“媾和前賠償”：沖繩軍用土地遺留問題探析*

張建偉

(蘇州科技大學(xué) 社會(huì)發(fā)展與公共管理學(xué)院，江蘇 蘇州 215009)

學(xué)術(shù)界關(guān)于沖繩現(xiàn)代史的研究，主要集中在兩個(gè)方面：一是在美日關(guān)系的框架中探討二戰(zhàn)后沖繩(琉球)行政管轄權(quán)的“分離”與“返還”(1)代表性論著參見Robert D. Eldridge, The Origins of the Bilateral Okinawa Problem: Okinawa in Postwar US-Japan Relations, 1945-1952, Garland Publishing, 2001；宮里政玄『日米関係と沖縄：1945-1972』，巖波書店2000年版；我部政明『沖縄返還とは何だったのか：日米戦後交渉史の中で』，日本放送出版協(xié)會(huì)2000年版；崔丕《冷戰(zhàn)時(shí)期美日關(guān)系史研究》，中央編譯出版社2013年版第269～338頁。；二是從地方史的角度敘述該地區(qū)在美軍占領(lǐng)時(shí)期和回歸日本后的社會(huì)發(fā)展軌跡，重在突出美軍占領(lǐng)或控制下沖繩的類殖民地屬性、民眾對(duì)美軍基地的抗?fàn)幒蜎_繩這一民族的身份認(rèn)同問題(2)代表性論著參見新崎盛暉『沖縄現(xiàn)代史(新版)』，巖波書店2005年版；吉田健正『「軍事植民地」沖縄：日本本土との「溫度差」の正體』，高文研2007年版；鳥山淳『沖縄/基地社會(huì)の起源と相克：1945-1956』，勁草書房2013年版；Tanji Miyume, Myth, Struggle and Protest in Okinawa, Routledge, 2006; Masamichi S. Inoue, Okinawa and the U.S. Military: Identity Making in the Age of Globalization, Columbia University Press, 2007。。近年來，沖繩返還談判時(shí)期的所謂“密約”問題受到相關(guān)學(xué)者的高度關(guān)注，“沖繩密約”所言及的“軍用地原狀恢復(fù)補(bǔ)償費(fèi)”(以下簡(jiǎn)稱“復(fù)原補(bǔ)償費(fèi)”)恰恰又是美國(guó)統(tǒng)治時(shí)期軍用土地問題的遺留和衍生產(chǎn)物。(3)《沖繩返還協(xié)定》最終文本的第4條第3款規(guī)定了由美方自愿支付軍用土地恢復(fù)原狀補(bǔ)償費(fèi)，但有關(guān)該條款的美日交涉自1970年12月22日開始，一直持續(xù)到1971年6月該協(xié)定正式簽署前幾日。同時(shí)圍繞金額為400萬美元的軍用土地恢復(fù)原狀補(bǔ)償費(fèi)是否為日本代替美方支付并隱含在日本根據(jù)《返還協(xié)定》第7條向美國(guó)支付的總金額中的所謂“密約”問題，學(xué)術(shù)界存在兩種意見。一種是以日本政府及參與“密約”調(diào)查的專家委員會(huì)為代表，否認(rèn)或無法確認(rèn)該“密約”存在或事實(shí)上成立。參見外務(wù)省調(diào)查チーム『いわゆる「密約」問題に関する調(diào)査報(bào)告書』(平成22年3月5日)，http:∥www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/mitsuyaku/pdfs/hokoku_naibu.pdf；波多野澄雄『歷史としての日米安保條約——機(jī)密外交記録が明かす密約の虛実』，巖波書店2010年版。另一種意見則認(rèn)為“密約”的存在確鑿無疑。參見西山太吉『決定版機(jī)密を開示せよ——裁かれた沖縄密約』，巖波書店2015年版；諸永裕司『ふたつの噓沖縄密約:1972-2010』，講談社2010年版。鑒于目前學(xué)界對(duì)于引發(fā)“沖繩密約”爭(zhēng)議的復(fù)原補(bǔ)償費(fèi)問題是如何產(chǎn)生并進(jìn)入外交領(lǐng)域的具體過程尚無專文來討論，筆者擬利用美國(guó)國(guó)家檔案館所藏的琉球民政府(USCAR)檔案和日本沖繩縣檔案館近年來公開的數(shù)字化史料進(jìn)行考察，以期補(bǔ)充完整該地方社會(huì)問題嵌入美日關(guān)系的歷史過程中所缺失的相關(guān)史實(shí)和邏輯鏈條。

一、“媾和前賠償”問題的產(chǎn)生

所謂“媾和前賠償”，指的是1945年8月15日日本宣布投降至1952年4月28日對(duì)日和約生效期間，沖繩民眾針對(duì)美軍的民事侵權(quán)行為而發(fā)起的賠償請(qǐng)求權(quán)，主要包括軍用土地租賃、人身傷亡、土地?fù)p害、財(cái)產(chǎn)損失、漁業(yè)損失等。這里的“媾和前時(shí)期”也就是美國(guó)對(duì)沖繩的軍事占領(lǐng)時(shí)期。

