農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的內(nèi)涵、實(shí)踐及破局
——基于15個試點(diǎn)縣宅基地制度改革實(shí)踐

□李 靜

[內(nèi)容提要]據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國宅基地面積高達(dá)2億畝。如此龐大的宅基地資源應(yīng)當(dāng)被充分利用，發(fā)揮好宅基地的經(jīng)濟(jì)價值和保障價值。2015年至今，宅基地“三權(quán)分置”改革歷時5年之久，試點(diǎn)縣探索出一系列“可復(fù)制”“利修法”的改革經(jīng)驗(yàn)。同時，《民法典》的頒布在宅基地制度改革方面具有“固根本”“穩(wěn)預(yù)期”“利長遠(yuǎn)”的積極作用。因此，在《民法典》的視域下透視宅基地“三權(quán)”的內(nèi)涵，縷清宅基地“三權(quán)”的權(quán)能表達(dá)形式，并在試點(diǎn)縣實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)中提煉出具有“可操作性”的宅基地改革破局之維。

自1949年以來，我國不斷探索符合農(nóng)村社會發(fā)展現(xiàn)狀的宅基地制度。歷史表明不同的時代背景需要不同的宅基地制度，如今面對農(nóng)村宅基地及其農(nóng)房15%—60%的閑置率和毀損率，“兩權(quán)分離”框架下的宅基地制度不僅已無法與社會發(fā)展相適應(yīng)，而且無法平衡宅基地限制流轉(zhuǎn)與宅基地低效利用之間這一根本矛盾。為了解決現(xiàn)行宅基地制度框架下暴露出的多種難題，國務(wù)院于2015年批準(zhǔn)浙江義烏、江西余江、安徽金寨等15個試點(diǎn)縣進(jìn)行宅基地制度改革。試點(diǎn)縣主要采用“先行先試”的基本方針，探索宅基地“三權(quán)分置”制度改革的這一新政策、新思路。時至今日，農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的實(shí)踐探索已長達(dá)5年之久，試點(diǎn)縣范圍不斷擴(kuò)大，試點(diǎn)縣可推廣、可復(fù)制成果不斷涌現(xiàn)，基本抵達(dá)宅基地制度改革的決勝之年。

一、農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的內(nèi)涵

(一)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的政策內(nèi)涵

宅基地“三權(quán)分置”的政策深意是探求宅基地“三權(quán)分置”法律內(nèi)涵的基礎(chǔ)，也是完善符合新時代特點(diǎn)的宅基地制度重要參考。張文超認(rèn)為宅基地“三權(quán)分置”的政策深意是建立以集體所有制為基礎(chǔ)，宅基地使用權(quán)為前提，集體、農(nóng)戶和社會三方共享的宅基地制度[1]。吳宗昌從實(shí)踐的視角探求政策深意，認(rèn)為宅基地“三權(quán)分置”改革主要是明晰宅基地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，維護(hù)農(nóng)民土地利益[2]。

宅基地“三權(quán)分置”改革是為了發(fā)揮“沉睡”的宅基地經(jīng)濟(jì)價值，但是又不能損害農(nóng)戶的居住權(quán)，破壞農(nóng)村社會的穩(wěn)定。2013年頒布的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題決定》已經(jīng)明確要探索宅基地流轉(zhuǎn)，增加農(nóng)戶收益這一改革主題。但是宅基地涉及的利益主體是多方面的，既不能損害集體所有權(quán)，又不能損害農(nóng)戶使用權(quán)。宅基地三權(quán)分置制度的構(gòu)建就應(yīng)運(yùn)而生。另外，2018年的中央一號文件明確提出宅基地三權(quán)分置政策，肯定宅基地所有權(quán)屬于集體，使用權(quán)屬于農(nóng)戶，允許宅基地使用權(quán)在具有資格權(quán)的成員間有條件流轉(zhuǎn)。因此，如何實(shí)現(xiàn)宅基地資源節(jié)約集約利用，發(fā)揮宅基地經(jīng)濟(jì)價值，增加農(nóng)戶收益，推動鄉(xiāng)村振興則是宅基地“三權(quán)分置”的政策原意。

