提升口岸動植物檢疫查驗?zāi)芰Ω咝Х婪秶T生物安全初探

吳文忠 陳長樂 廈門海關(guān)（福建，廈門，361000）

近年來，非洲豬瘟、沙漠蝗、新冠肺炎、埃博拉等動植物疫情和重大傳染病方面的傳統(tǒng)生物安全威脅以及生物技術(shù)非法使用、生物恐怖襲擊等方面的非傳統(tǒng)生物威脅日趨嚴(yán)峻。 在新一輪科技變革和世界政治經(jīng)濟(jì)秩序轉(zhuǎn)型背景下，生物安全已成為我國面臨的重大安全問題和重要挑戰(zhàn)［1］。

我國在多年的進(jìn)境動植物檢疫工作中已逐步形成了包括檢疫準(zhǔn)入、注冊登記、境外預(yù)檢、檢疫審批、指定監(jiān)管場地、口岸查驗、檢疫處理、隔離檢疫、疫病監(jiān)測、檢疫監(jiān)督、風(fēng)險監(jiān)控和預(yù)警等制度在內(nèi)的覆蓋動植物及其產(chǎn)品進(jìn)口各個環(huán)節(jié)的有效防控體系［2］。而口岸作為入境第一門戶，口岸查驗的有效性和高效性尤其重要，直接關(guān)系著國門生物安全是否能得到有效維護(hù)。 本文就如何在《生物安全法》框架下履行國家賦予海關(guān)的神圣職責(zé)，進(jìn)一步提升口岸動植物檢疫查驗?zāi)芰Γ瑢嵤┌踩?、高效、精?zhǔn)的口岸查驗，做好疫情疫病防控和外來有害生物截獲維護(hù)好國門生物安全進(jìn)行探討。

1 維護(hù)國門生物安全的重要性

1.1 維護(hù)國門生物安全是保障生物安全的需要

生物安全是國家安全、社會發(fā)展和人民健康的堅固屏障，而維護(hù)好國門生物安全則是確保生物安全的關(guān)鍵一環(huán)。 中央在《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》、“健康中國2030”規(guī)劃綱要、“十四五”規(guī)劃綱要等中都提出健全國門生物安全查驗機(jī)制、加強(qiáng)外來物種管控、有效防范物種資源喪失等內(nèi)容［3］。倪岳峰署長指出“守住安全底線，任何時候都要把國門安全放在第一位，切實加強(qiáng)口岸監(jiān)管，有效防控風(fēng)險”。

1.2 維護(hù)國門生物安全是應(yīng)對國際復(fù)雜的動植物疫情和外來物種入侵的需要

與此同時，隨著經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程加快和國際交流日益頻繁，國門生物安全形勢也面臨更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。 當(dāng)前國際動植物疫情疫病頻發(fā)，世界動物衛(wèi)生組織（OIE）數(shù)據(jù)顯示，2020 年全球上報暴發(fā)非洲豬瘟國家/地區(qū)有30 個、暴發(fā)牛結(jié)節(jié)性皮膚病國家/地區(qū)有12 個。 我國主要貿(mào)易國家和地區(qū)數(shù)量眾多、商品貿(mào)易種類繁多、 貿(mào)易伙伴動植物疫情形勢復(fù)雜， 口岸面臨的動植物疫情防控風(fēng)險壓力巨大，近年來全國口岸截獲的動植物疫病疫情數(shù)量呈逐年上升趨勢。 此外，隨著經(jīng)濟(jì)全球化、貿(mào)易自由化、物流多元化以及新興業(yè)態(tài)的蓬勃發(fā)展，國外有害生物入侵渠道也愈發(fā)多樣，防控形勢十分嚴(yán)峻［4］。據(jù)海關(guān)總署通報，2020 年1-10 月，全國海關(guān)共截獲植物有害生物3 948 種、40.97 萬次， 其中檢疫性有害生物312 種、5.9 萬次。

綜上所述，有效提升口岸動植物疫情防控和外來物種入侵防范能力、 維護(hù)國門生物安全意義重大，是人民健康、社會安定和國家安全的有力保障，也是海關(guān)責(zé)無旁貸的神圣職責(zé)。

2 當(dāng)前口岸動植物檢疫查驗存在的問題

進(jìn)出境動植物檢疫經(jīng)過多年的發(fā)展，逐漸形成了一整套相對完善的口岸查驗體系，但是隨著貿(mào)易便利化的不斷提升和新興貿(mào)易業(yè)態(tài)的蓬勃發(fā)展，對諸如非侵入查驗、快速查驗、精準(zhǔn)查驗等方面需求也日益凸顯，現(xiàn)有的口岸查驗制度、作業(yè)要求等方面和實際存在一定程度的不相匹配。 主要存在以下問題：

