論重大行政決策中政府法律顧問(wèn)機(jī)制的合法性審查

南杰·隆英強(qiáng)，丁林偉

（江蘇師范大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 徐州 221116）

行政決策權(quán)的運(yùn)行是現(xiàn)代社會(huì)治理的首要環(huán)節(jié)，但是從理性角度看待權(quán)力的實(shí)施，政府僅靠自身的決策權(quán)來(lái)治理社會(huì)是較為局限的，同樣眾多歷史經(jīng)驗(yàn)也告訴我們，作為重要國(guó)家治理方式之一的行政決策必須納入法治化軌道。有學(xué)者就治國(guó)理政方式談道：“拋開(kāi)法治，實(shí)行人治、德治、策治、群治，負(fù)面影響很大，甚至對(duì)黨、國(guó)家和人民造成極大的危害?！盵1]因此建立起科學(xué)合理的合法性審查機(jī)制，有助于從法治角度來(lái)避免決策的任意性，而政府法律顧問(wèn)在參與合法性審查過(guò)程中又發(fā)揮著不可替代的作用。近來(lái)，國(guó)務(wù)院制定的《重大行政決策程序暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》），就特別明確了專(zhuān)業(yè)的合法性審查部門(mén)，司法部有關(guān)政府法律顧問(wèn)機(jī)制的規(guī)章，就提出政府法律顧問(wèn)有“提出法律方面意見(jiàn)的職能”①。以上規(guī)定充分體現(xiàn)了法律顧問(wèn)參與合法性審查程序?qū)⒂幸嬗谛姓Q策權(quán)的程序化運(yùn)行，進(jìn)一步推動(dòng)法治政府的構(gòu)建。

一、政府法律顧問(wèn)參與重大行政決策合法性審查的邏輯張力

行政決策是在決定策劃活動(dòng)基礎(chǔ)上加入了行政權(quán)力的屬性，決策本身的人類(lèi)思維性與行動(dòng)性都因?yàn)閲?guó)家賦權(quán)而強(qiáng)化，從而成為各項(xiàng)行政行為活動(dòng)的邏輯起點(diǎn)。對(duì)該項(xiàng)決策機(jī)制賦予其制度的邏輯張力本身就來(lái)自監(jiān)督，而政府法律顧問(wèn)參與合法性審查的特定環(huán)節(jié)便是邁出行政法治化的關(guān)鍵一步。

（一）重大行政決策的法治監(jiān)督張力

早期學(xué)者對(duì)行政決策的概念研究側(cè)重于管理學(xué)的立足點(diǎn)，重點(diǎn)從管理關(guān)系論角度指出：“要使決策能達(dá)到正確或基本正確，必須正確處理領(lǐng)導(dǎo)和專(zhuān)家、領(lǐng)導(dǎo)和群眾以及領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)部的關(guān)系?！盵2]而后行政決策經(jīng)歷了現(xiàn)代依法行政要求的升華，譬如有學(xué)者從行政法的行為程序論方面指出：“決策程序是作為一個(gè)過(guò)程附帶在每一個(gè)行政行為之中的，要么附帶在抽象行政行為之中，要么附帶在具體行政行為之中?！盵3]還有學(xué)者從法治的實(shí)體監(jiān)督方面指出：“完善權(quán)力監(jiān)督制約體系，必須首先規(guī)范重大決策行為，實(shí)現(xiàn)決策法治化?！盵4]總的來(lái)看，我國(guó)學(xué)者對(duì)行政決策的關(guān)注由偏重行政管理向著行政法治化邁進(jìn)，體現(xiàn)了現(xiàn)代政府治理理念的法治化水平得到進(jìn)一步貫徹，行政權(quán)的運(yùn)行必須從決策源頭上進(jìn)行依靠監(jiān)督的制度構(gòu)建，使各項(xiàng)決策效能滿(mǎn)足于公民的合理期待。

以上對(duì)有關(guān)概念的梳理，可以進(jìn)一步對(duì)重大行政決策產(chǎn)生的社會(huì)背景、法治根基、制度來(lái)源等方面展開(kāi)系統(tǒng)的理解，行政權(quán)作為一項(xiàng)關(guān)鍵的公權(quán)力，其重大決策的有序運(yùn)行是法治政府建設(shè)的必然要求，而法治政府的逐步構(gòu)建也勢(shì)必推動(dòng)各項(xiàng)重大決策的法治化水平。綜合而言，現(xiàn)階段重大行政決策的整個(gè)運(yùn)行程序就是現(xiàn)代依法行政的直觀表現(xiàn)，如果運(yùn)行得當(dāng)，該法治決策機(jī)制將會(huì)對(duì)我國(guó)現(xiàn)代化治理事業(yè)帶來(lái)深遠(yuǎn)影響。