(二)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的法律內(nèi)涵

宅基地“三權(quán)分置”的法律內(nèi)涵主要是指宅基地所有權(quán)、使用權(quán)、資格權(quán)的內(nèi)涵?！稇椃ā贰睹穹ǖ洹贰锻恋毓芾矸ā返确梢呀?jīng)明確規(guī)定宅基地所有權(quán)屬于集體，使用權(quán)屬于農(nóng)戶?！睹穹ǖ?物權(quán)編)》將宅基地使用權(quán)定義為用益物權(quán)。在宅基地“兩權(quán)分離”制度框架下，對宅基地所有權(quán)和使用權(quán)的內(nèi)涵也已經(jīng)論證的較為成熟，沒有太多爭議點(diǎn)。但是，2018年中央一號文件中提出宅基地“資格權(quán)”的概念。宅基地“資格權(quán)”僅是一個政策語言，而權(quán)能表達(dá)是一種法律邏輯的表達(dá)形式。因此，要想實(shí)現(xiàn)政策語言向法律語言的升華，確保法律的穩(wěn)定性，必須明確宅基地“資格權(quán)”的法律內(nèi)涵。

當(dāng)前，國內(nèi)專家學(xué)者對于資格權(quán)的法律內(nèi)涵的觀點(diǎn)不盡相同，主要有“成員權(quán)說”、“使用權(quán)說”、“剩余權(quán)說”三個最具代表的觀點(diǎn)。以宋志紅為代表的“成員權(quán)說”認(rèn)為，資格權(quán)并不是一個新的概念，其實(shí)質(zhì)是農(nóng)戶獲得宅基地的一項(xiàng)資格。農(nóng)戶憑借其集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份，有權(quán)向集體申請并獲得宅基地[3]。以席志國為代表的“使用權(quán)說”認(rèn)為，宅基地資格權(quán)是從宅基地使用權(quán)中分立出來的權(quán)力，實(shí)質(zhì)表達(dá)的還是宅基地使用權(quán)的權(quán)能。由于新時代要求適度放活宅基地使用權(quán)，那么為了更好的保障農(nóng)戶的宅基地使用權(quán)，拓展農(nóng)戶宅基地收益權(quán)，分立出資格權(quán)的概念[4]。以李鳳章為代表的剩余權(quán)說認(rèn)為，宅基地資格權(quán)不能解釋為一種成員資格，否則無法實(shí)現(xiàn)放活宅基地使用權(quán)的目的[5]。為了實(shí)現(xiàn)宅基地節(jié)約集約利用，應(yīng)當(dāng)將宅基地資格權(quán)解釋為農(nóng)戶對宅基地使用權(quán)所享有的一種剩余權(quán)利。即，宅基地在一定期限內(nèi)轉(zhuǎn)讓、出租或抵押給他人，當(dāng)期限屆滿后，原農(nóng)戶使用權(quán)人有權(quán)繼續(xù)使用宅基地的權(quán)利。

(三)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的權(quán)能表達(dá)

《憲法》《民法典》《土地管理法》為“集體所有權(quán)”和“農(nóng)戶所有權(quán)”的表達(dá)形式提供了法律依據(jù)，而宅基地“資格權(quán)”的表達(dá)形式卻無法律依據(jù)。因此，宅基地“三權(quán)分置”完整的權(quán)能表達(dá)形式必須基于宅基地資格權(quán)解釋而表達(dá)。

