脫貧與發(fā)展：后脫貧時代行蓄洪區(qū)生態(tài)發(fā)展補償制度的建構(gòu)

□劉 艷

[內(nèi)容提要]行蓄洪功能的規(guī)劃與承擔(dān)使行蓄洪區(qū)幾十年來的發(fā)展空間一直受到限制，因困致貧的問題尤為突出，也必然成為后脫貧時代行蓄洪區(qū)的可持續(xù)發(fā)展的主要困擾因素。必須啟用新的制度設(shè)計思維，啟動不同于生態(tài)補償?shù)纳鷳B(tài)發(fā)展補償制度，以生態(tài)功能優(yōu)勢換取持續(xù)發(fā)展空間，推動行蓄洪區(qū)脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的有序銜接。生態(tài)發(fā)展補償制度是生態(tài)產(chǎn)業(yè)化與產(chǎn)業(yè)生態(tài)化的集成體，旨在構(gòu)建利益聯(lián)結(jié)機制，不僅對支持行蓄洪區(qū)脫困與可持續(xù)發(fā)展具有現(xiàn)實作用，也能夠體現(xiàn)社會公平。在行蓄洪區(qū)脫貧攻堅中引入生態(tài)發(fā)展補償，要科學(xué)設(shè)計資金籌措、使用與監(jiān)管措施，確保補償性、生態(tài)性與發(fā)展性三位一體。

一、問題的提出

2020年是全面建成小康社會的決戰(zhàn)決勝之年，在新冠疫情的沖擊下，經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)耗巨大，不僅對脫貧攻堅的收尾任務(wù)完成形成更大考驗，更對脫貧攻堅與實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有機銜接形成挑戰(zhàn)。習(xí)總書記在2020年新年賀詞中就脫貧攻堅工作特別提出要“把短板補得再扎實一些，把基礎(chǔ)打得再牢靠一些”，就是要求脫貧攻堅工作的推進，不能只看眼前，必須立足長遠，防止脫貧之后的返貧現(xiàn)象再發(fā)生；不能只看脫貧，必須著眼發(fā)展，實現(xiàn)脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的有序銜接。構(gòu)建脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的有機銜接，關(guān)鍵是要建立利益聯(lián)結(jié)機制，拓展貧困地區(qū)謀發(fā)展的空間，提高深度貧困人口謀生計的能力。

行蓄洪區(qū)是典型的生態(tài)功能區(qū)，相當(dāng)大比重的深度貧困地區(qū)和人口也分布在此，解決行蓄洪區(qū)貧困問題是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的“硬骨頭”，盡管目前通過各種強力的幫扶措施實現(xiàn)了多數(shù)行蓄洪地區(qū)的順利脫貧，但其因困致貧的發(fā)展能力仍需要通過體制機制完善進一步加強。必須引入新的思維與手段，解決其“脫困”的根子問題，為行蓄洪區(qū)可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造條件。引入生態(tài)發(fā)展補償而非單純的生態(tài)補償制度，是構(gòu)建利益聯(lián)結(jié)機制的重要方面，在當(dāng)前和今后都應(yīng)成為行蓄洪區(qū)實現(xiàn)脫貧攻堅向?qū)嵤┼l(xiāng)村振興戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的應(yīng)然安排。

二、生態(tài)發(fā)展補償?shù)睦碚撽U釋

生態(tài)發(fā)展補償是一個全新的概念，并非已有的生態(tài)補償概念，也不能為相關(guān)法律制度中的“生態(tài)保護補償”、“生態(tài)效益補償”等用語所能包含，但與生態(tài)補償概念具有一定的關(guān)聯(lián)。行蓄洪區(qū)的生態(tài)發(fā)展補償同樣不能為學(xué)界常道的流域生態(tài)補償所囊括，建議在行蓄洪區(qū)啟用生態(tài)發(fā)展補償制度，目的是要針對后脫貧時代的特征和需求，進一步幫助行蓄洪區(qū)實現(xiàn)脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的有機銜接。

(一)生態(tài)發(fā)展補償?shù)睦碚摶A(chǔ)

1.生態(tài)資本理論

根據(jù)生態(tài)資本理論，生態(tài)環(huán)境、生態(tài)資源以及附加于其中的生態(tài)服務(wù)都是基本的生產(chǎn)要素，能夠創(chuàng)造經(jīng)濟效益和社會效益，構(gòu)成所謂的“生態(tài)資本”?？茖W(xué)地實現(xiàn)生態(tài)資源的資本化，是加速區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和實現(xiàn)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重要途徑之一。[1]因此，生態(tài)資本提供方可以就其投入取得相應(yīng)的補償，而且通常情況下，所取得的補償應(yīng)該與生態(tài)資本的投入成正比。從整個社會生產(chǎn)的角度，對行蓄洪區(qū)生態(tài)發(fā)展補償?shù)臋C理與生態(tài)資本理論是吻合的，但在生態(tài)資本理論之外，生態(tài)發(fā)展補償還應(yīng)考慮到行蓄洪區(qū)為非行蓄洪區(qū)經(jīng)濟發(fā)展提供的其他要素貢獻，如土地要素支持，因為行蓄洪區(qū)因特定的自然資源稟賦所致，大多為耕地集中區(qū)，不僅為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供了耕地保證，也為建設(shè)用地指標(biāo)跨區(qū)域流轉(zhuǎn)間接提供了占補平衡的耕地數(shù)量來源。故而，對行蓄洪區(qū)生態(tài)發(fā)展補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)設(shè)置應(yīng)該考慮到除生態(tài)貢獻之外的其他要素供給貢獻。

2.外部性理論

外部性是“生態(tài)致貧”的重要原因，生態(tài)補償是對生態(tài)資源外部效應(yīng)的矯正，[2]從外部性理論的角度審視，行蓄洪區(qū)因為承擔(dān)的生態(tài)功能而縮減了現(xiàn)實的投資獲取權(quán)和潛在發(fā)展機會，而這一縮減又無法在其他受益主體處獲得補償，便產(chǎn)生了外部經(jīng)濟的問題。這種外部經(jīng)濟的成因最主要的當(dāng)然是制度根源，由于缺失系統(tǒng)的生態(tài)發(fā)展補償制度體系，不僅產(chǎn)生了行蓄洪區(qū)內(nèi)外的經(jīng)濟發(fā)展不均衡問題，還產(chǎn)生了社會發(fā)展的顯失公平問題，這顯然與協(xié)調(diào)發(fā)展的基本理念相悖。因此，必須建構(gòu)科學(xué)的生態(tài)發(fā)展補償制度體系，對行蓄洪區(qū)承擔(dān)的現(xiàn)實和歷史貢獻予以補償?shù)耐瑫r，進一步促進行蓄洪區(qū)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，如此才有可能實現(xiàn)行蓄洪區(qū)脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的有序銜接。

