大城市應(yīng)急管理的法治保障
——以城市公共衛(wèi)生應(yīng)急管理為視角

董文慶

（大連電子學(xué)校，遼寧 大連 116000）

一、引言

大城市對(duì)公共衛(wèi)生應(yīng)急突發(fā)事件的有效防控能力是地方政府對(duì)地方治理體系和治理能力的全面評(píng)價(jià)。大城市對(duì)公共衛(wèi)生突發(fā)事件構(gòu)建系統(tǒng)完備、運(yùn)行高效、保障及時(shí)的地方性法規(guī)規(guī)章,是實(shí)現(xiàn)地方安全治理和依法治理能力的必然路徑。大城市應(yīng)急管理機(jī)制的地方法治體系，尤其是對(duì)公共衛(wèi)生領(lǐng)域的應(yīng)急事件管理的體系，給大城市治理體系和治理能力等方面都帶來了重大而直接的挑戰(zhàn)。我國各級(jí)地方政府運(yùn)用法治手段和方式進(jìn)行突發(fā)事件管理是法治國家的基本要求，是完善公共應(yīng)急法治化的現(xiàn)實(shí)路徑及有效模式。完善公共衛(wèi)生應(yīng)急法律制度，將地方各級(jí)政府公共衛(wèi)生應(yīng)急管理制度化、法律化，有利于對(duì)公共衛(wèi)生領(lǐng)域的應(yīng)急事件進(jìn)行整體預(yù)防和管理，也是推進(jìn)我國公共衛(wèi)生應(yīng)急綜合治理現(xiàn)代化的重要方法。

二、大城市在國家治理體系的地位和作用

（一）大城市在國家治理體系的地位

隨著當(dāng)代新技術(shù)、新科技革命的不斷發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)數(shù)字信息技術(shù)的迅猛發(fā)展,我國區(qū)域性城市群快速發(fā)展，區(qū)域性城市人口、城市規(guī)模、城市功能快速提升，城市綜合發(fā)展模式、產(chǎn)業(yè)布局和區(qū)鏈化鏈接程度發(fā)生了前所未有的變革。在世界經(jīng)濟(jì)全球化的大環(huán)境下,大城市成為國家發(fā)展運(yùn)行的重要主體。大城市作為人力、資金、技術(shù)的載體，其地位在經(jīng)濟(jì)力量的驅(qū)動(dòng)下不斷提升。以大城市為發(fā)展中心形成的城市圈，在國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)程中地位突顯。網(wǎng)絡(luò)云信息化、城市快速軌道交通的迅猛發(fā)展,使得大城市之間的人際流動(dòng)變得更加簡單易行。

城市綜合發(fā)展進(jìn)程與新科技、新技術(shù)交融，為第三產(chǎn)業(yè)帶來了發(fā)展機(jī)遇,勞動(dòng)力逐步向城市轉(zhuǎn)移。根據(jù)聯(lián)合國人口專家的預(yù)測,世界上有30 億人口已經(jīng)居住在城市里。根據(jù)世界銀行《2003 年世界發(fā)展報(bào)告》,到 2050 年世界的全球人口將達(dá)到 90 億,其中城市居民將占總?cè)丝?/3。聯(lián)合國稱,僅在2015 年,百萬人口以上的城市就達(dá)到358 個(gè)。亞洲有27 個(gè)人口達(dá)一千萬以上的大城市。

改革開放40 年來,我國人口向特大城市轉(zhuǎn)移,城鎮(zhèn)化率已經(jīng)突破60%,極大地推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,超過5億人口從農(nóng)村遷入城市，城市規(guī)模和人口急劇擴(kuò)張。隨著我國大城市綜合地位的不斷提升,在新產(chǎn)業(yè)、新環(huán)境、新能源、新領(lǐng)域的發(fā)展過程中，國際間以建立友好城市為發(fā)端,促進(jìn)大城市之間交流合作發(fā)展的國際性機(jī)構(gòu)層出不窮，大城市的城市運(yùn)行系統(tǒng)日益龐大,各種不確定的危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)隱患較之以往成上升態(tài)勢，突發(fā)重大風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)治理面臨新的挑戰(zhàn)。

