論國有土地上房屋征收承租人的法律地位和維權(quán)路徑

文/張剛剛（湘潭大學(xué)法學(xué)院）

城市化進(jìn)程的步伐不斷加快，為合理規(guī)劃城市布局，全國各地紛紛興起了征收國有土地上房屋的浪潮，或者將城市周邊集體土地上的房屋按照國有土地標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行征收[1]。由于這些土地上的房屋所處位置的優(yōu)越性，房屋所有權(quán)人一般會(huì)將鄰街房屋用于生產(chǎn)經(jīng)營，但大多數(shù)情況下是出租給其他承租人經(jīng)營，這就提高了地上房屋的利用率，城市臨街房屋呈現(xiàn)出所有權(quán)與使用權(quán)相分離的狀態(tài)。但是按照《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的規(guī)定，征收對象僅僅為房屋的所有權(quán)人，而其他主體（尤其是承租人）均不享有向房屋征收主體請求補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。那么，承租人的權(quán)利如何維護(hù)呢？根據(jù)權(quán)威部門的解釋，房屋出租是私房所有權(quán)人和承租人之間形成的民事法律關(guān)系，對于因征收而導(dǎo)致的合同解除問題，應(yīng)當(dāng)通過合同糾紛處理的方式解決。2這一考慮貌似合理，但實(shí)為不公。尤其是近些年，城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，私房承租早已成為了普遍現(xiàn)象，如果將承租人排除出國有土地房屋征收的補(bǔ)償范圍，不僅侵害了他們的權(quán)益，而且即使通過所謂的民事途徑也不能很好地解決承租人的權(quán)益。

相對于房屋出租人而言，承租人顯然處于弱勢地位，因而對承租人予以征收補(bǔ)償，應(yīng)視為征收人的“國家義務(wù)”和被征收人的“社會(huì)義務(wù)”。[1]

筆者認(rèn)為，在國有土地上房屋征收頻發(fā)、租賃關(guān)系普遍存在的社會(huì)背景下，有必要探究國有土地上房屋征收承租人請求補(bǔ)償?shù)暮戏ㄐ?，緩解承租人與征收人（政府）以及出租人之間的矛盾，保護(hù)承租人的合法權(quán)益，賦予承租人在征收關(guān)系中應(yīng)有的法律地位，在國有土地上房屋征收過程中一并解決三者之間的矛盾，尤其是解決從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的承租人與出租人之間的利益沖突。

一、國有土地上房屋征收承租人的實(shí)踐困境

（一）來自征收行政部門方面的困境

征收行政部門是征收活動(dòng)進(jìn)行的決策和實(shí)施主體。由于法律均未明確規(guī)定征收范圍確定的主體[2]，致使實(shí)踐中承租人無法向相關(guān)部門表達(dá)自己的利益訴求。各職能部門之間也存在推諉扯皮的現(xiàn)象，其中最主要的理由是，根據(jù)《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的規(guī)定，承租人并非被征收人，對征收決定及其相關(guān)的決定不能申請行政復(fù)議與行政訴訟，其因房屋征收而導(dǎo)致的停業(yè)等損失系因租賃合同糾紛產(chǎn)生，建議通過與出租人協(xié)商或者通過司法途徑方式解決。而這種處理方式往往令承租人無所適從，由于停產(chǎn)停業(yè)損失、裝修費(fèi)已經(jīng)在補(bǔ)償協(xié)議中約定，而該協(xié)議為征收人與被征收人簽訂，但卻與承租人的利益息息相關(guān)。

（二）來自出租人方面的困境

出租人在簽訂征收補(bǔ)償協(xié)議前，為了獲得政府征收額外的獎(jiǎng)勵(lì)，大都希望盡快地簽訂征收補(bǔ)償協(xié)議，往往會(huì)忽略承租人的既得利益，不會(huì)站在承租人的角度為其爭取權(quán)利。而出租人在獲得補(bǔ)償費(fèi)用之后，對于承租人遭受的損失視而不見，不予補(bǔ)償。此時(shí)承租人因房子被征收而被迫停產(chǎn)停業(yè)卻又得不到補(bǔ)償陷入困境，出租人則處于強(qiáng)勢的地位，大多數(shù)承租人為盡快恢復(fù)經(jīng)營，被迫妥協(xié)，接受出租人不合理的補(bǔ)償方案。僅有少部分承租人是通過訴訟的方式解決。

（三）承租人自身維權(quán)負(fù)擔(dān)過重的困境

承租人在政府征收過程中，在租賃期間無法按預(yù)期正常經(jīng)營，又面臨投訴無門的境地，一邊尋求重新選擇適合的經(jīng)營場所，一邊與出租人周旋希望獲得補(bǔ)償，往往身心俱疲。另一方面，承租人因訴訟而付出的維權(quán)成本較大，尤其是時(shí)間成本高，出于此考量，大多數(shù)承租人為盡快恢復(fù)經(jīng)營，被迫妥協(xié)，接受出租人不合理的補(bǔ)償方案。