2.1 進(jìn)出境動植物檢疫查驗法律法規(guī)體系有待完善

進(jìn)出境動植物檢疫法律法規(guī)體系以憲法為根本，以《中華人民共和國動植物檢疫》及其實施條例、《中華人民共和國海關(guān)法》等為基礎(chǔ)，結(jié)合業(yè)務(wù)類別和業(yè)務(wù)流程進(jìn)一步細(xì)化，形成涉及具體門類的部門規(guī)章。 《生物安全法》的出臺進(jìn)一步確立了海關(guān)在口岸動植物檢疫中的主導(dǎo)地位，也為口岸動植物檢疫執(zhí)法提供了更為明確和有力的上位法支撐［5］。但隨著海關(guān)業(yè)務(wù)融合的不斷深入和新興貿(mào)易業(yè)態(tài)的涌現(xiàn)，我國動植物檢疫法律制度存在的不足逐漸呈現(xiàn)。 一是部分法規(guī)立法以及法律具體實施時間過于久遠(yuǎn)，明顯不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。 如：《進(jìn)出境動植物檢疫法》 于1992 年4 月實施，《進(jìn)出境動植物檢疫法實施條例》于1997 年1 月實施，其后未再進(jìn)行修訂。 但2001 年我國加入世貿(mào)組織之后，國際貿(mào)易飛速發(fā)展， 帶來了很多新的動植物檢疫問題，原有法律已不適應(yīng)或未預(yù)見到［6］。如：隨著生物科技產(chǎn)業(yè)不斷壯大， 進(jìn)境生物材料的需求呈爆發(fā)式增長，但目前尚無專門的進(jìn)出境檢疫法規(guī)。 二是部分動植物檢疫法律法規(guī)內(nèi)容與現(xiàn)行國際法規(guī)和通行做法存在差距。 三是現(xiàn)行動植物檢疫法律法規(guī)處罰力度過輕，震懾力不足。 如：《進(jìn)出境動植物檢疫法》實施罰則中對于違法行為的行政處罰最高僅為5 萬元，所起懲戒效果甚微。

2.2 口岸動植物檢疫查驗基礎(chǔ)建設(shè)不足

2019 年海關(guān)總署發(fā)布《海關(guān)監(jiān)管作業(yè)場所（場地）設(shè)置規(guī)范》（2019 年第68 號公告）及《海關(guān)指定監(jiān)管場地管理規(guī)范》（2019 年第212 號公告）對碼頭查驗作業(yè)區(qū)和糧食、水果、食用水生動物、植物種苗、原木和其他進(jìn)境高風(fēng)險動植物及其產(chǎn)品指定監(jiān)管場地的建設(shè)做出明確規(guī)定［7］。 但目前口岸動植物檢疫查驗基礎(chǔ)建設(shè)與相關(guān)建設(shè)要求還存在一定差距。 一是查驗場地建設(shè)不足。 部分老口岸建設(shè)時間早，原有功能規(guī)劃未充分考慮業(yè)務(wù)發(fā)展需求，未預(yù)留足夠的擴(kuò)展空間， 無法按相關(guān)規(guī)范要求進(jìn)行改造。 如：按《海關(guān)監(jiān)管作業(yè)場所（場地）設(shè)置規(guī)范》要求，海關(guān)監(jiān)管作業(yè)場所（場地）內(nèi)應(yīng)根據(jù)業(yè)務(wù)開展需求規(guī)范設(shè)置進(jìn)境食用水生動物、水果、木材、糧食、種苗、供港澳鮮活產(chǎn)品等動植物及其產(chǎn)品專用查驗區(qū)，且原則要求各區(qū)相對隔離。 但目前多數(shù)老碼頭并無足夠的空間用以專用查驗區(qū)改造建設(shè)。 二是查驗設(shè)備設(shè)施等配套不足。 按規(guī)定要求，動植物及其產(chǎn)品查驗區(qū)應(yīng)該配備叉車、掏箱工具、衡器、監(jiān)測鑒定儀器、取樣設(shè)備、銷毀設(shè)施等檢疫查驗工具，以及檢疫辦公、實驗用房等配套用房。 但是目前還有為數(shù)不少口岸無法完全滿足相關(guān)要求。

2.3 口岸動植物檢疫查驗人力資源不足

近年來，我國的動植物及其產(chǎn)品進(jìn)口量連年猛增，以筆者所在口岸為例，2020 年糧食、木材進(jìn)口總重較2015 年分別增長50.49%、82.69%，大中動物進(jìn)口頭數(shù)較2015 年增長28.98%， 但動植物檢疫專業(yè)人員5 年累計僅凈增長不到10 人， 與貿(mào)易發(fā)展需求嚴(yán)重不相符。 此外，隨著機(jī)構(gòu)改革的不斷深入，各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)對相關(guān)專業(yè)人員的需求也日益突出，動植物檢疫專業(yè)人員短缺情況嚴(yán)重。

