口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急能力評估機制研究

莊妙慧 廈門海關(guān) （福建，廈門，361001）

當前，周邊國家新冠肺炎疫情持續(xù)惡化，臺灣地區(qū)疫情居高不下，“外防輸入” 壓力不斷加大，近期國內(nèi)發(fā)生聚集性疫情，抗疫形勢嚴峻。 作為國境衛(wèi)生檢疫主管部門的海關(guān)處在維護開放安全的“第一線”，承擔著為國把關(guān)的重要使命，迅速建立并完善口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急能力評估機制，構(gòu)建口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急能力的標準體系，確立定期、定量、定性的評估模式，通過評估考核機制加強口岸衛(wèi)生應急管理工作。學習反思機制，必將有利于在現(xiàn)階段快速提升口岸應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理能力和水平，健全口岸公共衛(wèi)生應急體系。筆者根據(jù)文獻分析、實證調(diào)研與問卷調(diào)查相結(jié)合得出，口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急能力的建構(gòu)包括了法律支持、風險評估、現(xiàn)場應對、技術(shù)支撐、聯(lián)合處置、應急保障、醫(yī)學救援、輿論引導、心理干預、科研攻關(guān)等十大核心能力。 本文通過分析口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急能力評估機制現(xiàn)狀，提出口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急能力評估機制建設思路，以進一步提升口岸應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急能力，完善“境外、口岸、境內(nèi)”三道防線，具有很強的現(xiàn)實意義。

1 口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急能力評估機制建設的現(xiàn)狀

口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件嚴重危害國境口岸正常的社會秩序和公共衛(wèi)生安全，對出入境人員和公眾身心健康及生命安全造成極大威脅。 口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急處置上基本沿用“一案三制”［1］，“一案”是指國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案、海關(guān)系統(tǒng)突發(fā)事件專項應急預案等構(gòu)成的口岸應急預案體系；“三制”則包括與綜合協(xié)調(diào)體制，以預防準備、監(jiān)測預警、信息報告等為內(nèi)容的應對機制，以及包括《中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫法》及其實施細則、《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》《中華人民共和國傳染病防治法》等一系列法律法規(guī)在內(nèi)的法律制度。 我國當前沒有關(guān)于口岸的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急能力的評估機制，這成為我國國境口岸突發(fā)傳染病應急防控體系的一塊短板。 《國際衛(wèi)生條例（2005）》將及時應對并有效處置國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件作為國境衛(wèi)生檢疫的主要任務，對WHO 各成員國的機場、 港口和陸路口岸的核心能力建設，都提出了明確的要求，包括應對可能的國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應具備的7 項能力［2］?！秶H衛(wèi)生條例（2005）》對“入境口岸的基本職責”作了規(guī)定，其附件1 對WHO 成員國的“監(jiān)測和應對的核心能力”和“指定機場、港口和陸路口岸的核心能力”提出了具體要求［3］。 口岸的核心能力要求隨時具備的5 項能力（常被稱為“常規(guī)能力”），主要體現(xiàn)在指定醫(yī)院與轉(zhuǎn)運、檢疫查驗人員培訓、口岸衛(wèi)生監(jiān)督、病媒生物防控等方面；應對可能的國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應具備的7 項能力（常被稱為“應急能力”），主要體現(xiàn)在建立和完善應急預案、評估和診治受染旅行者或動物、對受染或受染嫌疑人員的隔離治療、交通工具及貨物等的衛(wèi)生處理、人員出入境控制措施等方面［4］。 作為《國際衛(wèi)生條例（2005）》所規(guī)定的入境口岸主管當局，海關(guān)總署、各直屬海關(guān)及其隸屬海關(guān)、全國各口岸在公共衛(wèi)生應急核心能力建設上基本是通過比對《國際衛(wèi)生條例（2005）》《口岸核心能力建設標準》等要求，沒有系統(tǒng)性的綜合研判體系。

