主體功能區(qū)流域生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度研究

□張化楠 葛顏祥 接玉梅

[內(nèi)容提要]在主體功能區(qū)規(guī)劃和流域生態(tài)文明建設(shè)的雙重戰(zhàn)略背景下，迫切需要發(fā)展和完善主體功能區(qū)流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。為充分發(fā)揮政府補(bǔ)償在主體功能區(qū)流域生態(tài)補(bǔ)償中的主導(dǎo)作用，應(yīng)盡快完善流域生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。針對(duì)目前主體功能區(qū)流域生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付責(zé)任界定困難、支付模式不相匹配等現(xiàn)存問題，應(yīng)合理界定主體功能區(qū)流域生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付權(quán)責(zé)、建立與主體功能區(qū)相耦合的流域生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付模式，以促進(jìn)主體功能區(qū)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)捻樌麑?shí)施，實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)環(huán)境治理與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)同可持續(xù)發(fā)展。

一、引言

流域生態(tài)補(bǔ)償是一項(xiàng)協(xié)調(diào)流域內(nèi)不同區(qū)域環(huán)境與經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的制度安排。近年來，伴隨生態(tài)文明建設(shè)的不斷推進(jìn)，全國(guó)已超過20個(gè)省份相繼出臺(tái)流域生態(tài)補(bǔ)償政策，逐步形成省市縣多層次、多尺度的流域生態(tài)補(bǔ)償模式。但在具體實(shí)踐中依然存有諸多問題和瓶頸，嚴(yán)重制約著流域生態(tài)補(bǔ)償效應(yīng)的有效發(fā)揮以及長(zhǎng)效機(jī)制的建立[1]。主體功能區(qū)規(guī)劃的實(shí)施，將流域內(nèi)各行政單元?jiǎng)澐譃椴煌闹黧w功能區(qū)，并對(duì)各主體功能區(qū)的功能定位和未來發(fā)展方向進(jìn)行明確規(guī)定，有利于克服傳統(tǒng)流域生態(tài)補(bǔ)償中各區(qū)域權(quán)責(zé)不清、可操作性不強(qiáng)、配套保障機(jī)制缺失等困境，為流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的研究創(chuàng)建了新的研究平臺(tái)和制度保障[2-3]。因此，在當(dāng)前主體功能區(qū)規(guī)劃和流域生態(tài)文明建設(shè)的雙重戰(zhàn)略背景下，迫切需要發(fā)展和完善主體功能區(qū)流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

主體功能區(qū)流域生態(tài)補(bǔ)償是流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊环N具體形式，是對(duì)流域內(nèi)禁止和限制開發(fā)區(qū)輸出的生態(tài)流、資源流的能動(dòng)性補(bǔ)充和反哺性回流[4]。補(bǔ)償方式作為主體功能區(qū)流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，直接關(guān)系著補(bǔ)償機(jī)制運(yùn)行的效率和效果[5]。在當(dāng)前國(guó)情背景下，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是最重要和最常用的流域補(bǔ)償方式，包括上下級(jí)政府間的縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和同級(jí)政府間的橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付[6]。近年來，國(guó)家財(cái)政不斷加大生態(tài)補(bǔ)償范圍和補(bǔ)償力度，2010年至2019年中央財(cái)政累積發(fā)放各類生態(tài)補(bǔ)償資金達(dá)1.8萬(wàn)億元，在水流領(lǐng)域的生態(tài)補(bǔ)償資金投入近2000億元，已達(dá)到國(guó)際領(lǐng)先水平。

但是，伴隨流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)的不斷推廣，流域生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在具體實(shí)踐中所存在的問題逐漸顯露，嚴(yán)重制約著流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)捻樌行?shí)施。因此，為充分發(fā)揮政府補(bǔ)償在主體功能區(qū)流域生態(tài)補(bǔ)償中的主導(dǎo)作用，應(yīng)盡快建立適應(yīng)主體功能區(qū)格局的流域生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，以固化主體功能區(qū)流域生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制，實(shí)現(xiàn)全流域社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、資源與環(huán)境等方面的協(xié)同可持續(xù)發(fā)展。