（二）政府法律顧問(wèn)的能動(dòng)審查張力

我國(guó)政府法律顧問(wèn)對(duì)重大決策的出臺(tái)發(fā)揮著主體參與的作用，這類(lèi)群體在發(fā)揮審查監(jiān)督功能上具有天然的優(yōu)勢(shì)。首先，他們具備先天的公共參與性。這些專(zhuān)業(yè)人才對(duì)決策進(jìn)行法律監(jiān)督的實(shí)質(zhì)就是營(yíng)造一種行政決策權(quán)與人民意志的良性互動(dòng)過(guò)程，因此，法律顧問(wèn)的合法性審查代表了公眾意志審查決策制定的過(guò)程。正如學(xué)者就公眾決策論談道：“讓人民參與行政決策，并讓人民的愿望、意見(jiàn)、呼聲真正影響行政決策。”[5]其次，外聘的法律顧問(wèn)在為合法性審查服務(wù)中存在相對(duì)的專(zhuān)家獨(dú)立性，在頂層決策中將有利于改進(jìn)黨和政府的決策領(lǐng)導(dǎo)作用，正如學(xué)者認(rèn)為：“破解權(quán)大于法的難題，改進(jìn)黨對(duì)依法治國(guó)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，還要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)?！盵6]法律專(zhuān)業(yè)人才通過(guò)法律認(rèn)知的思維來(lái)彌補(bǔ)行政決策主體的有限認(rèn)識(shí)，正如有學(xué)者談道：“專(zhuān)家參與行政決策，提出基于自身知識(shí)認(rèn)識(shí)的中立性意見(jiàn)顯得很有必要，它表達(dá)的是一種‘理性’，是一種事實(shí)的應(yīng)然或?qū)嵢?，而非?duì)價(jià)值上的考量?！盵7]換言之，法律專(zhuān)家顧問(wèn)在決策的合法性評(píng)估審查中應(yīng)當(dāng)堅(jiān)守理性的獨(dú)立價(jià)值。

總之，我國(guó)政府綜合治理水平的根本方面在于維護(hù)人民的利益，構(gòu)建人民的幸福生活是行政決策的根本方向。從邏輯推論來(lái)看，政府提升決策效率要守住公義的底線，那么政府法律顧問(wèn)更應(yīng)當(dāng)要守住公義的底線，為了人民的權(quán)益服務(wù)。因此，從以人為本的本質(zhì)看，守住人民利益的底線與重大行政決策的效率問(wèn)題是不矛盾的，反而能推動(dòng)決策機(jī)關(guān)既能實(shí)現(xiàn)行政合法性又符合行政正義性的理想目標(biāo)，正如有學(xué)者說(shuō)：“顧問(wèn)律師對(duì)行政正義負(fù)有不可豁免之義務(wù)?！盵8]

二、政府法律顧問(wèn)的審查圍城困境

“充分發(fā)揮法律顧問(wèn)、公職律師在重大行政決策中的作用”[9]已然成為黨中央對(duì)深化行政決策法治化的重要共識(shí)，成為未來(lái)依法行政的重要實(shí)施方面。隨著政府法律顧問(wèn)機(jī)制的加速推進(jìn)，各項(xiàng)行政決策的法治化水平也明顯提升，比如說(shuō)《江蘇省2019年度法治政府建設(shè)情況報(bào)告》中寫(xiě)道：“公職律師……有效促進(jìn)了依法行政、依法決策?！盵10]但是因?yàn)橛嘘P(guān)決策程序的統(tǒng)一立法出臺(tái)較晚，相應(yīng)決策審查的配套制度保障不完善等因素，政府法律顧問(wèn)的審查現(xiàn)狀面臨著現(xiàn)實(shí)進(jìn)退不得的圍城困境，主要表現(xiàn)以下幾個(gè)方面。

（一）政府法律顧問(wèn)審查效力薄弱

我國(guó)中央《條例》僅規(guī)定了由負(fù)責(zé)合法性審查的部門(mén)進(jìn)行審查，而政府法律顧問(wèn)參與決策審查的效力在實(shí)踐中存在較大的落差，尤其在組織機(jī)構(gòu)的設(shè)定與審查意見(jiàn)方面存在較大的不利因素。

1.法律顧問(wèn)的組織機(jī)構(gòu)零散復(fù)雜。筆者系統(tǒng)地梳理了全國(guó)若干省、市有關(guān)政府法律顧問(wèn)的組織機(jī)構(gòu)規(guī)定，可以發(fā)現(xiàn)對(duì)于法律顧問(wèn)組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置呈現(xiàn)三種立法情形。