（二）大城市在國家治理體系的作用

城市在我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮著重要的作用。大城市在國家的社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化等領(lǐng)域發(fā)展過程中綜合實(shí)力不斷聚積、地位不斷提升。區(qū)域城市群也隨著快速軌道交通、網(wǎng)絡(luò)通訊科技和現(xiàn)代物流業(yè)急劇的發(fā)展以及人力資源的不斷換代更迭,大城市作為協(xié)調(diào)整合運(yùn)營中心的綜合作用更加增強(qiáng),其帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、大型企業(yè)迅速向大城市區(qū)域聚積。大城市綜合規(guī)模不斷的擴(kuò)張,具備了其發(fā)展規(guī)模相匹配的向國際交往擴(kuò)展的綜合能力,從而在國家發(fā)展中發(fā)揮著十分重要的作用。

大城市的日常運(yùn)行隱藏著各種不安全、不確定的因素，促使國外相關(guān)國家日益重視城市突發(fā)重大公共事件的應(yīng)急能力。大城市作為我國國家的發(fā)展重要戰(zhàn)略，在國際交往中的政治、經(jīng)濟(jì)、文化領(lǐng)域交流合作的自由性和擴(kuò)張性不斷加強(qiáng)，因此重構(gòu)大城市公共安全應(yīng)急戰(zhàn)略,提升大城市公共安全應(yīng)急管理機(jī)制，是我國城市政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)秩序的重要保障。

三、我國應(yīng)急管理法律體系

（一）我國突發(fā)重大事件應(yīng)急管理的體系

我國應(yīng)急管理體系是國家治理體系的重要組成部分，事關(guān)社會(huì)穩(wěn)定大局和群眾生命財(cái)產(chǎn)安全。我國政府當(dāng)前首要政治任務(wù)是積極構(gòu)建突發(fā)重大公共事件應(yīng)急管理能力的現(xiàn)代化和應(yīng)對(duì)管理體系的科學(xué)化，重大公共事件應(yīng)急管理能力也是我國深化改革實(shí)現(xiàn)全面小康社會(huì)發(fā)展全局的重中之重。我國應(yīng)急管理的法治體系、行政體制、治理制度，必須要堅(jiān)持和完善各級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)、各級(jí)政府部門負(fù)責(zé)、社會(huì)整體協(xié)同、公眾全民參與、法治體系保障、科技有效支撐的綜合應(yīng)急有效管理體系，努力防范化解各類重大風(fēng)險(xiǎn)，為我國社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化長效發(fā)展做好制度保障。

我國目前應(yīng)急管理體制領(lǐng)域采取的是“一案三制”。應(yīng)急預(yù)案是指國家在突發(fā)公共事件的應(yīng)急預(yù)案體系，是應(yīng)急管理的重要基礎(chǔ)。應(yīng)急管理體制是指我國建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理的應(yīng)急管理體系。應(yīng)急管理機(jī)制是指在突發(fā)事件整個(gè)過程中，各種制度、程序的綜合應(yīng)急管理方法與措施。應(yīng)急管理法治是指制訂各級(jí)各類應(yīng)急性預(yù)案，形成綜合的應(yīng)急管理機(jī)制體系，并且通過制定法律、法規(guī)和規(guī)章，使突發(fā)應(yīng)急事件的管理做到科學(xué)、合法、實(shí)效。

（二）我國應(yīng)急管理法律制度

應(yīng)急管理法治建設(shè)是我國應(yīng)急管理治理體系和治理能力的重要保障。目前，我國應(yīng)急管理法律制度包括《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《國家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》等法律法規(guī)。