眾所周知，美軍在沖繩的兩次大規(guī)?；亟ㄔO(shè)都發(fā)生在占領(lǐng)時(shí)期，大批土地被征為軍用。第一次發(fā)生在占領(lǐng)初期的1945年至1946年，美軍除了接管原日本帝國(guó)的軍事設(shè)施，還圈占大批土地作為軍事區(qū)域。只是當(dāng)時(shí)無論是美國(guó)政府還是軍方，都沒有確定長(zhǎng)期占領(lǐng)沖繩的政策，這些軍事設(shè)施大多是比較簡(jiǎn)陋的臨時(shí)性建筑。第二次就是1950年代初期的永久性軍事基地建設(shè)，這一方面是將沒有軍事利用價(jià)值的區(qū)域恢復(fù)民用，另一方面是將原先的臨時(shí)性設(shè)施升級(jí)為永久性設(shè)施，并在全島大興基礎(chǔ)設(shè)施工程(包括道路、橋梁、管線、水電設(shè)施等)。[1-2]媾和前征用的土地，無論美軍是否承認(rèn)屬于租賃，分為兩種情況：一種是曾經(jīng)征用但到媾和之后已返還給業(yè)主的土地，另一種是媾和之后仍然處于美軍使用狀態(tài)的土地。(4)后來民政府向業(yè)主支付了1950年7月1日至1952年4月28日期間的土地租賃“補(bǔ)償”費(fèi)。之所以說是補(bǔ)償，是因?yàn)橐婚_始美軍并不承認(rèn)媾和前的土地征用屬于租賃(按照其國(guó)際法依據(jù)——《陸戰(zhàn)法規(guī)》，占領(lǐng)當(dāng)局有權(quán)無償使用居民的實(shí)物等財(cái)產(chǎn))，只是在媾和之后才追加承認(rèn)并補(bǔ)發(fā)的。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至1956年，當(dāng)時(shí)正處于美軍征用的43 000英畝土地中約有60%是媾和前時(shí)期征用的。[3]37-38需要說明的是，美軍將私人土地征為軍用，基本上會(huì)使原來的土地性質(zhì)發(fā)生改變，如將農(nóng)田改造為道路、開挖管線、在原土地表層鋪設(shè)水泥混凝土或者加蓋其他建筑物等，不一而足。當(dāng)美軍將一部分沒有軍事利用價(jià)值的土地恢復(fù)民用時(shí)，絕大多數(shù)土地沒有做任何處理就直接返還給民眾，這就帶來了土地復(fù)原補(bǔ)償問題。所謂“土地復(fù)原”，是指在土地租賃行為結(jié)束時(shí)，作為承租方有保持或者恢復(fù)租賃行為發(fā)生前土地原有狀態(tài)和性質(zhì)的義務(wù)。當(dāng)承租方無法使土地以原有狀態(tài)和性質(zhì)返還給出租方時(shí)，需向后者支付一定的補(bǔ)償費(fèi)用，謂之“土地恢復(fù)原狀補(bǔ)償費(fèi)”。上述行為發(fā)生在美軍占領(lǐng)時(shí)期，所以成為民眾“媾和前賠償”主張的重要內(nèi)容之一。1956年到1958年，沖繩地方的自治機(jī)關(guān)——琉球政府(GRI)代表民眾就該問題多次致信美國(guó)在當(dāng)?shù)氐男姓芾頇C(jī)構(gòu)——琉球民政府，要求美方履行賠償義務(wù)，而民政府的回復(fù)一律以對(duì)日和約第19條已放棄請(qǐng)求權(quán)為由，不予支持。[4]當(dāng)時(shí)，無論是沖繩民眾還是琉球政府，都把主要精力放在軍用土地問題(新的土地征用、租金的數(shù)量和支付方式)的斗爭(zhēng)和處理上，而包括土地復(fù)原在內(nèi)的“媾和前賠償”問題并非十分突出和急迫，因此也就處于懸而未決的狀態(tài)。

1957年起，艾森豪威爾政府開始調(diào)整沖繩政策，在維持沖繩軍事基地功能不變的前提下，更加重視當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和民眾福祉的提高。[5]從年初的民政長(zhǎng)官聲明到《土地征用令》(第164號(hào)法令)，再到對(duì)原相關(guān)法令的修正，軍民雙方圍繞新的土地征用與租金支付方式的分歧逐步消弭。1958年7月，沖繩代表團(tuán)應(yīng)邀訪美，與美國(guó)國(guó)務(wù)院和國(guó)防部進(jìn)行會(huì)談并發(fā)表聯(lián)合聲明，明確表達(dá)了對(duì)沖繩民眾在新的土地征用和“媾和前賠償”問題上所受遭遇的關(guān)切。上述一系列政策、法令和聲明的出臺(tái)，標(biāo)志著一度成為矛盾焦點(diǎn)的軍用土地問題得到基本解決。[6](5)關(guān)于20世紀(jì)50年代沖繩軍用地問題產(chǎn)生與解決的具體過程，參見平良好利『戦後沖縄と米軍基地——「受容」と「拒絶」のはざまで1945-1972年』，法政大學(xué)出版局2012年版；來間泰男『沖縄の米軍基地と軍用地料』，榕樹書林2012年版。

但這并不意味著該問題的徹底終結(jié)，在軍用地問題中遺留下來的“媾和前賠償”問題漸漸浮出水面。1958年3月19日，在沖繩地區(qū)各市鎮(zhèn)村長(zhǎng)、市鎮(zhèn)村議長(zhǎng)會(huì)會(huì)長(zhǎng)以及軍用土地委員會(huì)主席的組織下，成立了“媾和前損失賠償獲得期成會(huì)”(以下簡(jiǎn)稱“期成會(huì)”)。鑒于此前與民政府方面多次就該問題交涉均無功而返，期成會(huì)效仿解決軍用土地問題時(shí)采用的策略——訴諸美國(guó)政府及國(guó)會(huì)。12月19日，期成會(huì)聘請(qǐng)的斯蒂特與海曼丁格律師事務(wù)所(Stitt and Hemmendinger Law Firms)(6)該事務(wù)所位于華盛頓特區(qū)，是當(dāng)?shù)乇姸嘣和庥握f團(tuán)體中的一員，海曼丁格本人此前任職于美國(guó)國(guó)務(wù)院遠(yuǎn)東局。向美國(guó)國(guó)務(wù)院、國(guó)防部提交了該問題的請(qǐng)?jiān)感藕颓闆r說明書(以下簡(jiǎn)稱“海曼丁格意見書”或“意見書”)。信中直言：“謹(jǐn)代表期成會(huì)要求美國(guó)——作為琉球群島行政管轄當(dāng)局，為美軍在日本投降至對(duì)日和約生效期間使用琉球群島的土地以及所造成的損害向業(yè)主支付補(bǔ)償費(fèi)。”[3]意見書重點(diǎn)對(duì)美國(guó)政府原先堅(jiān)持以對(duì)日和約為依據(jù)否認(rèn)其法律責(zé)任的立場(chǎng)從法律角度加以駁斥，這也正是期成會(huì)聘請(qǐng)專業(yè)律師事務(wù)所的用意所在。該信篇幅較長(zhǎng)且涉及諸多法律術(shù)語，此處不再逐條引用，概括來說，主要是針對(duì)《舊金山和約》的適用性提出幾個(gè)方面的質(zhì)疑，認(rèn)為不能據(jù)此就否定琉球人就媾和前遭遇的損失享有的求償權(quán)利。[3]19-30就其目的而言，沖繩民眾對(duì)由哪一方承擔(dān)法律責(zé)任并不甚關(guān)注，其核心在于希望美方找到一個(gè)方案給予其經(jīng)濟(jì)賠償，意見書講得很清楚：

