城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策對(duì)民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興的作用

楊 禹

（貴州省土地開發(fā)整治中心，貴州·貴陽 550004）

一、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的探索與發(fā)展

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，最初是根據(jù)2008年國土資源部印發(fā)的《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》中明確的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤（以下簡(jiǎn)稱增減掛鉤） 規(guī)定啟動(dòng)實(shí)施的，總的是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊） 和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊） 等面積共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)，通過建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實(shí)現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，促進(jìn)城鄉(xiāng)用地布局更加合理，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

通過研究城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的發(fā)展歷程，作者認(rèn)為可分成“掛鉤起步期、掛鉤試點(diǎn)期、掛鉤推廣期、掛鉤拓展期、增減掛鉤轉(zhuǎn)型期及穩(wěn)定期”五個(gè)時(shí)期。從貴州省來說，省內(nèi)民族地區(qū)增減掛鉤政策高速發(fā)展時(shí)期集中在推廣及拓展期。

（一） 增減掛鉤起步期

2004 年以前，為解決城鎮(zhèn)和工業(yè)園區(qū)建設(shè)用地不足，一些地方相繼采取建設(shè)用地置換和土地整理折抵等辦法，盤活城鄉(xiāng)建設(shè)用地，增減掛鉤政策于此開始自發(fā)先行先試探索。在“增減掛鉤”政策出臺(tái)前，它的前身是“占補(bǔ)平衡”政策，增減掛鉤為其衍生政策。簡(jiǎn)而言之，“占補(bǔ)平衡”即城市建設(shè)占用耕地后，要求責(zé)任主體在其他區(qū)域開墾數(shù)量、質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?，不具備開墾條件的，可購買已生產(chǎn)的指標(biāo)進(jìn)行抵扣?！霸鰷p掛鉤”政策在于拆除零星建設(shè)用地進(jìn)行集中安置，對(duì)拆舊區(qū)進(jìn)行復(fù)墾，“拆舊區(qū)復(fù)墾耕地面積-集中安置占用面積=產(chǎn)生可用建設(shè)面積”。增減掛鉤后期“產(chǎn)生可用建設(shè)用地面積”以“節(jié)余指標(biāo)”形式出現(xiàn)，并明確可在省域內(nèi)進(jìn)行交易，甚至部分省份可進(jìn)行跨省域交易?？偟膩碚f“占補(bǔ)平衡”與“增減掛鉤”政策都是在建設(shè)用地與耕地兩者之間開展，都是以保護(hù)我國耕地面積18億畝紅線不減少，確保糧食安全為目的。

（二） 增減掛鉤試點(diǎn)期

2006 年，四川省、山東省、江蘇省、湖北省、天津市等?。ㄊ校?成為首批城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)省（市），按照“總量控制，封閉運(yùn)行、定期考核、到期歸還”的原則開展試點(diǎn)，在試點(diǎn)過程中國土資源部為提高各地對(duì)增減掛鉤政策的思想認(rèn)識(shí)，規(guī)范工作流程，保障農(nóng)民群眾權(quán)益等，出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)增減掛鉤試點(diǎn)工作的通知》等相關(guān)文件。

（三） 增減掛鉤推廣期

2009 年，國土資源部《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減試點(diǎn)管理辦法》出臺(tái)，將原有增減掛鉤試點(diǎn)范圍由5個(gè)省（市） 擴(kuò)展到24個(gè)?。ㄊ校纱嗽鰷p掛鉤政策由點(diǎn)到面逐步鋪開。同時(shí)該《辦法》中首次提出增減掛鉤“建新區(qū)”“拆舊區(qū)”“拆舊建新區(qū)”等概念，并明確了增減掛鉤相關(guān)政策，提出要尊重群眾意見，維護(hù)群眾合法權(quán)益，通過實(shí)施改善農(nóng)民生產(chǎn)、生活條件，增加有效耕地面積，提高耕地質(zhì)量等要求。貴州這類享受民族地區(qū)政策待遇的省份也在24個(gè)?。ㄊ校?的范圍內(nèi)，因此開始在全省推行增減掛鉤政策。