我國公共領(lǐng)域的應(yīng)急法律制度是在2003 年公共衛(wèi)生事件之后，逐步在實(shí)踐中形成了以“一案三制”為主體內(nèi)容的公共應(yīng)急法律體系，2007 年我國的應(yīng)急管理領(lǐng)域基本法《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》頒布實(shí)施，標(biāo)志著我國應(yīng)急法制體系框架初步形成?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的實(shí)施標(biāo)志著我國“從單一性到綜合性、從臨時(shí)化到制度化”的綜合化、科學(xué)化、法治化突發(fā)事件應(yīng)對(duì)格局基本形成。

（三）我國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理法律體系

目前我國在傳染病防控和公共衛(wèi)生突發(fā)事件應(yīng)急體系建設(shè),是由全國人大常委會(huì)、國務(wù)院、衛(wèi)生行政部門制定的一系列的法律、法規(guī)、規(guī)章及部門規(guī)范文件,基本形成了傳染病防控和應(yīng)急的法律體系。包括《傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)》等法律法規(guī)及規(guī)范性文件。

上述法律、行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，規(guī)定了各級(jí)政府部門、衛(wèi)生行政部門、疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、其他相關(guān)行政部門在傳染病防控和公共衛(wèi)生突發(fā)事件的應(yīng)急處理中應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)和相應(yīng)的法律責(zé)任。特別是對(duì)傳染病監(jiān)測與預(yù)警、疫情通報(bào)、信息公布、應(yīng)急物資儲(chǔ)備調(diào)用、應(yīng)急措施等進(jìn)行了明確的規(guī)定，形成了我國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的法律制度。

四、大城市的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理現(xiàn)狀

（一）大城市突發(fā)公共衛(wèi)生安全的地位與作用

大城市公共衛(wèi)生應(yīng)急法律制度為城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供有力的法治保障。大城市作為生產(chǎn)要素和社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化、合作交流最活躍的區(qū)域，在運(yùn)行過程中面臨影響范圍廣、危險(xiǎn)隱患多、不確定因素多、綜合治理難度大，尤其是公共衛(wèi)生安全狀況等構(gòu)成大城市風(fēng)險(xiǎn)治理和危機(jī)應(yīng)對(duì)的客觀現(xiàn)實(shí)背景。公共衛(wèi)生安全是社會(huì)正常運(yùn)行和可持續(xù)發(fā)展的重要指標(biāo)，也是大城市核心綜合競爭力的重要表現(xiàn)。大城市的公共衛(wèi)生安全體現(xiàn)了自然環(huán)境和人為因素交織的相互聯(lián)系，非傳統(tǒng)與傳統(tǒng)安全因素相互疊加等特點(diǎn)。

目前，我國地方性立法在決策、指揮、應(yīng)急、智能反應(yīng)等環(huán)節(jié)，制度不明確、不具體，存在疫情應(yīng)急多元主體協(xié)調(diào)機(jī)制不健全，建設(shè)重復(fù)、資源錯(cuò)配、多頭指揮等情況。地方公共衛(wèi)生應(yīng)急設(shè)施保障滯后，應(yīng)急資源和物資儲(chǔ)備薄弱，信息數(shù)據(jù)共享及轉(zhuǎn)化應(yīng)用渠道不通暢，難以為重大疫情應(yīng)急決策提供強(qiáng)有力的技術(shù)支撐。專業(yè)化重大突發(fā)公共事件應(yīng)急人才缺乏，應(yīng)急管理人員難以承擔(dān)指揮職責(zé)，復(fù)合型救援隊(duì)伍欠缺，專業(yè)型應(yīng)急救援志愿者隊(duì)伍作用較小。

（二）大城市公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)的契機(jī)

目前，我國大城市公共衛(wèi)生應(yīng)急安全風(fēng)險(xiǎn)復(fù)雜化、多樣化。地方政府風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制的單一性，治理能力的有限性，風(fēng)險(xiǎn)的敏感性、敏銳性，社會(huì)資源的整合性等綜合應(yīng)急能力受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。亟須建立主體多元、合作互補(bǔ)、模式復(fù)合的公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)法律治理機(jī)制是應(yīng)對(duì)全新的公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急模式來適應(yīng)形勢的需要。