一個(gè)可能的解決辦法包括美國(guó)國(guó)會(huì)同意另外撥付資金或者日本在美國(guó)要求下同意承擔(dān)完全責(zé)任。該問題的解決并不有賴于任何一方政府承認(rèn)其應(yīng)負(fù)法律責(zé)任。兩國(guó)政府僅需盡量滿足琉球民眾的經(jīng)濟(jì)要求。用經(jīng)濟(jì)援助來處理私人賠償請(qǐng)求權(quán)的先例比比皆是?！苍S從更廣的視角來觀察就能找到解決之道。[3]8-9

收到上述文件后，美國(guó)國(guó)務(wù)院與國(guó)防部作何反應(yīng)，是否內(nèi)部進(jìn)行過討論，檔案中并無詳細(xì)的記錄。目前已知的僅是國(guó)務(wù)院遠(yuǎn)東局曾向琉球地方最高行政長(zhǎng)官透露對(duì)海曼丁格意見書的態(tài)度，同時(shí)陸軍部責(zé)成其準(zhǔn)備一份關(guān)于此事詳細(xì)經(jīng)過的備忘錄[7]，其他細(xì)節(jié)則無從知曉。

二、“媾和前賠償”問題的基本解決

華盛頓方面遲遲不予答復(fù)，民眾只能繼續(xù)通過地方自治機(jī)構(gòu)向民政府施加壓力。琉球政府立法院分別于1959年7月、1961年3月、1963年2月三次通過了關(guān)于要求美國(guó)盡早支付媾和前損失賠償費(fèi)問題的決議案。(7)參見14th Session, Legislature of the GRI, A Resolution Requesting Compensation for Damage Inflicted by U. S. Military Forces before Effectuation of Treaty of Peace with Japan, 1 July 1959; 18th Session, Legislature of the GRI, A Resolution Requesting Early Passage of Bill to Pay of Pre-Peace Treaty Compensation for Damage Inflicted by Acts of United States Forces, 31 March 1961; 23rd Session, Legislature of the GRI, A Resolution Requesting Early Realization of Pre-Peace Treaty Claims, 15 February 1963， National Archives at College Park, Box 1, Records Relating to Japanese Political Affair 1960-1975, RG 59.迫于民眾的壓力，同時(shí)為了落實(shí)1958年聯(lián)合聲明中的承諾，美方態(tài)度終于有了較大轉(zhuǎn)變。1960年11月9日，琉球高級(jí)行政專員(8)琉球地方當(dāng)局最高行政長(zhǎng)官，由駐沖繩美軍司令官兼任，受陸軍部管轄。唐納德·P.布斯(Donald P. Booth)中將發(fā)表聲明，宣布美國(guó)政府已授權(quán)其考慮和解決部分土地業(yè)主針對(duì)美軍在1950年7月1日至1952年4月28日期間造成的土地使用與損害的賠償問題，民政府第26號(hào)公告構(gòu)成這一時(shí)期賠償?shù)姆苫A(chǔ)。[8]1961年4月6日，新任高級(jí)行政專員保爾·卡拉維(Paul Caraway)再次發(fā)表聲明，宣布成立美琉“媾和前賠償”審查委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱“聯(lián)合審查委員會(huì)”)。一個(gè)月以后，由約翰·金(John P. King)和久倍良順共同擔(dān)任會(huì)長(zhǎng)的委員會(huì)正式啟動(dòng)對(duì)“媾和前賠償”問題的審核工作，并在聯(lián)合審查委員會(huì)下又成立若干分委會(huì)處理對(duì)應(yīng)事項(xiàng)。[9]當(dāng)然，此舉只是表明該問題已被美方列入考慮范圍，按照民政府新聞發(fā)言人的說法，設(shè)立該委員會(huì)的目的在于收集和分析所提交的各項(xiàng)事實(shí)并分析評(píng)估各項(xiàng)建議，高級(jí)行政專員把委員會(huì)形成的報(bào)告中的所有建議遞交給國(guó)防部長(zhǎng)，再由國(guó)會(huì)根據(jù)國(guó)防部長(zhǎng)提交的議案采取下一步行動(dòng)。[10]

1962年3月23日，聯(lián)合審查委員會(huì)經(jīng)過一年詳細(xì)討論后完成審查工作，將工作報(bào)告提交給高級(jí)行政專員。10月16日，該報(bào)告被轉(zhuǎn)呈給陸軍部長(zhǎng)并附上支付賠償金的建議，同時(shí)對(duì)外宣布國(guó)防部將對(duì)該文件做進(jìn)一步研究，最終決定會(huì)由總統(tǒng)和國(guó)會(huì)做出。1963年1月18日，為安撫民眾情緒，高級(jí)行政專員專門致信期成會(huì)，告知他們：

據(jù)悉，美國(guó)政府正仔細(xì)研究“媾和前賠償”問題，將此提交到國(guó)會(huì)的準(zhǔn)備工作也正有序進(jìn)行……可以告訴大家的是國(guó)防部和陸軍部完全了解此事對(duì)琉球民眾的重要性。[11]