二、主體功能區(qū)流域生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的矛盾與困境

(一)主體功能區(qū)流域生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付責(zé)任界定困難

1.流域生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任主體較難界定

流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)或產(chǎn)品屬于準(zhǔn)公共物品，由于外部性問題的存在，導(dǎo)致較難區(qū)分流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)責(zé)任主體。主體功能區(qū)規(guī)劃實(shí)施后，大部分地方政府對(duì)所屬的主體功能區(qū)功能定位和相關(guān)配套政策并不清晰，導(dǎo)致各主體功能區(qū)地方政府并不能完全了解自身所承擔(dān)的生態(tài)補(bǔ)償事權(quán)。同時(shí)，由于主體功能區(qū)規(guī)劃的實(shí)施，流域內(nèi)各主體功能區(qū)由此建立起了密切的生態(tài)關(guān)聯(lián)，因流域的整體性被不同行政區(qū)域所分割，流域生態(tài)補(bǔ)償從“一地之責(zé)”變?yōu)椤岸嗟芈?lián)動(dòng)”，從而較難清晰地界定禁止與限制開發(fā)區(qū)的生態(tài)義務(wù)以及優(yōu)化與重點(diǎn)開發(fā)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任。

2.央地財(cái)權(quán)與環(huán)境事權(quán)劃分不清

財(cái)權(quán)劃分是我國(guó)財(cái)稅體制改革的最大“硬骨頭”，但并未將環(huán)境事權(quán)的因素充分考慮在內(nèi)，中央與地方政府的財(cái)權(quán)和環(huán)境事權(quán)分配體制存有較大差距。例如，大中型國(guó)企的稅收主要上交于中央，但其污染治理的“包袱”卻留由當(dāng)?shù)卣袚?dān)。地方政府公共財(cái)政收入的主要來源于當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的稅收，尤其是短期內(nèi)利潤(rùn)大、稅收高的重工業(yè)項(xiàng)目，但恰恰這些項(xiàng)目不符合禁止和限制開發(fā)區(qū)的功能定位，其發(fā)展權(quán)遭到全部或部分“剝奪”。中央與地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分的不匹配，導(dǎo)致地方政府在片面的政績(jī)考核下，因財(cái)政受限主動(dòng)承擔(dān)當(dāng)?shù)亓饔蛏鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任的積極性不高，難以有效執(zhí)行主體功能區(qū)規(guī)劃的環(huán)境政策。

3.地方政府與主管部門權(quán)力重疊

落實(shí)主體功能區(qū)規(guī)劃的主體為當(dāng)?shù)卣?，但地方政府并沒有全部的中央生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金使用權(quán)。中央生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金按性質(zhì)可分為一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。中央對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的均衡性轉(zhuǎn)移支付屬于一般性轉(zhuǎn)移支付，由當(dāng)?shù)卣灾靼才刨Y金的使用，該類財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形式較適用于主體功能區(qū)建設(shè)的需要。但例如生物多樣性保護(hù)專項(xiàng)資金、退耕還林工程專項(xiàng)資金等是以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付形式進(jìn)行資金分配，要求相關(guān)生態(tài)領(lǐng)域的主管部門?？顚Ｓ?。然而，由部門主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償無(wú)法有效解決區(qū)域性生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)或產(chǎn)品的供給問題。地方政府充分了解管轄區(qū)內(nèi)的流域生態(tài)資源，對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的調(diào)控能力更強(qiáng)，但過于冗雜的?？顚ｍ?xiàng)、多頭領(lǐng)導(dǎo)，嚴(yán)重影響了地方政府統(tǒng)籌治理本區(qū)域流域生態(tài)環(huán)境的能力。

(二)主體功能區(qū)規(guī)劃與流域生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付模式不相匹配

1.流域生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模偏低

近年來，中央對(duì)生態(tài)環(huán)保的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付水平不斷提高，極大地提高了流域內(nèi)禁止和限制開發(fā)區(qū)地方政府的基本公共服務(wù)保障能力，但相較于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的總體規(guī)模，其所占比例依然不高。以2019年為例，中央財(cái)政共安排各類環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金700.9億元，其中在水流領(lǐng)域的生態(tài)補(bǔ)償資金只有190億元，僅占當(dāng)年總量的27.11%，具體應(yīng)用到禁止和限制開發(fā)區(qū)的轉(zhuǎn)移支付資金更為有限[7]?？傮w來說，我國(guó)現(xiàn)有的流域生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模總體還偏低，無(wú)法有效滿足主體功能區(qū)間實(shí)施流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金需求。