完善我國疾病預(yù)防控制體系、公共衛(wèi)生服務(wù)體系、重大疫情救治體系、應(yīng)急物資采購供應(yīng)與保障體系、組織領(lǐng)導(dǎo)指揮體系等，是促進(jìn)我國大城市突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理機(jī)制的契機(jī)。通過總結(jié)不足和短板，重構(gòu)我國應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急決策機(jī)制、應(yīng)急組織機(jī)制、應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制、應(yīng)急防控機(jī)制、應(yīng)急監(jiān)督機(jī)制等全方位的綜合治理體系和法治體系。

突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急事件的應(yīng)對(duì)機(jī)制包括防控重大動(dòng)植物疫情和新發(fā)突發(fā)傳染病、實(shí)驗(yàn)室生物安全、生物技術(shù)應(yīng)用與研發(fā)、人類遺傳資源安全和生物資源、保護(hù)生物多樣性與防范外來物種入侵、應(yīng)對(duì)微生物耐藥、防御生物武器威脅、防范生物恐怖襲擊等。生物安全的影響因素有全球氣候加劇變化的極端天氣惡劣事件和自然界災(zāi)害事件頻發(fā)、全球人口劇烈增長及其活動(dòng)范圍的持續(xù)擴(kuò)大對(duì)自然資源環(huán)境的破壞加劇、前沿新興生物技術(shù)顛覆性發(fā)展帶來的科技倫理挑戰(zhàn)和道德風(fēng)險(xiǎn)、戰(zhàn)略性物種資源非法交易及食源性動(dòng)物食源性病原體和疾病媒介的流動(dòng)等等。要將生物安全納入國家安全體系，把生物安全內(nèi)容融合為有機(jī)整體，把新冠肺炎疫情等公共衛(wèi)生安全事件上升到生物安全、國家安全的高度，提升國家安全治理的能力和水平。

（三）大城市突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)對(duì)的防控機(jī)制

第一，我國應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生突發(fā)事件機(jī)制的有效改革和完善，是實(shí)現(xiàn)高效集中應(yīng)對(duì)重大公共衛(wèi)生突發(fā)事件及時(shí)響應(yīng)機(jī)制的重要保障。健全我國應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急事件組織協(xié)調(diào)機(jī)制，優(yōu)化健康衛(wèi)生醫(yī)療社會(huì)資源的分配結(jié)構(gòu)，將突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急事件預(yù)防關(guān)口前移，加強(qiáng)城鎮(zhèn)、社區(qū)、單位一體化防控協(xié)調(diào)能力，構(gòu)建以預(yù)防為主的衛(wèi)生和健康有效管理機(jī)制。健全我國衛(wèi)生醫(yī)療執(zhí)業(yè)隊(duì)伍的培養(yǎng)準(zhǔn)入、待遇保障、評(píng)價(jià)考核和激勵(lì)機(jī)制，增強(qiáng)我國的全科醫(yī)療隊(duì)伍的培養(yǎng)體制、公共衛(wèi)生隊(duì)伍建設(shè)，為應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急事件充分做好人力資源保障。推動(dòng)我國公共衛(wèi)生應(yīng)急事件防范能力與公共衛(wèi)生服務(wù)和醫(yī)療服務(wù)高效協(xié)同，建立分級(jí)分類緩急區(qū)分的診療制度，構(gòu)建聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治的綜合治理模式。

