安全生產(chǎn)領(lǐng)域檢察公益訴訟的實踐探索及思考

王西平 劉惠娟

摘 要：安全生產(chǎn)領(lǐng)域?qū)儆跈z察機(jī)關(guān)拓展的公益訴訟案件范圍。在辦案實踐中還存在相關(guān)法律法規(guī)不健全、有關(guān)行政機(jī)關(guān)職能交叉、線索發(fā)現(xiàn)難、調(diào)查取證難等問題，需要通過建立完善相應(yīng)的立法銜接、對內(nèi)對外協(xié)作配合、科技支撐等制度機(jī)制來加以解決。

關(guān)鍵詞：檢察公益訴訟 拓展領(lǐng)域 安全生產(chǎn)領(lǐng)域

安全生產(chǎn)是社會安全工作的重要組成部分。加強(qiáng)公共安全生產(chǎn)管理，是構(gòu)建社會主義和諧社會的一項重要內(nèi)容，也是檢察機(jī)關(guān)的重要使命和職責(zé)所在。

一、安全生產(chǎn)檢察公益訴訟的立法及實踐理念

（一）在安全生產(chǎn)領(lǐng)域開展檢察公益訴訟的必要性

安全生產(chǎn)與人民群眾的生命、財產(chǎn)利益息息相關(guān)，關(guān)系到千千萬萬個家庭的幸福安寧和社會穩(wěn)定。當(dāng)前我國正處于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的社會轉(zhuǎn)型期，安全生產(chǎn)事故多發(fā)、頻發(fā)，給國家和社會造成重大的經(jīng)濟(jì)損失。檢察公益訴訟作為安全生產(chǎn)行政監(jiān)管的法治保障以及推動安全生產(chǎn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要力量，對防范化解安全生產(chǎn)事故的發(fā)生起著一定的預(yù)防作用。將安全生產(chǎn)納入檢察公益訴訟案件范圍，也是完善檢察公益訴訟制度的重要舉措。

（二）檢察機(jī)關(guān)開展安全生產(chǎn)公益訴訟的法律依據(jù)

2016年出臺的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》明確提出，研究建立安全生產(chǎn)民事和行政公益訴訟制度。目前，全國已有25個省級人大常委會出臺了關(guān)于加強(qiáng)檢察公益訴訟工作的專項決定，其中有21個文件對安全生產(chǎn)領(lǐng)域檢察公益訴訟探索予以明確。2021年6月10日，第十三屆全國人大常委會第二十九次會議決定對《安全生產(chǎn)法》作出修改，其中第74條增加了一款規(guī)定，因安全生產(chǎn)違法行為造成重大事故隱患或者導(dǎo)致重大事故，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，人民檢察院可以根據(jù)民事訴訟法、行政訴訟法的相關(guān)規(guī)定提起公益訴訟。我國《安全生產(chǎn)法》正式以法律授權(quán)的形式對檢察公益訴訟予以明確，將為檢察機(jī)關(guān)辦理安全生產(chǎn)領(lǐng)域公益訴訟案件提供直接法律依據(jù)。

（三）檢察機(jī)關(guān)開展安全生產(chǎn)公益訴訟的指導(dǎo)理念

隨著檢察公益訴訟工作的深入推進(jìn)，檢察公益訴訟案件范圍也在不斷擴(kuò)大，從法律明確規(guī)定的生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全等“4+1”領(lǐng)域，逐步探索拓展案件范圍。2020年9月，最高人民檢察院印發(fā)的《關(guān)于積極穩(wěn)妥拓展公益訴訟案件范圍的指導(dǎo)意見》，明確了積極、穩(wěn)妥辦理安全生產(chǎn)、公共衛(wèi)生、生物安全、婦女兒童及殘疾人權(quán)益保護(hù)、網(wǎng)絡(luò)侵害、扶貧、文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)等領(lǐng)域公益損害案件的指導(dǎo)意見，安全生產(chǎn)成為公益訴訟新領(lǐng)域探索的一項重要內(nèi)容。2020年12月以及2021年3月，最高人民檢察院分別與中國國家鐵路集團(tuán)有限公司、應(yīng)急管理部聯(lián)合發(fā)布了10起鐵路安全生產(chǎn)領(lǐng)域公益訴訟典型案例和9起安全生產(chǎn)領(lǐng)域公益訴訟典型案例，對全國檢察機(jī)關(guān)辦理安全生產(chǎn)領(lǐng)域公益訴訟案件具有非常好的示范、引領(lǐng)作用，也彰顯了最高人民檢察院高度重視在安全生產(chǎn)領(lǐng)域拓展辦理公益訴訟案件的指導(dǎo)理念。

