收入低于全國平均水平，普通農(nóng)戶更是農(nóng)村中收入較低的群體。隨著大部分村民積極參與村莊事務，理性思考后審慎投下可以維護自身利益的一票，就可以形成對以村支書為代表的村干部的制衡和約束。普通村民通過積極參與村莊事務，在土地流轉(zhuǎn)過程中可以分享土地溢價。單個村民增加的收入有限，但全村數(shù)百人乃至數(shù)千人，增收總額是相當可觀的。通過農(nóng)業(yè)增收幅度和村民參加村莊事務程度掛鉤，可以調(diào)動普通村民的“參與村政”積極性，從而減少村民對村干部的決策依賴。其次，提高普通村民參與村莊事務的能力。[10]和農(nóng)村精英相比，普通村民的平均受教育程度更低，因此參與村莊事務的能力不如農(nóng)村精英。通過宣傳、引導、鼓勵普通村民參與村莊事務，并且鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織專門的人員對村民參與村莊事務進行培訓。隨著村民參與村莊治理的水平提高，有利于鄉(xiāng)村振興，這也是激勵基層政府培訓普通村民“參與村政”的動力。最后，提高農(nóng)村年輕人參與村莊事務的積極性。普通的中老年村民的能力有限，不代表其后輩能力低下。目前，以八零后、九零后為代表農(nóng)村年輕群體，他們作為普通村民的子女或?qū)O子孫女，其受教育程度高于父輩和祖父輩。通過鼓勵和引導，以及長輩的要求，年輕晚輩協(xié)助長輩參與村莊事務，可以彌補長輩的能力不足，保證普通村民的參與村莊事務的水準。

(三)農(nóng)民再組織化與減弱原子化程度

中國農(nóng)民數(shù)千年來，主要處于密切關聯(lián)的宗族狀態(tài)。在封建社會中，村民個人之間組織程度低，而宗族組織嚴密，控制了宗族內(nèi)部個體的生產(chǎn)生活。新中國建立后，將基層黨組織設置在村一級，摧毀了數(shù)千年來的農(nóng)村贏利型經(jīng)紀，建立了以村支書為首的“保護型”村干部。土地改革后，農(nóng)村土地為集體所有，村民也全部納入人民公社制度之下。加上建國后政府打擊宗族勢力的措施，村民從宗族勢力的“羽翼”下轉(zhuǎn)到村干部的“羽翼”下。在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制推行之前，農(nóng)戶處于高度的嚴密組織化狀態(tài)。隨著農(nóng)村推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，加上農(nóng)村宗族組織已經(jīng)遭到毀滅性打擊。除了華南地區(qū)的部分農(nóng)村外，全國范圍內(nèi)農(nóng)民第一次處于真正“自由”的狀態(tài)。沒有宗族的約束，沒有村干部的約束，村民的生產(chǎn)、生活可以自主決定。農(nóng)業(yè)機械化的發(fā)展，一家一戶即可完成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的全過程，加之農(nóng)業(yè)獲得收入的來源多樣化，由此農(nóng)民不斷走向原子化狀態(tài)。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制下的家戶生產(chǎn)，經(jīng)過土地流轉(zhuǎn)形成了適度規(guī)模生產(chǎn)，數(shù)百萬土地流轉(zhuǎn)者經(jīng)營數(shù)億畝土地，極大地釋放了農(nóng)村的勞動力至第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，促進了中國經(jīng)濟的發(fā)展。土地三權分置的情況下，所有權是集體的，承包權是農(nóng)戶的，經(jīng)營權才是土地流轉(zhuǎn)者的。為了協(xié)調(diào)農(nóng)戶和土地流轉(zhuǎn)者的經(jīng)濟利益，農(nóng)戶可以建立聯(lián)合組織，選舉出獨立于村干部的負責人，改變一家一戶面對土地流轉(zhuǎn)者的不利地位，提高農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)費用方面的議價能力。村干部和土地流轉(zhuǎn)者協(xié)商土地流轉(zhuǎn)費用，而農(nóng)戶組織通過監(jiān)督協(xié)商的過程，有利于真正維護普通農(nóng)戶的權益，減少土地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)戶對村干部的決策依賴。

(四)保障農(nóng)戶參與村治的渠道

村民自治已經(jīng)實踐30多年了，各地區(qū)的村民自治程度不同，自治水平也不同。以我國華南地區(qū)和華中地區(qū)村民自治程度為例，其呈現(xiàn)兩極分化狀態(tài)。[11]在華南地區(qū)，傳統(tǒng)的宗族勢力仍然十分龐大，其宗族傳統(tǒng)得到部分保持和宗族勢力在某種程度得以恢復。華南地區(qū)的宗族勢力和村民自治組織爭奪對村莊的控制權，即村干部群體和宗族家長在村莊的影響力此消彼長。而華中地區(qū)的宗族組織消失殆盡，村民自治貫徹落實的較為徹底。華北地區(qū)村莊的宗族勢力在華南地區(qū)和華中地區(qū)之間，宗族(家族)勢力仍然不能和華南地區(qū)相比但是高于華中地區(qū)，以村支書為代表的村干部團體對村莊的掌控比較嚴密。全國范圍內(nèi)，宗族勢力經(jīng)過改革開放前幾十年的打壓和瓦解，除了以我國華南地區(qū)的少數(shù)村莊外，其他地區(qū)的宗族勢力影響都較小。近年來，全國范圍內(nèi)部分地區(qū)宗族(家族)勢力有所恢復，但是宗族(家族)勢力整體上仍趨于衰落。