第二，完善突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急事件防控信息暢通機(jī)制。通過大數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡(luò)智能、云計(jì)算等數(shù)字網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急事件的分析監(jiān)測、事件溯源、防控救治、資源分配等方法有效發(fā)揮科學(xué)化防控。在突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急事件應(yīng)對(duì)過程中，充分利用網(wǎng)絡(luò)大數(shù)據(jù)分析，有效促進(jìn)政府多部門多機(jī)構(gòu)智能化應(yīng)對(duì)防控，通過對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急事件信息進(jìn)行有效的分析整理，形成多元主體觸發(fā)預(yù)案機(jī)制，實(shí)現(xiàn)群防群控群治機(jī)制。因此，面對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急事件，確保相關(guān)重大信息暢通、聯(lián)動(dòng)、透明，為突發(fā)公共衛(wèi)生重大風(fēng)險(xiǎn)的研判、評(píng)估、決策、防控提供精準(zhǔn)有效的信息，是突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急事件的時(shí)間保障。

第三，建立突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急事件醫(yī)療預(yù)防救治機(jī)制。1高效優(yōu)質(zhì)醫(yī)療救治體系的建立，需要國家將公立醫(yī)院、公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)、基層醫(yī)院、基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行整體制度分層設(shè)計(jì)，綜合規(guī)劃建設(shè)，綜合進(jìn)行政策支持?；鶎俞t(yī)療主要在保健預(yù)防、健康體檢、輕微醫(yī)療事件處理等輔助方面發(fā)揮重要作用，并可以通過互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云平臺(tái)等科學(xué)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)與公立醫(yī)院在健康檔案、健康教育、健康管理等醫(yī)療信息進(jìn)行有效溝通，雙方借助網(wǎng)絡(luò)科學(xué)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，共同創(chuàng)建信息交流機(jī)制，對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急事件的預(yù)防起到預(yù)警作用。同時(shí)，建立分級(jí)、分層、分流的重大衛(wèi)生公共事件防控機(jī)制，通過大型公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)與基層輔助醫(yī)療機(jī)構(gòu)的雙層聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)疾病控防治機(jī)制，形成臨床治療的有效協(xié)同應(yīng)對(duì)，對(duì)防控突發(fā)公共衛(wèi)生重大事件和應(yīng)急救治及時(shí)預(yù)防，并在事后及時(shí)總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)推廣有效救治方案，實(shí)現(xiàn)醫(yī)療成果轉(zhuǎn)化。

第四，完善突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急事件治理機(jī)制?？偨Y(jié)在預(yù)防預(yù)警、先期處置、應(yīng)急能力等方面暴露的短板和不足，以問題導(dǎo)向解決存在的問題，逐步建立“防、控、治”聯(lián)動(dòng)的重大傳染病公共衛(wèi)生突發(fā)事件應(yīng)急管理體系。以制度建設(shè)為基礎(chǔ)，建立健全公共衛(wèi)生應(yīng)急的長效機(jī)制，修改完善相關(guān)法律法規(guī)。注重工作的系統(tǒng)性和整體性，運(yùn)用系統(tǒng)思維協(xié)同配合，增強(qiáng)配套制度銜接。統(tǒng)籌做好公共衛(wèi)生應(yīng)急突發(fā)事件預(yù)案，建立切實(shí)可行的預(yù)案觸發(fā)機(jī)制。健全疫情預(yù)警機(jī)制，有效利用大數(shù)據(jù)，準(zhǔn)確判斷疫情的特征和發(fā)展趨勢。

（四）大城市的應(yīng)急管理地方性法規(guī)配套

地方政府依據(jù)《立法法》的規(guī)定，依據(jù)法律、行政法規(guī)，國務(wù)院文件、部門規(guī)章、部門規(guī)范文件，科學(xué)制定統(tǒng)一協(xié)調(diào)的地方性法規(guī)和規(guī)章。目前為止，地方性法規(guī)僅有《天津市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理辦法》《廣東省突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急辦法》、陜西省人大會(huì)常委會(huì)《關(guān)于依法做好新冠肺炎疫情防控工作加強(qiáng)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)》等地方性法規(guī)。地方各級(jí)政府應(yīng)盡快推動(dòng)公共衛(wèi)生應(yīng)急辦法的制定工作，加快構(gòu)建多層級(jí)的公共衛(wèi)生地方性法律體系。

