《生物安全法》實(shí)施背景下海關(guān)加強(qiáng)國門生物安全監(jiān)管的思考

呂海波 濟(jì)南海關(guān)（山東，濟(jì)南，250003）

文孝杰 東營海關(guān)（山東，東營，257091）

《生物安全法》于2021 年4 月15 日正式施行。作為國家安全法律制度系列的組成部分，該法不僅與《食品安全法》《環(huán)境保護(hù)法》等其他領(lǐng)域的法律具有交叉關(guān)系，還與眾多我國加入的國際條約存在對應(yīng)關(guān)系。 《生物安全法》實(shí)施后，海關(guān)所承擔(dān)的職責(zé)和任務(wù)也將更重。 如何履行好海關(guān)職責(zé)，維護(hù)國門生物安全成為海關(guān)需要研究的課題。

1 《生物安全法》的實(shí)施背景

生物安全，是指國家有效防范和應(yīng)對危險(xiǎn)生物因子及相關(guān)因素威脅， 生物技術(shù)能夠穩(wěn)定健康發(fā)展，人民生命健康和生態(tài)系統(tǒng)相對處于沒有危險(xiǎn)和不受威脅的狀態(tài)，生物領(lǐng)域具備維護(hù)國家安全和持續(xù)發(fā)展的能力。

自2003 年非典疫情暴發(fā)以來， 國家陸續(xù)出臺(tái)并發(fā)布多部有關(guān)生物安全的法規(guī)和部門規(guī)章制度：2004 年11 月，國務(wù)院第69 次常務(wù)會(huì)議通過了《病原微生物實(shí)驗(yàn)室生物安全管理?xiàng)l例》，并于2018 年進(jìn)行了修訂；2005 年5 月，農(nóng)業(yè)部發(fā)布了《高致病性動(dòng)物病原微生物實(shí)驗(yàn)室生物安全管理審批辦法》；2006 年5 月，環(huán)保部發(fā)布了《病原微生物實(shí)驗(yàn)室生物安全環(huán)境管理辦法》；2006 年8 月，衛(wèi)生部發(fā)布了《人間傳染的高致病性病原微生物實(shí)驗(yàn)室和實(shí)驗(yàn)活動(dòng)生物安全審批管理辦法》，并于2016 年1 月實(shí)施了修訂；2008 年11 月，農(nóng)業(yè)部發(fā)布了《動(dòng)物病原微生物菌（毒）種保藏管理辦法》；2009 年7 月，衛(wèi)生部發(fā)布了《人間傳染的病原微生物菌（毒）種保藏機(jī)構(gòu)管理辦法》［1］。 長期以來，我國還沒有一部法律用來規(guī)范、協(xié)調(diào)、處理生物安全各法規(guī)與其他法律體系間的關(guān)系，同時(shí)，政府、學(xué)界、社會(huì)公眾都希望通過立法的手段，來更好地防范現(xiàn)代生物技術(shù)開發(fā)和應(yīng)用對生物多樣性、生態(tài)環(huán)境及人體健康可能構(gòu)成的危險(xiǎn)或潛在風(fēng)險(xiǎn)，從而更好地構(gòu)建國家生物安全體系。

2019 年7 月10 日，中共中央政治局常委、全國人大常委會(huì)委員長栗戰(zhàn)書主持召開生物安全法立法座談會(huì)，聽取立法意見和建議。 2019 年10 月21日，生物安全法草案首次提請十三屆全國人大常委會(huì)第十四次會(huì)議審議。 新冠肺炎疫情的發(fā)生，更加凸顯了生物安全的重要性。2020 年10 月17 日，《生物安全法》由中華人民共和國第十三屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十二次會(huì)議通過， 自2021年4 月15 日起施行。

《生物安全法》共十章，建立了生物安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測預(yù)警制度、生物安全風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查評(píng)估制度、生物安全信息共享制度、生物安全信息發(fā)布制度、生物安全名錄和清單制度、生物安全標(biāo)準(zhǔn)制度、生物安全審查制度、生物安全應(yīng)急制度、生物安全事件調(diào)查溯源制度、進(jìn)境動(dòng)植物和動(dòng)植物產(chǎn)品以及高風(fēng)險(xiǎn)生物因子國家準(zhǔn)入制度、境外重大生物安全事件應(yīng)對制度、生物安全監(jiān)督檢查制度。 同時(shí)還對防控重大新發(fā)突發(fā)傳染病、動(dòng)植物疫情，生物技術(shù)研究、開發(fā)與應(yīng)用安全，病原微生物實(shí)驗(yàn)室生物安全，人類遺傳資源與生物資源安全，防范生物恐怖與生物武器威脅，生物安全能力建設(shè)等方面，規(guī)定了明確的法律措施和違反該法應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。