3 應(yīng)對措施

3.1 持續(xù)強(qiáng)化“底線”意識，不斷完善動植物檢疫法律法規(guī)體系

國門生物安全事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和百姓民生福祉，涉及到方方面面。 機(jī)構(gòu)改革后的新海關(guān)職責(zé)更寬廣、隊伍更壯大，迎來了一個嶄新的發(fā)展階段。這也為更高效、更嚴(yán)密地維護(hù)國門安全提供了堅實的基礎(chǔ)。 所謂“工欲善其事必先利其器”，建設(shè)新海關(guān)國門生物安全防御體系首先要樹立并不斷加強(qiáng)“安全底線”意識，培養(yǎng)“底線”思維［8］。在頂層設(shè)計上就將保障國門生物安全作為底線，任何政策、措施的制定都以此為紅線。 而口岸一線也要牢牢把住這一底線不能破。 “安全底線”意識要深入到每個監(jiān)管人員的內(nèi)心，“底線”思維要始終貫穿到監(jiān)管的各個環(huán)節(jié)。

同時，以“安全底線”為基礎(chǔ)，結(jié)合我國國情和動植物保護(hù)能力現(xiàn)狀，在《生物安全法》的框架下，加快推進(jìn)《進(jìn)出境動植物檢疫法》及其實施條例的修訂，及時將各類貿(mào)易業(yè)態(tài)納入管理范疇，加大對違法行為的懲處力度；加強(qiáng)進(jìn)境動植物產(chǎn)品的國門生物安全風(fēng)險分析和管理， 推行風(fēng)險管理理念，加快風(fēng)險管理法規(guī)制定；研究建立我國動植物適當(dāng)保護(hù)水平，進(jìn)一步完善國門生物安全法律法規(guī)體系［9］。

3.2 加強(qiáng)口岸查驗基礎(chǔ)建設(shè)，加大資金投入，規(guī)范口岸建設(shè)

加強(qiáng)口岸規(guī)范化建設(shè)指導(dǎo)，推動口岸配套建設(shè)高效、 適用的動植物及其產(chǎn)品現(xiàn)場查驗設(shè)施設(shè)備、檢疫處理設(shè)施和作業(yè)場所，進(jìn)一步完善和加強(qiáng)口岸建設(shè)；推動地方政府和監(jiān)管場所運(yùn)營方加大資金投入，及時更新老舊設(shè)備，提升改造落后的動植物檢疫查驗場所及其配套設(shè)施；推進(jìn)口岸動植物檢疫初篩實驗室建設(shè)，提升查驗有效性、提升檢出率。

3.3 提升口岸動植物檢疫查驗綜合技術(shù)保障能力

加強(qiáng)動植物檢疫智能化平臺研發(fā)應(yīng)用，做好大數(shù)據(jù)分析研究， 提升查驗有效率和通關(guān)便利性；開展查驗技術(shù)研究，探索運(yùn)用智能化新方法、新技術(shù)，提升查驗有效性和高效率，如：研究取樣機(jī)器人替代人工取樣。

3.4 創(chuàng)新口岸查驗機(jī)制

開展口岸進(jìn)境動植物檢疫業(yè)務(wù)類型全鏈條風(fēng)險分析、做好風(fēng)險評估、提出風(fēng)險應(yīng)對措施，形成針對性強(qiáng)的高效查驗機(jī)制； 在風(fēng)險評估的基礎(chǔ)上，實施進(jìn)口分類監(jiān)管，落實精準(zhǔn)檢疫，做到檢得準(zhǔn)、放得快、管得住，實現(xiàn)提速、減負(fù)、增效目標(biāo)；探索高效、集約的查驗機(jī)制［10］，如：在原有指定口岸的基礎(chǔ)上，在隸屬關(guān)區(qū)內(nèi)對部分高風(fēng)險產(chǎn)品動植物及其產(chǎn)品進(jìn)行業(yè)務(wù)規(guī)劃和資源配置，即：同類產(chǎn)品集中到同一個科室查驗、 專業(yè)人員相對集中到同一查驗科室。 該查驗機(jī)制既可解決當(dāng)前因分段管理帶來的專業(yè)人員分散導(dǎo)致的人力資源不足問題，又可以充分發(fā)揮專業(yè)技術(shù)執(zhí)法優(yōu)勢，提高疫情疫病檢出率及有害生物截率，同時，也更有利于專業(yè)人員的培養(yǎng)。