3.可持續(xù)發(fā)展理論

按照可持續(xù)發(fā)展理論的基本思想，資源和環(huán)境的開發(fā)利用既滿足當(dāng)代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力構(gòu)成危害的發(fā)展?？沙掷m(xù)發(fā)展理論特別強調(diào)公平性、持續(xù)性、共同性三大基本原則。盡管行蓄洪區(qū)作為主體功能區(qū)不能，與通常意義上的資源環(huán)境開發(fā)適用的可持續(xù)發(fā)展理論有所不同，但在承擔(dān)行洪和蓄洪功能的同時，實際上也在為全域生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展供給了資源。因此，基于可持續(xù)發(fā)展的公平性原則要求，對行蓄洪區(qū)的生態(tài)犧牲必須予以補償；基于可持續(xù)發(fā)展的持續(xù)性原則要求，對行蓄洪區(qū)的生態(tài)維持設(shè)施建設(shè)必須進一步追加投入；基于共同性原則的要求，對行蓄洪區(qū)的生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展必須予以縱向政策傾斜和橫向區(qū)際補償。脫貧攻堅是全面建成小康社會目標(biāo)實現(xiàn)的基礎(chǔ)性一步，從長遠一點的角度看，實現(xiàn)長久穩(wěn)固脫貧并促進鄉(xiāng)村振興才是重點目標(biāo)，因此，提升行蓄洪區(qū)內(nèi)生發(fā)展動力并使之步入可持續(xù)發(fā)展軌道才是必須擺上議程的重要命題。

4.憲法與債法的相關(guān)依據(jù)

從法學(xué)原理上看，對行蓄洪區(qū)進行橫向生態(tài)發(fā)展補償符合債法相關(guān)理論精神。由于中央政府對地方政府進行的生態(tài)補償是通過相關(guān)制度設(shè)計完成，并且受財政轉(zhuǎn)移支付的計劃額度總體控制，實踐中也已基本落實到位，因此，本處重點討論的是對行蓄洪區(qū)進行橫向生態(tài)發(fā)展補償?shù)姆▽W(xué)理論基礎(chǔ)。當(dāng)然，這種財政轉(zhuǎn)移支付的必要性直接可見于《憲法》第26條的規(guī)定：“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。國家組織和鼓勵植樹造林，保護林木。”同時，在洪汛期，由于行蓄洪的決定都由抗汛指揮部門作出，代表掌握公權(quán)主體行使指揮權(quán)，由此對行蓄洪區(qū)內(nèi)的私主體財產(chǎn)遭受的犧牲所進行的補償，也可援用《憲法》第13條的規(guī)定，即“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償。”橫向生態(tài)發(fā)展補償一般發(fā)生在行蓄洪區(qū)內(nèi)外政府間，也包括占用行蓄洪區(qū)資源的企業(yè)主體對行蓄洪區(qū)政府進行的補償，這類補償存在的正當(dāng)性原理在于無因管理制度的調(diào)整。根據(jù)《民法總則》第121條規(guī)定，沒有法定的或者約定的義務(wù)，為避免他人利益受損失而進行管理的人，有權(quán)請求受益人償還由此支出的必要費用。由此，可以將行蓄洪區(qū)所長期承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境維護功能歸為實施了無因管理行為，因此可以據(jù)此向受益主體請求補償。在洪汛期，行蓄洪區(qū)還承擔(dān)了行洪和蓄洪的功能，此功能往往都是因情況緊急為避免發(fā)生更大規(guī)模的損害而為之，屬于典型的緊急避險行為，根據(jù)《侵權(quán)責(zé)任法》第31條的規(guī)定，因緊急避險造成損害的，由引起險情發(fā)生的人承擔(dān)責(zé)任。如果危險是由自然原因引起的，緊急避險人不承擔(dān)責(zé)任或者給予適當(dāng)補償。緊急避險采取措施不當(dāng)或者超過必要的限度，造成不應(yīng)有的損害的，緊急避險人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)適當(dāng)?shù)呢?zé)任。從《民法總則》第121條和《侵權(quán)責(zé)任法》第31條的規(guī)定可以看出，行蓄洪區(qū)在洪汛期內(nèi)外產(chǎn)生了無因管理人權(quán)利與緊急避險人權(quán)利的交叉，因此對之進行生態(tài)發(fā)展補償?shù)恼?dāng)性總是存在的。

5.兩山理論

兩山理論是時任浙江省委書記習(xí)近平在2005年8月15日提出的，其時習(xí)近平同志就浙江安吉天荒坪鎮(zhèn)余村關(guān)停污染礦山項目發(fā)展生態(tài)旅游的做法，稱道地總結(jié)“我們過去講，既要綠水青山，又要金山銀山。其實，綠水青山就是金山銀山。”隨后在8月24日《浙江日報》上發(fā)表了題為《綠水青山也是金山銀山》的評論中提出，如果把“生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)工業(yè)、生態(tài)旅游等生態(tài)經(jīng)濟的優(yōu)勢，那么綠水青山也就變成了金山銀山”。2015年3月24日，習(xí)近平主持召開中央政治局會議，通過了《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》，正式把“堅持綠水青山就是金山銀山”的理念寫進中央文件，成為指導(dǎo)中國加快推進生態(tài)文明建設(shè)的重要指導(dǎo)思想。由此可見，兩山理論中，正式把“產(chǎn)業(yè)生態(tài)化”與“生態(tài)產(chǎn)業(yè)化”的平衡注入到綠色發(fā)展理念中，既不是只要生態(tài)優(yōu)化，也不是只要產(chǎn)業(yè)發(fā)展，而是要實現(xiàn)二者共生與協(xié)調(diào)。這是支撐生態(tài)發(fā)展補償最有力的理論來源。

(二)生態(tài)發(fā)展補償不同于全流域生態(tài)補償

對行蓄洪區(qū)生態(tài)發(fā)展補償問題的理解，不能完全用現(xiàn)在熱議的生態(tài)補償制度去詮釋，更不能套用全流域生態(tài)補償制度去解釋行蓄洪區(qū)生態(tài)發(fā)展補償?shù)牧⒄摶A(chǔ)。盡管它們存在原理上的共通之處，但仍舊是完全不相同的概念，應(yīng)該說，生態(tài)發(fā)展補償是較生態(tài)補償前進了一步的概念，更能體現(xiàn)新發(fā)展理念，對高質(zhì)量發(fā)展提出了更為全面的要求。通過對生態(tài)發(fā)展補償與全流域生態(tài)補償?shù)谋容^，可以清晰地展示生態(tài)發(fā)展補償?shù)睦碚搩?nèi)涵。