2 口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急能力評估機制建設的必要性

注重口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急能力評價，確定口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急能力評價指標，構(gòu)建評價體系［5］，能夠準確評價口岸相關(guān)部門應急管理的綜合能力，衡量口岸各有關(guān)部門針對突發(fā)公共事件的應急管理能力以及各部門需要哪些應急管理能力，通過評估可以系統(tǒng)地反映各部門在處置應急突發(fā)公共事件中存在的優(yōu)勢和不足，確定各部門在應對口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急的薄弱環(huán)節(jié)，有力地促進口岸衛(wèi)生應急能力建設; 能夠檢驗口岸相關(guān)各部門在應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時所擁有的人才隊伍、硬件設施、財力保障、科技攻關(guān)、信息化建設、輿情應對和引導等應急因素的完備性、有效性、協(xié)調(diào)性，是獲得不斷完善口岸處置突發(fā)公共事件應急機制的重要依據(jù); 能夠不斷提高口岸應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力，是積累經(jīng)驗總結(jié)方法的重要手段，從而及時調(diào)整口岸相關(guān)部門口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案，制定出合理的應對口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件規(guī)劃，為整體優(yōu)化口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理體系建設提供科學依據(jù)。 同時，進行能力評估研究還可預測展望口岸公共衛(wèi)生應急管理的發(fā)展趨勢和前景， 明確口岸公共衛(wèi)生應急的對策思路、目標任務及保障措施，為領(lǐng)導決策、有關(guān)研究及各地開展防口岸突發(fā)公共衛(wèi)生應急提供一定的借鑒和參考，因此，加強國境口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理能力評估機制的研究與探索勢在必行。

3 口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急能力評估機制建設構(gòu)想

應急管理包括事前預防管理、 突發(fā)事件管理、損失評估管理。 根據(jù)口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件的特殊性，國境口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急能力評估機制的建立應體現(xiàn)科學、完善、統(tǒng)一、規(guī)范、高效、清晰、適用的編制目的。 2021 年3 月以來， 課題組選取了海關(guān)、海事、邊檢、衛(wèi)健、疾控、衛(wèi)生監(jiān)督、急救中心、醫(yī)院等參與口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急的8 家單位，對不同單位應急能力建設情況開展調(diào)研，根據(jù)國家有關(guān)應急管理的法律、法規(guī)、規(guī)章、標準和有關(guān)規(guī)范性文件、《海關(guān)系統(tǒng)突發(fā)事件應急管理暫行辦法》和專項應急預案，參照廣州、上海、廈門海關(guān)口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急處置預案的要求，并結(jié)合調(diào)研階段掌握的情況，確定了從十個方面研究評估框架。

3.1 法律支持能力

主要包括口岸應急管理相關(guān)的法律法規(guī)、制度規(guī)范的建立及法律法規(guī)的宣貫。

3.2 風險評估能力［6］

包括建立全球公共衛(wèi)生安全風險監(jiān)測中心、口岸隸屬海關(guān)和國際旅行衛(wèi)生保健中心口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件的日常監(jiān)測體系，以及境外傳染病監(jiān)測哨點的建設，建設智慧化預警多點觸發(fā)機制，健全全方位、多渠道監(jiān)測預警機制，以及事件善后調(diào)查評估制度的建立。

3.3 現(xiàn)場應對能力

包括個人應變判斷，現(xiàn)場指揮協(xié)調(diào)，應急預案編制、評估及修訂，應急演練計劃、類型、頻次及評估總結(jié)，衛(wèi)生應急事件處置案例庫的建立，培訓演練中心的設立等內(nèi)容。

3.4 技術(shù)支撐能力［7］

包括流行病學調(diào)查、醫(yī)學排查、現(xiàn)場快速檢測、實驗室檢測4 個方面。

3.5 聯(lián)合處置能力

包括多部門合作機制、聯(lián)防聯(lián)控工作機制的建立，聯(lián)防聯(lián)控指揮協(xié)調(diào)信息化平臺的建立或?qū)印?/p>

3.6 應急保障能力

主要包括人力資源、財力保障、物資保障、人員防護、交通保障、網(wǎng)絡保障6 大方面。

3.6.1 人力資源

包括口岸各類突發(fā)公共衛(wèi)生應急隊伍的建立，隊伍的專業(yè)結(jié)構(gòu)、學歷結(jié)構(gòu)、職級或職稱結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)［8］。

作品《踏歌起舞慶豐年》描繪廣西壯族男女青年踏著山歌旋律、跳著竹竿舞，慶祝豐收年的情景，體現(xiàn)廣西少數(shù)民族熱鬧的歡慶場面以及勤勞致富的積極心態(tài)。畫面構(gòu)圖錯落有致，人物動態(tài)符合竹竿舞的動感，艷麗的色彩表現(xiàn)了歡快喜悅的場景。

3.6.2 資金保障

包括口岸所在地政府要將口岸公共衛(wèi)生應急管理經(jīng)費列入本級財政預算，保障口岸公共衛(wèi)生應急隊伍培訓、演練、裝備補充及維護、應急物資儲備、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急處置等需要。