2 《生物安全法》的實(shí)施意義

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，生物入侵者也搭乘國際貿(mào)易的“便車”“登堂入室”，許多國家都遭受過或正在遭受外來入侵生物的嚴(yán)重危害。 中國作為貿(mào)易大國，也成為遭受生物入侵最嚴(yán)重的國家之一。 根據(jù)2019 年《中國生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》顯示，目前中國外來入侵物種已達(dá)660 余種，在國際自然保護(hù)聯(lián)盟公布的全球100 種最具威脅的外來物種中，已入侵我國的有51 種。 因此出臺(tái)實(shí)施《生物安全法》具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義［2］。

2.1 制定《生物安全法》是構(gòu)建國家生物安全體系的迫切需求

習(xí)近平總書記在中央全面深化改革委員會(huì)第十二次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：“要從保護(hù)人民健康、保障國家安全、維護(hù)國家長治久安的高度，把生物安全納入國家安全體系，系統(tǒng)規(guī)劃國家生物安全風(fēng)險(xiǎn)防控和治理體系建設(shè)， 全面提高國家生物安全治理能力。要盡快推動(dòng)出臺(tái)生物安全法，加快構(gòu)建國家生物安全法律法規(guī)體系、制度保障體系”。 通過立法建立行之有效的生物安全管理體制和機(jī)制，健全相應(yīng)的法律制度和措施，明確社會(huì)各方面的生物安全行為準(zhǔn)則，界定公共管理部門、社會(huì)組織和公民個(gè)人的義務(wù)， 保障國家生物資源和人類遺傳資源的安全，通過制度安排保護(hù)和運(yùn)用好應(yīng)對生物威脅的物質(zhì)基礎(chǔ)和條件，依法守護(hù)中華民族的家園。

2.2 制定《生物安全法》是維護(hù)國家安全的迫切需求

生物技術(shù)在帶給人類進(jìn)步和惠益的同時(shí)，也帶來了生物安全問題和威脅。 當(dāng)前我國生物安全形勢嚴(yán)峻，生物戰(zhàn)和以非典、埃博拉病毒、非洲豬瘟、登革熱、沙漠蝗等為代表的重大新發(fā)突發(fā)傳染病及動(dòng)植物疫情等傳統(tǒng)生物威脅依然多發(fā)， 生物恐怖襲擊、生物技術(shù)誤用謬用、實(shí)驗(yàn)室生物泄漏等非傳統(tǒng)生物威脅凸顯。 亟待通過生物安全立法應(yīng)對上述挑戰(zhàn)，用法律劃定生物技術(shù)發(fā)展邊界，引導(dǎo)和規(guī)范人類生物技術(shù)的研究應(yīng)用， 促進(jìn)生物技術(shù)健康發(fā)展，防止和減少生物技術(shù)侵害行為帶來的危害。

2.3 制定《生物安全法》是提升國家生物安全能力建設(shè)的迫切需求

當(dāng)前，我國在生物技術(shù)研發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上潛力較大，但在技術(shù)、產(chǎn)品和標(biāo)準(zhǔn)上與發(fā)達(dá)國家相比有一定差距。 研發(fā)力量不足、前沿性研發(fā)不夠、自主創(chuàng)新能力弱、科技成果轉(zhuǎn)化率低等都在禁錮著我國生物技術(shù)產(chǎn)業(yè)邁向更高臺(tái)階。 將國家生物安全能力建設(shè)納入法律軌道，以法律形式將鼓勵(lì)自主創(chuàng)新的產(chǎn)業(yè)政策和科技政策固定下來，著力掌握核心關(guān)鍵生物技術(shù)， 依法保障和推進(jìn)我國生物技術(shù)的發(fā)展，提升防范風(fēng)險(xiǎn)和威脅的能力。