1.立足點不同

全流域生態(tài)補償主要基于水環(huán)境優(yōu)化的考慮，而對受益者課以利益輸出負(fù)擔(dān)，以此彌補受損者的水污染治理成本，體現(xiàn)的是后端補償性。而生態(tài)發(fā)展補償則基于生態(tài)環(huán)境優(yōu)化和經(jīng)濟社會發(fā)展的雙重考慮，對行蓄洪區(qū)承擔(dān)的生態(tài)功能和犧牲的發(fā)展利益進行必要的補償，體現(xiàn)的是追加補償性。正因為如此，生態(tài)發(fā)展補償是較生態(tài)補償更為前沿的概念，更能體現(xiàn)出高質(zhì)量發(fā)展的要求。

2.補償對象不同

全流域生態(tài)補償主要是因上游優(yōu)質(zhì)水質(zhì)排放給下游減少的污染治理成本而由下游給予上游的補償，是對水污染治理機會成本的補償；生態(tài)發(fā)展補償是針對發(fā)展利益受損區(qū)所承擔(dān)的生態(tài)功能承擔(dān)所進行的補償，是一種環(huán)境破壞綜合補償，一般不必然與污染排放和治理直接關(guān)聯(lián)。正是基于補償對象的區(qū)別，構(gòu)成了生態(tài)發(fā)展補償與生態(tài)補償?shù)谋举|(zhì)差異。

3.補償范圍不同

全流域生態(tài)補償?shù)难a償范圍僅限于水質(zhì)污染治理的機會成本，是對成本的單向?qū)嶋H補償；而生態(tài)發(fā)展補償?shù)难a償范圍已經(jīng)遠遠超出了水質(zhì)污染的治理成本，不僅要對生態(tài)維持功能所承擔(dān)的成本進行補償，還應(yīng)對主體功能區(qū)為此而受損的發(fā)展機會進行補償，是對實際損失和可見預(yù)期利益的雙重補償。

4.補償主體不同

全流域生態(tài)補償主要在流域上下游政府之間進行補償，依靠的是政府間的財政轉(zhuǎn)移支付，目前主要是中央政府對地方政府的縱向財政轉(zhuǎn)移支付，地方政府間的橫向補償機制尚未完全落實到位，所以全流域生態(tài)補償在當(dāng)前還只能算作一種內(nèi)部行政行為；生態(tài)發(fā)展補償?shù)闹黧w范圍更廣，除中央財政對地方財政的轉(zhuǎn)移支付外，還包括受益地政府與受損地政府之間的補償，還包括用地主體、工礦企業(yè)及其他市場主體對受損地政府進行的補償，因此更加接近協(xié)議行為，而非行政行為。而且，對行蓄洪區(qū)進行生態(tài)發(fā)展補償時，已經(jīng)脫離了流域生態(tài)補償所指的上下游政府之間的相互補償關(guān)系，因為行洪區(qū)和蓄洪區(qū)盡管形成事實上的上下游關(guān)系，但本質(zhì)上都是利益受損主體，因此彼此之間并不存在事實上的補償關(guān)系，需要對行蓄洪區(qū)進行補償?shù)氖菑男行詈檫^程中受益的其他原本可能受災(zāi)但因行蓄洪區(qū)的負(fù)擔(dān)行為幸免于難的主體。

5.資金用途不同

由于我國當(dāng)前沒有出臺流域生態(tài)保護的立法，所以對流域生態(tài)補償資金的使用規(guī)定多見于各地方性法規(guī)、規(guī)章或其他規(guī)范性文件中，但總的來說，大部分地區(qū)都是全流域生態(tài)補償主要用于對水體水質(zhì)改善的污染治理項目。如根據(jù)《山東省生態(tài)補償資金管理辦法》第3條的規(guī)定可知，補償資金主要用于山東省內(nèi)污染物減排、改善水環(huán)境質(zhì)量?！逗颖笔∩鷳B(tài)補償金管理辦法》第8條規(guī)定，生態(tài)補償金必須?？顚Ｓ?，全額用于規(guī)定項目，包括水污染整治、水污染減排、飲用水安全、水環(huán)境執(zhí)法能力建設(shè)等項目。《安徽省大別山區(qū)水環(huán)境生態(tài)補償資金管理辦法》第4條規(guī)定，補償資金使用范圍主要包括涉水的六類項目，即制訂流域生態(tài)保護和發(fā)展規(guī)劃、環(huán)境保護能力建設(shè)、農(nóng)村面源污染防治、城鎮(zhèn)污水處理及垃圾處置設(shè)施、點源污染治理項目和生態(tài)修復(fù)工程項目。特別值得一提的是，在國家發(fā)展改革委2019年11月15日出臺的《生態(tài)綜合補償試點方案》(發(fā)改振興〔2019〕1793號)中已經(jīng)開始在全國確定50個試點，推進生態(tài)補償在支持生態(tài)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面發(fā)揮更大的作用，更加注重發(fā)揮資金效用的綜合性，這是一個可喜的進步。蘇州市的創(chuàng)新步伐邁得更大一些，在2020年1月14號出臺的新修訂《蘇州市生態(tài)補償資金管理辦法》(以下簡稱《蘇州辦法》)對上述范圍進行了較大的突破，資金使用的靈活性和范圍都有所擴大，開始將促進發(fā)展和鄉(xiāng)村振興安排進資金使用范圍，并賦予了其充實農(nóng)村集體經(jīng)濟的作用，具體可見于《蘇州辦法》第九條的規(guī)定：“生態(tài)補償資金應(yīng)當(dāng)用于維護生態(tài)環(huán)境、發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟、補償集體經(jīng)濟組織成員等。鎮(zhèn)(街道)應(yīng)當(dāng)擬定生態(tài)補償資金使用預(yù)算，報鎮(zhèn)(街道)人大批準(zhǔn)后實施。在村級落實好生態(tài)保護責(zé)任的前提下，生態(tài)補償資金可作為村級可用財力。村(居)民委員會應(yīng)當(dāng)擬定生態(tài)補償資金使用方案，經(jīng)村(居)民會議或者村(居)代表會議通過后實施。”與《蘇州辦法》思路相近的是，行蓄洪區(qū)生態(tài)發(fā)展補償?shù)馁Y金使用應(yīng)該拓展范圍，除滿足環(huán)境治理需要之外，還應(yīng)將補償資金使用于行蓄洪功能區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)條件改善與特定貧困戶幫扶等，如此才可能把行蓄洪區(qū)的脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興密切銜接起來，這對當(dāng)前行蓄洪區(qū)解決發(fā)展之“困”和鞏固脫貧成果具有非常重要的現(xiàn)實意義。