盡管美國(guó)方面對(duì)“媾和前賠償”的態(tài)度已明顯軟化，但要真正實(shí)現(xiàn)賠償關(guān)鍵在于行政部門向國(guó)會(huì)提交的撥款議案獲得通過。為此，兼任期成會(huì)會(huì)長(zhǎng)的桑江朝幸利用其當(dāng)?shù)亓⒎ㄔ鹤h員身份與美方官員頻繁接觸，轉(zhuǎn)達(dá)業(yè)主們對(duì)促成賠償決議的期望。1963年10月3日，桑江拜訪美國(guó)駐那霸領(lǐng)事理查德·W.芬奇(Richard W. Finch)，希望芬奇向美國(guó)國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)交寫給高級(jí)行政專員的請(qǐng)?jiān)感鸥北荆瑧┱?qǐng)國(guó)會(huì)撥款支付賠償金。10月7日，芬奇將會(huì)見情況連同信件報(bào)告交給國(guó)務(wù)院遠(yuǎn)東局日本處主任托馬斯·W.艾恩斯沃思(Thomas W. Ainsworth)。[12]考慮到國(guó)會(huì)即將于11月休會(huì)，桑江此舉大概也是希望國(guó)務(wù)院與陸軍部能趕在休會(huì)前盡早協(xié)商提出撥款動(dòng)議。(9)從與他同為審查委員會(huì)成員的約翰·金的評(píng)價(jià)來看，桑江是個(gè)現(xiàn)實(shí)主義者，他本人對(duì)國(guó)會(huì)休會(huì)前軍方就有所行動(dòng)并不抱太大希望，是受到期成會(huì)成員大會(huì)即將召開和其他一些因素的壓力才不得不如此行事。參見Letter from Richard W. Finch to Thomas W. Ainsworth, 12 July 1965, Box 1, Records Relating to Japanese Political Affair 1960-1975, RG 59, National Archives at College Park.

雖然自1961年起就有多位國(guó)會(huì)議員在不同場(chǎng)合以個(gè)人身份向國(guó)會(huì)提出支付賠償金的議案，但直到1964年第88屆美國(guó)國(guó)會(huì)第二次會(huì)議時(shí)才首次由行政機(jī)構(gòu)提出撥款動(dòng)議的提案，不過當(dāng)時(shí)并未獲通過。該項(xiàng)議案真正進(jìn)入聽證程序則要到1965年的7月。[13]7月28日，眾議院外交事務(wù)委員會(huì)舉行關(guān)于第32號(hào)參議院聯(lián)合決議案(Senate Joint Resolution No.32)聽證會(huì)，該項(xiàng)決議案正是關(guān)于1945年至1952年期間由于美軍行為或過失引起的土地使用、漁業(yè)損失、財(cái)產(chǎn)損失、人員傷亡等的賠償金撥款授權(quán)，涉及金額2200萬美元。檔案顯示，陸軍部對(duì)此次聽證會(huì)相當(dāng)重視，于7月23日邀請(qǐng)國(guó)務(wù)院派代表參加五角大樓舉行的全程報(bào)告會(huì)；國(guó)務(wù)院不僅為出席聽證會(huì)的代表——遠(yuǎn)東事務(wù)副助理國(guó)務(wù)卿塞繆爾·博格(Samuel Berger)準(zhǔn)備了完整的背景文件，還為其草擬了聽證會(huì)的發(fā)言稿。[14]由發(fā)言稿可知，在支付賠償問題上國(guó)務(wù)院與軍方立場(chǎng)一致。[14]在當(dāng)年的國(guó)會(huì)上該決議案雖然獲批為公法89-296，卻沒有撥付相應(yīng)的資金。1966年3月，國(guó)會(huì)眾議院再次舉行聽證會(huì)，商議修正涉及美國(guó)對(duì)琉球地區(qū)援助的《普賴斯法案》，與此同時(shí)將“媾和前賠償”問題列入討論事項(xiàng)。[15]10月15日，國(guó)會(huì)終于批準(zhǔn)了撥款決議。根據(jù)公法89-691，撥付總額為2104萬美元用于1945年至1952年期間由美軍行為引起的土地、財(cái)產(chǎn)損失和人員死亡的特惠賠償金(Ex-gratia Payment)。[16]特惠賠償指的是政府或某組織雖然否認(rèn)其應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任，但仍出于自愿或自發(fā)而對(duì)受害方支付費(fèi)用。言下之意，美國(guó)政府依然堅(jiān)持原來的免責(zé)立場(chǎng)，又從人道主義角度向民眾支付賠償費(fèi)用以緩解當(dāng)?shù)孛癖姷姆疵狼榫w。

從1967年起，民政府開始著手“媾和前賠償”金的處理。1月9日，民政官杰拉爾德·華納(Gerald Warner)與琉球政府主席松岡政保以及期成會(huì)會(huì)長(zhǎng)桑江朝光共同簽署了關(guān)于償付生效所需支出的“諒解備忘錄”。1月10日，高級(jí)行政專員費(fèi)迪南·湯瑪斯·安格(Ferdinand Thomas Unger)宣布，受國(guó)防部長(zhǎng)委派，由其本人負(fù)責(zé)“媾和前賠償”事宜，再按照分工，沖繩工程兵大隊(duì)處理所有土地賠償，民政官處理民事侵權(quán)賠償(人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失)，實(shí)際償付工作將通過琉球政府各級(jí)機(jī)關(guān)展開，約180 000起賠償案例將在國(guó)會(huì)撥款授權(quán)兩年的有效期內(nèi)處理完畢。[16]