對宅基地資格權(quán)的解釋主要有“成員權(quán)說、使用權(quán)說、剩余權(quán)說”三種觀點(diǎn)，那么宅基地三權(quán)分置的權(quán)能表達(dá)也是三種。尹杰玲認(rèn)為宅基地資格權(quán)是一種成員資格，無需浪費(fèi)立法資源，直接轉(zhuǎn)換使用即可，依據(jù)成員權(quán)說的觀點(diǎn)確立“集體所有權(quán)+農(nóng)戶使用權(quán)+成員資格權(quán)”的權(quán)能表達(dá)形式[6]。劉國棟持使用權(quán)說的觀點(diǎn)，增設(shè)次級使用權(quán)的概念，將宅基地三權(quán)分置的權(quán)能表達(dá)為“集體所有權(quán)+農(nóng)戶使用權(quán)+次級使用權(quán)”。使用權(quán)說將資格權(quán)解釋為一種使用權(quán)。如果直接使用是違背物權(quán)法“一物一權(quán)”原則的，所以通過引用德國“次級地上權(quán)”制度，新設(shè)次級使用權(quán)有效解決這一問題，有利于政策深意的表達(dá)[7]。張新超認(rèn)為，堅(jiān)持宅基地所有權(quán)基本原則不變，在農(nóng)戶享有的宅基地使用權(quán)上，派生出一個新的不具有身份屬性的次級使用權(quán)，由社會主體享有，將其命名為宅基地經(jīng)營權(quán)，最終實(shí)現(xiàn)三方主體共享宅基地權(quán)力。權(quán)力模式為：集體經(jīng)濟(jì)組織享有所有權(quán)+農(nóng)戶享有使用權(quán)+社會主體享有經(jīng)營權(quán)[8]。宅基地三權(quán)分置的權(quán)能表達(dá)形式一定要依據(jù)資格權(quán)的權(quán)能解釋。成員權(quán)說將資格權(quán)解釋為一種成員資格不能完全實(shí)現(xiàn)政策目的；使用權(quán)說將資格權(quán)解釋為次級使用權(quán)有擴(kuò)大使用權(quán)的嫌疑，不利于保障農(nóng)戶居住權(quán)；剩余權(quán)說將資格權(quán)解釋為宅基地剩余使用權(quán)，放開宅基地流轉(zhuǎn)的口子，違反法律規(guī)定。資格權(quán)的解釋應(yīng)將三種學(xué)說綜合考量，不能單純的解釋為成員資格和使用權(quán)，而后權(quán)能表達(dá)形式直接采用資格權(quán)的概念。這樣一來，既保障農(nóng)戶戶有所居，又適度擴(kuò)展宅基地使用權(quán)能，還能節(jié)約立法成本，可謂“一舉三得”。

二、試點(diǎn)縣宅基地制度改革的實(shí)踐

(一)試點(diǎn)縣“落實(shí)宅基地集體所有權(quán)”的實(shí)踐

2018年中央一號文件要求，宅基地“三權(quán)分置”改革要“落實(shí)宅基地集體所有權(quán)”?！睹穹ǖ洹访鞔_了“集體”的概念，將“集體”定義為特別法人。按照法律規(guī)定，集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)屬于法律所規(guī)定的“集體”；村委會屬于具體形式集體權(quán)利的外在組織機(jī)構(gòu)。實(shí)踐中，村委會存在越權(quán)或替代集體經(jīng)濟(jì)組織的現(xiàn)象。這不僅不符合常理，還違反憲法和法律規(guī)定。因此，宅基地“三權(quán)分置”改革過程中，集體所有權(quán)虛置是各試點(diǎn)縣面臨的共性問題。15個試點(diǎn)縣針對宅基地集體所有權(quán)虛置問題，出臺了一系列政策，明確集體的權(quán)能，顯化集體的外在表現(xiàn)形式。

一是組建宅基地改革機(jī)構(gòu)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，此次探索宅基地“三權(quán)分置”改革的主體不再是村委會，而是組建的臨時機(jī)構(gòu)?！缎姓ā芬?guī)定，臨時機(jī)構(gòu)是為解決一定問題，臨時組建的組織機(jī)構(gòu)，具體行使規(guī)定事項(xiàng)范圍內(nèi)的管理權(quán)能。組建宅基地改革臨時機(jī)構(gòu)就是為了顯化集體的外在表現(xiàn)形式，防止村委會組織越權(quán)，更加能維護(hù)全體成員的合法權(quán)益。如，試點(diǎn)縣成立的“宅基地改革事務(wù)委員會”、“宅基地改革理事會”等臨時機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)宅基地確權(quán)登記、宅基地退出、宅基地流轉(zhuǎn)等宅基地改革事務(wù)。

二是賦予臨時機(jī)構(gòu)具體管理權(quán)能。如，余江縣賦予臨時機(jī)構(gòu)宅基地政策宣講權(quán)能，臨時機(jī)構(gòu)通過線上線下多種渠道，全面準(zhǔn)確的向集體成員傳達(dá)宅基地改革政策內(nèi)容；政府下放宅基地審批權(quán)限，臨時機(jī)構(gòu)承擔(dān)集體成員資格認(rèn)定、宅基地確權(quán)登記、宅基地分配等審批權(quán)能，對宅基地的退出、宅基地抵押擔(dān)保、宅基地流轉(zhuǎn)等事項(xiàng)，由臨時機(jī)構(gòu)具體實(shí)施，切實(shí)維護(hù)了農(nóng)戶的宅基地權(quán)益。但如果僅設(shè)立宅地基改革臨時機(jī)構(gòu)，而不賦予管理權(quán)能，那么這樣的機(jī)構(gòu)就“形同虛設(shè)”，沒有任何存在的意義。如，安徽金寨縣設(shè)立宅基地改革臨時組織機(jī)構(gòu)，但是具體事項(xiàng)的“拍板”權(quán)力還是掌握在村委會以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上政府手中，臨時機(jī)構(gòu)只是形式上權(quán)能表達(dá)者，無具體實(shí)權(quán)。