第一種情形是內(nèi)部法制人員與外聘法律顧問(wèn)混合模式，可稱(chēng)為“內(nèi)外包容式”，以上海市、中山市等為代表。這種機(jī)構(gòu)的設(shè)置意味著決策合法性審查主體的人員構(gòu)成具有一種復(fù)雜性，但是也間接體現(xiàn)了法律顧問(wèn)參與審查的包容度，這種內(nèi)外結(jié)合的包容度決定了決策審查的嚴(yán)密性，即使決策的出臺(tái)不落于“一言堂”的窘境，也可促進(jìn)對(duì)行政決策權(quán)的監(jiān)督力，成為大多數(shù)地區(qū)的立法趨勢(shì)。

第二種情形是直接將政府法律顧問(wèn)隊(duì)伍等同于政府中的法制機(jī)構(gòu)的立法模式，可稱(chēng)為“簡(jiǎn)單等同式”，以山東省、鞍山市等為代表。這種機(jī)構(gòu)設(shè)置模式忽略了法律顧問(wèn)構(gòu)成的復(fù)雜性，也有學(xué)者認(rèn)為：“擔(dān)任政府法律顧問(wèn)的人員具有一定的重合性?！盵11]將人員重合性掩蓋法律顧問(wèn)的復(fù)雜性創(chuàng)設(shè)模式不利于理清法律顧問(wèn)與行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，無(wú)法真正意義上明晰政府法律顧問(wèn)隊(duì)伍在現(xiàn)代政府治理體系中的角色定位。正如有學(xué)者就認(rèn)為：“建設(shè)職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的迫切需要?！盵12]

第三種情形是獨(dú)立設(shè)置外聘法律顧問(wèn)的模式，可稱(chēng)為“單設(shè)顧問(wèn)模式”，以吉林省、哈爾濱市等為代表。這種單設(shè)專(zhuān)家顧問(wèn)的立法模式雖然在重大行政決策的規(guī)范運(yùn)行中保證了外部監(jiān)督的必要性，但是專(zhuān)家顧問(wèn)這類(lèi)群體并非是決策制定的最終主體，缺乏對(duì)行政決策的整體性認(rèn)識(shí)，正如有學(xué)者談道：“專(zhuān)家意見(jiàn)只是個(gè)人觀點(diǎn)……難以全面了解決策的背景和過(guò)程，難以從法律上對(duì)決策作出準(zhǔn)確的判斷。”[13]換言之，僅憑外聘顧問(wèn)的決策審查模式具有一定的視野局限性。

2.法律顧問(wèn)的審查意見(jiàn)認(rèn)可效力不足。上述地方法律顧問(wèn)隊(duì)伍組成以公職人員為主要比例的搭配現(xiàn)狀，就使政府法律顧問(wèn)這個(gè)組織效能出現(xiàn)合法性審查不平衡的局面，外聘法律顧問(wèn)畢竟占少數(shù)比例，無(wú)法對(duì)以法制機(jī)關(guān)內(nèi)部人員為主的合法性審查機(jī)構(gòu)提出有效的約束意見(jiàn)，導(dǎo)致其提出的審查意見(jiàn)可能因此而效力薄弱，造成外聘法律顧問(wèn)的意見(jiàn)效力受到內(nèi)部多數(shù)否決的可能，并不利于重大行政決策的法律專(zhuān)家意見(jiàn)得以充分討論。審查意見(jiàn)認(rèn)可效力不足從根本上可以歸納為決策審查中對(duì)行政權(quán)力監(jiān)督不足的衍生物。相類(lèi)似的，學(xué)者對(duì)行政機(jī)關(guān)有關(guān)決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的專(zhuān)家參考意見(jiàn)研究中就談道：“‘一票否決’的評(píng)估結(jié)果極大地刺激了地方政府的操縱行為。”[14]而且，筆者查閱到很多地方政府的政府法律顧問(wèn)工作規(guī)定中，僅列舉了外聘法律顧問(wèn)對(duì)重大行政決策合法性審查提出意見(jiàn)的權(quán)利，但是究竟是如何明確外聘政府法律顧問(wèn)審查意見(jiàn)認(rèn)可效力的標(biāo)準(zhǔn)，以及有關(guān)審查意見(jiàn)采納或不采納的效力問(wèn)題，相當(dāng)一部分的地方政府并沒(méi)有出具明示性的規(guī)定。