這兩種極端化的村民自治程度，都不利于維護普通村民的利益。在華南地區(qū)，由于宗族家長的存在，普通村民在參與村莊事務中受到宗族家長的影響，也受到整個宗族組織的影響，他們所投的票不一定代表自己真實的想法，而是受到村莊群體壓力的影響。在華中地區(qū)，由于宗族勢力幾乎煙消云散，即使是村民之間具有五服之內(nèi)的親緣關系，也可能彼此觀點和利益對立。這給村干部把持村民自治組織造就了可乘之機，村干部利用村民彼此的矛盾、沖突、不團結(jié)，分化瓦解村民聯(lián)合的可能性，確保自己獨攬“村莊政治”。鑒于兩級化程度的村民自治不利于維護普通村民利益，可以通過國家立法或者政府引導，[12]既可以減輕宗族勢力龐大地區(qū)的宗族家長對村民自治的干預弊端，又可以減少宗族勢力消散地區(qū)村民自治過程中村干部權力過大的弊端。

村民自治中部分村莊存在賄選的情況，存在計票中的作弊，存在村霸威脅、恐嚇村民投票選舉等種種非法行為。諸如此類的狀況，影響了村民正常參與村莊事務，一定程度上造成了村民在村莊土地流轉(zhuǎn)過程中形成決策依賴。為了消除非法選舉或其他不合規(guī)定的村民自治行為，國家通過更加詳細的村民自治條例，詳細規(guī)范村民自治的行為。這有利于平衡普通村民、宗族勢力、村干部或者其他村級勢力的影響，更好地維護村民自治，進而減少普通村民在土地流轉(zhuǎn)過程中對村干部形成的決策依賴。

六、總結(jié)與討論

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)?；?jīng)營，是鄉(xiāng)村振興的重要環(huán)節(jié)和必要步驟。土地流轉(zhuǎn)后進行更為集約化的經(jīng)營，能夠?qū)⑾冗M的技術和設備大規(guī)模用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，能夠大幅度提高生產(chǎn)力和提高農(nóng)業(yè)技術水平，提高糧食總產(chǎn)量等等。隨著土地流轉(zhuǎn)者經(jīng)營性收入增長，作為土地的流出方，即農(nóng)村居民可以同步獲得逐年增長的土地增值收益。通過一系列措施，減少土地流轉(zhuǎn)過程中村民對村干部的決策依賴，可以保障土地流轉(zhuǎn)更加規(guī)范、流轉(zhuǎn)比例更高、流轉(zhuǎn)糾紛更少、農(nóng)戶更加滿意等等。

農(nóng)村土地順利流轉(zhuǎn)，普通村民的農(nóng)業(yè)收入實現(xiàn)穩(wěn)步提高，可以解放農(nóng)村勞動力，農(nóng)村勞動力可進行其他工作或經(jīng)營，普通村民家庭收入會逐步提高。村集體會更加殷實，村莊基礎設施建設會越來越好，由此土地承包者也會得到益處。這是多方共贏的局面，最大的贏家將是普通村民，因為農(nóng)業(yè)收入在其家庭收入中的比重比農(nóng)村經(jīng)濟精英更高，土地流轉(zhuǎn)的利好將會為普通農(nóng)戶帶來實實在在的利益，他們將會真實的感受到從集體土地流轉(zhuǎn)帶來的以收入增長為核心的多方面利好。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是中國農(nóng)村發(fā)展的戰(zhàn)略機遇。改革開放40余年，我國的城市和農(nóng)村都已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化，城市的現(xiàn)代化則走在了鄉(xiāng)村的前列。中國夢，既是中國城市居民的夢，也是中國農(nóng)村居民的夢，中國夢的實現(xiàn)離不開城市繁榮，也離不開鄉(xiāng)村振興。在廣大農(nóng)村，尤其是中西部的農(nóng)村，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略仍需繼續(xù)推進和完善。隨著政府不斷推動土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)?；?jīng)營，一個充滿活力的農(nóng)村呼之欲出。中國共產(chǎn)黨勾畫了鄉(xiāng)村振興的美好愿景，一個“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！钡泥l(xiāng)村躍然眼前。土地“三權分置”，土地確權的實行，精準扶貧的同步推進，加之在土地流轉(zhuǎn)中減少村民對村干部的決策依賴，這一系列措施都將給鄉(xiāng)村振興帶來前所未有的發(fā)展機遇。