2.縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度現(xiàn)存問題

(1)一般性轉(zhuǎn)移支付資金分配過程中未將生態(tài)環(huán)境因素充分考慮在內(nèi)。目前，我國(guó)一般性轉(zhuǎn)移支付資金分配的具體額度按因素法來確定，其首先考慮的是當(dāng)?shù)刎?cái)政收支的現(xiàn)實(shí)情況以及影響財(cái)政收支的客觀因素，然后適當(dāng)考慮當(dāng)?shù)氐娜丝谝?guī)模、氣溫、海拔以及少數(shù)民族等成本差異，采用規(guī)范化的計(jì)算公式得出各地的一般性轉(zhuǎn)移支付金額。但由于缺少對(duì)生態(tài)環(huán)境因素的考量，從而容易抑制各地方政府生態(tài)建設(shè)的積極性。

(2)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付存在著資金使用率低、管理分散、多頭管理等弊病，容易形成部門利益藩籬。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金又被稱為“戴帽資金”，主要由職能部門掌握，在本職能領(lǐng)域內(nèi)使用?，F(xiàn)行專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是按中央有關(guān)部門的職能劃分，其中與水流領(lǐng)域有關(guān)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金總額具有相當(dāng)規(guī)模的比重，在使用過程中主要存在著以下問題：一是資金管理運(yùn)行成本過高。流域生態(tài)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付從上到下逐層分配，在層層分配中會(huì)產(chǎn)生大量的資金流失[8]；二是投入結(jié)構(gòu)優(yōu)化難度高?，F(xiàn)有的流域生態(tài)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移資金分屬不同的職能部門管理，但由于各部門的執(zhí)行方式、目標(biāo)等存有差異，導(dǎo)致部分資金使用偏離整體政策目標(biāo)，同時(shí)容易出現(xiàn)資金的拆借、挪用、擠占等現(xiàn)象；三是財(cái)政支出壓力增大。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付通常要求地方政府提供一定的配套資金，流域內(nèi)禁止和限制開發(fā)區(qū)承擔(dān)高昂生態(tài)保護(hù)成本的同時(shí)還需支出一定的配套資金，進(jìn)一步加劇了地方政府財(cái)政支出壓力，導(dǎo)致總體資金投入不到位。

稅收返還制度一定程度上加劇了流域內(nèi)禁止和限制開發(fā)區(qū)的財(cái)政支出壓力。稅收返還在我國(guó)財(cái)政體系中占據(jù)較大比重，返還比例與當(dāng)?shù)刎?cái)政收入呈正相關(guān)關(guān)系。然而，我國(guó)大江大河源頭大都為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，現(xiàn)行的稅收返還制度導(dǎo)致流域內(nèi)不同主體功能區(qū)間發(fā)展權(quán)與生態(tài)權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)和矛盾進(jìn)一步激化，造成實(shí)際上流域內(nèi)禁止和限制開發(fā)區(qū)的“逆向調(diào)節(jié)”。假若流域內(nèi)禁止和限制開發(fā)區(qū)的基本公共服務(wù)得不到有效保障，則無(wú)法在有限的財(cái)政收入中支出過多資金用于流域生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護(hù)。

3.橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的困境

(1)缺乏有效的運(yùn)行保障機(jī)制。各主體功能區(qū)地方政府就流域生態(tài)補(bǔ)償問題簽訂協(xié)議后，有效的運(yùn)行保障機(jī)制是橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付最終得以落實(shí)的關(guān)鍵，主要包括資金監(jiān)督機(jī)制和政績(jī)考核機(jī)制兩方面。