（二）參與審查的外部專(zhuān)業(yè)人員的工作管理機(jī)制不明晰

習(xí)近平法治思想中強(qiáng)調(diào)：“法治政府建設(shè)要實(shí)現(xiàn)政府治理從外在形式到內(nèi)在精神的全面法治化。”[15]在政府決策審查中，高素質(zhì)的法律顧問(wèn)審查人員是依法決策的內(nèi)在基石，但是各地方政府對(duì)法律顧問(wèn)在合法性審查中的工作流程與管理上的規(guī)定還是不夠明晰，容易導(dǎo)致某些重大決策浮于表面，并未體現(xiàn)實(shí)質(zhì)法治內(nèi)涵的價(jià)值。筆者查閱資料發(fā)現(xiàn)諸多地方對(duì)政府法律顧問(wèn)聘用機(jī)制已基本建立起來(lái)，但是外聘法律顧問(wèn)參與審查的工作管理機(jī)制規(guī)定得不夠細(xì)致，管理辦法過(guò)于抽象或者粗糙，對(duì)法律顧問(wèn)提出專(zhuān)業(yè)性審查意見(jiàn)形成阻力。表現(xiàn)為：

1.外部法律顧問(wèn)的審查與行政機(jī)關(guān)的信息流動(dòng)不匹配

各級(jí)政府作為各項(xiàng)行政決策的首要制定方，對(duì)決策的信息掌握情況具有天然的優(yōu)勢(shì)，而政府法律顧問(wèn)中的專(zhuān)家、律師從事合法性審查的任務(wù)只是一種本職工作外的兼職形式，對(duì)政府內(nèi)部管理流程和決策流程缺乏必要的認(rèn)識(shí)，這些都將削弱專(zhuān)家、律師的審查意見(jiàn)的監(jiān)督效果，容易使專(zhuān)家或者律師從合法性審查的積極參與者轉(zhuǎn)變?yōu)橄麡O法律咨詢(xún)者，在決策審查中容易形成法律顧問(wèn)只“顧”不“問(wèn)”的尷尬局面。

2.外聘法律顧問(wèn)缺乏統(tǒng)一的合法性審查培訓(xùn)機(jī)制的保障

因?yàn)橥馄笇?zhuān)家、律師是兼職政府法律顧問(wèn)身份的因素，他們本身對(duì)自身的業(yè)務(wù)很熟悉，但是缺乏對(duì)行政機(jī)關(guān)決策從醞釀到形成的整體認(rèn)識(shí)觀，行政管理類(lèi)的工作素養(yǎng)不夠，造成自身對(duì)于行政決策專(zhuān)業(yè)性不足的弱勢(shì)，外聘的專(zhuān)家、律師也因?yàn)槿狈ε嘤?xùn)的保障，常常在合法性審查中只提供書(shū)面咨詢(xún)意見(jiàn)，不能經(jīng)常親自出席審查討論會(huì)議，無(wú)法形成對(duì)重大決策全面直觀的認(rèn)識(shí)，這些綜合素質(zhì)的欠缺也讓學(xué)者研究該顧問(wèn)隊(duì)伍的一大問(wèn)題在于“其實(shí)際參與的服務(wù)范圍有限”[16]。

3.政府法律顧問(wèn)在合法性審查中欠缺科學(xué)嚴(yán)密的考核機(jī)制

各級(jí)政府在對(duì)政府法律顧問(wèn)工作管理文件中要么尚未提及考核機(jī)制，要么提及了要建立起年度考核機(jī)制，但是存在考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)劃分抽象、考核標(biāo)準(zhǔn)不明晰的弊端。此外，單獨(dú)有關(guān)參與審查的法律專(zhuān)業(yè)人士的考核機(jī)制的文件也是少之又少?？己藱C(jī)制的不健全很可能造成政府法律顧問(wèn)的合法性審查作用“被邊緣化”[17]的困境，缺乏嚴(yán)密的監(jiān)督法律顧問(wèn)工作實(shí)效的制度，既會(huì)導(dǎo)致政府法律顧問(wèn)法律服務(wù)質(zhì)量不佳、審查動(dòng)力不足等弊病，也會(huì)成為桎梏該決策審查機(jī)制中的“短板”。

（三）法律專(zhuān)業(yè)顧問(wèn)參與審查的權(quán)責(zé)統(tǒng)一機(jī)制模糊

“權(quán)力制度化首先要求權(quán)力法律化”[18]是現(xiàn)代法治社會(huì)對(duì)限權(quán)思想的共識(shí)之一，我們似乎因行政決策權(quán)的特殊而給擔(dān)負(fù)審查職責(zé)的行政部門(mén)附加過(guò)多的責(zé)任，卻忽視了法律顧問(wèn)這一特定人員隊(duì)伍所要承擔(dān)責(zé)任的機(jī)制建設(shè)問(wèn)題。因此，法律專(zhuān)業(yè)顧問(wèn)的權(quán)責(zé)統(tǒng)一機(jī)制模糊所帶來(lái)的問(wèn)題，既會(huì)影響政府決策的法治化效果，也會(huì)從根本上影響與決策結(jié)果息息相關(guān)的人民群眾的重大利益。正如有學(xué)者對(duì)法治政府建設(shè)的關(guān)鍵點(diǎn)論述道：“服務(wù)型政府是法治政府建設(shè)的重要目標(biāo)……政府只有不斷為人民提供高效優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，人民才會(huì)滿(mǎn)意、才會(huì)擁護(hù)和支持政府?！盵19]