6.功能不同

根據(jù)各地區(qū)對生態(tài)補償資金的使用管理辦法大致可以推導(dǎo)出全流域生態(tài)發(fā)展補償?shù)侥壳盀橹怪饕倪€是承擔(dān)水環(huán)境改善的功能，即使在有些地方已經(jīng)出臺了關(guān)于森林、大氣生態(tài)補償規(guī)定的情況下，生態(tài)補償資金的主要功能仍是指向污染治理，遵循的是“污染損害—損害補償”的邏輯理路。生態(tài)補償計價辦法必須逐步由“成本補償”過渡到“價值補償”，[3]才能對促進可持續(xù)發(fā)展起到實質(zhì)性的作用，所以當(dāng)前的生態(tài)補償制度設(shè)計在功能上仍沒有把發(fā)展作為長遠考慮，而僅僅是勉強遵循了為成本埋單的短期思路。即使在極少數(shù)地方出臺的規(guī)范性文件中對節(jié)能減排貢獻也作出了補償安排，但是依然不難看出，當(dāng)前的生態(tài)補償制度設(shè)計中仍沒有實現(xiàn)“綠色”與“發(fā)展”的有序銜接，這種割裂“綠色”和“發(fā)展”內(nèi)在聯(lián)系的思維痕跡是十分明顯的。根據(jù)習(xí)總書記所提的“兩山理論”，必須實現(xiàn)生態(tài)與發(fā)展的協(xié)調(diào)并進，因此，生態(tài)發(fā)展補償不僅立足于對行蓄洪區(qū)承載的環(huán)境損失補償功能，更著眼于行蓄洪區(qū)長遠發(fā)展的利益犧牲之對價補償，以生態(tài)功能發(fā)揮所取得的補償來促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展，將綠色發(fā)展與協(xié)調(diào)發(fā)展理念貫徹于行蓄洪區(qū)的治理實踐中，為行蓄洪區(qū)脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興注入新的要素資源。

(三)生態(tài)發(fā)展補償?shù)睦碚搩?nèi)涵

生態(tài)發(fā)展補償是在生態(tài)補償基礎(chǔ)上發(fā)展而來的全新概念，也是在新時期實現(xiàn)脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興銜接的必要之舉。2005年，黨的十六屆五中全會首次提出要按照“誰開發(fā)誰保護、誰受益誰補償”的原則，加快建立生態(tài)補償機制。到2013年，黨的十八屆三中全會正式明確提出實行生態(tài)補償制度。可見，生態(tài)補償制度出臺的政策初衷是為了實現(xiàn)開發(fā)受益者對生態(tài)條件提供者的環(huán)境資源損失的補償。而且，從法學(xué)機理上度量，既是“補償”，往往難以填平實際損失。由此便產(chǎn)生了生態(tài)補償制度所存在的兩個方面的理念問題需要更新：第一，生態(tài)補償制度僅對開發(fā)者的開發(fā)和受益者的利用生態(tài)資源(環(huán)境)行為設(shè)置了補償。目前我國立法中對生態(tài)補償作出明確規(guī)定的僅有《環(huán)境保護法》第31條①，《森林法》第7條②和《水污染防治法》第8條③，其中《環(huán)境保護法》和《水污染防治法》使用的是“生態(tài)保護補償”，而《森林法》則使用了“生態(tài)效益補償”的提法?？梢?，立法設(shè)計上的生態(tài)補償也僅是就開發(fā)利用的資源、環(huán)境而交付的對價補償，并沒有賦予生態(tài)補償在促進生態(tài)功能區(qū)或被利用開發(fā)地區(qū)發(fā)展的功能。立法理念與世界立法觀念潮流相比的滯后, 法律制度設(shè)定上就不利于流域水資源的綜合利用和保護。[4]不僅如此，立法上對生態(tài)補償?shù)脑O(shè)計也基本上是通過財政轉(zhuǎn)移支付的方式來實現(xiàn)的，生態(tài)補償?shù)氖袌龌?、資本化等理念并未在具體的法律制度當(dāng)中予以明確和落實，而在立法激勵條件并不具備的前提下，就很難以使生態(tài)補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)真正體現(xiàn)出生態(tài)資源所具備的要素價值，“生態(tài)產(chǎn)業(yè)化”的發(fā)展目標(biāo)在實現(xiàn)過程中就會困難重重。

正是基于生態(tài)補償現(xiàn)有制度設(shè)計存在局限的考量，生態(tài)發(fā)展補償制度設(shè)計才具有更加重要的現(xiàn)實意義與理論價值。由于生態(tài)發(fā)展補償中對生態(tài)環(huán)境輸出的機會成本損失和生態(tài)功能區(qū)的發(fā)展需求都作出補償安排，所以對促進高質(zhì)量發(fā)展將會起到真正的促進作用，也會突破生態(tài)補償制度潛在的“先污染、后治理”的思維理路，對實現(xiàn)社會公平大有裨益。黨的十八屆五中全會提出“五大發(fā)展理念”，把創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放和共享發(fā)展定為“十三五”期間發(fā)展的主基調(diào)，而黨的十九大隨即又提出新發(fā)展理念，其中高質(zhì)量發(fā)展是新發(fā)展理念的重要價值內(nèi)核，從政策演進的軌跡來看，五大發(fā)展理念和新發(fā)展理念不僅一脈相承，而且最終都為了實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)型，生態(tài)發(fā)展補償?shù)闹贫仍O(shè)計恰恰是高質(zhì)量發(fā)展的政策力現(xiàn)。同時，生態(tài)發(fā)展補償將發(fā)展作為重要的制度設(shè)計起點，必然要求多方聯(lián)動，突破了生態(tài)補償以環(huán)境保護管理部門為主導(dǎo)的負(fù)重式推進路線，實際上就是將生態(tài)文明建設(shè)的要求和任務(wù)施經(jīng)濟社會發(fā)展的各個主體，使生態(tài)成本由隱性變?yōu)轱@性，并且盡可能地把這種顯性成本通過市場主導(dǎo)作用合理度量出來。在生態(tài)發(fā)展補償中，因為考慮到生態(tài)功能區(qū)自身的發(fā)展利益犧牲因素，必然要設(shè)計出彌補發(fā)展利益犧牲的手段，在資金投向上更偏重生態(tài)產(chǎn)業(yè)化，涉及到除環(huán)境保護以外的多個政府職能部門，甚至包括參與到生態(tài)產(chǎn)業(yè)化過程中的其他市場主體，因此，制度設(shè)計上，資金調(diào)度主體的規(guī)格要求更高，必須能夠?qū)崿F(xiàn)多部門、多主體的協(xié)調(diào)聯(lián)動，如此便造就了生態(tài)發(fā)展補償是一種綜合性補償，而非單一的生態(tài)環(huán)境保護補償。

可以說，生態(tài)發(fā)展補償較生態(tài)補償具更優(yōu)的理念，其更具有進步性和前瞻性的關(guān)鍵在于：第一，以生態(tài)要素性和資本化的定位改變了歷久而成慣性的陳舊思維——生態(tài)投入作為一種公共產(chǎn)品供給，天然具有使用的無償性。第二，以產(chǎn)業(yè)生態(tài)化與生態(tài)產(chǎn)業(yè)化有機融合的方向逆轉(zhuǎn)了生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展相沖突的不經(jīng)濟發(fā)展路徑。第三，以對成本負(fù)擔(dān)與利益損失的雙重計量優(yōu)化了純粹成本計入的“埋單式”生態(tài)補償方式。