3.6.3 物資保障

包括應急物資的生產(chǎn)、采購、儲備、調(diào)撥、補充等流程環(huán)節(jié)和處理程序、物資儲備信息共享機制以及應急物資捐贈機制。 應急物資種類主要包括藥品、疫苗、消殺用品、防護、救治、檢測設備及應急設施、生活必需品等。

3.6.4 人員防護

包括為現(xiàn)場一線人員提供符合要求的安全防護裝備，采取必要的物理隔離等防護措施，防止職業(yè)暴露感染，確保人員安全。

包括根據(jù)工作需要配備交通工具，保障人員及應急物資及時運輸，情況特別緊急時，對現(xiàn)場及相關(guān)通道進行交通管制，確保公眾安全、有序地轉(zhuǎn)移或疏散。

3.6.6 網(wǎng)絡保障

包括建立網(wǎng)絡安全應急預案、確?？诎锻话l(fā)公共衛(wèi)生事件相關(guān)部門、單位和個人聯(lián)絡暢通，口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件相關(guān)信息在有關(guān)部門機構(gòu)及社會公眾之間的及時準確傳遞，為應急指揮調(diào)度提供信息基礎。

3.7 緊急救援能力［9］

包括“海陸空”緊急醫(yī)學救援體系的建立、提供救助技術(shù)指導能力、緊急救助“綠色通道”的開通，爭取救治時間、協(xié)同醫(yī)療部門開展救治能力，表現(xiàn)為及時向?qū)I(yè)救治人員提供病員發(fā)病初期情況完整信息。

3.8 輿情引導能力

包括輿情素養(yǎng)、輿情監(jiān)測、輿情應對、輿論引導效果等內(nèi)容［10］。

3.9 心理干預能力

包括入境人員及一線工作人員的心理疏導和危機干預體系的建立。

3.10 科研攻關(guān)能力

包括跨部門聯(lián)合攻關(guān)、 口岸應急技術(shù)研發(fā)、衛(wèi)生檢疫國際合作等內(nèi)容。

4 口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理能力評估機制建設的建議

通過上述研究發(fā)現(xiàn)，我國口岸在應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中雖有豐富的經(jīng)驗和成果，但在評估機制轉(zhuǎn)化上嚴重不足。 為充分發(fā)揮評估機制作用，健全口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理能力評估體系建設，提出以下幾點建議。

4.1 建立健全機制

在國家層面，加強口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理評估機制以及相關(guān)課題的研究，盡早出臺相關(guān)評估機制指引，引導各級政府科學制定適應本區(qū)域的相關(guān)評估標準和體系框架，科學防范突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)生。

4.2 促進經(jīng)驗成果轉(zhuǎn)化

加大現(xiàn)有防控經(jīng)驗和研究成果的評估標準轉(zhuǎn)化。 比如將新冠疫情防控應急預案、現(xiàn)場應對、人員防護、人力保障、應急檢測和應急攻關(guān)等方面的能力評估轉(zhuǎn)化為工作實踐。

4.3 加強國內(nèi)國際合作交流

口岸相關(guān)管理部門與地方衛(wèi)生健康部門協(xié)同推進口岸衛(wèi)生應急能力評估體系的制訂工作。 推動國際合作，研究提出國境口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理能力評估國際提案。 同時推廣共享我國現(xiàn)行能力評估體系， 向國際社會提供中國抗疫成果，積極踐行習總書記“命運共同體”理念。

4.4 加強科教宣傳

加強口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理能力評估工作的宣傳， 提高國內(nèi)國際社會各界的防范意識。建議將相關(guān)內(nèi)容納入我國高等院校預防醫(yī)學、衛(wèi)生管理、公共事業(yè)管理教育，科普口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理能力知識，培養(yǎng)學生應急管理能力。

5 結(jié)語

口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理能力評估體系的建立是一個制定標準、應用標準、不斷完善標準的過程，由于本文首次提出構(gòu)建口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理能力評估機制，機制的構(gòu)建和運行尚不成熟，還需在理論指導和實踐中經(jīng)過反復的修改、完善。 同時，又要因地制宜，根據(jù)實際情況制定符合地區(qū)口岸特色的評估標準。 最后，在對口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理能力評估的過程中，也要對口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理能力評估機制自身進行不斷的評估，以適應口岸衛(wèi)生應急管理的發(fā)展，促進口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理工作的不斷完善，鞏固和發(fā)展我國口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控工作的成果。