《條例》規(guī)定：“負(fù)責(zé)合法性審查的部門(mén)，對(duì)合法性審查意見(jiàn)負(fù)責(zé)。”②對(duì)上述規(guī)定深究來(lái)看，文本設(shè)置的目的也只是強(qiáng)化了各級(jí)政府中法制工作部門(mén)對(duì)于合法性審查的法律責(zé)任，但是鑒于上文論述中，政府法律顧問(wèn)的人員組成包含了內(nèi)部機(jī)關(guān)與外部人員混合構(gòu)成的復(fù)雜性，法制機(jī)構(gòu)與專(zhuān)家、律師對(duì)于合法性的負(fù)責(zé)現(xiàn)狀并不平衡，二者在實(shí)際操作中對(duì)顧問(wèn)專(zhuān)業(yè)性的審查側(cè)重程度不一，這對(duì)實(shí)現(xiàn)行政決策所要求的現(xiàn)代法治化效果其實(shí)并不順利，容易造成某些專(zhuān)業(yè)顧問(wèn)人士審查不力、逃避審查責(zé)任的后果。

筆者查閱到已經(jīng)出臺(tái)的規(guī)范性工作文件中，法律顧問(wèn)承擔(dān)審查責(zé)任的后果多集中于合同解聘等承擔(dān)責(zé)任的柔性舉措，如河南鄭州、湖北武漢等地方政府均有此類(lèi)規(guī)定③。但是就實(shí)際反映效果來(lái)看，承擔(dān)合同解聘責(zé)任對(duì)于政府法律顧問(wèn)是沒(méi)有實(shí)質(zhì)性影響的。違反合法性審查職責(zé)成本過(guò)低，首先直接對(duì)于政府法律顧問(wèn)發(fā)揮審查職責(zé)的能動(dòng)性有不利影響，再者就決策的受眾而言，由于法律專(zhuān)業(yè)顧問(wèn)消極的責(zé)任心，人民群眾對(duì)合法性審查的行政正義期待將會(huì)成為空中樓閣。

三、政府法律顧問(wèn)審查參與的圍城突破

破解法律顧問(wèn)審查的圍城難題，不僅需要明確行政決策審查程序的各項(xiàng)法制機(jī)制的科學(xué)運(yùn)行，也要使這些實(shí)施機(jī)制能夠形成制度合力，推動(dòng)行政決策法治化行穩(wěn)致遠(yuǎn)。有學(xué)者論道：“現(xiàn)代國(guó)家治理必然要求規(guī)則治理……確保在法治軌道上推進(jìn)制度設(shè)計(jì)、創(chuàng)新和執(zhí)行?！盵20]我們必須回到法治保障的角度來(lái)思考其面臨的諸多困境，把突破圍城作為完善行政決策審查制度的應(yīng)盡之義。

（一）本體層面：完善審查參與的效力機(jī)制

政府法律顧問(wèn)的參與是合法性審查程序的重要壓艙石，增強(qiáng)其審查參與的效力并非是對(duì)行政決策程序監(jiān)督制度的重新架構(gòu)，而是一種內(nèi)在完善，是對(duì)決策權(quán)依法規(guī)制的重要補(bǔ)充。筆者認(rèn)為，政府法律顧問(wèn)作為決策審查的參與方首先應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)主體意識(shí)，尤其要在以下幾個(gè)方面與行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的法制機(jī)構(gòu)理清關(guān)系。

第一，在組織機(jī)構(gòu)調(diào)整中可以考慮在“內(nèi)外包容式”的立法基礎(chǔ)上進(jìn)一步優(yōu)化審查主體的人員配置情況。法律顧問(wèn)隊(duì)伍要實(shí)現(xiàn)內(nèi)外審查人員的數(shù)量一致性，這有助于同時(shí)發(fā)揮政府內(nèi)部審查與外聘顧問(wèn)審查的雙重監(jiān)督優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)外聘法律顧問(wèn)審查效力不足的局面。