2.4 制定《生物安全法》是順應(yīng)民意回應(yīng)社會(huì)關(guān)切的迫切需求

全國人大代表連續(xù)多年提出生物安全立法議案，十二屆全國人大會(huì)議期間，154 位全國人大代表共提出5 件有關(guān)生物安全立法的議案；十三屆全國人大一次和二次會(huì)議期間，共有214 位全國人大代表提出7 件有關(guān)生物安全立法的議案，這些議案均要求加快生物安全立法進(jìn)程，表達(dá)了人民對依法維護(hù)國家生物安全、維護(hù)人民利益的呼聲。 生物安全立法得到我國人民群眾的關(guān)注和擁護(hù)，為生物安全立法奠定了重要的社會(huì)基礎(chǔ)［3］。

2.5 制定《生物安全法》是完善國家生物安全法律體系的迫切需求

生物安全涉及領(lǐng)域廣、發(fā)展變化快，現(xiàn)有的相關(guān)法律法規(guī)往往只對單個(gè)具體的生物安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行規(guī)范，比較零散，呈現(xiàn)碎片化特征。 部分法律效力層級(jí)較低，有些已經(jīng)不能完全適應(yīng)實(shí)踐需要，某些領(lǐng)域還缺乏法律規(guī)范，因此，從完善社會(huì)主義法律體系的需要出發(fā)進(jìn)行考量，制定一部生物安全領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律，是十分必要的，也是完全可行的。

3 《生物安全法》賦予海關(guān)的職責(zé)

國門生物安全，是指海關(guān)通過在出入境口岸設(shè)置防線，對出入境貨物、人員、運(yùn)輸工具等實(shí)施檢疫查驗(yàn)，防止外來有害生物入侵，避免和減少對我國的生態(tài)系統(tǒng)、生物多樣性、農(nóng)林牧漁業(yè)生產(chǎn)以及人類健康造成危害， 是國家安全體系重要的組成部分。 隨著我國對外開放的步伐不斷加大，跨境旅游、跨境電商、海外直郵、新型寵物等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新商業(yè)模式的迅猛發(fā)展，國門生物安全形勢日趨嚴(yán)峻。亞洲型舞毒蛾、 松材線蟲……這些外來有害生物的名字，隨著科技發(fā)展，逐漸為公眾熟知。 《生物安全法》賦予了海關(guān)相應(yīng)的職責(zé)，也提出了更高的要求。

3.1 建立首次進(jìn)境國家準(zhǔn)入制度

《生物安全法》第二十三條規(guī)定，國家建立首次進(jìn)境或者暫停后恢復(fù)進(jìn)境的動(dòng)植物、 動(dòng)植物產(chǎn)品、高風(fēng)險(xiǎn)生物因子國家準(zhǔn)入制度。 進(jìn)出境的人員、運(yùn)輸工具、集裝箱、貨物、物品、包裝物和國際航行船舶壓艙水排放等應(yīng)當(dāng)符合我國生物安全管理要求。海關(guān)對發(fā)現(xiàn)的進(jìn)出境和過境生物安全風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)依法處置。 經(jīng)評(píng)估為生物安全高風(fēng)險(xiǎn)的人員、運(yùn)輸工具、貨物、物品等，應(yīng)當(dāng)從指定的國境口岸進(jìn)境，并采取嚴(yán)格的風(fēng)險(xiǎn)防控措施。 因此，海關(guān)系統(tǒng)依據(jù)該條款制定首次進(jìn)境或者暫停后恢復(fù)進(jìn)境的動(dòng)植物、動(dòng)植物產(chǎn)品、高風(fēng)險(xiǎn)生物因子國家準(zhǔn)入制度，明確相關(guān)作業(yè)要求。 一線工作人員在執(zhí)法過程中要嚴(yán)格按照作業(yè)指引做好進(jìn)境動(dòng)植物、動(dòng)植物產(chǎn)品以及高風(fēng)險(xiǎn)生物因子檢疫監(jiān)管，切實(shí)維護(hù)國門生物安全。

3.2 建立境外重大生物安全事件應(yīng)對制度

《生物安全法》第二十四條規(guī)定，國家建立境外重大生物安全事件應(yīng)對制度。 境外發(fā)生重大生物安全事件的， 海關(guān)依法采取生物安全緊急防控措施，加強(qiáng)證件核驗(yàn)，提高查驗(yàn)比例，暫停相關(guān)人員、運(yùn)輸工具、貨物、物品等進(jìn)境。 必要時(shí)經(jīng)國務(wù)院同意，可以采取暫時(shí)關(guān)閉有關(guān)口岸、 封鎖有關(guān)國境等措施。依據(jù)此規(guī)定，海關(guān)系統(tǒng)應(yīng)建立境外重大生物安全事件應(yīng)對制度，依法采取緊急防控措施，將有害生物因子拒之門外。 日常工作中，應(yīng)積極開展境外重大生物安全事件應(yīng)急演練，優(yōu)化處置流程，提高一線隊(duì)伍戰(zhàn)斗力，做好隨時(shí)應(yīng)對突發(fā)事件的準(zhǔn)備。