（四）承租人困境的原因

立法沒有對承租人補(bǔ)償?shù)慕y(tǒng)一規(guī)定。一是《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》對承租人的補(bǔ)償沒有涉及，如果說這是立法者刻意地留白，那么就需要其他具體的規(guī)定來補(bǔ)足，否則這種“法律的沉默”難免會(huì)損害無辜的民眾。二是各地關(guān)于對承租人進(jìn)行補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，有可能造成同案不同判的結(jié)果。比如《南京市征地房屋拆遷補(bǔ)償安置辦法》第24條規(guī)定“被拆遷人與承租人的出租協(xié)議對前款所述的損失補(bǔ)償有約定的，由雙方按協(xié)議約定處理；雙方?jīng)]有出租協(xié)議或出租協(xié)議對之未約定的，由被拆遷人與承租人根據(jù)實(shí)際情況自行協(xié)商解決”。至于雙方協(xié)商不成的，如何分配款項(xiàng)未作規(guī)定?！侗本┦懈呒壢嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理房屋租賃合同糾紛案件若干疑難問題的解答》中也只是就房屋租賃合同約定遇到拆遷時(shí)的解決辦法，對沒有約定的情形未做規(guī)定。

二、國有土地上房屋征收承租人的法律地位及求償權(quán)法理闡釋

（一）國有土地上房屋征收承租人的法律地位

從承租人的地位來看，承租人因被拆遷的租賃房屋，實(shí)際上取得了雙重身份，一方面是房屋租賃合同的相對方，具有獨(dú)立性。承租人對承租的房屋享有使用、收益的權(quán)利，所以承租人可以就其使用、收益方面因拆遷受到的損失單獨(dú)要求補(bǔ)償安置。另一方面是拆遷的利益相關(guān)者，具有從屬性。承租人對房屋的使用是基于所有權(quán)而生，從解釋角度看，拆遷人的范圍應(yīng)該不僅僅指房屋所有權(quán)人，承租人某種程度上是“準(zhǔn)被拆遷人”，或者稱之為利益相關(guān)人，具有一定從屬性，是補(bǔ)償款的利益分享者。但拆遷人的補(bǔ)償是給被拆遷人的，在禁止雙重獲利情況下，承租人的補(bǔ)償也來源于拆遷補(bǔ)償費(fèi)，是拆遷補(bǔ)償費(fèi)的利益分割結(jié)果。這種雙重地位也是承租人獲得補(bǔ)償?shù)木売芍弧?/p>

（二）國有土地上房屋征收承租人求償權(quán)的法理闡釋

有學(xué)者認(rèn)為，在被征收人與承租人達(dá)不成解除租賃合同協(xié)議的情況下，被征收人只能選擇產(chǎn)權(quán)置換的補(bǔ)償方式，置換后的房屋繼續(xù)由承租人承租，此時(shí)承租人可以主張與“買賣不破租賃”類似之“拆遷不破租賃”[3]。且不說學(xué)界有無“拆遷不破租賃”之提法，單從“買賣不破租賃”之法理基礎(chǔ)來看，“拆遷不破租賃”也無生存的空間。立法確立“買賣不破租賃”之規(guī)則主要是考慮到非公示性私房買賣極易損害承租人利益的緣故。而在征收的情形中，從征收公告的發(fā)布到征收工作的具體進(jìn)行，會(huì)有較長的一段時(shí)間間隔，承租人在這期間完全可以了解所租房屋將要被征收的事實(shí)，也有時(shí)間來另外尋找其他可以承租的房屋或者是采取其他的準(zhǔn)備措施。另外，“買賣不破租賃”適用的前提是租賃物的所有權(quán)雖然發(fā)生了變化，但是租賃物仍然存在，但在征收的情況下，原租賃合同標(biāo)的物將會(huì)因隨之而來的拆遷不復(fù)存在，強(qiáng)制性地要求被征收人安置承租人，是行政公權(quán)對私法意思自治理念與人文關(guān)懷價(jià)值追求的粗暴干涉與嚴(yán)重破壞，被征收人并沒有必須要承擔(dān)關(guān)注承租人社會(huì)福利的法定義務(wù)[4]。如果承認(rèn)了承租人的安置選擇權(quán)，實(shí)際上就否定了政府征收屬于不可抗力。

雖然債法中有“買賣不破租賃”的規(guī)則，然而，征收畢竟不同于買賣，征收是一種強(qiáng)制性的國家行為，買賣是民事行為，不宜任意擴(kuò)大“買賣不破租賃”的適用范圍?？尚械霓k法只能是允許被征收人自由決定是否解除租賃合同。在雙方有約定的情況下，被征收人享有約定解除權(quán)，解約自不在話下。解約之后，由出租人從征收人處索要到的解約損失補(bǔ)償來對承租人進(jìn)行賠償。

