論高?？蒲薪?jīng)費(fèi)財(cái)務(wù)信用評(píng)價(jià)及監(jiān)管

何 興

(浙江工業(yè)大學(xué) 法學(xué)院，浙江 杭州 310023)

一、高?？蒲薪?jīng)費(fèi)財(cái)務(wù)失信行為及其危害

“十四五”規(guī)劃(《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》)中提到：“深入推進(jìn)科技體制改革，完善國(guó)家科技治理體系，優(yōu)化國(guó)家科技計(jì)劃體系和運(yùn)行機(jī)制，推動(dòng)重點(diǎn)領(lǐng)域項(xiàng)目、基地、人才、資金一體化配置”。黨的十八大以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)了一系列優(yōu)化科研經(jīng)費(fèi)管理的政策文件和改革措施，有力地激發(fā)了科研人員的創(chuàng)造性和創(chuàng)新活力，促進(jìn)了科技事業(yè)發(fā)展。但在科研經(jīng)費(fèi)管理方面仍然存在諸多問(wèn)題。高等院校作為國(guó)家科技創(chuàng)新的重要力量，需著力提升科技資源的優(yōu)化配置能力、提升科研治理能力。隨著高?？萍紕?chuàng)新的不斷加強(qiáng)，各類(lèi)經(jīng)費(fèi)到款數(shù)量不斷上升。不同于一般企事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理，高校科研經(jīng)費(fèi)具有體量大、使用周期長(zhǎng)、支出范圍廣、管理制度多，加之，近年來(lái)頻繁出現(xiàn)科研經(jīng)費(fèi)使用環(huán)節(jié)違反誠(chéng)信、甚至違紀(jì)違法的現(xiàn)象，使得高校這片凈土也受到了不良風(fēng)氣的浸染。

從科技部、國(guó)家自然科學(xué)基金委員會(huì)等公布的各類(lèi)檢查報(bào)告和高校財(cái)務(wù)實(shí)務(wù)中遇到的情況來(lái)看[1]，高校財(cái)務(wù)違反誠(chéng)實(shí)信用的失信行為主要表現(xiàn)為：自行增加課題合作單位或以委托測(cè)試為名將科研任務(wù)外包等擅自違規(guī)調(diào)整外撥資金，造成利益不當(dāng)輸送；利用虛假票據(jù)套取資金，包括真實(shí)業(yè)務(wù)虛假發(fā)票、虛假業(yè)務(wù)虛假發(fā)票、虛假業(yè)務(wù)真實(shí)發(fā)票等；通過(guò)編造虛假合同套取經(jīng)費(fèi)；通過(guò)虛構(gòu)人員名單等方式虛報(bào)冒領(lǐng)勞務(wù)費(fèi)和專(zhuān)家咨詢(xún)費(fèi)；通過(guò)虛構(gòu)測(cè)試化驗(yàn)內(nèi)容、提高測(cè)試化驗(yàn)支出標(biāo)準(zhǔn)等方式違規(guī)開(kāi)支測(cè)試化驗(yàn)加工費(fèi)等[2]；未按預(yù)算執(zhí)行，隨意支配經(jīng)費(fèi)，如利用一些項(xiàng)目管理辦法或文件的文字漏洞，巧立名目，將某些家庭生活支出列入科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中[3]；違規(guī)支出差旅費(fèi)等費(fèi)用；其他違反誠(chéng)實(shí)信用、財(cái)務(wù)規(guī)定或財(cái)務(wù)紀(jì)律的行為。

從以往的文獻(xiàn)來(lái)看，科技領(lǐng)域的信用研究主要關(guān)注科研立項(xiàng)、評(píng)審等科研項(xiàng)目管理領(lǐng)域，如王明明[4]、徐婷婷等[5]運(yùn)用博弈理論分析科技失信的原因并提出對(duì)策；張明龍[6]針對(duì)科技項(xiàng)目評(píng)估資料、項(xiàng)目任務(wù)合同執(zhí)行過(guò)程、項(xiàng)目評(píng)審、鑒定過(guò)程中的失信問(wèn)題提出治理對(duì)策；武鑫[7]闡述了科技信用的制度結(jié)構(gòu)及其實(shí)施機(jī)制和條件；劉潔[8]基于科研管理過(guò)程中存在的信用問(wèn)題分析，從健全法律法規(guī)、加強(qiáng)宣傳、確定評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)方法等方面提出了建議。但是，涉及科研經(jīng)費(fèi)財(cái)務(wù)問(wèn)題的專(zhuān)門(mén)研究較少。因此，當(dāng)前背景下，研究高?？蒲薪?jīng)費(fèi)的財(cái)務(wù)信用問(wèn)題是提升高?？蒲兄卫砟芰拓?cái)務(wù)治理能力的重要課題。

