淺談某市家庭小作坊環(huán)境監(jiān)管的新做法

張禮孝

（宜春市樟樹生態(tài)環(huán)境局，江西 宜春 331200）

一、前言

某市地處江西西南部，下轄15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，丘陵地帶，四面環(huán)山，素有“郴衡湘贛焦點(diǎn)，千里羅霄腹地”之美譽(yù)，無暑無寒，雨水充沛，可耕作土地少。民風(fēng)純樸，民間手工業(yè)異?；钴S，主要集中在城鄉(xiāng)結(jié)合部，聚集大量如竹雕、竹編、根雕、木家具、榨油、米果、麻花、麻糍、冬酒等手工業(yè)。隨著新時(shí)代發(fā)展，不少家庭逐漸告別了傳統(tǒng)加工方式，采取小作坊式進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營，雖說家庭小作坊式食品加工、手工業(yè)傳承了舌尖上的味道及工匠精神與技藝，卻可能會(huì)產(chǎn)生不同程度的環(huán)境污染。

時(shí)下對家庭小作坊環(huán)評手續(xù)和環(huán)境監(jiān)管方面，存在不同的看法，盡管有環(huán)境影響評價(jià)法律法規(guī)、技術(shù)與導(dǎo)則為指導(dǎo)，有建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)分類管理名錄為具體手段，但仁者見仁、智者見智，這些不同看法或思維在一定程度上，給基層生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門帶來了困惑。一種意見認(rèn)為，應(yīng)將這些小作坊全部納入建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境監(jiān)管范圍內(nèi)；另一種意見認(rèn)為，應(yīng)將家庭小作坊予以環(huán)評豁免。如是或可能傷害了家庭作坊主的生產(chǎn)積極性，或可能阻礙了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的和諧發(fā)展，或可能導(dǎo)致環(huán)境污染監(jiān)管不到位。筆者認(rèn)為，這些小作坊不能一刀切式管理，需根據(jù)小作坊規(guī)模大小、環(huán)境影響程度，具體問題具體分析，采取適宜的整治措施予以環(huán)境監(jiān)管，切實(shí)維護(hù)群眾的環(huán)境權(quán)益和作坊主的經(jīng)濟(jì)利益。

二、家庭小作坊環(huán)境現(xiàn)狀及影響

為持續(xù)改善環(huán)境質(zhì)量，某市開展家庭小作坊環(huán)境綜合整治專項(xiàng)行動(dòng)，共排查出156家小作坊，其中有營業(yè)執(zhí)照的93家，其余均為無證經(jīng)營，主要分布在城鄉(xiāng)結(jié)合部、郊區(qū)、集鎮(zhèn)等地方，具體坐落在街頭巷尾、農(nóng)貿(mào)市場、城中村、主要公路旁及廢舊民房里，遍布食品加工、工藝品加工、石材加工、木材加工、堅(jiān)果加工等行業(yè)。經(jīng)梳理統(tǒng)計(jì)，水豆腐坊6家，碾米坊19家，特色小吃坊9家，工藝品坊13家，榨油坊7家，大型糧食加工坊11家，粉面坊7家，竹編坊5家，木工坊15家，五金玻璃加工坊23家，鹵肉坊10家，膩?zhàn)臃鄯?家，炒貨坊9家，石材加工坊8家，廢包裝收購坊5家，廢舊家電收購坊3家。家庭小作坊特點(diǎn)投資小、規(guī)模大小不一、設(shè)施較為簡陋、管理相對粗放、產(chǎn)污參差不齊。部分產(chǎn)污小作坊隨意排污，易對環(huán)境產(chǎn)生污染，如水污染、大氣粉塵污染、噪聲污染及固體廢棄物污染等，尤其是個(gè)別大型水豆腐坊、糧食加工坊、膩?zhàn)臃鄯?、石材加工坊、木制家具噴漆坊等污染直排，或存在廢水橫流、或黑煙亂冒、或垃圾亂堆的污染現(xiàn)象，已經(jīng)到了非治理不可的地步。

三、家庭小作坊環(huán)境監(jiān)管依據(jù)