有學(xué)者論斷，政府征收屬于不可抗力，承租人的損失無法依據(jù)《合同法》向被征收人主張違約損害賠償[5]。還有學(xué)者認(rèn)為征收屬情勢變更。事實(shí)上對于征收的定性問題理論界還有許多的爭論，由于觀點(diǎn)高度相似，在此不再一一枚舉，僅就上述立論做一簡要評述。不可抗力是指不能預(yù)見、不能避免并不能克服的客觀情況。不可抗力主要包括兩大類：一類是因自然原因引起的現(xiàn)象，如海嘯、臺風(fēng)、地震、冰雹等；另一類是指社會(huì)現(xiàn)象，主要包括戰(zhàn)爭、罷工、武裝沖突、政府行為等。而《中華人民共和國民法典》確立的情勢變更原則指的是合同依法成立以后，履行完畢之前，發(fā)生了不能預(yù)見，且不可歸責(zé)于雙方當(dāng)事人的事由，這些事情使得合同訂立當(dāng)初的目的無法實(shí)現(xiàn)，一方當(dāng)事人可以申請合同內(nèi)容的變更或者不再履行。不可抗力與情勢變更有許多的相同點(diǎn)，但差別之處也是顯而易見的，如兩者的客觀表現(xiàn)不盡相同，不可抗力如前所述，而情勢變更中的“情勢”是當(dāng)事人訂立合同時(shí)所依賴的行為基礎(chǔ)或環(huán)境，一般指經(jīng)濟(jì)情勢的變化；再如二者的法律功能也不同，不可抗力的主要作用在于免除或減輕不能履行或者是不能完全履行合同義務(wù)一方的責(zé)任，而情勢變更作為對“契約神圣”“契約必須嚴(yán)守”等原則的修正，更多的是在于消除合同因基礎(chǔ)事實(shí)的變化如繼續(xù)履行將會(huì)產(chǎn)生的不公平結(jié)果；事實(shí)上，二者最大的差異在于發(fā)生不可抗力之后，合同的履行將變得極為困難甚至是不可能，而情勢變更的事由產(chǎn)生之后合同仍有履行的余地，只是基于民法之公平理念，以及對受不利影響一方的人文關(guān)懷，賦予其變更合同之訴權(quán)。通過上述對不可抗力與情勢變更的比較，征收的不可抗力屬性不言自明，因?yàn)檎魇蘸蟮牟疬w將使得合同標(biāo)的物不復(fù)存在，合同履行再無可能，征收也不屬于經(jīng)濟(jì)情勢。

既然征收屬于不可抗力，被征收人可以據(jù)此解約而不必承擔(dān)違約責(zé)任，但是承租人權(quán)益的損失又是客觀事實(shí)，那么可能的救濟(jì)途徑是承租人依據(jù)“第三人侵害債權(quán)”理論，向征收人主張損害賠償?！暗谌饲趾鶛?quán)”理論是對債的相對性的弱化以及債的不可侵害性的強(qiáng)調(diào)，它是指債的關(guān)系以外的第三人故意實(shí)施或與債務(wù)人惡意通謀實(shí)施旨在侵害債權(quán)人債權(quán)并造成了債權(quán)人實(shí)際損害的行為。對于我國是否有必要建立“第三人侵害債權(quán)”制度，學(xué)者們大多持否定態(tài)度，因?yàn)楝F(xiàn)今的合同責(zé)任制度足以解決債權(quán)人損失問題。再者，基于債權(quán)的非公示性，第三人很難知道債權(quán)債務(wù)的存在，如果法律任意規(guī)定債權(quán)為侵權(quán)法律關(guān)系的客體，勢必會(huì)給第三人帶來不合理的責(zé)任，造成人際交往的如履薄冰、如臨深淵，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的開展也將難以為繼，就更別提交易市場的建立了。承租人以征收人侵害其租賃債權(quán)而請求賠償也就找不到法律依據(jù)，權(quán)利訴求更是無從談起。

實(shí)際上，房屋出租后，出租人對房屋所享的使用價(jià)值已經(jīng)由交易價(jià)值的順利實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)換為承租人的使用價(jià)值，基于民法之損害填補(bǔ)的一般原則，出租房屋不能因征收而獲得雙重補(bǔ)償，可行的方案是承租人承擔(dān)所有的解約損失后，直接獲得房屋的使用價(jià)值損失補(bǔ)償請求權(quán)，向征收人主張補(bǔ)償款，以實(shí)現(xiàn)交易簡潔與自身權(quán)益保護(hù)的雙重便利。