二、高?？蒲薪?jīng)費(fèi)財(cái)務(wù)失信行為的動(dòng)因

高?？蒲薪?jīng)費(fèi)財(cái)務(wù)失信行為之所以存在，主要原因有兩個(gè)方面，即道德因素和制度因素。從制度的價(jià)值來(lái)說(shuō)往往是底線，處于較低的位階，而德道屬于較高的位階，因此，道德因素是最基本的要因。

盡管高校教職工中大多數(shù)都是高學(xué)歷的知識(shí)分子，但還是有一些教職員工信用意識(shí)或法律意識(shí)較淡薄，規(guī)則意識(shí)不夠強(qiáng)。更有甚者，部分科研人員，一方面在一定程度上職業(yè)道德缺失、漠視財(cái)務(wù)制度、故意違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律。另一方面，雖然我國(guó)的社會(huì)信用體系建設(shè)已初具規(guī)模，但是一些公眾的信用意識(shí)重視程度不夠高，社會(huì)對(duì)于失信行為的譴責(zé)力度不夠大，對(duì)失信者形成道德約束的力量不夠強(qiáng)。

從制度的角度來(lái)看，高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理工作中還存在一些問(wèn)題：例如，存在委托代理關(guān)系與信息不對(duì)稱(chēng)。信用問(wèn)題，本質(zhì)上是基于委托代理關(guān)系而產(chǎn)生的。由于委托代理關(guān)系中，委托方與代理方之間存在信息不對(duì)稱(chēng)，代理方失信行為隨之產(chǎn)生。具體來(lái)看，高校的科研活動(dòng)中存在二層委托代理關(guān)系：第一層委托代理關(guān)系中，政府或企事業(yè)單位作為委托方，高校作為代理方(一般被稱(chēng)作“項(xiàng)目依托單位”)；第二層委托代理關(guān)系中，高校作為委托方，科研團(tuán)隊(duì)(或項(xiàng)目負(fù)責(zé)人)作為代理方。正是存在以上多層的委托代理關(guān)系造成財(cái)務(wù)人員往往對(duì)項(xiàng)目情況無(wú)法判斷，信息嚴(yán)重不對(duì)稱(chēng)，科研經(jīng)費(fèi)財(cái)務(wù)信用問(wèn)題也應(yīng)運(yùn)而生。本文關(guān)注的科研經(jīng)費(fèi)財(cái)務(wù)失信行為主要是第二層委托代理關(guān)系中產(chǎn)生的失信行為，學(xué)校財(cái)務(wù)管理部門(mén)作為委托方的職能部門(mén)，可視為代表委托方的利益。同時(shí)，不同于一般的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)，科研活動(dòng)本身存在高度的不確定性、專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)，高校財(cái)務(wù)管理部門(mén)及財(cái)務(wù)人員，不能完全掌握科研經(jīng)費(fèi)支出的真實(shí)性、合理性、必要性等情況。因此，加劇了科研活動(dòng)經(jīng)費(fèi)管理中的信息不對(duì)稱(chēng)性，進(jìn)而造成了財(cái)務(wù)失信行為。