（一）建設(shè)項(xiàng)目的定義

我國現(xiàn)行的法律法規(guī)都沒有對建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行定義和解釋，但在不同的文件中有大致相同的范圍列舉。基本建設(shè)項(xiàng)目的概念來自固定資產(chǎn)擴(kuò)大再生產(chǎn)，凡是屬于固定資產(chǎn)投資的活動(dòng)方式，大都可以納入建設(shè)項(xiàng)目的管理范疇，如房地產(chǎn)開發(fā)等。對上述概念，國家有關(guān)主管部門和地方各級(jí)人民政府在理解上和實(shí)施上都沒有異議，建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理也在這個(gè)范疇內(nèi)實(shí)施。[1]

原國家環(huán)境保護(hù)總局《關(guān)于執(zhí)行建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)制度有關(guān)問題的通知》（環(huán)發(fā)[1999]107號(hào)）對建設(shè)項(xiàng)目的范圍進(jìn)行過如下解釋：《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》所稱的建設(shè)項(xiàng)目是指：按固定資產(chǎn)投資方式進(jìn)行的一切開發(fā)建設(shè)活動(dòng)，包括國有經(jīng)濟(jì)、城鄉(xiāng)集體經(jīng)濟(jì)、聯(lián)營、股份制、外資、港澳臺(tái)投資、個(gè)體經(jīng)濟(jì)和其他各種不同經(jīng)濟(jì)類型的開發(fā)活動(dòng)。這一通知將建設(shè)項(xiàng)目明確限定為按固定資產(chǎn)投資方式開展的一切開發(fā)建設(shè)活動(dòng)，但該環(huán)發(fā)[1999]107號(hào)文已撤銷。同時(shí)，有環(huán)評指導(dǎo)意義的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)分類管理名錄》文件也未對建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行定義。

（二）家庭小作坊項(xiàng)目的法理推論

家庭小作坊對照建設(shè)項(xiàng)目的定義，是否是建設(shè)項(xiàng)目，目前沒有明確的規(guī)定，需重點(diǎn)關(guān)注家庭小作坊的項(xiàng)目合規(guī)性及與環(huán)境影響的關(guān)聯(lián)性。按環(huán)境保護(hù)法規(guī)定，編制有關(guān)開發(fā)利用規(guī)劃，建設(shè)對環(huán)境有影響的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)；未依法進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)的開發(fā)利用規(guī)劃，不得組織實(shí)施，未依法進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)的建設(shè)項(xiàng)目，不得開工建設(shè)。而依邏輯推理三段論，將要件事實(shí)包含于法律規(guī)范之中，方能得出法律結(jié)論。有了清晰準(zhǔn)確的法律規(guī)范作為前提，生態(tài)環(huán)境執(zhí)法人員才能從生活實(shí)際中予以甄別、歸納、總結(jié)，區(qū)分哪一部分事實(shí)是具有法律意義的要件事實(shí)。對環(huán)境監(jiān)管人員來講，需要在生活實(shí)際與法律規(guī)范之間來回穿梭，其重心在于：于生活實(shí)際中做出合理判斷，只有當(dāng)生活實(shí)際與構(gòu)成要件事實(shí)相契合時(shí)，才能得出準(zhǔn)確的邏輯推論。

因此，家庭小作坊是不是建設(shè)項(xiàng)目，是不是應(yīng)按建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境管理，焦點(diǎn)在于對環(huán)境的影響程度，亦在于小作坊的行業(yè)性質(zhì)、規(guī)模及營業(yè)執(zhí)照與類型。可以說，也只有在小作坊或固定投資對環(huán)境造成一定影響的前提下，談小作坊是不是建設(shè)項(xiàng)目、應(yīng)不應(yīng)納入環(huán)評或環(huán)境監(jiān)管的范圍，才具有現(xiàn)實(shí)意義。