第二，改進(jìn)“簡(jiǎn)單等同式”與“單設(shè)顧問(wèn)模式”的機(jī)構(gòu)設(shè)置模式。未來(lái)可以借鑒澳大利亞的行政審查委員會(huì)模式，統(tǒng)一成立政府法律顧問(wèn)委員會(huì)。應(yīng)松年等教授就對(duì)該特定法律智庫(kù)的職能總結(jié)道：“提交報(bào)告、就行政法問(wèn)題與政府部門(mén)溝通或就具體問(wèn)題提供建議。”[21]統(tǒng)一設(shè)立類(lèi)似的職能委員會(huì)將解決政府內(nèi)部法治監(jiān)督效能有限的問(wèn)題，而且合作審查將彌補(bǔ)外聘顧問(wèn)的局限視野，一方面提升了外聘人員的規(guī)范性和系統(tǒng)性，另一方面將進(jìn)一步理清實(shí)際中內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)與外聘人員的混同關(guān)系，政府法律顧問(wèn)委員會(huì)制將發(fā)揮專(zhuān)業(yè)人才隊(duì)伍的智庫(kù)咨詢(xún)、多元合法性審查、對(duì)行政權(quán)監(jiān)督規(guī)制等獨(dú)特功能，對(duì)政府治理的法治化水平與預(yù)防決策風(fēng)險(xiǎn)都大有裨益。

第三，在對(duì)待法律專(zhuān)業(yè)人員所提出的審查意見(jiàn)認(rèn)可效力的態(tài)度上，各級(jí)政府在決策審查的程序中原則上都應(yīng)當(dāng)依法接受，無(wú)正當(dāng)理由不得拒絕接受審查的意見(jiàn)。各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)確立以正面肯定合法性審查意見(jiàn)效力為主，反面追究行政機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的認(rèn)可區(qū)分原則?！稐l例》第25條的“立法方向”④就表明實(shí)踐中要多正面采納政府法律顧問(wèn)的合法性審查意見(jiàn)，而不是以集體“走過(guò)場(chǎng)”來(lái)規(guī)避法律審查意見(jiàn)。此外，筆者認(rèn)為在“應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取，應(yīng)當(dāng)采納而不采納等”⑤非認(rèn)可意見(jiàn)效力而產(chǎn)生決策錯(cuò)誤結(jié)果的情形下，進(jìn)一步完善追究行政機(jī)關(guān)有關(guān)首長(zhǎng)等法律責(zé)任的立法對(duì)策，從反面追究主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的方式有助于保證合法性審查意見(jiàn)的認(rèn)可效力。

（二）運(yùn)行層面：優(yōu)化外聘顧問(wèn)人員的工作管理機(jī)制

審查人員的素質(zhì)是決策審查的最根本因素。故外聘法律顧問(wèn)的工作管理機(jī)制也是關(guān)乎決策合法性審查順利運(yùn)行的關(guān)鍵配套制度，工作管理實(shí)施的效果將會(huì)從決策實(shí)施效果中再度進(jìn)行印證。如果說(shuō)審查人員的管理機(jī)制不進(jìn)行深入優(yōu)化，則重大行政決策的期待效益也將無(wú)法落實(shí)到位。

1.強(qiáng)化內(nèi)外組織間的信息流通機(jī)制

行政信息的不對(duì)等弱化了決策的監(jiān)督效能。有學(xué)者指出：“我國(guó)目前政府信息公開(kāi)的外在動(dòng)力源，可以明顯感受到社會(huì)對(duì)政府信息公開(kāi)的強(qiáng)烈愿望和強(qiáng)大壓力?！盵22]決策信息作為政府信息的重要組成部分，更應(yīng)當(dāng)去激發(fā)行政機(jī)關(guān)共享重大行政決策信息的積極性，比如說(shuō)建立起各級(jí)政府與法律顧問(wèn)的定期信息溝通制度，法律顧問(wèn)要針對(duì)重大決策的重點(diǎn)信息進(jìn)行多次篩選，積極提出合法性審查的意見(jiàn)。此外，政府也要及時(shí)提出對(duì)法律顧問(wèn)反饋信息審查的意見(jiàn)，書(shū)面說(shuō)明是否采納的理由，及時(shí)跟進(jìn)后續(xù)審查信息的補(bǔ)充情況，保障政府法律顧問(wèn)審查信息的各項(xiàng)知悉渠道。