再比如，目前高校監(jiān)督及懲戒機(jī)制不健全缺乏有效制度，造成違規(guī)失信成本低。高校的科研經(jīng)費(fèi)管理機(jī)制，一般是實(shí)行項(xiàng)目負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)制，由學(xué)?？蒲泄芾聿块T(mén)負(fù)責(zé)科研項(xiàng)目管理，財(cái)務(wù)部門(mén)主要負(fù)責(zé)對(duì)科研經(jīng)費(fèi)財(cái)務(wù)到款、支出審核、賬務(wù)處理等，審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)根據(jù)工作需要履職。盡管從外形上看機(jī)制比較健全、管理制度較為完善，但實(shí)際上是缺乏有效的財(cái)務(wù)監(jiān)督和懲戒機(jī)制。例如，對(duì)于發(fā)現(xiàn)的財(cái)務(wù)失信行為，比如虛假報(bào)銷(xiāo)，往往只是給予當(dāng)事人批評(píng)教育，屬于“不痛不癢”的處理；長(zhǎng)此以往，部分教職工易形成僥幸心理，認(rèn)為違規(guī)套取經(jīng)費(fèi)也不會(huì)受到嚴(yán)重處理，甚至?xí)霈F(xiàn)違法違紀(jì)行為，造成不可挽回的局面。同時(shí)，高校財(cái)務(wù)失信成本遠(yuǎn)小于收益，易產(chǎn)生逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)[9]。高校財(cái)務(wù)部門(mén)每天要處理大量的日常報(bào)銷(xiāo)、勞務(wù)酬金等核算業(yè)務(wù)，對(duì)于財(cái)務(wù)失信行為，尤其是“假業(yè)務(wù)”行為，財(cái)務(wù)人員往往很難判斷也很難發(fā)現(xiàn)，極易造成學(xué)校部分教師頻頻“出軌”，即使偶爾被發(fā)現(xiàn)，也會(huì)找各種理由解釋?zhuān)畛Ｒ?jiàn)的就是具體業(yè)務(wù)不清楚，是由研究生處理的，自己只是簽字罷了。而對(duì)于高校財(cái)務(wù)部門(mén)來(lái)說(shuō)又缺乏相應(yīng)的制裁手段，久而久之容易形成惡性循環(huán)。

三、高?？蒲薪?jīng)費(fèi)信用體系建構(gòu)的機(jī)理與內(nèi)容

針對(duì)目前高?？蒲薪?jīng)費(fèi)財(cái)務(wù)信用體系建設(shè)現(xiàn)狀，結(jié)合高校財(cái)務(wù)管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，提出高?？蒲薪?jīng)費(fèi)財(cái)務(wù)信用管理體系框架(圖1)。該體系包括作用機(jī)理、信用評(píng)價(jià)體系、評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用三個(gè)模塊。

作用機(jī)理是高?？蒲薪?jīng)費(fèi)財(cái)務(wù)信用問(wèn)題的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，信用評(píng)價(jià)體系是信用管理體系中的核心內(nèi)容，評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用是信用管理體系的最終目的，評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用實(shí)質(zhì)上又涉及“道德約束”和“制度約束”，最終構(gòu)建一個(gè)“人人守信”的高校科研財(cái)務(wù)環(huán)境，三個(gè)模塊間相互聯(lián)系。

(一)作用機(jī)理

高?？蒲薪?jīng)費(fèi)普遍實(shí)行項(xiàng)目負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)制，財(cái)務(wù)部門(mén)與項(xiàng)目負(fù)責(zé)人之間存在信息不對(duì)稱(chēng)，加上道德和制度的因素，部分項(xiàng)目負(fù)責(zé)人在科研經(jīng)費(fèi)使用中會(huì)出現(xiàn)失信行為?；谏衔牡氖判袨樵蚍治?，通過(guò)“道德約束”和“制度約束”雙管齊下來(lái)消除或降低財(cái)務(wù)部門(mén)與項(xiàng)目負(fù)責(zé)人之間的信息不對(duì)稱(chēng)，形成良性的財(cái)務(wù)信用環(huán)境，從而一定程度上避免、消除或降低失信行為發(fā)生。

(二)信用評(píng)價(jià)體系的主要內(nèi)容

1.評(píng)價(jià)主體、被評(píng)價(jià)主體

財(cái)務(wù)部門(mén)作為高?？蒲薪?jīng)費(fèi)財(cái)務(wù)信用評(píng)價(jià)的主體，承擔(dān)管理責(zé)任，負(fù)責(zé)信用評(píng)價(jià)工作。項(xiàng)目負(fù)責(zé)人作為被評(píng)價(jià)主體，即評(píng)價(jià)對(duì)象。

2.信息系統(tǒng)支撐

大數(shù)據(jù)時(shí)代，信用管理工作離不開(kāi)信息系統(tǒng)的支持，這里的信息系統(tǒng)不僅是信用評(píng)價(jià)系統(tǒng)，還涉及財(cái)務(wù)管理及會(huì)計(jì)信息系統(tǒng)、政府采購(gòu)系統(tǒng)、科研管理系統(tǒng)、人事管理系統(tǒng)、資產(chǎn)管理系統(tǒng)等。被評(píng)價(jià)主體的基礎(chǔ)信息維護(hù)、信用評(píng)價(jià)過(guò)程管理、信用評(píng)價(jià)信息公開(kāi)、信用評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用等均離不開(kāi)信息系統(tǒng)支撐。

3.信用評(píng)價(jià)規(guī)則及指標(biāo)設(shè)計(jì)