同一天，民政府頒布了高級(jí)行政專員第60號(hào)法令——《關(guān)于琉球人士媾和前賠償?shù)慕鉀Q》，將賠償事宜的處理法規(guī)化。法令宣稱，根據(jù)公法89-296授權(quán)支付特惠賠償金，國(guó)防部長(zhǎng)制定解決賠償請(qǐng)求權(quán)的規(guī)定并委任陸軍部長(zhǎng)負(fù)責(zé)此事，后者再任命高級(jí)行政專員負(fù)責(zé)賠償金支付事宜。法令規(guī)定，特惠賠償金的支付限定于媾和前時(shí)期美軍(10)此處美軍既包括作戰(zhàn)人員也包括非軍事雇員。行為或過失引起的人身傷亡和私有財(cái)產(chǎn)使用、損壞、損毀，并明確規(guī)定下列情況不適用本法令：超出規(guī)定日期；美國(guó)此前已經(jīng)解決或支付了的土地或設(shè)施使用、損壞、損毀和人員傷亡的賠償請(qǐng)求權(quán)；市級(jí)政府的賠償請(qǐng)求權(quán)；此前日本政府出資解決的賠償請(qǐng)求權(quán)的全部或部分。[17]

國(guó)會(huì)授權(quán)的這筆2104萬美元資金，各賠償項(xiàng)目的具體數(shù)額目前仍不清楚。不過根據(jù)已掌握的資料可以肯定，在首筆1200萬美元資金到位后，有11 246 532美元用于88 423起私有財(cái)產(chǎn)使用與損毀的賠償，768 729美元用于支付700名人員傷亡引起的民事侵權(quán)賠償。[18]截至1968年10月15日，國(guó)會(huì)授權(quán)法案兩年有效期到期，一共支付賠償金19 728 118.73美元。隨后，民政府資金授權(quán)和賬目分配的權(quán)力被陸軍部工程兵部撤銷，按照規(guī)定尚未支付的結(jié)余資金回流到財(cái)政部，美國(guó)國(guó)會(huì)以特惠賠償金的方式支付“媾和前賠償”的行動(dòng)也就此畫上句號(hào)。[19]至此，雖然歷經(jīng)近十年，民眾終于基本達(dá)到其當(dāng)初的目的，獲得了在媾和前時(shí)期遭受損失的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；而美國(guó)方面也吸取了50年代在土地問題上的教訓(xùn)，不再一味追求軍事利益優(yōu)先而忽視社會(huì)民生?！版藕颓百r償”的解決雖然遷延多時(shí)，但雙方終究還能保持理性和務(wù)實(shí)的態(tài)度來對(duì)待，避免了經(jīng)濟(jì)問題的政治化，最終取得了一個(gè)令雙方都能接受的結(jié)果。

三、媾和前軍用土地復(fù)原補(bǔ)償：遺留問題的“遺留問題”

“媾和前賠償”這一歷史遺留問題雖然得到解決，但還不夠圓滿，反而由于設(shè)計(jì)的疏漏出現(xiàn)了政策無法覆蓋的盲點(diǎn)，成為軍用土地遺留問題的“遺留問題”。其中頗為突出的就是土地復(fù)原補(bǔ)償問題。土地復(fù)原補(bǔ)償費(fèi)是“媾和前賠償”的一個(gè)重要組成部分，怎么還會(huì)被排除在外呢？

準(zhǔn)確地說，不是全部而是部分軍用土地由于其恢復(fù)民用時(shí)間晚于聯(lián)合審查委員會(huì)接受賠償申請(qǐng)的截止時(shí)間，被排除在賠償金發(fā)放之列。具體而言，媾和前遭受損害的軍用土地，其復(fù)原補(bǔ)償費(fèi)以1950年7月1日為界，分為兩個(gè)時(shí)間段進(jìn)行處理。第一個(gè)時(shí)間段為1950年7月1日至1952年4月28日，再根據(jù)土地恢復(fù)民用的時(shí)間由不同的法規(guī)處理：截至1959年1月25日前恢復(fù)民用的土地，根據(jù)民政府第26號(hào)法令支付復(fù)原補(bǔ)償費(fèi)，而1959年1月26日之后恢復(fù)民用的土地，則依據(jù)高級(jí)行政專員第20號(hào)法令《租借權(quán)益的獲得》(1959年2月12日)支付復(fù)原補(bǔ)償費(fèi)。第二個(gè)時(shí)間段為1950年7月1日前，于1961年6月30日前返還的土地，根據(jù)高級(jí)行政專員第60號(hào)法令《關(guān)于琉球人士媾和前賠償?shù)慕鉀Q》(1967年1月10日)，對(duì)1950年7月1日前土地發(fā)生的形態(tài)和性質(zhì)改變支付復(fù)原補(bǔ)償費(fèi)。[20]這樣一來，就導(dǎo)致1961年6月30日之后返還的土地淪為政策盲點(diǎn)，無法享受到任何復(fù)原補(bǔ)償。之所以以1961年6月30日為界，是因?yàn)檫@是當(dāng)時(shí)聯(lián)合審查委員會(huì)接受民眾賠償申請(qǐng)的截止時(shí)間，該報(bào)告沒有將此日期之后返還的土地作為復(fù)原補(bǔ)償對(duì)象列入(實(shí)際上也不現(xiàn)實(shí))。無論是陸軍部提交的32號(hào)參議院聯(lián)合決議案，還是公法89-296，或是第60號(hào)高級(jí)行政專員令等成文法令，都是以當(dāng)時(shí)聯(lián)合審查委員會(huì)報(bào)告為底本形成的，所處理并支付的賠償請(qǐng)求僅限于先前被聯(lián)合審查委員會(huì)接受、審核并通過的申請(qǐng)。委員會(huì)求償申請(qǐng)截止時(shí)，這部分仍處于美軍租賃狀態(tài)的土地自然就無法享受復(fù)原補(bǔ)償待遇。