（四） 增減掛鉤拓展期

2016 年在國土資源部發(fā)的《關(guān)于用好用活增減掛鉤政策積極支持扶貧開發(fā)及易地扶貧搬遷工作的通知》中，提出節(jié)余指標(biāo)概念，明確了節(jié)余指標(biāo)可以進(jìn)行交易，并明確節(jié)余指標(biāo)使用及交易的范圍，由此增減掛鉤從單一的建新自用項(xiàng)目拓展到省域內(nèi)調(diào)劑節(jié)余指標(biāo)項(xiàng)目。

2018 年，為落實(shí)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》 《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳印發(fā)<關(guān)于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)的實(shí)施意見>的通知》的有關(guān)規(guī)定，充分用好用活用足增減掛鉤政策，助推貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省調(diào)劑管理辦法》，跨省域調(diào)劑增減掛鉤政策由此誕生?？缡∮蛟鰷p掛鉤政策是指“三區(qū)三州”及其他深度貧困縣增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)由國家統(tǒng)籌跨省域調(diào)劑使用。簡(jiǎn)而言之，跨省域調(diào)劑增減掛鉤政策，將貧困地區(qū)的深度貧困縣生產(chǎn)節(jié)余指標(biāo)，經(jīng)國家統(tǒng)籌賣給經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，實(shí)現(xiàn)了發(fā)達(dá)地區(qū)獲得發(fā)展急需的用地指標(biāo)、經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)獲得發(fā)展緊缺資金的雙贏模式，搭建起了發(fā)達(dá)地區(qū)加速發(fā)展，貧困地區(qū)通過利用土地資源收益推動(dòng)脫貧攻堅(jiān)的政策橋梁。例如，貴州省3個(gè)自治州部分縣均獲得了跨省調(diào)劑資格。同時(shí)增減掛鉤在這一時(shí)期提出拆舊地塊按照“宜耕則耕、宜林則林、宜草則草”的原則進(jìn)行復(fù)墾，突破了過去只能復(fù)墾為耕地的要求，使土地拆舊復(fù)墾的適應(yīng)性更強(qiáng)，大大地提高了地形復(fù)雜的民族地區(qū)政策的可操作性。

2020 年，自然資源部在《關(guān)于2020年土地利用計(jì)劃管理的通知》 （自然資發(fā)〔2020〕 91號(hào)）中，將省域內(nèi)調(diào)劑增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)下達(dá)權(quán)限下放到各省，由各省根據(jù)情況自行下達(dá)周轉(zhuǎn)指標(biāo)（91號(hào)文出臺(tái)前“周轉(zhuǎn)指標(biāo)”是國家給予各地實(shí)施增減掛鉤的計(jì)劃指標(biāo)量，各地不得超過下達(dá)周轉(zhuǎn)指標(biāo)實(shí)施增減掛鉤項(xiàng)目），通知出臺(tái)后，充分給予各省計(jì)劃指標(biāo)總量在內(nèi)部根據(jù)情況調(diào)劑使用的自主權(quán)，調(diào)動(dòng)了各地開展增減掛鉤工作的積極性。

國家對(duì)于增減掛鉤政策已經(jīng)高度重視，并不斷創(chuàng)新拓展增減掛鉤的形式及相關(guān)要求，使在18億畝耕地紅線內(nèi)通過增減掛鉤政策的不斷完善及土地復(fù)墾的充分利用，促進(jìn)了全國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民族地區(qū)脫貧攻堅(jiān)和發(fā)達(dá)及落后地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（五） 增減掛鉤轉(zhuǎn)型期及穩(wěn)定期