1.健全突發(fā)衛(wèi)生應(yīng)急事件管理的地方性立法

2019 年全球性公共衛(wèi)生事件爆發(fā)之初，我國就成立了高級(jí)別的抗疫指揮組織機(jī)構(gòu)，在全國動(dòng)員實(shí)行由政府主導(dǎo)、社會(huì)組織協(xié)同、單位和個(gè)人配合的全面群防群控群治方略。通過高效的聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，政府及相關(guān)各部門及時(shí)啟動(dòng)預(yù)警應(yīng)對(duì)響應(yīng)，多次完善應(yīng)急預(yù)案和診療防控指南，實(shí)現(xiàn)高效協(xié)同聯(lián)動(dòng)的全員防疫戰(zhàn)果。經(jīng)濟(jì)全球化一體化的發(fā)展進(jìn)程中,大城市在國際關(guān)系中發(fā)揮著中流砥柱的作用。我國國家發(fā)展改革委于2020 年4 月及時(shí)發(fā)布了《新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》指出“完善疾病預(yù)防控制體系，健全公共衛(wèi)生重大風(fēng)險(xiǎn)的研判、評(píng)估、決策、防控協(xié)同機(jī)制，完善重大疫情預(yù)警、救治和應(yīng)急處置機(jī)制，強(qiáng)化重要物資儲(chǔ)備，推動(dòng)城市群、都市圈內(nèi)城市建立聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制?！?/p>

我國現(xiàn)行的應(yīng)急管理法律制度，存在以全國性法律為主導(dǎo)，地方性法規(guī)不足的情況。必須構(gòu)建多層級(jí)的地方性法規(guī)體系，確保群眾身體健康和生命安全。地方性立法要放眼長遠(yuǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，吸取教訓(xùn)，針對(duì)本次疫情的短板和不足，抓緊建立公共衛(wèi)生突發(fā)事件的管理機(jī)制和防控機(jī)制，使公共衛(wèi)生應(yīng)急突發(fā)事件的管理能滿足需求。

2.加強(qiáng)大城市公共衛(wèi)生應(yīng)急方案的法治化建設(shè)

大城市的公共衛(wèi)生突發(fā)應(yīng)急重大風(fēng)險(xiǎn)事件的預(yù)防機(jī)制是系統(tǒng)工程，需要地方政府制定和完善能夠應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生應(yīng)急突發(fā)事件的應(yīng)急預(yù)案。地方政府依托大數(shù)據(jù)建立公共衛(wèi)生應(yīng)急突發(fā)事件的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)進(jìn)行有效防控體系。大城市公共衛(wèi)生應(yīng)急法律制度是保障城市公共衛(wèi)生領(lǐng)域安全風(fēng)險(xiǎn)治理的必由之路。