科研經(jīng)費(fèi)信用評(píng)價(jià)采用賦分制，比如，系統(tǒng)設(shè)定每個(gè)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人初始基礎(chǔ)信用分?jǐn)?shù)為100分。信用分值=初始基礎(chǔ)信用分+加分項(xiàng)加分-減分項(xiàng)減分；信用評(píng)價(jià)的周期為1年或2年。每個(gè)信用評(píng)價(jià)周期伊始，將每個(gè)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的初始基礎(chǔ)信用分?jǐn)?shù)還原至100分；對(duì)守信行為設(shè)置加分項(xiàng)。例如：每一次日常預(yù)約報(bào)賬活動(dòng)，單據(jù)無(wú)問(wèn)題、無(wú)退單、財(cái)務(wù)正常入賬，加0.1分。此外，對(duì)于一定期限內(nèi)不發(fā)生信用業(yè)務(wù)的也可以每個(gè)月自動(dòng)加1分。

特殊事項(xiàng)的加減分事項(xiàng)。如：發(fā)生借款行為或預(yù)借發(fā)票行為，則借款或借票時(shí)先預(yù)扣3分，待按期歸還借款、到款財(cái)務(wù)沖賬時(shí)加回3分。

4.信用評(píng)價(jià)等級(jí)

信用評(píng)價(jià)等級(jí)分為A、B、C、D四個(gè)等級(jí)，分值范圍與信用等級(jí)對(duì)應(yīng)關(guān)系如下：

90分≤信用分值，信用評(píng)價(jià)等級(jí)為A級(jí)；80分≤信用分值<90分，信用等級(jí)為B級(jí)；60分≤信用分值<80分，信用等級(jí)為C級(jí)；信用分值<60分，信用等級(jí)為D級(jí)。

(三)以信用體系強(qiáng)化高校科研財(cái)務(wù)監(jiān)管的機(jī)制與舉措

1.道德與制度約束雙管齊下，建立守信激勵(lì)與失信懲戒機(jī)制

從目前來(lái)看，僅僅用道德層面來(lái)管理高?？蒲薪?jīng)費(fèi)顯然是不夠的，必須要有剛性的制度來(lái)約束，對(duì)財(cái)務(wù)失信行為要建立相應(yīng)的守信激勵(lì)與失信懲戒機(jī)制。

對(duì)信用等級(jí)較高的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人可以給予快速通道辦理相關(guān)財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)，讓信用等級(jí)高的教職工在審核環(huán)節(jié)和支付環(huán)節(jié)享有優(yōu)先權(quán)。比如，信用等級(jí)為A級(jí)的見(jiàn)票即付，后抽查；信用等級(jí)為B級(jí)的先審后付；信用等級(jí)為C級(jí)的重點(diǎn)審后付；信用等級(jí)為D級(jí)的，視情況通報(bào)批評(píng)甚至移送相關(guān)部門(mén)處理。采用“既看單據(jù)又看人”這種信用運(yùn)用模式可以實(shí)現(xiàn)快速辦理財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)，大大提高工作效率，提升經(jīng)費(fèi)使用者的滿意度。同時(shí)，會(huì)引導(dǎo)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人對(duì)自己的財(cái)務(wù)行為負(fù)責(zé)，更加重視個(gè)人的財(cái)務(wù)信用，自覺(jué)遵守財(cái)務(wù)制度和財(cái)經(jīng)紀(jì)律。