自2005年起，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤經(jīng)過多個(gè)時(shí)期的發(fā)展，逐步成型和穩(wěn)定，增減掛鉤政策隨著國家“十三五”規(guī)劃發(fā)展的實(shí)踐，自然資源部在2019—2020年期間對(duì)全國增減掛鉤情況進(jìn)行最大規(guī)模、最全面的一次清理檢查總結(jié)，在實(shí)施成效及存在問題進(jìn)行廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上，充分肯定了該政策為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民族地區(qū)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興做出的貢獻(xiàn)，對(duì)其在未來發(fā)展中的作用作了可行性的充分論證，已明確“十四五”時(shí)期將延續(xù)該政策，由此增減掛鉤政策將進(jìn)入規(guī)范穩(wěn)定持續(xù)實(shí)施階段，步入成熟的轉(zhuǎn)型期。由于我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入雙循環(huán)和高質(zhì)量發(fā)展新階段后對(duì)土地需求更高，轉(zhuǎn)型到“十四五”后，對(duì)照新發(fā)展理念和高質(zhì)量發(fā)展要求將會(huì)產(chǎn)生一些矛盾和問題，因此，在下一階段轉(zhuǎn)型時(shí)期增減掛鉤將面臨著巨大挑戰(zhàn)。首先，過去的政策在制定、執(zhí)行過程中受當(dāng)時(shí)情況制約，客觀上存在一些不足與不完善，在過去政策基礎(chǔ)上轉(zhuǎn)型，有一些歷史遺留問題和與新發(fā)展不相適應(yīng)的問題必須解決；其次，過去的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，各地方完成項(xiàng)目質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不一致，如何統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)把原有項(xiàng)目全面收尾需要研究；其三，增減掛鉤老政策與新政策的銜接和過渡也將是一項(xiàng)巨大的挑戰(zhàn)；其四，過去的項(xiàng)目是否受新政策的約束？如受約束，過去的項(xiàng)目如何以新要求進(jìn)行梳理整改而不至于影響下一步工作推進(jìn)？如不受約束，以什么方式、標(biāo)準(zhǔn)及要求為過去畫上“句號(hào)”等等，都是要認(rèn)真研究和思考的問題。除以上操作層面問題外，該政策層面上的問題也需思考。

二、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策對(duì)鄉(xiāng)村振興的作用

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，從其實(shí)施的初衷及實(shí)施成效看，對(duì)像貴州這類經(jīng)濟(jì)相對(duì)滯后和耕地面積有限的民族地區(qū)，具有重要作用。

（一） 促進(jìn)民族地區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)融合發(fā)展

該政策的實(shí)施通過增減掛鉤，城鄉(xiāng)用地緊缺調(diào)劑互補(bǔ)，提高土地節(jié)約利用水平，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)布局，有效騰退城鄉(xiāng)建設(shè)空間，滿足了民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)于土地的剛性需求，通過增減掛鉤推動(dòng)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)融合發(fā)展。如黔東南自治州丹寨縣與安順市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)就城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)成功簽約，雙方交易指標(biāo)總規(guī)模為144畝，流轉(zhuǎn)價(jià)格為20萬元/畝，共獲取2880 萬元節(jié)余指標(biāo)收益，有效地釋放了丹寨縣土地活力，增加了財(cái)政收入，為下一步拆舊復(fù)墾工作提供了資金支持，同時(shí)有效解決了脫貧攻堅(jiān)“錢從哪里來”的問題，最大限度發(fā)揮了增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)收益對(duì)脫貧攻堅(jiān)的支持力度，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施。

（二） 促進(jìn)耕地紅線保護(hù)

該政策通過對(duì)農(nóng)村土地的整理復(fù)墾，增加城鄉(xiāng)用地?cái)?shù)量，騰出城鄉(xiāng)用地指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)增減平衡，有效增加了我國耕地面積，提高耕地質(zhì)量，堅(jiān)守耕地紅線。2018年，貴州省自然資源廳下達(dá)榕江縣跨省域調(diào)劑指標(biāo)844.62畝，榕江縣嚴(yán)格按照宜耕則耕、宜林則林、宜草則草的原則開展復(fù)墾，截至目前，已全部完成復(fù)墾。根據(jù)節(jié)余指標(biāo)調(diào)出價(jià)格及土地驗(yàn)收完成情況，已獲得貴州省財(cái)政廳支出預(yù)算資金5912.34萬元。