3.3 建立國門生物安全監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)

《生物安全法》第二十七條規(guī)定，國務(wù)院衛(wèi)生健康、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)草原、海關(guān)、生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)建立新發(fā)突發(fā)傳染病、 動(dòng)植物疫情、 進(jìn)出境檢疫、 生物技術(shù)環(huán)境安全監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)， 組織監(jiān)測站點(diǎn)布局、建設(shè)，完善監(jiān)測信息報(bào)告系統(tǒng)，開展主動(dòng)監(jiān)測和病原檢測，并納入國家生物安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測預(yù)警體系。依照此法條規(guī)定，海關(guān)系統(tǒng)應(yīng)立足自身職責(zé)，建立國門生物安全檢測網(wǎng)絡(luò)，及時(shí)監(jiān)測境外突發(fā)的傳染病、動(dòng)植物疫情、進(jìn)出境檢疫、生物技術(shù)環(huán)境等信息，維護(hù)國門安全，為國家制定有關(guān)決策提供充足信息。

4 海關(guān)加強(qiáng)國門生物安全監(jiān)管的建議

4.1 做好內(nèi)部培訓(xùn)

按照“誰執(zhí)法誰普法”的原則，積極采取法制講堂、在線培訓(xùn)等方式認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹《生物安全法》，充分領(lǐng)會(huì)《生物安全法》的立法背景、實(shí)施意義、海關(guān)職責(zé)，深入研究《生物安全法》與《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》《國境衛(wèi)生檢疫法》《食品安全法》等法律法規(guī)的聯(lián)系，做好部門規(guī)章、操作規(guī)范的制定，提高全體關(guān)員的國門生物安全意識(shí)和執(zhí)法能力。

4.2 加大查驗(yàn)力度

進(jìn)一步健全國門生物安全查驗(yàn)機(jī)制，推進(jìn)關(guān)口前移、機(jī)制健全、手段創(chuàng)新、流程優(yōu)化、協(xié)同把關(guān)，建成集疫病疫情、風(fēng)險(xiǎn)分析、技術(shù)法規(guī)、應(yīng)急預(yù)警為一體的國門生物安全監(jiān)測預(yù)警體系。 不斷提升技術(shù)保障能力，加大生物安全實(shí)驗(yàn)室的投入和人才培養(yǎng)力度，夯實(shí)技術(shù)保障基礎(chǔ)，推動(dòng)保障國門生物安全新技術(shù)應(yīng)用，筑牢國門安全“技術(shù)網(wǎng)”。

4.3 加強(qiáng)部門合作

積極與衛(wèi)生健康、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)草原、生態(tài)環(huán)境等部門聯(lián)系，及時(shí)通報(bào)情況，聯(lián)合開展應(yīng)急演練和防控工作，全面提升口岸聯(lián)防聯(lián)控水平。 加強(qiáng)國際合作，加強(qiáng)與世界動(dòng)物衛(wèi)生組織（OIE）、國際植物保護(hù)組織（IPPC）等聯(lián)系，合理恰當(dāng)?shù)剡\(yùn)用SPS/TBT規(guī)則，保護(hù)國門生物安全。 加強(qiáng)與重點(diǎn)貿(mào)易國家和地區(qū)的區(qū)域合作，強(qiáng)化疫情預(yù)警，從源頭控制疫病疫情跨境傳播。

4.4 做好宣傳工作

積極在口岸、社區(qū)、學(xué)校等地，綜合運(yùn)用新媒體和各種宣傳方式，組織形式多樣的宣傳活動(dòng)，宣傳海關(guān)維護(hù)國門生物安全的職責(zé)，增強(qiáng)全社會(huì)維護(hù)國門安全的行動(dòng)自覺。 通過宣傳形成“我參與、我行動(dòng)”風(fēng)氣，提升社會(huì)公眾對國門生物安全的關(guān)注度，營造自覺遵守國門生物安全法律法規(guī)的良好氛圍。