通常情況下，為保障生態(tài)補(bǔ)償資金的有效落實(shí)，一是補(bǔ)償資金能否從補(bǔ)償區(qū)域有效轉(zhuǎn)移到受償區(qū)域，二是受償區(qū)域的地方政府能否將補(bǔ)償資金有效落實(shí)到協(xié)議所規(guī)定的生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目中。橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)了生態(tài)受益主體與生態(tài)補(bǔ)償主體間良好的資金流動(dòng)，但在國(guó)家憲法中并未明確規(guī)定地方政府間的這種橫向援助義務(wù)，大都來自于各地方政府自愿協(xié)商的協(xié)議。因此，橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付存在較大的隨意性，不具有可延續(xù)性和推廣性，在具體實(shí)踐中很難實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償資金按時(shí)按量到位[9]。同時(shí)，由于缺乏監(jiān)督機(jī)制，受償?shù)貐^(qū)地方政府對(duì)補(bǔ)償資金的應(yīng)用也具有較大隨意性，無(wú)法有效保障補(bǔ)償資金使用的規(guī)范性和科學(xué)性。

近年來，綠色政績(jī)考核逐漸被各級(jí)政府所重視，但到目前為止，綠色政績(jī)考核仍然未納入到規(guī)范化、法律化的軌道。由于現(xiàn)行法律并未明確規(guī)范各主體功能區(qū)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，在目前政府績(jī)效考核體系下，流域內(nèi)各地方政府為追求本區(qū)域經(jīng)濟(jì)利益的最大化，往往容易忽視流域生態(tài)環(huán)境的外部性效應(yīng)，導(dǎo)致各主體功能區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與流域生態(tài)治理間的矛盾和沖突不斷激化。

(2)各主體功能區(qū)地方政府間協(xié)商和交易成本過高。流域內(nèi)各主體功能區(qū)間就流域生態(tài)補(bǔ)償問題進(jìn)行談判協(xié)商的過程中會(huì)產(chǎn)生高昂的協(xié)商成本和交易成本，抑制了地方政府間橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的發(fā)展[10]。其原因主要包括：一是流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)或產(chǎn)品的提供方與需求方在自主協(xié)商方面的意愿存有不對(duì)等性。地方政府協(xié)商的動(dòng)機(jī)源于自身的利益偏好，當(dāng)?shù)卣鳛椤袄硇越?jīng)濟(jì)人”追求的是本區(qū)域經(jīng)濟(jì)利益的最大化，在唯發(fā)展論政策考核影響下，如果水源地保護(hù)區(qū)主動(dòng)進(jìn)行流域生態(tài)建設(shè)和保護(hù)所得到的經(jīng)濟(jì)效益小于原有效益，則不會(huì)產(chǎn)生協(xié)商意愿；二是各主體功能區(qū)地方政府在協(xié)商過程中容易陷入“囚徒困境”，雙方都在試圖尋求對(duì)自身利益最大化的策略，經(jīng)歷數(shù)輪乃至數(shù)年的“拉鋸戰(zhàn)”，協(xié)商可能會(huì)就此擱置“死于母胎”，即使得出雙方都能接受的最優(yōu)策略簽訂協(xié)議，但在長(zhǎng)時(shí)間多輪次的談判過程中會(huì)產(chǎn)生高昂的協(xié)商和交易成本；三是從協(xié)商意愿、談判直到合約簽訂、執(zhí)行，信息交流在整個(gè)協(xié)商過程中都扮演了舉足輕重的角色，但由于缺乏有效的信息交流協(xié)商平臺(tái)，造成協(xié)商雙方信息不對(duì)稱，加劇了雙方間協(xié)商的困難。

三、建立適應(yīng)主體功能區(qū)格局的流域生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

(一)合理確定主體功能區(qū)流域生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付權(quán)責(zé)