二、安全生產(chǎn)檢察公益訴訟的辦案實踐

近幾年，檢察機(jī)關(guān)堅持以辦案為中心，切實履行公益監(jiān)督職責(zé)，在鐵路安全、道路交通、礦山尾礦、?；?、消防等人民群眾反映強(qiáng)烈、社會影響大的安全生產(chǎn)領(lǐng)域加大辦案力度，辦理了一批有影響力的公益訴訟案件。據(jù)統(tǒng)計，2019年至2021年3月，全國檢察機(jī)關(guān)共立案辦理涉及安全生產(chǎn)領(lǐng)域公益訴訟案件14125件， [1]包括督促整治尾礦庫安全隱患、違規(guī)采礦、燃?xì)獍踩[患、危險化學(xué)品安全隱患等行政和民事公益訴訟案件，通過公益保護(hù)手段的多元化，實現(xiàn)雙贏多贏共贏的辦案理念和效果。

寧夏回族自治區(qū)石嘴山市人民檢察院在履行公益訴訟監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)，該市146家學(xué)校、幼兒園、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及餐飲單位在使用甲醇醇基燃料時，普遍存在安全隱患。例如，未配備專門的危險化學(xué)品運(yùn)輸車輛和危運(yùn)、押運(yùn)人員;儲存燃料的罐體沒有防曬、防火設(shè)施，未設(shè)置安全警示標(biāo)志或未設(shè)置滅火設(shè)備;未建立使用甲醇醇基燃料的安全管理規(guī)章制度或安全操作規(guī)程;未定期對儲存罐、管道和接頭的安全性進(jìn)行檢查等，可能引發(fā)安全事故。該市檢察院立即與應(yīng)急管理局聯(lián)系，在全市范圍內(nèi)部署開展專項治理工作，并委托中國石油化工集團(tuán)和寧夏計量質(zhì)量檢驗檢測研究院，對該甲醇醇基燃料進(jìn)行取樣化驗，化驗結(jié)果顯示其閃點(diǎn)（閉口）均低于20℃。根據(jù)國家安全監(jiān)管總局辦公廳關(guān)于新型燃料油安全監(jiān)管有關(guān)問題的復(fù)函，“閉杯閃點(diǎn)小于等于60℃的新型燃料油是危險化學(xué)品”。由此可證實該甲醇醇基燃料屬于危險化學(xué)品，且燃點(diǎn)遠(yuǎn)低于汽油，其燃點(diǎn)低、腐蝕性強(qiáng)，在運(yùn)輸、儲存、使用環(huán)節(jié)均存在較為突出的安全隱患。該市各基層人民檢察院分別向轄區(qū)應(yīng)急管理局、教育體育局發(fā)出公益訴訟訴前檢察建議，相關(guān)單位收到檢察建議后，迅速采取有效措施進(jìn)行整改，各使用單位根據(jù)不同情況，分別采取了停止使用、分類改造、規(guī)范管理等方式，逐步消除了安全隱患。該甲醇醇基燃料使用廣泛，主要集中在學(xué)校、餐廳、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等人員密集場所，全市100多家使用單位就是100多個燃燒爆炸點(diǎn)，一旦泄露或者達(dá)到溫度后爆炸，將會引發(fā)人員傷亡、財產(chǎn)損失的重大安全事故，也極易造成社會不安定隱患，檢察機(jī)關(guān)通過公益監(jiān)督手段，督促相關(guān)部門及時整改，有效預(yù)防了安全事故的發(fā)生。

三、安全生產(chǎn)檢察公益訴訟面臨的困難和問題

隨著政府公共管理水平和能力的不斷提高，安全生產(chǎn)領(lǐng)域管理體系也在逐漸完善，但也存在一些不容忽視的問題，如法律法規(guī)體系不健全、相關(guān)部門職責(zé)權(quán)限交叉、社會力量參與不足等。檢察機(jī)關(guān)在開展該領(lǐng)域的公益訴訟工作中，也必然存在一些亟待解決的問題。