三、行蓄洪區(qū)脫貧與發(fā)展中引入生態(tài)發(fā)展補償?shù)谋匾?/h2>

(一)行蓄洪區(qū)的返貧風(fēng)險和發(fā)展壓力

盡管近期安徽省扶貧開發(fā)工作辦公室已經(jīng)公示通過了最后9個貧困縣退出名單，包括沿淮行蓄洪區(qū)貧困縣在內(nèi)的最后貧困地區(qū)都已全部“摘帽”，但進入后脫貧時代，如何提升原貧困地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展能力將是更為艱巨的任務(wù)。有必要回過頭來去全面分析其貧困的樣態(tài)特征和致貧原因，這是破除其發(fā)展能力提升障礙的路徑塑造之源。

從行蓄洪區(qū)的貧困樣態(tài)特征看，主要表現(xiàn)為三個方面：第一，深度貧困問題突出。以安徽沿淮行蓄洪區(qū)為例，截至2019年上半年，尚未脫貧的縣有阜南、霍邱和臨泉(艾亭、陶老兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn))，其中尤以霍邱的行蓄洪區(qū)面積為大，且未脫貧人口也是最多，達到37225人，其中行蓄洪區(qū)內(nèi)未脫貧人口15607人，占全縣未脫貧人口的41.4%。剩余貧困人口中低保貧困戶3230戶7157人，占比45.9%；五保貧困戶2041戶2406人，占比15.4%；加上因病致貧3234戶6868人，占比44%；因殘致貧2117戶4762人，占比30.5%；缺勞力致貧2094戶2624人，占比16.8%。④第二，區(qū)域性貧困問題突出。因為承擔(dān)特定的生態(tài)功能，行蓄洪區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平不僅低于非行蓄洪區(qū)，甚至低于所在地區(qū)的整體水平，貧困發(fā)生率也相對較高。以安徽沿淮行蓄洪區(qū)為例，2018年前三季度，潁上、阜南、霍邱、壽縣等沿淮4縣貧困人口仍達30882戶、66353人，貧困發(fā)生率4.75%，高于全省2.5個百分點⑤。再以界跨鳳陽和明光兩縣(市)的花園湖行蓄洪區(qū)為例，2017年行蓄洪區(qū)內(nèi)農(nóng)村居民可支配收入8700元⑥，而同期鳳陽縣農(nóng)村常住居民人均可支配收入為10491元⑦，明光市農(nóng)村居民人均可支配收入為10451元⑧，同比分別低了17.1個百分點和16.8個百分點。再以濛洼行蓄洪區(qū)所在的深度貧困縣阜南縣為例，以2018年為例，阜南縣人均財政收入1032元，是全市的1/3左右，全省的1/9左右，全國的1/16左右；農(nóng)村居民人均可支配收入11273元，與全市的11830元相差557元，與全省的13996元相差2723元，與全國的14617元相差3344元。而濛洼地區(qū)人均財政收入、農(nóng)村居民人均可支配收入又低于全縣平均水平⑨。第三，因困致貧問題突出。在行蓄洪區(qū)的致貧原因中，除貧困人口自身因素外，行蓄洪區(qū)的區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)供給短板是不容忽視的重要方面，這是行蓄洪區(qū)因困致貧的最直接體現(xiàn)。從2018年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，濛洼行蓄洪區(qū)的公路密度為16.36公里/萬人，比阜南縣低3.45公里/萬人，比阜陽市低4.47公里/萬人，比安徽省低19.22公里/萬人。教育、文化、醫(yī)療等公共服務(wù)設(shè)施配套嚴(yán)重不足。阜南縣內(nèi)每千人擁有衛(wèi)計人員2.01人，僅為阜陽市的61%，其中濛洼地區(qū)僅為0.8人，是阜陽市的24%；每千人執(zhí)業(yè)醫(yī)師(助理)0.83人，是阜陽市的40%。濛洼地區(qū)僅0.21人，是阜陽市的10%；阜南縣每千人擁有病床數(shù)2.01張，比阜陽市少2.3張，比安徽省少3.3張，而濛洼地區(qū)則僅為0.8張⑩。

正是由于行蓄洪區(qū)的貧困具有這些樣態(tài)特征，進入后脫貧時代，其返貧的風(fēng)險依然相對較高，且自我發(fā)展的能力仍將會在一段時間內(nèi)成為制約其發(fā)展的短板。因此，脫貧摘帽任務(wù)如期完成后，防止返貧和促進發(fā)展的雙重任務(wù)應(yīng)該成為后脫貧時代的常態(tài)工作重點，對行蓄洪區(qū)的幫扶措施不應(yīng)該被減少反而應(yīng)該被加強，制度化、常態(tài)化、規(guī)范化的發(fā)展扶持是今后的必然，建構(gòu)生態(tài)發(fā)展補償制度應(yīng)成為其中的一個重要方面。

(二)生態(tài)發(fā)展補償對解決行蓄洪區(qū)貧困與發(fā)展問題的作用

1.對解決因困致貧問題具有直接幫助

生態(tài)發(fā)展補償基于培育行蓄洪區(qū)內(nèi)生發(fā)展能力的考量，在補償資金的使用上較生態(tài)補償更有靈活性，并不排斥甚至更傾向于將資金投入到加強行蓄洪區(qū)(含所在縣區(qū))的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)補給。這將會對行蓄洪區(qū)因困致貧問題的解決產(chǎn)生兩個方面的直接作用：一是提升行蓄洪區(qū)的內(nèi)在發(fā)展力和外向競爭力。生態(tài)發(fā)展補償資金投入到必要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)供給后，直接的效果就是會補齊了行蓄洪區(qū)發(fā)展力鍛造的硬件短板，為行蓄洪區(qū)的資本引入、橫向經(jīng)濟融通等奠定了競爭軟實力的基礎(chǔ)。二是提升行蓄洪區(qū)的防災(zāi)應(yīng)災(zāi)抗災(zāi)能力。行蓄洪區(qū)的現(xiàn)有水利基礎(chǔ)設(shè)施老化和更新防護不同步是行蓄洪破壞力加大的重要原因之一，生態(tài)發(fā)展補償資金的常規(guī)化儲備與投入將有助于改變水利條件弱化的局面，提升行蓄洪區(qū)防災(zāi)應(yīng)災(zāi)抗災(zāi)的能力，削減洪水災(zāi)害對經(jīng)濟社會發(fā)展的破壞性后果。