1.根據(jù)公共物品的屬性，確定主體功能區(qū)流域生態(tài)補(bǔ)償主體

流域生態(tài)補(bǔ)償作為一種公共政策，其根本目的為促進(jìn)流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)或產(chǎn)品的有效供給，實(shí)現(xiàn)全流域生態(tài)系統(tǒng)安全，而相關(guān)公共政策制定的根本依據(jù)為公共物品的屬性。因此，在界定流域生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)利益主體時(shí)可依據(jù)流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)或產(chǎn)品的屬性。依據(jù)公共物品理論，跨省際大江大河所提供的流域生態(tài)資源具有典型的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，屬于純公共物品，受益主體惠及全國(guó)人民，中央政府作為廣大人民群眾的利益代表，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任；跨省際中型河流、省內(nèi)河流所提供的流域生態(tài)資源具有競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性特征，屬于準(zhǔn)公共物品，正負(fù)外部性能通過流域發(fā)生時(shí)空轉(zhuǎn)移，因此應(yīng)根據(jù)“受益者付費(fèi)”的原則靈活判斷補(bǔ)償責(zé)任主體。若流域內(nèi)禁止和限制開發(fā)區(qū)未遵循主體功能區(qū)的功能定位，采取掠奪式經(jīng)濟(jì)開發(fā)模式對(duì)流域水質(zhì)造成破壞，優(yōu)化和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)被迫承擔(dān)改善水質(zhì)的責(zé)任，在這種情況下因破壞流域生態(tài)環(huán)境而獲益的破壞者則應(yīng)承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任；相反，若流域內(nèi)禁止和限制開發(fā)區(qū)積極保護(hù)流域生態(tài)環(huán)境，優(yōu)化和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)作為優(yōu)質(zhì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)或產(chǎn)品的受益者則應(yīng)承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任。

2.按照責(zé)權(quán)劃分，界定中央和地方的流域生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任

各級(jí)地方政府作為流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的執(zhí)行者和推動(dòng)者，在推進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)過程中，應(yīng)明確界定中央和地方的事權(quán)和支出責(zé)任，合理劃分中央和地方的生態(tài)事權(quán)[11]。根據(jù)相關(guān)利益主體界定的理論基礎(chǔ)和“誰(shuí)管理，誰(shuí)補(bǔ)償”的原則，跨省主體功能區(qū)以及國(guó)家級(jí)禁止和限制開發(fā)區(qū)主要提供全局性、跨省際、難以具體明確受益主體的全國(guó)性流域生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目，中央政府應(yīng)提供該類生態(tài)建設(shè)的相關(guān)政策和財(cái)力保障；省級(jí)或市(區(qū)、縣)級(jí)主體功能區(qū)主要提供局部性、單區(qū)域、受益范圍較小的跨省際或市際的流域生態(tài)建設(shè)和保護(hù)項(xiàng)目，提供此類主體功能區(qū)建設(shè)的政策和財(cái)力保障應(yīng)由省級(jí)政府或市(區(qū)、縣)級(jí)政府承擔(dān)，中央政府負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)監(jiān)督。

3.適應(yīng)主體功能區(qū)規(guī)劃的需要，由部門管理向區(qū)域管理轉(zhuǎn)變

伴隨新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)的不斷推進(jìn)，流域生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)更多的選擇由主體功能區(qū)作為新型管理單元。在同一主體功能區(qū)內(nèi)根據(jù)生態(tài)重要性和生態(tài)保護(hù)責(zé)任劃分為不同等級(jí)的流域生態(tài)保護(hù)單元，進(jìn)而實(shí)施差異化的區(qū)域性生態(tài)管理[12]。逐漸淡化部門管理理念，實(shí)行主體功能區(qū)管理的目的在于賦予各主體功能區(qū)地方政府更多的自主權(quán)，克服因多頭部門管理所造成的行政效率損耗，提升地方政府對(duì)本區(qū)域流域生態(tài)修復(fù)和治理的統(tǒng)籌能力。

(二)建立與主體功能區(qū)相耦合的流域生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付模式

1.提高流域生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模

流域生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模不足是目前制約各地方政府流域生態(tài)建設(shè)和保護(hù)的關(guān)鍵問題。因此，應(yīng)根據(jù)不同區(qū)域的生態(tài)功能重要性和生態(tài)保護(hù)成本的差異，加大對(duì)生態(tài)脆弱但又經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱地區(qū)的財(cái)政支持力度。在存量調(diào)整的基礎(chǔ)上，加大對(duì)增量的調(diào)整力度，逐步增大生態(tài)補(bǔ)償資金在水流領(lǐng)域的支付比重。同時(shí)，探索建立可持續(xù)的市場(chǎng)化生態(tài)融資機(jī)制，拓展市場(chǎng)化、多元化的生態(tài)補(bǔ)償資金來源渠道，積極吸引社會(huì)資本加入流域生態(tài)補(bǔ)償資金池。