（一）相關(guān)制度法規(guī)、行業(yè)規(guī)范不完善

如在上述寧夏檢察機(jī)關(guān)辦理的行政公益訴訟案件中，該甲醇醇基燃料屬于新型能源，具有可推廣利用的價值，但因目前缺乏國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)規(guī)范，尚未列入危險化學(xué)品目錄，對于其是否屬于危險化學(xué)品沒有明確規(guī)定，全國范圍內(nèi)已發(fā)生多起因使用、儲存不當(dāng)引發(fā)的安全事故，危險性較大。諸如此類案件，需要檢察機(jī)關(guān)在辦案過程中推動完善相關(guān)立法，堵塞制度漏洞。

（二）相關(guān)行政機(jī)關(guān)的職責(zé)權(quán)限不明確

辦案實踐中，針對同一公益受損問題，檢察機(jī)關(guān)向多家行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議時存在行政機(jī)關(guān)之間互相推諉情況。如寧夏檢察機(jī)關(guān)某基層人民檢察院在辦理?；愤\(yùn)輸中存在不規(guī)范問題的公益訴訟案件中，有行政機(jī)關(guān)稱按照“三定方案”其沒有監(jiān)管職責(zé)，檢察機(jī)關(guān)制發(fā)檢察建議依據(jù)不足。出現(xiàn)這種情況的原因是行政機(jī)關(guān)之間的職責(zé)存在交叉，有的行政機(jī)關(guān)對自身的責(zé)任認(rèn)識不到位，還有個別行政執(zhí)法部門對一些整改難度大的歷史遺留問題存在畏難情緒，積極性和主動性不夠，配合協(xié)作還不到位。在目前機(jī)構(gòu)改革實施階段，需要對各行政機(jī)關(guān)的職責(zé)權(quán)限予以進(jìn)一步明確，特別是有的部門享有行政執(zhí)法權(quán)，但沒有處罰權(quán)，在具體執(zhí)法工作中存在監(jiān)督難點(diǎn)，需要立法予以明確。

（三）公共安全領(lǐng)域公益損害的深層次問題發(fā)現(xiàn)難

隨著公益訴訟工作的深入推進(jìn)，辦案規(guī)模呈逐年上升趨勢，但公益受損的線索發(fā)現(xiàn)卻越來越難。目前，檢察機(jī)關(guān)僅靠辦案人員主動摸排，線索發(fā)現(xiàn)渠道單一，群眾參與度較低，運(yùn)用現(xiàn)代科技手段發(fā)現(xiàn)、搜集案源的能力有待加強(qiáng)。雖然各級檢察機(jī)關(guān)都與行政機(jī)關(guān)建立了協(xié)作配合機(jī)制，但在實踐中行政機(jī)關(guān)認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)是在監(jiān)督他們的不履職甚至不作為，是在“找麻煩”，所以不會主動移送線索從而接受監(jiān)督。而對于公共安全領(lǐng)域的公益訴訟線索，檢察機(jī)關(guān)目前監(jiān)督的也僅是表面看到的運(yùn)輸不規(guī)范、管理不規(guī)范等問題，對于更深層次的安全隱患、制度缺陷等問題一般都是在發(fā)生了安全事故后才能夠凸顯，檢察機(jī)關(guān)也才能事后介入，存在監(jiān)督的滯后性。

（四）檢察人員辦案經(jīng)驗不足、調(diào)查取證難

公益訴訟作為一項新業(yè)務(wù)，案件領(lǐng)域廣泛，涉及法律法規(guī)復(fù)雜，辦案人員普遍存在知識儲備和辦案經(jīng)驗不足，特別是針對安全生產(chǎn)等新領(lǐng)域案件，涉及的專業(yè)性更強(qiáng)，此類問題更加突出。個別案件還需要行政機(jī)關(guān)出具專家意見，但對此行政機(jī)關(guān)比較慎重和抵觸，而對于一些涉及生態(tài)損害修復(fù)的鑒定等，則需要專業(yè)機(jī)構(gòu)出具鑒定意見，目前各地普遍存在專業(yè)鑒定機(jī)構(gòu)少、鑒定費(fèi)用高等問題。機(jī)構(gòu)改革后，基層人民檢察院的民事、行政、公益訴訟部門合署辦公，由于人員精力分配不均，難以做到兼顧各條線業(yè)務(wù)，也直接影響公益訴訟工作的健康發(fā)展。