我國在經(jīng)歷了2003 年公共衛(wèi)生事件后，全面啟動(dòng)了突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急事件的制度建設(shè)，立法統(tǒng)一將應(yīng)急事件分為四類即“自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會(huì)安全”，并按照“特別重大、重大、較大與一般”四級(jí)實(shí)行分級(jí)規(guī)定。從而我國在立法上建立了以屬地管理為主，政府集中領(lǐng)導(dǎo)和各部門協(xié)同應(yīng)對(duì)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。應(yīng)急預(yù)案是各級(jí)政府及職能部門應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生突發(fā)事件的制度保障，是應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生突發(fā)事件的應(yīng)急行動(dòng)指針，應(yīng)急管理要現(xiàn)代化，規(guī)范化。大城市的應(yīng)急預(yù)案需要進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，應(yīng)急預(yù)案的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包含完整地應(yīng)急策劃過程、應(yīng)急準(zhǔn)備過程、應(yīng)急響應(yīng)過程。應(yīng)急預(yù)案的內(nèi)容要具有可操作性、前瞻性和合法性。在制定地方性法規(guī)時(shí)，應(yīng)當(dāng)保持應(yīng)急預(yù)案與法律規(guī)定的一致性，嚴(yán)格按照《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的規(guī)定和授權(quán)制定各類應(yīng)急預(yù)案，效力必須來源于法律規(guī)定，在法律授權(quán)的范圍內(nèi)。大城市的應(yīng)急預(yù)案須根據(jù)自身特點(diǎn)，結(jié)合所在區(qū)域、部門、單位的實(shí)際情況制定，以維護(hù)應(yīng)急管理體系的穩(wěn)定性和科學(xué)性。推進(jìn)大城市公共衛(wèi)生突發(fā)事件應(yīng)急體系法治化使立法精神能得到具體貫徹和施行，有利于應(yīng)急預(yù)案的實(shí)施和保障，有利于以健康與生命出為本位的大城市公共衛(wèi)生安全意識(shí)，有利于促進(jìn)公共衛(wèi)生安全預(yù)警和網(wǎng)絡(luò)監(jiān)測機(jī)制，保證公共衛(wèi)生突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制的穩(wěn)定性和科學(xué)性。

3.加強(qiáng)大城市公共衛(wèi)生應(yīng)急信息發(fā)布制度

公共衛(wèi)生應(yīng)急突發(fā)事件信息的及時(shí)發(fā)布有利于為政府的應(yīng)急指揮決策提供科學(xué)依據(jù)，有利于社會(huì)公眾積極配合參與應(yīng)急處置工作。大城市需要建立和完善公共衛(wèi)生領(lǐng)域的突發(fā)事件信息發(fā)布制度。因此，完善公共衛(wèi)生領(lǐng)域的突發(fā)事件信息發(fā)布制度是貫穿事前、事中、事后治理突發(fā)事件的全過程。公共衛(wèi)生領(lǐng)域的突發(fā)事件信息發(fā)布制度的完善過程中，應(yīng)當(dāng)秉承信息發(fā)布的及時(shí)性原則、客觀性原則、連續(xù)性原則、統(tǒng)一性原則。地方性規(guī)章公共衛(wèi)生領(lǐng)域的突發(fā)事件信息發(fā)布的法律制定薄弱亟待細(xì)化和完善。同時(shí)，在充分采用傳統(tǒng)的政府新聞發(fā)布會(huì)、政府官方網(wǎng)站、政府公報(bào)、新聞媒體、宣傳手冊(cè)外，還應(yīng)當(dāng)注重新媒體在公眾中的影響和傳播速度，信息的受眾群體，及時(shí)傳播正確的應(yīng)急信息。

信息有效及時(shí)發(fā)布是應(yīng)急管理社會(huì)治理的重要環(huán)節(jié)，統(tǒng)籌推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化，要切實(shí)助推應(yīng)急管理與社會(huì)治理緊密融合。建設(shè)社會(huì)治理共同體實(shí)現(xiàn)社會(huì)共治共享，實(shí)現(xiàn)公共安全與應(yīng)急管理工作的精細(xì)管理、精準(zhǔn)治理，依靠社會(huì)化多元力量來提高應(yīng)急管理的科學(xué)化、專業(yè)化、智能化、精細(xì)化，努力探索大城市公共安全與應(yīng)急管理現(xiàn)代化、科學(xué)化、專業(yè)化、法治化。