2.進(jìn)一步完善縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

(1)提升一般性轉(zhuǎn)移支付的有效性。一般性轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)由過去“包吃飯”逐漸轉(zhuǎn)向確保各主體功能區(qū)基本公共服務(wù)均等化[13]。對(duì)于流域內(nèi)禁止和限制開發(fā)區(qū)，應(yīng)增加生態(tài)環(huán)境因素對(duì)一般性轉(zhuǎn)移支付資金分配規(guī)模計(jì)算的影響權(quán)重。例如，江蘇省在全國(guó)首創(chuàng)生態(tài)保護(hù)紅線生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，按照生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域的級(jí)別、類型、面積以及地區(qū)保障能力等因素確定生態(tài)補(bǔ)償資金。同時(shí)，針對(duì)縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中目標(biāo)不夠明確、力度不夠、效果欠佳等弊病，在強(qiáng)調(diào)加大中央向地方一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例同時(shí)，更加強(qiáng)調(diào)“有效轉(zhuǎn)移支付”重要性，即提高縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的時(shí)效性、針對(duì)性和科學(xué)性。以“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的形式，將本區(qū)域流域生態(tài)環(huán)境改善程度同上級(jí)政府撥付的一般性轉(zhuǎn)移支付資金額度掛鉤，對(duì)為流域生態(tài)環(huán)境作出突出貢獻(xiàn)的地域適當(dāng)提高轉(zhuǎn)移支付系數(shù)，以此有效帶動(dòng)禁止和限制開發(fā)區(qū)修復(fù)和改善流域生態(tài)環(huán)境的積極性和主動(dòng)性。

(2)規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。對(duì)現(xiàn)有目標(biāo)接近、資金投入方向雷同、資金管理方式相近的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目進(jìn)行跨部門、跨行業(yè)的分類和整合，嚴(yán)格控制統(tǒng)一方向或領(lǐng)域的專項(xiàng)數(shù)量，適度控制專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比例，對(duì)沒有必要的項(xiàng)目逐步取消，對(duì)新增的項(xiàng)目加大審查力度。同時(shí)，對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的使用范圍及方向進(jìn)行明確規(guī)定，進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付資金的監(jiān)管體系，各級(jí)政府的財(cái)政、審計(jì)部門以及社會(huì)公眾都應(yīng)發(fā)揮各自的監(jiān)督作用，確保專項(xiàng)轉(zhuǎn)移資金的專款專用。由中央政府承擔(dān)的事項(xiàng)，在安排專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付時(shí)，應(yīng)取消地方政府資金配套的要求；由中央和地方政府共同承擔(dān)的事項(xiàng)，應(yīng)根據(jù)公益性、外部性等因素明確分擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)或比例。

(3)漸進(jìn)縮小稅收返還比重?？s小稅收返還比重，直到完全取消，是完善我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的必然要求[14]。改變將所得稅增量與均衡性轉(zhuǎn)移支付相掛鉤的轉(zhuǎn)移資金分配方式，將稅收返還維持在現(xiàn)有基數(shù)上不再與地方政府財(cái)政收入相牽連，將其并入一般性轉(zhuǎn)移支付，既有利于緩解各主體功能區(qū)基本公共服務(wù)的不均衡，又有利于擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，增加各主體功能區(qū)提供公共服務(wù)的可支配財(cái)力，為流域生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付提供更多的資金支持。

3.建立健全橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

在主體功能區(qū)流域生態(tài)補(bǔ)償中，采取生態(tài)受益的優(yōu)化和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)直接向禁止和限制開發(fā)區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，有利于改變流域上下游間的既得利益格局，提升禁止和限制開發(fā)區(qū)居民的家庭收入水平，逐步縮小全流域各主體功能區(qū)間的經(jīng)濟(jì)差距[15]。因此，積極探索建立橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是主體功能區(qū)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋厝贿x擇。借鑒國(guó)內(nèi)外流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)某晒?jīng)驗(yàn)以及在具體實(shí)踐中所存的主要問題，應(yīng)從以下兩個(gè)方面建立橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付支付的配套機(jī)制：