(二)試點(diǎn)縣“放活宅基地使用權(quán)”的實(shí)踐

“放活宅基地使用權(quán)”看似一句簡單的宅基地改革要求，但在改革過程中需要考慮諸多影響因素。

一是放活宅基地使用權(quán)的方式。設(shè)立宅基地抵押擔(dān)保公司，允許農(nóng)戶對農(nóng)房形式抵押貸款權(quán)利是15個試點(diǎn)縣的共識。少數(shù)試點(diǎn)縣不僅實(shí)行宅基地抵押擔(dān)保，還拓寬了宅基地流轉(zhuǎn)范圍，使其由本村拓寬至本縣區(qū)域內(nèi)。同時，一些發(fā)展程度較好的試點(diǎn)縣，還探索宅基地入市流轉(zhuǎn)的改革路徑，最大可能的發(fā)揮宅基地的財產(chǎn)價值。宅基地抵押擔(dān)保不僅符合法律規(guī)定，而且豐富了宅基地用益物權(quán)。雖然拓展宅基地流轉(zhuǎn)范圍和入市的方式能夠促進(jìn)宅基地的節(jié)約集約利用，充分發(fā)揮宅基地的財產(chǎn)功能，但卻無法保障農(nóng)戶的居住權(quán)，發(fā)揮宅基的保障價值，對農(nóng)村社會穩(wěn)定也有一定影響。因此，對于拓寬宅基地流轉(zhuǎn)范圍和入市方式，全國各地區(qū)還應(yīng)當(dāng)結(jié)合本地區(qū)特點(diǎn)審慎推行。

二是探索宅基退出方式，實(shí)現(xiàn)宅基地節(jié)約集約利用。試點(diǎn)縣探索出有償退出閑置宅基地，無償退出多占宅基地，有償選位、有償調(diào)價宅基地等退出路徑，有效的緩解了宅基地的浪費(fèi)問題，值得全國復(fù)制推廣。

三是探索農(nóng)戶安置方案，保障“戶有所居”。宅基地的退出和流轉(zhuǎn)勢必會損害農(nóng)戶的居住權(quán)，難以發(fā)揮宅基地保障功能。因此，試點(diǎn)縣在放活宅基地使用權(quán)過程中，探索出了多種農(nóng)戶安置方案。如，湟源縣的四種安置保障措施；瀘縣的“共建共享”措施；義烏的購房補(bǔ)貼措施等。無論是置換房屋還是購房補(bǔ)貼，都是為了保障農(nóng)戶的“戶有所居”。

(三)試點(diǎn)縣“保障農(nóng)戶資格權(quán)”的實(shí)踐

宅基地“三權(quán)分置”改革中的“資格權(quán)”最具爭議，也最具特色。如何“保障農(nóng)戶資格權(quán)”，試點(diǎn)縣探索出一些可行性強(qiáng)的經(jīng)驗(yàn)。

一是多種方式界定成員身份?！百Y格權(quán)”是具有身份屬性和財產(chǎn)屬性的一種新型權(quán)利。即，具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的農(nóng)戶才擁有“資格權(quán)”。以往，農(nóng)村界定成員身份的主要依據(jù)是成員的戶籍。但在新時代背景下，僅依據(jù)“戶籍”來認(rèn)定集體成員身份會引發(fā)諸多問題，僅依戶籍來確定成員身份，如不能保障“外嫁女”、“大學(xué)生”、“服役人員”等臨時遷移戶籍的人員的權(quán)利，不利于推動宅基地使用權(quán)制度的改革等。因此，試點(diǎn)縣采用“戶籍制”、“居住地制”、“義務(wù)制”、“投票制”等多種方式，界定農(nóng)戶成員身份。