（三） 改善農(nóng)村人居環(huán)境，提升農(nóng)村生活水平

該政策實(shí)施后，將民族地區(qū)地質(zhì)災(zāi)害、農(nóng)村危房、偏遠(yuǎn)零散的農(nóng)村居民點(diǎn)等增減掛鉤，進(jìn)行集中建設(shè)和集中安置，有效地改善了農(nóng)村人居環(huán)境，提高了農(nóng)村生活質(zhì)量，推動(dòng)了農(nóng)村安全和發(fā)展，同時(shí)也節(jié)約了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)投入。如赤水市自2010年起，積極推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目建設(shè)，嚴(yán)格落實(shí)各級(jí)新要求、新部署，共組織實(shí)施增減掛鉤項(xiàng)目11 期次，復(fù)墾面積4458.26畝，受益農(nóng)戶6220戶25495人，周轉(zhuǎn)指標(biāo)4257畝，落實(shí)建新區(qū)面積2350畝。通過將農(nóng)村閑置、廢棄建設(shè)用地予以整理，恢復(fù)為耕地、草地或林地，促進(jìn)了耕地保護(hù)和生態(tài)環(huán)境修復(fù)，助推赤水市美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)，最大限度實(shí)現(xiàn)了增減掛鉤的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益。

（四） 助力民族地區(qū)的脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興

國家實(shí)施政策時(shí)，鼓勵(lì)貧困地區(qū)增減掛鉤產(chǎn)生的節(jié)余指標(biāo)由貧困地區(qū)向相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)流轉(zhuǎn)，給貧困地區(qū)帶來了經(jīng)濟(jì)效益，為貧困地區(qū)解決了發(fā)展特需的資金，有力助推了脫貧攻堅(jiān)及鄉(xiāng)村振興。貧困地區(qū)通過土地復(fù)墾、生態(tài)移民搬遷、集中安置等獲得和恢復(fù)生產(chǎn)用地、集體建設(shè)用地，較好地推動(dòng)了農(nóng)村生產(chǎn)發(fā)展，增加農(nóng)民收入，實(shí)現(xiàn)脫貧致富。如余慶縣已實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目12個(gè)，實(shí)施面積達(dá)8150畝，惠及搬遷戶12350 戶人數(shù)43225人，規(guī)劃建新留用區(qū)5750畝，生產(chǎn)節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)交易2400畝。生產(chǎn)出來的指標(biāo)2250 畝用于保障現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、休閑、養(yǎng)老、健康等項(xiàng)目，專門安排500余畝指標(biāo)解決全縣7 個(gè)易地扶貧搬遷安置點(diǎn)建設(shè)用地。在保障用地的同時(shí)助力財(cái)政增收，一方面將生產(chǎn)指標(biāo)3000畝用于工業(yè)園區(qū)建設(shè)及商業(yè)建設(shè)用地出讓，收益近6.0億元；另一方面，拓寬節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)交易，與紅花崗區(qū)、新蒲新區(qū)、南部新區(qū)等地簽訂節(jié)余指標(biāo)交易流轉(zhuǎn)合同，交易流轉(zhuǎn)了2400畝節(jié)余指標(biāo)，交易金額達(dá)4.8億元。余慶縣近三年實(shí)施的增減掛鉤項(xiàng)目收益經(jīng)測(cè)算達(dá)10.8億元。

三、民族地區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤存在的問題

（一） 增減掛鉤政策有待完善

增減掛鉤政策在針對(duì)工程技術(shù)上缺少明確的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范、規(guī)程，操作性不強(qiáng)。增減掛鉤自開始以來一直參照的是土地整治復(fù)墾的相關(guān)條例、要求，并沒有特有的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，尤其是在拆舊地塊選取、工程投入比例、復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)等均沒有特有的技術(shù)規(guī)范和規(guī)程指導(dǎo)實(shí)施，增減掛鉤十余年來也存在一些問題。