(1)橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。建立主體功能區(qū)流域生態(tài)補(bǔ)償橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，既要充分體現(xiàn)激勵(lì)性，提升流域內(nèi)各主體功能區(qū)參與生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆e極性和主動(dòng)性，又要充分體現(xiàn)懲罰性，對(duì)未能認(rèn)真履行生態(tài)補(bǔ)償義務(wù)的地方政府予以相應(yīng)懲罰，從而確保橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的科學(xué)性和有效性?？?jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制的構(gòu)建需要包括以下三個(gè)方面：

一是對(duì)生態(tài)補(bǔ)償范圍以及補(bǔ)償對(duì)象的合理選擇。確定生態(tài)補(bǔ)償范圍和補(bǔ)償對(duì)象是流域生態(tài)補(bǔ)償橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的第一步，因此應(yīng)對(duì)生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的可行性、必要性以及預(yù)期效益等進(jìn)行評(píng)估，同時(shí)根據(jù)生態(tài)補(bǔ)償區(qū)域的生態(tài)重要性等級(jí)，因地制宜設(shè)立差異化的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

二是對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金的使用情況進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。因橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金總量是有限的，資金的使用效率是績(jī)效評(píng)價(jià)的關(guān)鍵[16]。可以使用例如轉(zhuǎn)移支付資金撥付到位率、使用規(guī)范性、配套資金落實(shí)情況等對(duì)橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付具有普遍影響力的指標(biāo)進(jìn)行測(cè)評(píng)。

三是選擇適合的績(jī)效評(píng)價(jià)方法。根據(jù)不同生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的實(shí)際情況選擇適合的績(jī)效評(píng)價(jià)方法，實(shí)現(xiàn)績(jī)效評(píng)價(jià)的科學(xué)性和規(guī)范性[17]?？梢赃x擇的績(jī)效評(píng)價(jià)方法主要包括成本效益法、比較法、因素分析法等。成本效益法是指通過對(duì)同一生態(tài)補(bǔ)償目標(biāo)所能提出的各方案的預(yù)期成本和預(yù)期效益進(jìn)行比較分析，從中選擇效益率最高的生態(tài)補(bǔ)償方案；比較法是指通過對(duì)同一生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的橫向支出規(guī)模的比較，綜合補(bǔ)償效果以確定最優(yōu)的生態(tài)補(bǔ)償方式；因素分析法是指通過建立影響生態(tài)補(bǔ)償效果的指標(biāo)體系，運(yùn)用計(jì)量經(jīng)濟(jì)模型來評(píng)價(jià)流域生態(tài)補(bǔ)償橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的實(shí)施效果。

橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的監(jiān)管機(jī)制。加大對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的監(jiān)督管理力度，提高轉(zhuǎn)移支付資金的使用效率，對(duì)建立健全橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度至關(guān)重要。

首先，完善橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)及相應(yīng)法律體系。借鑒國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)，將生態(tài)補(bǔ)償橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的原則、程序、監(jiān)管主體、違法責(zé)任等以立法的形式確定下來。各級(jí)政府財(cái)政部門成立專門督查小組，對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金進(jìn)行追蹤、監(jiān)督和考核，促進(jìn)資金使用的規(guī)范化和透明化[18]。

其次，建立橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金使用的全過程審計(jì)。實(shí)現(xiàn)從項(xiàng)目立項(xiàng)、預(yù)算編制、資金發(fā)放直到績(jī)效考核的全過程追蹤。審計(jì)重點(diǎn)應(yīng)包括：補(bǔ)償資金是否具體到位、分配方式是否合理；補(bǔ)償資金的使用是否與談判協(xié)議一致，是否?？顚Ｓ?，有無(wú)資金的滯留結(jié)余以及拆借、挪用、擠占等問題；補(bǔ)償資金的使用效益審計(jì)，包括流域生態(tài)治理項(xiàng)目實(shí)施后沿岸防護(hù)林覆蓋率、水質(zhì)水量改善情況、GEP增減情況等，并與預(yù)期效益進(jìn)行對(duì)比。