二是創(chuàng)新“資格權(quán)”的實(shí)現(xiàn)方式。具有成員身份的人員，就享有“資格權(quán)”。如何實(shí)現(xiàn)“資格權(quán)”是此次改革重要任務(wù)之一。大多數(shù)試點(diǎn)縣明確規(guī)定，具有“資格權(quán)”的農(nóng)戶有權(quán)申請宅基地，享受宅基地改革帶來的經(jīng)濟(jì)福利。同時，浙江義烏還開創(chuàng)了有償調(diào)劑、有償選位等方式，保障了農(nóng)戶資格權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

三是顯化資格權(quán)形式[9]。“資格權(quán)”是一種實(shí)質(zhì)的權(quán)利，不僅是一種成員身份，更是一種宅基地使用權(quán)限。試點(diǎn)縣采用宅基地確權(quán)登記的方式，明晰宅基地的權(quán)屬以及宅基地的面積，頒發(fā)宅基地使用權(quán)證書，從而顯化了資格權(quán)表現(xiàn)形式，更好地保障了農(nóng)戶資格權(quán)的權(quán)利行使。

三、農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的破局

(一)落實(shí)農(nóng)村宅基地集體所有權(quán)

雖然法律對集體組織的規(guī)定不甚明確，或者說有些“虛化”，但宅基地集體所有的性質(zhì)，并不會因?yàn)榉梢?guī)定的漏洞以及權(quán)利“虛化”的現(xiàn)象而改變。因此，農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革一定要立足于“落實(shí)宅基地集體所有權(quán)”這一底線。

一是明確宅基地集體處分權(quán)。集體經(jīng)濟(jì)組織對村莊用地的規(guī)劃利用權(quán)利應(yīng)當(dāng)?shù)玫矫鞔_。現(xiàn)階段尤其是在城市化進(jìn)程不斷加快以及土地資源特別是建設(shè)用地日益緊張的大背景下，應(yīng)該本著“物盡其用”的原則，在農(nóng)業(yè)區(qū)采取靈活多變、因地制宜、節(jié)約資源，提倡統(tǒng)規(guī)自建、多戶聯(lián)建等方式。在城鎮(zhèn)化區(qū)域，應(yīng)著眼未來，提倡用地統(tǒng)一規(guī)劃、集中建設(shè)；同時，集體經(jīng)濟(jì)組織收回宅基地的權(quán)利應(yīng)適度強(qiáng)化。農(nóng)村宅基地長期閑置、違法亂建以及超標(biāo)用地等現(xiàn)象屢見不鮮，這是集體所有權(quán)的“虛化”導(dǎo)致集體成員對權(quán)利邊界模糊不清以及濫用權(quán)利的現(xiàn)象的表現(xiàn)。我國法律明文規(guī)定集體對上述的違規(guī)違法現(xiàn)象應(yīng)當(dāng)及時敦促和糾正，必要時還可收回宅基地的權(quán)利。

二是明確宅基地集體收益權(quán)。當(dāng)下農(nóng)村集體的權(quán)威和號召力弱化，農(nóng)村基層組織機(jī)構(gòu)不健全、村委會濫用職權(quán)，導(dǎo)致代表集體的村干部與集體成員產(chǎn)生了距離，村莊向心力和凝聚力趨于渙散。要想實(shí)現(xiàn)加強(qiáng)農(nóng)村集體的凝聚力以及掌控力這一目標(biāo)，最高效途徑便是明確農(nóng)村集體的法人地位，顯化集體經(jīng)濟(jì)組織外在表現(xiàn)形式，提升集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)威。眾觀資金雄厚的村，其集體企業(yè)、集體合作社等較多，且發(fā)展程度高。因此，農(nóng)村集體可將閑置的宅基地通過征收利用、興建基礎(chǔ)設(shè)施、興辦鄉(xiāng)村企業(yè)，實(shí)現(xiàn)集體財政增收。增收的效益用于鄉(xiāng)村環(huán)境和鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)，形成良性循環(huán)。

(二)保障農(nóng)戶宅基地資格權(quán)