（二） 部分地區(qū)增減掛鉤指標(biāo)存量較大，周轉(zhuǎn)指標(biāo)積壓

增減掛鉤后備資源潛力測(cè)算不精準(zhǔn)，向上級(jí)申請(qǐng)指標(biāo)時(shí)缺少計(jì)劃性和前瞻性。增減掛鉤后備資源潛力現(xiàn)階段主要是以零星農(nóng)村居民點(diǎn)及工礦廢棄地進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，絕大多數(shù)地區(qū)進(jìn)行后備資源潛力測(cè)算過于粗放，僅在“室內(nèi)”對(duì)土地利用現(xiàn)狀圖上建設(shè)用地“紅斑”進(jìn)行圈劃統(tǒng)計(jì)，盲目向上級(jí)申請(qǐng)周轉(zhuǎn)指標(biāo)后，計(jì)劃可以拆除的地塊，受群眾意愿制約，無法落實(shí)，造成周轉(zhuǎn)指標(biāo)積壓。此問題在推廣期國家允許節(jié)余指標(biāo)進(jìn)行跨縣交易后問題就嚴(yán)重了，特別是脫貧攻堅(jiān)壓力大、任務(wù)重、資金短缺的少數(shù)民族貧困地區(qū)尤為突出。主要原因是地方認(rèn)為周轉(zhuǎn)指標(biāo)即可通過項(xiàng)目實(shí)施產(chǎn)生節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)即是資金，故超過自身承載能力盲目申請(qǐng)周轉(zhuǎn)指標(biāo)。

（三） 部分區(qū)域過分追求節(jié)余指標(biāo)收益，輕投入

增減掛鉤政策自產(chǎn)生節(jié)余指標(biāo)可進(jìn)行交易政策實(shí)施起，在脫貧攻堅(jiān)時(shí)期對(duì)于貧困地區(qū)來說是一項(xiàng)極大的政策紅利，貧困地區(qū)財(cái)政相對(duì)困難，部分地區(qū)過分追求指標(biāo)收益，不重視工程資金投入，以“剛剛好”甚至“蒙混過關(guān)”的心態(tài)開展工作，獲取指標(biāo)收益。同時(shí)，增減掛鉤項(xiàng)目相較于土地整治項(xiàng)目有所不同，土地整治項(xiàng)目資金由上級(jí)下達(dá)，項(xiàng)目?？顚Ｓ?；增減掛鉤除跨省域調(diào)劑項(xiàng)目外，所有項(xiàng)目資金由各地自行籌資使用，政府作為資金的統(tǒng)籌使用者，重視不夠，自然資源部門作為具體的執(zhí)行部門，資金使用自主權(quán)較低，導(dǎo)致其缺乏工作積極性。

（四） 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)使用不明確

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)下一階段使用方式不明確，各地對(duì)于增減掛鉤指標(biāo)的意義存在懷疑?，F(xiàn)階段是增減掛鉤政策較為特殊的時(shí)期，隨著原《土地利用總體規(guī)劃》的停止編制，“有條件建設(shè)區(qū)”概念的取消，以貴州省為例增減掛鉤指標(biāo)按照以往的“有條件建設(shè)區(qū)必須使用增減掛鉤指標(biāo)”的使用方式將不再實(shí)用；城鄉(xiāng)規(guī)劃的介入，以及下一步統(tǒng)一規(guī)劃后，空間規(guī)劃的出臺(tái)，增減掛鉤指標(biāo)如何結(jié)合新規(guī)使用將成為一個(gè)重要的新課題。增減掛鉤指標(biāo)買賣受經(jīng)濟(jì)發(fā)展、用地需求等因素影響，如何盤活指標(biāo)交易“市場(chǎng)”，發(fā)揮增減掛鉤政策在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要作用，避免“市場(chǎng)”失靈等，需要各級(jí)部門謹(jǐn)慎思考，提前謀劃。

四、民族地區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤轉(zhuǎn)型完善的建議

（一） 摸清家底

為確保下一步增減掛鉤工作更好開展，應(yīng)結(jié)合自然資源部2020年增減掛鉤清理檢查工作成果，梳理各省周轉(zhuǎn)指標(biāo)存量，收回過剩存量指標(biāo)，以便摸清“底數(shù)”，消除“存量”，控制“增量”。

一是制定潛力調(diào)查規(guī)程，“三調(diào)”成果使用后，徹底摸清全國后備資源情況，制定科學(xué)指標(biāo)下達(dá)計(jì)劃。

二是各省梳理增減掛鉤已下達(dá)周轉(zhuǎn)指標(biāo)量，摸清各地周轉(zhuǎn)指標(biāo)存量，酌情收回過剩的周轉(zhuǎn)指標(biāo)。

三是國家出臺(tái)周轉(zhuǎn)指標(biāo)分解下達(dá)參考因子，各地根據(jù)國家提出的參考要素制定符合實(shí)際、并具有可操作性的指標(biāo)分配規(guī)則，確保把指標(biāo)分配好、利用好，發(fā)揮出應(yīng)有的作用。