2.“一攬子”解決絕對貧困與相對貧困問題

消滅絕對貧困是當(dāng)前脫貧攻堅的最主要任務(wù)，而消除相對貧困則要依靠發(fā)展帶動，因此，要實現(xiàn)脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的有序銜接，必須將脫貧與發(fā)展兩方面的問題同時納入考慮，除了要加強資金、政策、人才等外生力量的“輸血”外，最根本的還是要加強脫貧的長效性，增強它的內(nèi)生動力，即實現(xiàn)自身的“造血”功能，[5]啟動生態(tài)發(fā)展補償將成為滿足這一需求的必然選擇。一方面，通過補償資金的幫扶功效可以直接幫助絕對貧困戶脫貧，降低貧困發(fā)生率。另一方面，通過補償資金注入產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施條件改善和公共服務(wù)供給，能夠改變行蓄洪區(qū)發(fā)展的要素短缺現(xiàn)狀，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，帶動農(nóng)民就業(yè)與增收，為行蓄洪區(qū)經(jīng)濟發(fā)展提供要素支持和持續(xù)動力。

3.有利于形成多元幫扶措施的合力

目前我國的生態(tài)補償尚缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和管理，政策缺乏整體性和協(xié)調(diào)性，存在重復(fù)立項、分頭跟進、利益部門分割的現(xiàn)象，難以從整體上把握生態(tài)環(huán)境建設(shè)。[6]以生態(tài)發(fā)展補償替代生態(tài)補償，并作為一種獨特的綜合性補償進行制度設(shè)計，就有利于在資金籌措、使用、監(jiān)管等方面形成各方力量的聯(lián)動，引入脫貧攻堅中更有利于形成幫扶合力。同時，生態(tài)發(fā)展補償能夠促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展和公共服務(wù)供給，通過間接注入的范式使產(chǎn)業(yè)幫扶、教育幫扶、醫(yī)療幫扶甚至兜底保障等手段形成要素與服務(wù)供給的同向強度，不僅解決了現(xiàn)在脫貧攻堅中存在的手段重疊和公平失度的問題，也解決了一直以來困擾脫貧推進的“扶貧、扶志、扶智”不能有機結(jié)合難題。

四、行蓄洪區(qū)脫貧與發(fā)展中建構(gòu)生態(tài)發(fā)展補償?shù)幕舅悸?/h2>

(一)務(wù)必要兼顧“三個考慮”

因困致貧是行蓄洪區(qū)整體貧困和深度貧困產(chǎn)生的特定原因，并且也是制約其后續(xù)發(fā)展所不能忽視的阻力因素，引入生態(tài)發(fā)展補償制度重點就是要破除其發(fā)展阻礙、增強其發(fā)展能力，解決貧困與發(fā)展的雙重問題。但生態(tài)發(fā)展補償制度引入同樣不能突破法律制度的剛性規(guī)定，必須將行蓄洪區(qū)的特異體質(zhì)和相關(guān)法律制度的限制要求結(jié)合起來統(tǒng)籌考慮。

1.必須考慮到行蓄洪區(qū)主體功能規(guī)劃的特定要求

在“搭便車”行為示范下，生態(tài)供給者的收益難以彌補其成本，這就是大部分國家重點生態(tài)功能區(qū)貧困的重要原因。[7]同樣，某種程度上，特定國家功能區(qū)規(guī)劃對行蓄洪區(qū)致貧產(chǎn)生的影響甚至是決定性的，在脫貧攻堅中務(wù)必要考慮到行蓄洪區(qū)這一特殊“身份”以及基于這種“身份”功能的實現(xiàn)可能會給當(dāng)?shù)亟?jīng)濟帶來的極大阻卻或破壞性影響。以阜南縣王家壩閘為例，在過去的15年中有12次開閘放洪，給生產(chǎn)和生活都帶來了毀滅性的破壞。而深度貧困思維霍邱縣，建國后，城西湖3次蓄洪，城東湖6次蓄洪，姜唐湖16次行蓄洪，頻繁行蓄洪使湖區(qū)人民群眾生命財產(chǎn)遭受安全威脅與損失。盡管如此，行蓄洪區(qū)的規(guī)劃一旦確定，短期內(nèi)調(diào)整的可能性不大，因此，在生態(tài)發(fā)展補償資金的投向上就要受到這一規(guī)劃的限制，一般不宜進行大規(guī)模的高價值基礎(chǔ)設(shè)施投資，但可以用于水利條件改善、移民搬遷工程、莊臺建設(shè)和區(qū)內(nèi)居民必要的生活性設(shè)施建設(shè)。

2.必須考慮到行蓄洪區(qū)特定的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與業(yè)態(tài)發(fā)展需求

只有將生態(tài)與產(chǎn)業(yè)融合起來，實現(xiàn)市場化生態(tài)扶貧，才能使農(nóng)村長期沉淀的自然資源實現(xiàn)價值增值。[8]行蓄洪區(qū)一般都是低洼地，生態(tài)和土壤條件好，且水利灌溉也具有先天優(yōu)勢，因此產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中的農(nóng)業(yè)占比大，盡管弱質(zhì)的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)在解決貧困人口就業(yè)和增收方面的能力有限，但一旦在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級上取得突破，創(chuàng)新業(yè)態(tài)和模式，發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，打通城鄉(xiāng)融合和三產(chǎn)融合的瓶頸制約，那么產(chǎn)業(yè)扶貧在行蓄洪區(qū)也會有更大的貢獻。以安徽霍邱縣為例，2018年，霍邱稻田養(yǎng)龍蝦達18萬畝，其中行蓄洪區(qū)13萬畝，成立稻蝦養(yǎng)殖合作社26個，帶動1.4萬名貧困戶實現(xiàn)畝均增收3000元以上，推行稻蝦共養(yǎng)等循環(huán)種養(yǎng)模式既發(fā)展了生態(tài)農(nóng)業(yè)，又帶動了貧困戶經(jīng)濟與思想同步脫貧。行蓄洪區(qū)依托自身的資源優(yōu)勢發(fā)展農(nóng)業(yè)新業(yè)態(tài)、新模式，對基礎(chǔ)條件改善和產(chǎn)業(yè)發(fā)展支持有一定要求，如果生態(tài)發(fā)展補償在這兩方面有所作為，將會對其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)扶貧增效產(chǎn)生更顯著的推動作用。

3.必須考慮到行蓄洪區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施條件與公共服務(wù)能力的現(xiàn)實基礎(chǔ)

如前所述，一般因行蓄洪區(qū)的特定行蓄洪功能的承擔(dān)，當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施條件較為薄弱且歷史欠賬較多，并且伴生的就是引資難、引智難和引業(yè)難問題，如此循環(huán)，必然導(dǎo)致行蓄洪區(qū)因缺錢而基礎(chǔ)設(shè)施條件供給不足、因缺人而公共服務(wù)能力不足和因缺業(yè)而經(jīng)濟發(fā)展不充分，這是行蓄洪區(qū)脫貧難脫困的最主要原因。因此，生態(tài)發(fā)展補償就要在行蓄洪功能區(qū)引人、引智和引業(yè)方面發(fā)揮作用，通過改善基礎(chǔ)設(shè)施條件與公共服務(wù)能力的抓手，以生態(tài)稟賦激發(fā)人的向往，以補償支持鼓勵新業(yè)態(tài)發(fā)展，以發(fā)展環(huán)境優(yōu)化引導(dǎo)資金流入，從而使脫貧又脫困的問題得以同步解決。