四、加強(qiáng)安全生產(chǎn)檢察公益訴訟的措施

（一）努力爭取外部支持

加強(qiáng)請示匯報，爭取黨委、政府、人大支持，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決公益訴訟工作中的困難和問題。檢察機(jī)關(guān)在辦案過程中發(fā)現(xiàn)有安全生產(chǎn)領(lǐng)域制度法規(guī)方面存在漏洞和缺陷的，一方面要督促行政機(jī)關(guān)加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管，同時通過向市級或省級人大作專題報告，提出立法建議，進(jìn)一步明確生產(chǎn)、經(jīng)營標(biāo)準(zhǔn)及安全防范措施，及時消除公共安全隱患。對于職責(zé)有交叉的監(jiān)管單位，要通過制定權(quán)力清單，明確各自職責(zé)權(quán)限，更好發(fā)揮監(jiān)督主體作用。對于個別行政機(jī)關(guān)不積極履職情況，要積極向當(dāng)?shù)卣埵?，將行政機(jī)關(guān)對檢察建議發(fā)出后的回復(fù)整改情況納入年度效能考核，以此推動和促進(jìn)各行政機(jī)關(guān)依法高效履職。同時，還要積極爭取生態(tài)修復(fù)、鑒定費(fèi)用等專項資金，納入政府財政預(yù)算，最大限度解決機(jī)制、資金等方面的問題。

（二）加強(qiáng)對內(nèi)對外溝通配合

切實樹立雙贏多贏共贏理念，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)對內(nèi)對外的溝通聯(lián)系和協(xié)作配合。公益訴訟檢察部門應(yīng)加強(qiáng)與刑事檢察部門、技術(shù)部門在信息共享、技術(shù)咨詢等方面的協(xié)作。檢察機(jī)關(guān)對外應(yīng)加強(qiáng)與行政機(jī)關(guān)、法院、紀(jì)檢監(jiān)察等部門在線索摸排、調(diào)查取證、法律政策理解與適用等方面的配合，與相關(guān)職能部門建立常態(tài)化協(xié)作機(jī)制，進(jìn)一步凝聚共識，推動構(gòu)建安全生產(chǎn)重大線索信息共享平臺。同時要厘清各相關(guān)部門的職責(zé)權(quán)限，通過召開聯(lián)席會議、專家咨詢論證會議、公開聽證等達(dá)成共識，與行政機(jī)關(guān)積極進(jìn)行訴前磋商，以齊抓共管、共同發(fā)力來解決國家利益和社會公共利益受損問題為目的，回應(yīng)人民群眾期待，打好“組合拳”，推動形成共建共治共享新格局。

（三）積極拓寬線索來源渠道

通過擴(kuò)大宣傳，拓寬線索來源渠道，提高社會影響力和知曉度。通過傳統(tǒng)媒體、新聞媒體、“兩微一端”以及通過新聞發(fā)布會、檢察開放日、公布典型案例和工作成效來進(jìn)一步宣傳檢察機(jī)關(guān)公益訴訟工作。在拓寬線索渠道上，可以通過“隨手拍”小程序、公益保護(hù)志愿者服務(wù)團(tuán)隊等方式，打通群眾舉報線索“最后一公里”，擴(kuò)大社會認(rèn)知度，發(fā)動社會力量共同做公共利益的守護(hù)者，切實消除和防范重大安全隱患和侵害危險。

（四）不斷提升檢察人員的辦案能力

第一，配齊配強(qiáng)專業(yè)辦案力量，培養(yǎng)安全生產(chǎn)等領(lǐng)域?qū)＜倚腿瞬?，全面提升線索發(fā)現(xiàn)、調(diào)查取證、出庭公訴能力和水平。第二，加大業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度，加強(qiáng)辦案人員對法律實體問題的研究，明確相關(guān)部門職責(zé)權(quán)限，從而做到更精準(zhǔn)的監(jiān)督。第三，加快專業(yè)鑒定機(jī)構(gòu)和大數(shù)據(jù)平臺建設(shè)，通過推進(jìn)大數(shù)據(jù)、人工智能等在公益訴訟工作中的應(yīng)用，為公益訴訟工作提供有力的科技支撐。第四，持續(xù)加大公共安全領(lǐng)域公益訴訟案件辦理力度，積極回應(yīng)立法需求和社會關(guān)切。