失信懲戒在信用體系建設(shè)中非常重要，缺乏懲戒的信用體系是無(wú)力的。在國(guó)務(wù)院辦公廳頒布的《關(guān)于改革完善中央財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理的若干意見(jiàn)》中指出：對(duì)項(xiàng)目承擔(dān)單位和科研人員在科研經(jīng)費(fèi)管理使用過(guò)程中出現(xiàn)的失信情況，納入信用記錄管理，對(duì)嚴(yán)重失信行為實(shí)行追責(zé)和懲戒。失信懲戒意味著對(duì)失信行為的主體實(shí)施實(shí)質(zhì)性的處罰，使其不敢輕易失信。失信懲戒機(jī)制是以個(gè)人誠(chéng)信記錄為依據(jù)，通過(guò)信用記錄和信用信息的公開(kāi)，約束個(gè)人信用行為的運(yùn)行機(jī)制，是信用管理體系中的重要組成部分。一個(gè)良好的失信懲戒機(jī)制所起的作用至少包括：對(duì)失信人員的懲罰、震懾作用和對(duì)誠(chéng)信人員的獎(jiǎng)勵(lì)作用。在高校，這一機(jī)制的建立首先要有對(duì)科研人員財(cái)務(wù)失信行為的懲戒制度。它既包括對(duì)失信人員嚴(yán)厲的校內(nèi)處罰，例如各類(lèi)處分等，也包括對(duì)失信人員的道德譴責(zé)。這一機(jī)制還應(yīng)該對(duì)潛在失信者產(chǎn)生威懾作用，使得其投機(jī)取巧的行為自覺(jué)消失于萌芽狀態(tài)[10]。同時(shí)，針對(duì)失信行為，實(shí)行財(cái)務(wù)失信“黑名單”制度。經(jīng)費(fèi)管理部門(mén)、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)負(fù)責(zé)人、經(jīng)費(fèi)使用人等存在弄虛作假等失信行為，符合失信標(biāo)準(zhǔn)的，列入“黑名單”，暫停直至取消其經(jīng)費(fèi)使用資格。實(shí)施財(cái)務(wù)失信通報(bào)制度，對(duì)于失信行為及時(shí)向經(jīng)費(fèi)管理部門(mén)、教職工所在部門(mén)通報(bào)。對(duì)多次失信、情節(jié)惡劣、影響較大的嚴(yán)重失信行為，移交學(xué)校教師工作部和紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)辦理[11]。

2.加強(qiáng)多部門(mén)協(xié)同聯(lián)動(dòng)，推行財(cái)務(wù)失信聯(lián)合懲戒

積極推進(jìn)跨部門(mén)財(cái)務(wù)失信聯(lián)合懲戒、互認(rèn)失信處理結(jié)果。校內(nèi)各部門(mén)統(tǒng)一共識(shí)、形成合力，體現(xiàn)多部門(mén)聯(lián)動(dòng)查處失信行為的“連帶效應(yīng)”。高校財(cái)務(wù)部門(mén)、科研管理部門(mén)、人事部門(mén)等應(yīng)建立信息共享、定期會(huì)商、協(xié)同辦理等制度，對(duì)被列入“黑名單”的失信主體，按相關(guān)規(guī)定，在公共采購(gòu)、崗位聘用、項(xiàng)目申報(bào)、配套支持等方面實(shí)行限制。構(gòu)建“一處失信、處處難行”的局面，讓教職工不敢失信、不能失信、不愿失信，將個(gè)人信用視為寶貴財(cái)富[12]。

3.拓寬信用評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用范圍，運(yùn)用于高校其他管理工作

對(duì)于財(cái)務(wù)信用等級(jí)的運(yùn)用不僅適用于財(cái)務(wù)管理，也可運(yùn)用于學(xué)校其他管理工作。例如，在學(xué)?？蒲许?xiàng)目管理中的應(yīng)用，對(duì)財(cái)務(wù)信用等級(jí)低的教工的科研項(xiàng)目進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)管，在項(xiàng)目進(jìn)行過(guò)程中強(qiáng)化監(jiān)督，保證該項(xiàng)目的順利開(kāi)展，避免項(xiàng)目因出現(xiàn)財(cái)務(wù)信用問(wèn)題而影響主管部門(mén)或社會(huì)對(duì)整個(gè)學(xué)校的科研信用評(píng)價(jià)。同時(shí)，在校內(nèi)科研項(xiàng)目、教學(xué)項(xiàng)目的評(píng)選過(guò)程中將項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的財(cái)務(wù)信用等級(jí)作為重要參考依據(jù)。此外，財(cái)務(wù)信用等級(jí)也可運(yùn)用于個(gè)人年度考核、評(píng)獎(jiǎng)評(píng)優(yōu)、職稱(chēng)職級(jí)晉升等，使守信的教職工得到更大的激勵(lì)。

目前，高校財(cái)務(wù)領(lǐng)域信用問(wèn)題的理論研究成果并不多，真正實(shí)踐運(yùn)用的高校也很少，但在大力推進(jìn)國(guó)家信用體系建設(shè)的大背景下，高校應(yīng)當(dāng)積極建立健全財(cái)務(wù)信用體系建設(shè)，加強(qiáng)預(yù)防與懲治并舉，自律與監(jiān)督并重，通過(guò)“道德約束”與“制度約束”減少財(cái)務(wù)亂象，營(yíng)造誠(chéng)實(shí)守信的財(cái)務(wù)環(huán)境和風(fēng)清氣正的科研環(huán)境，為高校資金保障和資金安全保駕護(hù)航。