三、國有土地上房屋征收承租人的維權(quán)路徑構(gòu)建

（一）民事解紛

在承租人與出租人之間存在房屋租賃法律關(guān)系，基于合同的相對性原則，承租人有權(quán)就因第三人征收導(dǎo)致侵害使用權(quán)而向相對方出租方主張權(quán)利。

1.和解

和解是解決糾紛最便捷的途徑，在發(fā)生糾紛時(shí)，雙方當(dāng)事人應(yīng)首先自我解決、協(xié)商，往往在交談中矛盾會(huì)化解，達(dá)成一致的意見。順利完成征收過程中的后續(xù)搬遷工作及補(bǔ)償分配，這也是最為理想的狀態(tài)。

2.調(diào)解

由于征收工作涉及的矛盾面較為廣泛，問題較多，且征收工作時(shí)間緊迫，不可能所有的問題都由法院解決。必須先就問題的復(fù)雜、難易程度加以區(qū)分，而在征收活動(dòng)中，居民（村民）委員會(huì)對于社區(qū)內(nèi)的事務(wù)往往較為熟悉，因優(yōu)先主動(dòng)承擔(dān)起先行調(diào)解的工作，將矛盾化解在基層，只有在雙方爭議很大，完全無法解決的情況下通過民事訴訟的途徑由法院進(jìn)行解決。

3.民事訴訟

訴訟是權(quán)利保障的最后一道屏障。承租人在無法獲得補(bǔ)償?shù)那闆r下，往往會(huì)將出租人訴至法庭，但依然還是以租賃合同法律關(guān)系為基礎(chǔ)進(jìn)行訴訟。這樣雖也能夠保障承租人權(quán)益，但權(quán)利不能充分得到保障，不是因?yàn)樵V訟的不正義，而是由于租賃合同法律關(guān)系下進(jìn)行的訴訟本身決定的，其保障不能全部覆蓋承租人的損失，尤其是停產(chǎn)停業(yè)的損失，這部分在該法律關(guān)系中，法官自由裁量的任意性較大，未充分考量停產(chǎn)停業(yè)損失的性質(zhì)。

（二）行政解紛

俗語講“解鈴還需系鈴人”，承租人之所以無法按照租賃合同的約定屆期承租，是由于政府的征收行為所致，其后果是承租人無法經(jīng)營而受到損失。但政府則未考慮承租人的損失，未聽取承租人的訴求，單方面制定了停產(chǎn)停業(yè)損失的補(bǔ)償費(fèi)用，而現(xiàn)行法對于關(guān)乎承租人切身利益的補(bǔ)償卻未賦予其提出異議的途徑，似乎不合人情法理。

筆者主張賦予承租人行政征收利害關(guān)系人的法律地位，并不是否定其不應(yīng)該提起民事訴訟，而是希望在政府征收過程中，賦予承租人話語權(quán)，直接將關(guān)乎自己切身利益的訴求向政府部門反映，在征收過程中一并解決，可能有學(xué)者認(rèn)為征收對象為房屋，而房屋的所有權(quán)為被征收人，與承租人沒有任何關(guān)系，但需注意，前者所指出的所有權(quán)又分為占有、使用、收益、處分四個(gè)權(quán)能，而在征收之前，出租人已將占有、使用、收益三個(gè)權(quán)能通過租賃方式轉(zhuǎn)移于承租人，征收房屋的行為，雖然出租人有權(quán)處分，但這必然會(huì)對承租人暫時(shí)享有的三個(gè)權(quán)能產(chǎn)生影響，權(quán)利受到損害。雖然承租人對征收的決定無法改變，但其作為承租人，有權(quán)為因征收而造成的損失進(jìn)行維權(quán)。

賦予承租人通過行政訴訟解決糾紛，主要是解決停產(chǎn)停業(yè)損失、裝修費(fèi)用的爭議，當(dāng)然，其損失也僅僅局限于此，通過行政訴訟或調(diào)解的方式，促使政府在制定征收決定時(shí)，充分考慮承租人利益并能夠直接將該部分費(fèi)用支付于承租人。不僅有利于征收工作的順利進(jìn)行，而且有利于承租人及時(shí)獲得補(bǔ)償費(fèi)用，促進(jìn)中小企業(yè)的發(fā)展。

四、結(jié)語

承租人在國有土地房屋征收過程中，其權(quán)益確實(shí)受到了來自征收行為帶來的損害，而通過所謂的民事訴訟解決租賃合同糾紛尚不能彌補(bǔ)承租人實(shí)際受到的損失，應(yīng)盡快賦予承租人征收利害關(guān)系人的法律地位，通過民事解紛與行政解紛相結(jié)合的手段保障承租人的權(quán)益，真正實(shí)現(xiàn)依法征收。