那么，出現(xiàn)這種情況是聯(lián)合審查委員會(huì)當(dāng)時(shí)工作疏漏或考慮不周造成的嗎？答案是否定的。這一點(diǎn)可以從作為期成會(huì)委托代表的海曼丁格與陸軍部高級(jí)官員的往來信件中得到證實(shí)。1962年12月18日，海曼丁格致信陸軍部，希望針對(duì)媾和之后恢復(fù)民用的土地能設(shè)立一項(xiàng)媾和后開支(post-treaty expense)，以支付其在媾和前時(shí)期被征用土地的補(bǔ)償費(fèi)。陸軍部直到翌年4月29日才回復(fù)稱，對(duì)于信中提及的補(bǔ)償費(fèi)支付，除了承認(rèn)1950年7月1日至1952年4月28日期間土地租賃和損毀的求償要求具有合理有效性，其他的要求美國(guó)政府一概不負(fù)有法律責(zé)任，但可以將其包含在聯(lián)合審查委員會(huì)所審核的請(qǐng)求權(quán)范疇內(nèi)。[21]該信表明，土地業(yè)主們還沒有認(rèn)識(shí)到1961年7月1日后返還土地在政策上的漏洞，仍然希望美方在整體上考慮復(fù)原補(bǔ)償。

1964年9月28日，海曼丁格致信陸軍部長(zhǎng)斯蒂芬·艾勒斯(Stephen Ailes)，指出“對(duì)于對(duì)日和約生效后恢復(fù)民用的土地在媾和前時(shí)期遭受損毀(比如用作機(jī)場(chǎng)等)的賠償義務(wù)，美國(guó)當(dāng)局的做法確有矛盾之處”，并提醒其注意“媾和前受到損毀而目前仍未恢復(fù)民用的這類土地。相信陸軍部絕不愿意等將來這類土地恢復(fù)民用后再一次次向國(guó)會(huì)提出撥付特惠補(bǔ)償金的申請(qǐng)。因而，唯一合情合理的解決辦法就是現(xiàn)在就接受這類土地的索賠申請(qǐng)”。[22]為此，海曼丁格還建議艾勒斯指示高級(jí)行政專員，促成索賠業(yè)主與審查委員會(huì)就此事再行協(xié)商。從該信內(nèi)容來看，在聯(lián)合審查委員會(huì)調(diào)查取證時(shí)仍處于征用狀態(tài)的土地復(fù)原補(bǔ)償問題已被業(yè)主們關(guān)注，不過考慮到當(dāng)時(shí)陸軍部還未向國(guó)會(huì)提交“媾和前賠償”撥款授權(quán)的正式議案，業(yè)主們希望能將這部分土地的賠償也列入其中。

然而，陸軍部的回復(fù)令他們感到失望。1965年5月10日，陸軍部常務(wù)副部長(zhǎng)約翰·斯泰德曼(John Steadman)復(fù)信海曼丁格，聲稱與聯(lián)合審查委員會(huì)主席金法官進(jìn)行面談之后認(rèn)為“要求重開聯(lián)合審查委員會(huì)會(huì)議審議此事的做法十分不妥”。至于理由，斯泰德曼引述了金法官的報(bào)告：

聯(lián)合委員會(huì)在對(duì)這類目前仍被美軍租賃的土地在媾和前發(fā)生的形質(zhì)改變進(jìn)行研究后很肯定地表示，這些形質(zhì)改變主要是用作住宅區(qū)、醫(yī)院、空軍基地、道路、管線以及其他永久性設(shè)施，不應(yīng)當(dāng)被視為“損毀”，而無疑是一種“增益”(improvements)，會(huì)提高土地的價(jià)值。聯(lián)合審查委員會(huì)之所以一致同意這種形質(zhì)改變不構(gòu)成請(qǐng)求權(quán)，也沒有將其囊括進(jìn)報(bào)告的支持性結(jié)論(affirmative findings)中，主要原因正是在此。(11)參見John M. Steadman to Noel Hemmendinger, 10 May 1965, Box 142, Records of the U.S. Civil Administration of the Ryukyu Islands (USCAR), RG 260, National Archives at College Park。筆者還想強(qiáng)調(diào)，其實(shí)還有一個(gè)理由陸軍部沒有談到，而對(duì)于雙方卻都是不言而喻的。那就是，從法律角度而言，只有租賃期滿土地返還給業(yè)主時(shí)，復(fù)原補(bǔ)償申請(qǐng)才能成立；反之，只要租賃合同一直沒有終止，業(yè)主們就無法發(fā)起求償申請(qǐng)。

姑且不論理由是否充分，上述這段話至少表明，聯(lián)合審查委員會(huì)在工作時(shí)已經(jīng)意識(shí)到這部分仍處于租賃狀態(tài)的土地的復(fù)原補(bǔ)償問題，并且這一結(jié)果是經(jīng)過美琉雙方代表同意的。

盡管遭到拒絕，海曼丁格仍試圖說服軍方考慮未返還土地的復(fù)原補(bǔ)償方案。1965年8月2日，他再次致信陸軍部，建議對(duì)提交國(guó)會(huì)的聯(lián)合決議案進(jìn)行修改。信中他并沒有對(duì)金法官提出的理由發(fā)表意見，而對(duì)于陸軍部提出的“這些要過很久才能恢復(fù)民用且有所‘增益’的土地提出補(bǔ)償申請(qǐng)是不合理的”這一觀點(diǎn)也表示能夠理解。同時(shí)，他提出一個(gè)十分現(xiàn)實(shí)的假設(shè)：軍方會(huì)根據(jù)其需要將不具備軍事價(jià)值的土地返還給民眾，但這種返還是分散且零星的，對(duì)這類土地的“增益”也許并不是業(yè)主們所需要的，更何況軍方也不會(huì)等到返還時(shí)為100或100 000美元的補(bǔ)償金一次又一次向國(guó)會(huì)開口要求扣款授權(quán)。為此，海曼丁格建議在目前陸軍部提交的撥款授權(quán)議案中再增加一筆資金，來支付聯(lián)合審查委員會(huì)結(jié)束受理求償申請(qǐng)后才返還土地的復(fù)原補(bǔ)償費(fèi)。[21]然而，他的這個(gè)建議依然沒有被采納。9月14日，陸軍部長(zhǎng)斯坦利·雷索(Stanley Resor)復(fù)信海曼丁格，感謝其提出的建議，但經(jīng)過考慮認(rèn)為：