宅基地“三權(quán)分置”改革最大的亮點(diǎn)是“資格權(quán)”的創(chuàng)設(shè)。通過保障農(nóng)戶“資格權(quán)”，探索符合新時代農(nóng)村發(fā)展特點(diǎn)的宅基地改革路徑。宅基地資格權(quán)是一種依身份且有條件取得的“制度福利”和“身份福利”[10]。因此，要想保障農(nóng)戶資格權(quán)，應(yīng)從宅基地的功能、資格權(quán)保障機(jī)制以及資格權(quán)取得和滅失條件幾個方面入手。

一是明確居住權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的關(guān)系。居住權(quán)是農(nóng)戶作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的基本權(quán)利和堅(jiān)守的底線，農(nóng)民家庭作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的居住權(quán)不能因宅基地的流轉(zhuǎn)而居無定所。財產(chǎn)權(quán)是收益權(quán)的前提，在改革過程中，既要保證宅基地可交易性、顯化宅基地的財產(chǎn)價值，又要防范城市資本無忌憚地充斥農(nóng)村地區(qū)，借用炒房炒地等形式損害農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)。因此，必須將宅基地資格權(quán)的流轉(zhuǎn)限定在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部。

二是建立資格權(quán)退出反悔機(jī)制。宅基地的使用本來就是一項(xiàng)極其重要的用益物權(quán)，對穩(wěn)定農(nóng)村社會秩序具有重要作用。正是因?yàn)檎毓┺r(nóng)民建房居住才減少了農(nóng)民的生活成本，這也是為什么在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)收入差距較大的情況下，農(nóng)民不至于生活拮據(jù)的重要原因。有鑒于此，農(nóng)民進(jìn)城落戶不得以退出宅基地作為條件，農(nóng)民騰退宅基地應(yīng)在自愿有償原則下進(jìn)行，且資格權(quán)的退出要以農(nóng)民在城市中有穩(wěn)定的收入和住所為前提。同時，對于進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民，若其在城市內(nèi)創(chuàng)業(yè)失敗、無法立足于城市，那么則允許其基于集體成員的身份，重新取得宅基地使用權(quán)，但之前宅基地退出所獲之補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)退還集體。

三是明確宅基地資格權(quán)的取得條件。《土地管理法》規(guī)定，宅基地的申請取得分為積極條件和消極條件。其中積極條件包括下述情形：(1)申請主體當(dāng)為本集體之成員；(2)應(yīng)當(dāng)以戶為單位并且由戶主提出申請；(3)申請宅基地的目的以及申請宅基地的用途限定在居住方面；(4)秉持“一戶一宅”之原則。消極條件是將宅基地轉(zhuǎn)讓或者出租的集體成員，不得再次申請。限定條件是申請的面積不能超過法律的規(guī)定；同時還表明宅基地之使用是無償且未規(guī)定期限的。綜上所述，不難看出“戶”之界定乃為核心，“戶”的數(shù)量與宅基地之?dāng)?shù)量和規(guī)模呈正相關(guān)趨勢，只有嚴(yán)格“戶”的規(guī)模，才能更加高效集約地利用日益緊張的土地資源。

四是明確宅基地資格權(quán)的滅失條件。宅基地資格權(quán)也會基于一定的事由而消滅，宅基地資格權(quán)滅失的主要情形有：(1)村民自愿交回宅基地。這種情形大多發(fā)生在村民進(jìn)城后，立足于城市并且過上普通市民的生活，此時不需要宅基地作為其安身立命的保障，將宅基地交回集體，這樣便宣告了宅基地資格權(quán)和使用權(quán)同時消滅。(2)新農(nóng)村改造工程。農(nóng)民的新住宅由政府統(tǒng)一規(guī)劃和建設(shè)，農(nóng)民搬入新住宅后，其原有宅基地便會滅失。(3)宅基地被征收。國家依法征收宅基地并通過安置補(bǔ)償措施解決居住問題的同時，村民原有宅基地隨之滅失。(4)宅基地的收回。宅基地批準(zhǔn)后，超過兩年未投入使用，沒有繼承人的村民，在其死亡以后宅基地均由集體收回。

(三)放活宅基地使用權(quán)

深入透析2014年至今的宅基地政策發(fā)現(xiàn)，宅基地“三權(quán)分置”改革的根本目的是如何適度放活宅基地使用權(quán)。宅基地的財產(chǎn)功能和保障功能雙重屬性決定了放活宅基地使用權(quán)的復(fù)雜性，放活宅基地使用權(quán)要準(zhǔn)確把握“適度”原則，從四個方面入手。