(二)生態(tài)發(fā)展補償在行蓄洪區(qū)脫貧與發(fā)展中應(yīng)發(fā)揮的作用

結(jié)合脫貧攻堅推進的難點以及與鄉(xiāng)村振興銜接的要求，補償仍應(yīng)該作為支持行蓄洪區(qū)脫貧脫困與長遠發(fā)展的主基調(diào)。從貢獻補償角度，生態(tài)發(fā)展補償體現(xiàn)決策者、受益者乃至全社會對行蓄洪區(qū)歷史、現(xiàn)實和生態(tài)貢獻的肯定態(tài)度，是對貢獻的應(yīng)然回報；從法理角度，無論是災(zāi)時行蓄洪的緊急避險性質(zhì)，還是平時行蓄洪預(yù)備的無因管理屬性，受益人的補償不過是為自己的受益所支付的對價而已；從現(xiàn)實體質(zhì)角度，由于行蓄洪功能的承擔(dān)，使要素資源和產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件形成歷史欠賬，區(qū)內(nèi)生產(chǎn)生活硬件條件短缺，唯有補償方能彌補短板。但生態(tài)發(fā)展補償同時也必須發(fā)揮其特定的功能，方能凸顯其制度創(chuàng)設(shè)的價值。

1.支持脫困的作用

生態(tài)發(fā)展補償資金的投向基點必須是利于改善行蓄洪區(qū)人居環(huán)境和提高防災(zāi)應(yīng)災(zāi)能力，使區(qū)內(nèi)生產(chǎn)生活的安全性得到保障，這是吸引一切要素流入的前置條件。從上世紀(jì)五十年代初期毛主席指示“一定要把淮河修好”開啟治淮工程后，當(dāng)時就使淮河下游6000萬人民免于水患，5000萬畝土地得到灌溉，這對新中國成立后的“一五”計劃超額完成影響深遠，直到今天，淮河一帶的經(jīng)濟發(fā)展都仍在享用當(dāng)年治淮工程的成果。但淮河水利的逐漸老化與后續(xù)更新維護問題又成為擺在面前的問題，生態(tài)發(fā)展補償?shù)闹贫仍O(shè)計設(shè)想若能成真，淮河流域的治理常態(tài)化將具備實現(xiàn)的可能，沿淮行蓄洪區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施條件、公共服務(wù)供給改善等都會步入良性循環(huán)的軌道，區(qū)內(nèi)因困致貧的問題也隨之迎刃而解。

2.體現(xiàn)公平的作用

對行蓄洪區(qū)脫貧攻堅中引入生態(tài)發(fā)展補償，有利于糾正長久以來決策層對行蓄洪區(qū)自我犧牲代價采取形式化肯定的傾向，扭轉(zhuǎn)受益者可以對行蓄洪區(qū)環(huán)境成本投入無償化使用的取向，通過發(fā)展機會均等化和貢獻回報合理化來體現(xiàn)社會公平，為區(qū)域性協(xié)調(diào)發(fā)展創(chuàng)造可能。

3.促進發(fā)展的作用

行蓄洪區(qū)脫貧攻堅最終要立足于其可持續(xù)發(fā)展，生態(tài)發(fā)展補償首先要體現(xiàn)生態(tài)性，對水質(zhì)改善和污染治理起到促進作用，同時對行蓄洪區(qū)的災(zāi)后疾病防治予以補助。生態(tài)發(fā)展補償其次要體現(xiàn)補償性，對行蓄洪區(qū)因功能性發(fā)展阻礙而導(dǎo)致的發(fā)展機會受限和對其他地區(qū)的貢獻進行必要的補償，對當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展和人居環(huán)境改善進行特殊補貼。生態(tài)發(fā)展補償最終要體現(xiàn)發(fā)展性，要在不違背規(guī)劃要求的前提下，適度合理地改善沿淮行蓄洪區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施條件，在促進當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、新業(yè)態(tài)促進、三產(chǎn)融合、生態(tài)環(huán)境保持和水質(zhì)改善等方面有所作為。

五、行蓄洪區(qū)脫貧與發(fā)展中的生態(tài)發(fā)展補償制度設(shè)計

(一)生態(tài)發(fā)展補償?shù)墓δ茉僭?/h3>

如前述，生態(tài)發(fā)展補償是不同于生態(tài)補償?shù)母拍?，因此在行蓄洪區(qū)構(gòu)建生態(tài)發(fā)展補償制度必須避免重走生態(tài)補償制度的覆轍。正是基于行蓄洪區(qū)承擔(dān)了國家規(guī)劃的生態(tài)功能，所犧牲的發(fā)展利益并不是基于流域水生態(tài)污染所致，而恰恰是由于國家制度和規(guī)劃的外在人為原因，生態(tài)發(fā)展補償制度設(shè)計必須基于對犧牲發(fā)展利益的補償和幫助實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的考慮，拓展補償資金的籌措渠道、擴大補償資金的使用范圍并加強補償資金的使用監(jiān)管。生態(tài)發(fā)展補償相對于生態(tài)補償而言，其功能再造中至少要體現(xiàn)出益貧脫貧、保護生態(tài)、產(chǎn)業(yè)促進和保障民生的多重作用。