2.建立統(tǒng)一的審查人員的培訓(xùn)機(jī)制

考慮到各級(jí)政府針對(duì)重大合法性審查工作中關(guān)于政府法律顧問(wèn)的培訓(xùn)規(guī)定零散或者規(guī)定數(shù)量很少的現(xiàn)狀，首先，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)可以考慮專(zhuān)門(mén)出臺(tái)關(guān)于合法性審查的培訓(xùn)管理辦法，因?yàn)樯婕肮怖娴闹卮笮姓Q策要保障合法性審查人員的專(zhuān)業(yè)性與規(guī)范性，這種重大性的資質(zhì)培訓(xùn)應(yīng)當(dāng)建立全國(guó)范圍內(nèi)的一致性規(guī)定。然后，在培訓(xùn)管理中，要重點(diǎn)培訓(xùn)政府法律顧問(wèn)的行政管理知識(shí)與技能，加強(qiáng)外聘政府法律顧問(wèn)的科學(xué)審查的素養(yǎng)，提升法學(xué)專(zhuān)業(yè)知識(shí)積累的深度與廣度，打造我國(guó)特色的政府法律顧問(wèn)人才隊(duì)伍。

3.健全科學(xué)嚴(yán)密的顧問(wèn)審查工作考核機(jī)制

結(jié)合目前諸多地方政府規(guī)定的實(shí)施指標(biāo)，如優(yōu)秀、合格、不合格的抽象規(guī)定，應(yīng)當(dāng)在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步細(xì)化，可以參考一些學(xué)者提出的“全程化、精細(xì)化、動(dòng)態(tài)化的績(jī)效考核管理機(jī)制”[23]。比如蘇州市就采取量化評(píng)分的標(biāo)準(zhǔn)，分為“盡職履責(zé)方面、承擔(dān)義務(wù)方面、遵守紀(jì)律方面、奉獻(xiàn)社會(huì)方面、加分項(xiàng)目”⑥等。我們應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)政府法律顧問(wèn)提高合法性審查的質(zhì)量，提高他們的參與積極性，形成在崗在職的合法性審查常態(tài)。此外，依據(jù)每年的考核成績(jī)，對(duì)政府法律顧問(wèn)中表現(xiàn)優(yōu)異的人員進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)考核分?jǐn)?shù)不及格的人員進(jìn)行懲處，使法律顧問(wèn)的審查考核機(jī)制發(fā)揮出杠桿作用。

（三）保障層面：明晰法律顧問(wèn)參與審查的權(quán)責(zé)統(tǒng)一機(jī)制

法律顧問(wèn)對(duì)行政決策享有充分的審查權(quán)利，而決策審查的最終反饋將會(huì)有合法與違法的兩種結(jié)果，隨之也帶來(lái)相應(yīng)的責(zé)任匹配機(jī)制。因此樹(shù)立起權(quán)責(zé)統(tǒng)一的監(jiān)督機(jī)制勢(shì)必督促法律顧問(wèn)對(duì)違法決策后果進(jìn)行負(fù)責(zé)，加大對(duì)法律顧問(wèn)審查情形的事后監(jiān)督才是落實(shí)法治監(jiān)督的必然要求。

1.確立審查意見(jiàn)備案登記制

確立政府法律顧問(wèn)合法性審查意見(jiàn)的備案登記制，既能督促其提出高質(zhì)量的法律審查意見(jiàn)，也能保障該審查意見(jiàn)能夠經(jīng)受實(shí)踐的檢驗(yàn)?？梢葬槍?duì)備案登記的合法性審查意見(jiàn)判斷政府法律顧問(wèn)是否存在審查失職、審查過(guò)錯(cuò)或者過(guò)失等需要追究責(zé)任的情形，從而進(jìn)一步確保合法性審查的效果。在對(duì)合法性審查意見(jiàn)進(jìn)行備案登記后，法制部門(mén)應(yīng)當(dāng)做好有關(guān)的檔案管理工作，如武漢市就制定了專(zhuān)門(mén)的“法律顧問(wèn)工作檔案和統(tǒng)計(jì)制度”⑦,做到政府法律顧問(wèn)機(jī)制的合法性審查過(guò)程中，每一項(xiàng)程序精確有序，每一項(xiàng)意見(jiàn)有跡可查。