4.建立和完善應(yīng)急救助物資儲(chǔ)備保障制度

大城市在公共衛(wèi)生突發(fā)應(yīng)急事件管理中，應(yīng)加強(qiáng)應(yīng)急救助物資儲(chǔ)備保障制度。各級(jí)地方政府應(yīng)急管理部門應(yīng)當(dāng)完善應(yīng)急管理的配套制度，包括應(yīng)急管理培訓(xùn)制度，安全管理制度，應(yīng)急處置裝備的儲(chǔ)備制度、應(yīng)急物資儲(chǔ)備保障制度，應(yīng)急救援物資、生活必需品保障等。建立充分考慮公共衛(wèi)生安全領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)與危機(jī)，建立多重公共衛(wèi)生突發(fā)事件管理體系，包括風(fēng)險(xiǎn)管理、安全管理、應(yīng)急管理、危機(jī)管理。完善公共衛(wèi)生突發(fā)事件應(yīng)急體系，不斷加強(qiáng)我國應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生突發(fā)事件的處置能力，以風(fēng)險(xiǎn)分析、數(shù)據(jù)監(jiān)測、效果模擬等方式將重大公共衛(wèi)生安全事件的隱患排除，做到防患未然。

公共衛(wèi)生突發(fā)事件之后，應(yīng)急物資是應(yīng)急保障制度的基礎(chǔ)。公共衛(wèi)生應(yīng)急制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)包括物資儲(chǔ)備倉庫的分布點(diǎn)、倉庫內(nèi)物資的品種、儲(chǔ)備數(shù)量、滿足災(zāi)民人數(shù)等。并且各級(jí)政府必須迅速進(jìn)行事后救助和物質(zhì)補(bǔ)助。因此，需要各級(jí)地方政府需要建立較為完善的物資儲(chǔ)備系統(tǒng)。大城市在公共衛(wèi)生應(yīng)急事件中，應(yīng)當(dāng)將救助對(duì)象覆蓋到各級(jí)危險(xiǎn)等級(jí)的公眾，實(shí)現(xiàn)醫(yī)療、教育、生活、兒童、老人等全方面救助。探索建立風(fēng)險(xiǎn)救助基金方式，救助基金的管理應(yīng)當(dāng)用法律形式加以制度規(guī)定，以此彌補(bǔ)突發(fā)事件資金缺口。公共衛(wèi)生突發(fā)事件應(yīng)急管理法治化建設(shè)的本質(zhì)是法律體系及相關(guān)制度的法治化，推動(dòng)應(yīng)急管理與社會(huì)治理緊密融合。

地方性法規(guī)應(yīng)積極對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件進(jìn)行地方規(guī)范性立法，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的疫情防控法律體系。對(duì)本次疫情防控工作過程中出現(xiàn)的問題,積極推進(jìn)地方的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)辦法、傳染病防治法等法律修訂和制定工作,在明確中央和地方、政府和部門、行政機(jī)關(guān)和專業(yè)機(jī)構(gòu)的職責(zé)前提下，在法律上修訂完善重大公共衛(wèi)生突發(fā)事件的防控措施。完善重大公共衛(wèi)生事件應(yīng)急的地方性立法,構(gòu)建中央與地方雙重疫情防控法律體系。明確疫情防控地方組織體制、處置程序、職責(zé)責(zé)任、保障機(jī)制等，提高公共衛(wèi)生應(yīng)急的整體性和實(shí)效性。

五、結(jié)語

突發(fā)公共衛(wèi)生事件后的社會(huì)治理能力提升與重構(gòu)，將推動(dòng)我國國家治理體系和治理能力科學(xué)化、現(xiàn)代化、法治化的再塑。從保護(hù)人民健康、保障國家安全、維護(hù)國家長治久安的目標(biāo)，提升大城市公共衛(wèi)生突發(fā)重大事件的應(yīng)急體系，是對(duì)我國社會(huì)治理能力和依法治理水平必須面臨的嚴(yán)峻考驗(yàn)。加強(qiáng)和完善各級(jí)地方在公共衛(wèi)生應(yīng)急領(lǐng)域的相關(guān)立法，是全面提高地方公共衛(wèi)生突發(fā)事件應(yīng)急治理能力，構(gòu)建我國公共衛(wèi)生應(yīng)急整體防控實(shí)現(xiàn)社會(huì)有效創(chuàng)新治理的法治保障。