一是維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定。當(dāng)今，村民對宅基地使用的方式已不僅限于居住，這在進(jìn)城并且立足城市發(fā)展的農(nóng)民身上，有著較為直觀的感受，宅基地處于不使用的空閑狀態(tài)。之外，生活在城市郊區(qū)的村民利用自己的宅基地建造大量房屋出租，還有部分村民依托當(dāng)?shù)氐奈锂a(chǎn)資源和旅游資源在宅基地上辦起了加工廠或經(jīng)營農(nóng)家樂，這些因地制宜的利用方式雖然與現(xiàn)行法律法規(guī)的內(nèi)容相沖突，不過確實(shí)給農(nóng)民帶來了額外收入。為了維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定，在當(dāng)前的宅基地制度改革中，還應(yīng)考慮農(nóng)民利用宅基地增收的訴求。

二是謹(jǐn)慎對待宅基地流轉(zhuǎn)。農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)理應(yīng)緊守“居者有其屋”的底線。一方面要審查轉(zhuǎn)讓者是否擁有其他的居所，如轉(zhuǎn)讓者是否已有固定收入且完全脫離農(nóng)村生活或是否隨子女長期居住異地致使農(nóng)村住宅長期閑置，或是否因祖輩遺留及其他原因而造成住房過多并且房屋空置等情形。另一方面，要求轉(zhuǎn)讓者出具其將農(nóng)村住宅轉(zhuǎn)讓后，有合適居所的證明。《土地管理法》規(guī)定，“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)”。法律之所以要對主體進(jìn)行嚴(yán)格的限制，主要是為了保證“居者有其屋”，維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定，不至于像拉美國家那樣在城市化進(jìn)程中引發(fā)嚴(yán)重問題。

三是減少宅基地抵押限制。實(shí)施農(nóng)村宅基地三權(quán)分置的改革，就要圍繞農(nóng)民增收這一實(shí)質(zhì)要求，讓農(nóng)民從土地中分享更多收益。欲要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地的財產(chǎn)權(quán)利，將資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y本，就必須在宅基地的“抵押與轉(zhuǎn)讓”方面做文章。盡管我國《民法典(物權(quán)編)》在宅基地抵押方面設(shè)立諸多限制，但是試點(diǎn)縣在探索宅基抵押擔(dān)保方面取得了較好的成效。如，湟源縣注資建立了宅基地抵押貸款機(jī)構(gòu)。農(nóng)戶通過將宅基地抵押獲取無息貸款資金，然后用于創(chuàng)業(yè)，推動鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，助力鄉(xiāng)村振興。放開農(nóng)村宅基地在抵押方面的限制是“資產(chǎn)變資本”的重要條件。

四是開拓多元化的宅基地使用方式。除轉(zhuǎn)讓、抵押、租賃外，也可推進(jìn)合建等新型方式進(jìn)行農(nóng)村宅基地使用權(quán)的改革。試點(diǎn)縣在開拓多元化的宅基地使用方式方面形成了許多好的可借鑒經(jīng)驗(yàn)。如，四川瀘縣“共建共享”模式，即宅基地使用權(quán)主體共同在宅基地上開發(fā)、建設(shè)，共同享有宅基地使用權(quán)。從瀘縣的具體操作方面來講，農(nóng)戶將宅基地使用權(quán)出租給社會成員；社會成員在其受讓的宅基地上建設(shè)住房等建筑物；農(nóng)戶享受一定期限的居住權(quán)，社會成員享受一定期限的收益權(quán)。瀘縣通過引入社會資本，不僅解決農(nóng)戶資金不足的問題，還解決宅基地閑置問題；既能保障農(nóng)戶退出宅基地后的居住權(quán)，還能促進(jìn)宅基地的節(jié)約集約利用，實(shí)現(xiàn)社會資本與集體財產(chǎn)的有機(jī)結(jié)合。

此外，浙江義烏的“集地券”模式以及云南大理的“旅游開發(fā)”模式都為拓展宅基地使用權(quán)提供了思路。當(dāng)然，全國不同鄉(xiāng)村各具特色，這里并不是要求鄉(xiāng)村仿抄試點(diǎn)縣成功的模式，而是在于各村結(jié)合本村基本情況，在吸取試點(diǎn)縣成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，探索符合自己發(fā)展道路的多元化宅基地使用權(quán)模式。