(二)生態(tài)發(fā)展補償資金的籌措

生態(tài)發(fā)展補償資金籌措應(yīng)突出補償性，補償機制的設(shè)計必須充分發(fā)揮好市場與政府的兩方面作用，設(shè)立生態(tài)發(fā)展補償綜合基金，既要有財政轉(zhuǎn)移支付資金的充實，更要充分發(fā)揮市場作用，利用市場機制拓展資金籌措來源。中央對地方的財政轉(zhuǎn)移支付資金的來源應(yīng)該包括兩個方面：一是整合資金，宜由國家統(tǒng)籌安排，并包括生態(tài)補償資金、相關(guān)涉農(nóng)資金及民生補貼資金等打包整合，統(tǒng)一管理，根據(jù)流域的特點和橫斷面流量的數(shù)據(jù)測算確定對各行蓄洪區(qū)的轉(zhuǎn)移支付的基礎(chǔ)額度，在行蓄洪時，再增加實際承擔(dān)的成本追加支付。二是新增資金，對行蓄洪區(qū)的生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展、配套設(shè)施建設(shè)和服務(wù)供給要追加安排資金，統(tǒng)一納入基金池管理。此外，還要啟動區(qū)域性生態(tài)發(fā)展補償資金的籌措辦法，由省級統(tǒng)籌安排，除財政補助的部分外，必須促成流域上下游政府間簽訂補償協(xié)議，由受益地區(qū)對行蓄洪地區(qū)進行補償，此種補償仍應(yīng)以水資源流量補償為計量依據(jù)。此外，根據(jù)行蓄洪區(qū)的其他貢獻，在政策向?qū)挼臈l件下，還可以逐步考慮運用市場機制開拓其他資金籌集渠道：一是適當(dāng)比例的建設(shè)用地指標(biāo)交易收益提取。由于主體功能區(qū)劃制度對于重點生態(tài)功能區(qū)土地開發(fā)利用的限制，實質(zhì)上造成對這些區(qū)域土地發(fā)展權(quán)的限制，[9]而且基于行蓄洪區(qū)永久性基本農(nóng)田指標(biāo)的維持，為跨區(qū)域建設(shè)用地指標(biāo)交易提供儲備額度支持，由建設(shè)用地指標(biāo)交易收益提取適當(dāng)比例的資金充實生態(tài)發(fā)展補償基金池，不僅具有正當(dāng)性，而且具有合理性。但值得注意的是，這部分交易指標(biāo)必須是永久性基本農(nóng)田保有控制線外的耕地置換而得的建設(shè)用地指標(biāo)；二是流域內(nèi)工礦企業(yè)的環(huán)境生態(tài)綜合補償，主要是沿流域建設(shè)的工礦企業(yè)基于排污造成水質(zhì)降低而應(yīng)該給予行蓄洪區(qū)的補償，當(dāng)然，這種污水排放補償必須是達標(biāo)排放，超標(biāo)排放不僅僅是補償?shù)膯栴}，還會涉及到懲罰性賠償?shù)膯栴}，按照國家有關(guān)法律法規(guī)處理，不在此處的討論之列；三是流域內(nèi)養(yǎng)殖業(yè)排污及水體治理補償，主要是依托行蓄洪區(qū)水資源發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)而造成水質(zhì)降低應(yīng)支付的補償，主要針對規(guī)模養(yǎng)殖戶或養(yǎng)殖企業(yè)，不包括家庭養(yǎng)殖戶的小規(guī)模生產(chǎn)。

(三)生態(tài)發(fā)展補償資金的投向

生態(tài)發(fā)展補償資金投入應(yīng)側(cè)重生態(tài)發(fā)展。由于行蓄洪區(qū)的致貧原因與其承擔(dān)的生態(tài)功能相關(guān)，因此補償中也要突出生態(tài)導(dǎo)向，要突破傳統(tǒng)污染防治的思維，將資金使用范圍擴大到生態(tài)發(fā)展條件改善。生態(tài)發(fā)展補償資金的投入應(yīng)采用平臺化運作方式，分基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)供給、產(chǎn)業(yè)發(fā)展支持、生態(tài)環(huán)境改善和特殊民生救助等四個平臺投放，國家形成制度性安排，省級細化操作規(guī)則，但資金使用權(quán)要適度下放，由縣級負(fù)責(zé)統(tǒng)一安排使用，采用常態(tài)補償而非災(zāi)時補償?shù)姆绞健Ｖ攸c投入的領(lǐng)域包括行蓄洪區(qū)的農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)維護、生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展、設(shè)施農(nóng)業(yè)支持、鄉(xiāng)村旅游業(yè)及其他新業(yè)態(tài)發(fā)展，對生態(tài)服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也應(yīng)予以支持。當(dāng)然，在肯定當(dāng)?shù)卣疄樯鷳B(tài)保護、生態(tài)建設(shè)所犧牲的發(fā)展機遇與所付出的成本投入外，應(yīng)當(dāng)直接肯定居民對國家重點生態(tài)功能區(qū)的貢獻，[10]適度比例地投入到深度貧困戶幫扶和兜底保障。

(四)生態(tài)發(fā)展補償資金的監(jiān)管

沿淮行蓄洪區(qū)生態(tài)發(fā)展補償資金要發(fā)揮其效用，需要有效的監(jiān)管措施予以配套?？偟膩碚f，對該部分資金的使用監(jiān)管應(yīng)由相關(guān)業(yè)務(wù)部門和審計部門配合完成。在資金監(jiān)管上，應(yīng)根據(jù)資金投向分別由對應(yīng)的自然資源、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、文化旅游和民政管理部門進行對標(biāo)業(yè)務(wù)監(jiān)管，主要監(jiān)管資金使用的合規(guī)合標(biāo)性，而審計部門則主要進行資金使用財務(wù)監(jiān)管，主要監(jiān)管資金使用的合規(guī)性，確保?？顚Ｓ?。

六、結(jié)語

生態(tài)發(fā)展補償?shù)囊胪黄屏藗鹘y(tǒng)意義上的生態(tài)補償之局限，具有堅守生態(tài)性與促進發(fā)展性的雙重功效，能夠充分體現(xiàn)新發(fā)展理念的要求，是生態(tài)產(chǎn)業(yè)化與產(chǎn)業(yè)生態(tài)化的集成體，不僅對行蓄洪區(qū)實現(xiàn)脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的有機銜接將產(chǎn)生積極作用，也對促進全社會的協(xié)調(diào)發(fā)展和綠色發(fā)展具有現(xiàn)實意義。正是基于生態(tài)發(fā)展補償?shù)墓δ芘c意義，在具體制度設(shè)計時，必須統(tǒng)籌兼顧，完善補償資金的籌措、使用與監(jiān)管措施，確保制度實施取得良效。

注 釋：

①《環(huán)境保護法》第三十一條 國家建立、健全生態(tài)保護補償制度。 國家加大對生態(tài)保護地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度。有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)落實生態(tài)保護補償資金，確保其用于生態(tài)保護補償。 國家指導(dǎo)受益地區(qū)和生態(tài)保護地區(qū)人民政府通過協(xié)商或者按照市場規(guī)則進行生態(tài)保護補償。

②《森林法》第七條 國家建立森林生態(tài)效益補償制度，加大公益林保護支持力度，完善重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策，指導(dǎo)受益地區(qū)和森林生態(tài)保護地區(qū)人民政府通過協(xié)商等方式進行生態(tài)效益補償。

③《水污染防治法》第八條 國家通過財政轉(zhuǎn)移支付等方式，建立健全對位于飲用水水源保護區(qū)區(qū)域和江河、湖泊、水庫上游地區(qū)的水環(huán)境生態(tài)保護補償機制。

④以上數(shù)據(jù)由霍邱縣扶貧開發(fā)辦公室提供。

⑤以上數(shù)據(jù)見《安徽日報》，2018-10-10。

⑥以上數(shù)據(jù)引自《鳳陽縣花園湖行蓄洪區(qū)適應(yīng)性產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》(2018-2020年)。

⑦以上數(shù)據(jù)引自鳳陽縣2018年政府工作報告。

⑧ 以上數(shù)據(jù)引自明光市2018年政府工作報告。

⑨以上數(shù)據(jù)由阜南縣人民政府提供。

⑩以上數(shù)據(jù)由阜南縣人民政府提供。