（二） 制定出臺(tái)增減掛鉤政策的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程規(guī)范

由于過去的增減掛鉤尚存的歷史遺留問題，且大部分是由于相關(guān)規(guī)定沒有得到明確，現(xiàn)階段當(dāng)務(wù)之急是梳理增減掛鉤發(fā)展以來暴露及隱藏的問題，在原有政策基礎(chǔ)上重新制定出臺(tái)規(guī)范政策，明確項(xiàng)目從立項(xiàng)、實(shí)施、驗(yàn)收相關(guān)規(guī)定和要求，不僅從政策層面進(jìn)行規(guī)范，同時(shí)重點(diǎn)對(duì)工程技術(shù)方面進(jìn)行約束，制定資金及工程建設(shè)投入標(biāo)準(zhǔn)，控制所有項(xiàng)目資金投入比例，防止增減掛鉤獲得暴利。

一是國家有關(guān)部門抓緊根據(jù)各地自然條件、經(jīng)濟(jì)條件制定項(xiàng)目資金及工程建設(shè)投入標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)置項(xiàng)目成本區(qū)間值，使實(shí)施有相應(yīng)的參照標(biāo)準(zhǔn)，以防止產(chǎn)生暴利。

二是重新對(duì)政府、自然資源及相關(guān)部門在增減掛鉤工作中的職能、角色進(jìn)行定位，壓實(shí)政府主體責(zé)任，賦予自然資源部門特有的職能權(quán)力，激發(fā)各級(jí)各部門的積極性，確保監(jiān)管和實(shí)施到位。

三是建立增減掛鉤宏觀保障體系，切實(shí)保障農(nóng)民合法權(quán)益，注重工程質(zhì)量，杜絕損害農(nóng)民權(quán)益、一味追求經(jīng)濟(jì)利益等問題發(fā)生。

四是加強(qiáng)增減掛鉤及土地復(fù)墾整理工作的全程監(jiān)管，通過嚴(yán)格管理，以防止暴利和腐敗現(xiàn)象出現(xiàn)。

（三） 活躍增減掛鉤市場(chǎng)

結(jié)合國土空間規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地情況等重新制定增減掛鉤指標(biāo)使用規(guī)則，活躍增減掛鉤市場(chǎng)，增強(qiáng)增減掛鉤宏觀調(diào)控功能。對(duì)增減掛鉤指標(biāo)使用，可采取以下方式制定規(guī)則：

一是調(diào)整增減掛鉤使用方式，新增建設(shè)用地使用時(shí)，要求使用計(jì)劃建設(shè)用地指標(biāo)的同時(shí)，搭配使用增減掛鉤指標(biāo)。

二是對(duì)部分經(jīng)營(yíng)性用地，例如房地產(chǎn)開發(fā)等高利潤(rùn)項(xiàng)目，強(qiáng)制要求使用增減掛鉤指標(biāo)。

三是各地嚴(yán)格控制縮小建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)下達(dá)量，將增減掛鉤作為地方突破建設(shè)用地規(guī)模的一項(xiàng)具體措施。增減掛鉤的使用方式在各階段應(yīng)隨著各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、用地需求等持續(xù)進(jìn)行調(diào)整，才能發(fā)揮增減掛鉤政策的最大優(yōu)勢(shì)效能。

總的來說，增減掛鉤作為我國特別是貧困落后的民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地保障的支持政策，自探索實(shí)施以來，經(jīng)過不斷實(shí)施和完善，已經(jīng)成為我國特別是民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興的一項(xiàng)重要保障和推動(dòng)政策，為“十三五”規(guī)劃順利完成和小康社會(huì)建成作出了貢獻(xiàn)。在我國雙循環(huán)和高質(zhì)量發(fā)展的“十四五”開局后，各級(jí)政府及職能部門如能緊密結(jié)合高質(zhì)量發(fā)展新要求，并結(jié)合實(shí)際，不斷完善增減掛鉤政策和實(shí)施機(jī)制，加快轉(zhuǎn)型發(fā)展，此項(xiàng)政策必將為鄉(xiāng)村振興發(fā)揮更大的效用。