出于提出該立法決議案的初衷，聯(lián)合審查委員會(huì)一致決定，不將當(dāng)前仍處于美軍租賃狀態(tài)的土地在媾和前時(shí)期發(fā)生的形質(zhì)改變視為“損毀”并構(gòu)成有效的請(qǐng)求權(quán)申請(qǐng)?！虼耍戃姴空J(rèn)為此時(shí)尋求在提交國(guó)會(huì)審議的決議案中增加賠償金授權(quán)的這種做法并不合適。[23]

隨著1965年10月27日公法89-296的獲批和1966年10月15日公法89-691國(guó)會(huì)撥款授權(quán)的通過，絕大多數(shù)“媾和前賠償”問題以美國(guó)方面支付特惠補(bǔ)償金的方式得以解決。在上述決議案通過時(shí)，國(guó)會(huì)同時(shí)明確表示：“公法89-296構(gòu)成自1945年8月15日至1952年4月28日占領(lǐng)期間美軍所有責(zé)任的完整和最終解決?！盵24]這也就意味著，用國(guó)會(huì)撥款來解決關(guān)于1961年7月1日后返還的軍用土地復(fù)原補(bǔ)償問題的渠道基本被堵死。接下來，這部分業(yè)主只能通過地方政府渠道與美方繼續(xù)進(jìn)行交涉。1969年10月3日，在日美琉咨詢委員會(huì)(12)按照1967年11月美日首腦聯(lián)合聲明第7點(diǎn)的內(nèi)容，1968年1月19日在那霸成立琉球群島高級(jí)行政專員咨詢委員會(huì)，其成員由日本、美國(guó)和琉球政府各派一名代表和適當(dāng)人員組成，其目的在于減少未來沖繩返還時(shí)引起的摩擦，消除沖繩與日本本土之間在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)各方面的差異，委員會(huì)在職權(quán)范圍內(nèi)將向高級(jí)行政專員提供政策建議和咨詢，同時(shí)其工作報(bào)告也向東京的美日協(xié)調(diào)委員會(huì)提交。參見吉澤請(qǐng)次郎《戰(zhàn)后日美關(guān)系》，上海人民出版社1977年版第114～117頁。會(huì)議上，來自琉球政府的代表提交了一份建議草案，要點(diǎn)如下：

2.關(guān)于已返還的軍用土地的復(fù)原補(bǔ)償費(fèi)，已采取了下列措施：

……

3.然而，1961年7月1日之后以及未來恢復(fù)民用的土地，沒有針對(duì)其在1950年7月1日前發(fā)生的形態(tài)和性質(zhì)改變采取相應(yīng)的補(bǔ)償措施。

4.盡管上述第3段中提及的軍用土地與第2段b部分中的土地是以相同方式征用獲得的，但僅僅是因?yàn)樵?961年7月1日后才恢復(fù)民用就不能得到補(bǔ)償，這有違公平原則?？紤]到這些土地用作軍用已經(jīng)相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間，理應(yīng)給予復(fù)原補(bǔ)償。

5.鑒于上述情況，咨詢委員會(huì)同意，無論何時(shí)恢復(fù)民用，都應(yīng)該向上述第3段那類情況的土地建立復(fù)原補(bǔ)償措施。[20]

10月27日，咨詢委員會(huì)美方代表將該文件報(bào)告交給高級(jí)行政專員詹姆斯·蘭珀特(James Lampert)。[25]在美國(guó)駐沖繩行政當(dāng)局的內(nèi)部討論中，區(qū)工程兵大隊(duì)不動(dòng)產(chǎn)科主管建議：“按照租賃合同條款，美國(guó)沒有對(duì)這類賠償支付撫慰金的法律依據(jù)，況且還需要國(guó)會(huì)另外授權(quán)才能使求償要求發(fā)生效力，有鑒于此，建議在返還談判中將這類賠償列入交給日本政府處理和解決的事項(xiàng)中?！盵26]檔案顯示，該建議至少被轉(zhuǎn)交到民政官處審閱。另外，1970年5月20日，民政府法務(wù)部主管理查德·麥克尼利就同一問題提出另一份意見書，他作為土地事務(wù)部門的直屬上司(土地科隸屬法務(wù)部)在該意見書中列舉了一系列事實(shí)，摘錄如下：

3.除了1945年9月2日起盟軍法律認(rèn)可的個(gè)別請(qǐng)求權(quán)，根據(jù)對(duì)日和約……美國(guó)政府的立場(chǎng)是，鑒于上述條款已使所有對(duì)此的法律責(zé)任滅失，美軍在1950年7月1日前征用并改變或損毀的土地，無論何時(shí)返還給業(yè)主，都不應(yīng)承擔(dān)復(fù)原補(bǔ)償責(zé)任。此外，也沒有任何一項(xiàng)美國(guó)法律支持授權(quán)支付這類補(bǔ)償費(fèi)。

……

5.如果陸軍部提出新的議案來支付復(fù)原補(bǔ)償費(fèi)，那么毫無疑問會(huì)遭到國(guó)會(huì)反對(duì)。因?yàn)樵诤笳呖磥?，公?9-296公法標(biāo)志著占領(lǐng)期間美軍對(duì)此所有責(zé)任的完整和最終解決。

6.……在公法89-296頒布實(shí)施時(shí)，國(guó)會(huì)并沒有考慮授權(quán)給該法案實(shí)施后高級(jí)行政專員考慮并批準(zhǔn)的媾和前賠償，且聯(lián)合決議案的措辭清楚地表明了國(guó)會(huì)的意圖。