2.樹(shù)立多元追究政府法律顧問(wèn)審查責(zé)任體系

面對(duì)重大決策亂象的問(wèn)題，應(yīng)該依法嚴(yán)肅追究失誤者的責(zé)任，有學(xué)者就認(rèn)為，“政府工作人員具體行政行為的法治化程度與提高依法行政水平是緊密聯(lián)系的”[24]。故首先要完善特定專(zhuān)家顧問(wèn)人士的追責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)兼顧形式合法性與實(shí)質(zhì)正當(dāng)性的兩種標(biāo)準(zhǔn)，尤其是要對(duì)重大行政決策對(duì)有關(guān)地區(qū)未來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響等作出實(shí)質(zhì)監(jiān)督。另一方面要從多部門(mén)法角度精準(zhǔn)完善追責(zé)體系，比如，對(duì)法制機(jī)構(gòu)人員出現(xiàn)審查瀆職情形的可適用相應(yīng)的政務(wù)處分，情節(jié)嚴(yán)重的可適用刑事處罰。對(duì)于外聘專(zhuān)家的審查瀆職情況進(jìn)行警告，聯(lián)系其所在單位進(jìn)行紀(jì)律處分，對(duì)于律師而言可以由行業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行行業(yè)處罰?？傊?，要堅(jiān)持精準(zhǔn)施策、因人而異的權(quán)責(zé)方針，充分保障行政決策的法律權(quán)威，增強(qiáng)法律職業(yè)團(tuán)體的法治信仰。

四、結(jié)語(yǔ)

自《條例》統(tǒng)一明確行政決策的合法性審查機(jī)制以來(lái)，我國(guó)政府法律顧問(wèn)在審查運(yùn)行機(jī)制中的地位不斷提高，但是無(wú)可否認(rèn)的是，其職能定位的各種復(fù)雜矛盾仍舊會(huì)對(duì)決策法治化帶來(lái)諸多不利影響。因此，為了促進(jìn)重大行政決策治理的現(xiàn)代化水平，就必須要對(duì)該群體參與合法性審查程序的關(guān)鍵點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)梳理，進(jìn)而完善法律顧問(wèn)機(jī)制的法治監(jiān)督效能，深層次地為我國(guó)法治政府建設(shè)提供長(zhǎng)久的制度活力。

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①司法部《關(guān)于律師擔(dān)任政府法律顧問(wèn)的若干規(guī)定》，1989年12月23日發(fā)布，第三條第一款第一項(xiàng)：就政府的重大決策提供法律方面的意見(jiàn)，或者應(yīng)政府要求，對(duì)決策進(jìn)行法律論證。

②《重大行政決策程序暫行條例》，2019年4月20日國(guó)務(wù)院發(fā)布，第二十八條：負(fù)責(zé)合法性審查的部門(mén)應(yīng)當(dāng)及時(shí)提出合法性審查意見(jiàn)，并對(duì)合法性審查意見(jiàn)負(fù)責(zé)。在合法性審查過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)組織法律顧問(wèn)、公職律師提出法律意見(jiàn)。決策承辦單位根據(jù)合法性審查意見(jiàn)進(jìn)行必要的調(diào)整或者補(bǔ)充。

③《鄭州市人民政府法律顧問(wèn)工作規(guī)則》，2017年10月20日鄭州市人民政府發(fā)布，第十七條規(guī)定到政府法律顧問(wèn)的解聘情形?！段錆h市人民政府法律顧問(wèn)工作規(guī)則》，2018年12月19日武漢市人民政府發(fā)布，第十四條也有類(lèi)似的政府法律顧問(wèn)解聘規(guī)定。

④《重大行政決策程序暫行條例》，2019年4月20日國(guó)務(wù)院發(fā)布，第25條第2款：決策草案未經(jīng)合法性審查或者經(jīng)審查不合法的，不得提交決策機(jī)關(guān)討論。對(duì)國(guó)家尚無(wú)明確規(guī)定的探索性改革決策事項(xiàng)，可以明示法律風(fēng)險(xiǎn)，提交決策機(jī)關(guān)討論。

⑤《關(guān)于推行法律顧問(wèn)制度和公職律師公司律師制度的意見(jiàn)》，2016年6月16日中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布，對(duì)應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取法律顧問(wèn)、公職律師的法律意見(jiàn)而未聽(tīng)取，應(yīng)當(dāng)請(qǐng)法律顧問(wèn)、公職律師參加而未落實(shí)，應(yīng)當(dāng)采納法律顧問(wèn)、公職律師的法律意見(jiàn)而未采納，造成重大損失或者嚴(yán)重不良影響的，依法依規(guī)追究黨政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員的責(zé)任。

⑥《蘇州市人民政府法律顧問(wèn)工作考核辦法》，蘇州市人民政府2014年2月17日發(fā)布，第五條規(guī)定到政府法律顧問(wèn)考核的若干方面的標(biāo)準(zhǔn)。

⑦《武漢市人民政府法律顧問(wèn)工作規(guī)則》，武漢市人民政府2018年12月19日發(fā)布，第二十二條第一款：市司法行政部門(mén)應(yīng)當(dāng)建立完備的法律顧問(wèn)工作檔案和統(tǒng)計(jì)制度，并于每年3月31日前發(fā)布年度市級(jí)法律顧問(wèn)工作情況通報(bào)。