7.國(guó)防部長(zhǎng)制定的關(guān)于解決媾和前賠償問題的規(guī)定和高級(jí)行政專員第60號(hào)法令，并沒有授權(quán)支付被聯(lián)合審查委員會(huì)排除和不被其認(rèn)可的索賠申請(qǐng)。

8.琉球政府于1968年10月15日終止了媾和前賠償?shù)闹Ц?。[24]

上述內(nèi)容的言下之意，就是對(duì)沖繩民眾要求美方額外出資對(duì)該部分土地進(jìn)行補(bǔ)償?shù)母鞣N可能性的間接否定。至于高級(jí)行政專員(或民政官)對(duì)咨詢委員會(huì)的建議作何答復(fù)，筆者未能查閱到相關(guān)檔案。但從前后事態(tài)的發(fā)展邏輯可以推測(cè)：民政官(或者高級(jí)行政專員)應(yīng)當(dāng)不會(huì)對(duì)該建議持支持立場(chǎng)(這與美方一貫的立場(chǎng)是背離的)；即便做出答復(fù)，至多就是表示需向華盛頓方面請(qǐng)示后才能做出回復(fù)。

上述建議的提出時(shí)間是1970年5月，這意味著什么呢？眾所周知，1969年11月佐藤榮作首相與尼克松總統(tǒng)會(huì)談后發(fā)表美日聯(lián)合聲明，宣告雙方就沖繩返還達(dá)成政治共識(shí)，接下來雙方需要通過外交努力將這一政治成果轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)，這就是締結(jié)《沖繩返還協(xié)定》來規(guī)定和保障沖繩的施政權(quán)從美國(guó)移交到日本手中所涉及的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、軍事、外交等方面交接工作的順利完成。從1970年3月雙方提交第一份協(xié)定草案開始，美日就進(jìn)入?yún)f(xié)定的正式談判。也就是說，直到美日開始為返還協(xié)定展開談判，“媾和前賠償”中的部分土地復(fù)原補(bǔ)償問題仍未解決，這就為該問題將來被列為談判事項(xiàng)提供了現(xiàn)實(shí)可能性。

1970年8月31日，琉球政府立法院做出有關(guān)施政權(quán)返還措施的決議。其中，土地復(fù)原補(bǔ)償問題被列為第6項(xiàng)向美日兩國(guó)政府要求的事項(xiàng)。[27]美國(guó)政府自然不會(huì)加以理睬，琉球政府此舉實(shí)際就是轉(zhuǎn)而向日本政府求助，希望能通過外交談判實(shí)現(xiàn)其訴求。日本政府對(duì)于沖繩民眾的要求頗為重視。事實(shí)上，外務(wù)省1970年10月7日形成的文件《關(guān)于琉球居民的請(qǐng)求權(quán)問題》就是以1970年8月31日的《琉球政府立法院決議》和沖繩軍用土地聯(lián)合會(huì)向日本政府各個(gè)相關(guān)機(jī)構(gòu)提交的《軍用土地問題建議書》為基礎(chǔ)的。[28]另外一份琉球政府遞交的《致愛知外相的請(qǐng)求信》則羅列了返還過程中沖繩民眾所關(guān)心的19個(gè)事項(xiàng)。[29]外務(wù)省與相關(guān)省廳進(jìn)行內(nèi)部溝通協(xié)調(diào)后，決定與美國(guó)展開交涉。

簡(jiǎn)而言之，“媾和前賠償”問題是沖繩軍用土地問題的某種“遺留”和“延續(xù)”，軍民雙方都從土地斗爭(zhēng)中吸取了經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，使該問題被限定在經(jīng)濟(jì)事務(wù)的范疇內(nèi)得以基本解決。但是，由于負(fù)責(zé)處理的機(jī)構(gòu)(“媾和前賠償”聯(lián)合審查委員會(huì))與當(dāng)?shù)孛癖娫谡J(rèn)知上的差異，使得部分媾和前時(shí)期軍用土地的復(fù)原補(bǔ)償問題成為遺留問題的“遺留問題”，待美日展開沖繩施政權(quán)返還談判時(shí)成為一個(gè)可能影響談判進(jìn)程的潛在不確定因素。

“媾和前賠償”是以往學(xué)術(shù)界對(duì)戰(zhàn)后沖繩地方史不太關(guān)注的一個(gè)問題。通過對(duì)其歷史考察，筆者認(rèn)為，雖然“媾和前賠償”的范圍不再局限于軍用土地，但實(shí)質(zhì)上仍是軍用土地問題解決后的一個(gè)遺留問題，也是其另一種形式的延續(xù)，軍民雙方圍繞土地問題的博弈隨之轉(zhuǎn)移到“媾和前賠償”問題上。所幸雙方都吸取了土地斗爭(zhēng)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)：當(dāng)事業(yè)主成立的賠償期成會(huì)一方面向民政府表達(dá)訴求，另一方面通過院外游說團(tuán)體直接向華盛頓高層施加壓力；民政府方面也能以協(xié)商對(duì)話的態(tài)度處之，通過成立有業(yè)主代表參與的聯(lián)合審查委員會(huì)提出政策建議，經(jīng)軍方研究后出面向國(guó)會(huì)提出撥款動(dòng)議終獲解決。“媾和前賠償”問題始終被限定在經(jīng)濟(jì)事務(wù)的范疇內(nèi)，避免了問題的政治化。但是，由于負(fù)責(zé)處理機(jī)構(gòu)與土地業(yè)主們?cè)谡J(rèn)知上的差異，部分媾和前時(shí)期軍用土地的復(fù)原補(bǔ)償問題被排除在賠償范圍之外，成為遺留問題的“遺留問題”，土地業(yè)主們承受著沖繩施政權(quán)“分離”和“返還”的雙重?fù)p害。直到美日開始為締結(jié)《沖繩返還協(xié)定》舉行談判，該問題仍未得到解決，從而為這一地方議題進(jìn)入外交領(lǐng)域并引發(fā)后來的風(fēng)波留下了空間。