（三）建設(shè)項(xiàng)目的司法實(shí)踐

法律的適用離不開解釋，法律的解釋填補(bǔ)了法律和事實(shí)之間的空隙。對建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行解釋，對建設(shè)項(xiàng)目范圍進(jìn)行限定，在執(zhí)法實(shí)踐中，往往可能擴(kuò)大了建設(shè)項(xiàng)目適用范圍。如《關(guān)于租賃住宅樓從事餐飲業(yè)執(zhí)行環(huán)境影響評價(jià)制度和三同時(shí)制度有關(guān)意見的復(fù)函》（環(huán)辦政法[2017]25號(hào)）及《最高人民法院辦公廳關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目執(zhí)行環(huán)境影響評價(jià)和三同時(shí)制度有關(guān)問題意見的復(fù)函》（法辦函[2017]86號(hào)）[2]明確：“公民個(gè)人租賃住宅樓開辦個(gè)體餐館，不屬于環(huán)境影響評價(jià)法第十六條第三款關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評價(jià)分類管理名錄規(guī)定中的建設(shè)項(xiàng)目。因公民個(gè)人租賃住宅樓開辦個(gè)體餐館產(chǎn)生環(huán)境噪聲、油煙等污染的，依照環(huán)境噪聲污染防治法、大氣污染防治法等有關(guān)法律法規(guī)處理。”如在2015年李某訴惠州市環(huán)境保護(hù)局惠城區(qū)分局環(huán)保行政處罰案中，法院就以此為理由認(rèn)為個(gè)體餐館不屬于建設(shè)項(xiàng)目，惠州市環(huán)境保護(hù)局惠城區(qū)分局適用法律錯(cuò)誤，做出的行政處罰被撤銷。此撤銷案件應(yīng)引起廣大環(huán)境執(zhí)法人員的深度警醒，不得有意、無意擴(kuò)大建設(shè)項(xiàng)目的適用范圍。

四、家庭小作坊環(huán)境監(jiān)管措施

聘請第三方環(huán)保專家，從法理上、清理上，綜合考量家庭小作坊對環(huán)境的影響程度及建設(shè)規(guī)模大小，并兼顧群眾的環(huán)境權(quán)益和作坊主的經(jīng)濟(jì)利益。對環(huán)境影響很小或幾乎無影響的，可采取環(huán)評豁免或填報(bào)環(huán)境影響登記表備案的形式予以環(huán)境監(jiān)管，如米果、麻糍、麻花、碾米、榨油、冬酒坊等；對環(huán)境影響輕度的，可采取整頓規(guī)范及辦理環(huán)評手續(xù)的形式予以環(huán)境監(jiān)管，如規(guī)模糧食加工、大型水豆腐坊等；對離居民住宅區(qū)等敏感點(diǎn)較近的，并對環(huán)境影響較大的，且符合國家政策的，可采取異地搬遷、提升改造并辦理環(huán)評手續(xù)的形式予以環(huán)境監(jiān)管，如大型糧食加工、大型水豆腐坊等；對不進(jìn)行環(huán)保設(shè)施改造的，又對環(huán)境影響重大的，或者是“散亂污”作坊，可采取關(guān)停取締的形式予以環(huán)境監(jiān)管，如大型無設(shè)施木制家具噴漆、糧食加工，臟亂差膩?zhàn)臃邸⑹募庸し坏?，切?shí)監(jiān)督小作坊平穩(wěn)生產(chǎn)、達(dá)標(biāo)排放。

五、結(jié)論

通過上文的分析和論述，筆者認(rèn)為家庭小作坊的環(huán)境監(jiān)管涉及方方面面，牽扯千千萬萬個(gè)家庭的生產(chǎn)生活，生態(tài)環(huán)境部門在監(jiān)督管理時(shí)需審慎、實(shí)事求是，綜合考慮建設(shè)規(guī)模大小及對環(huán)境的影響程度，科學(xué)、合理地界定應(yīng)采取“環(huán)評豁免、整頓規(guī)范、異地搬遷、環(huán)評審批、關(guān)停取締”等多種方式予以環(huán)境監(jiān)管，避免出現(xiàn)粗暴式、野蠻式、一刀切式監(jiān)管甚至“一關(guān)了之”，切實(shí)維護(hù)群眾的環(huán)境權(quán)益和作坊主的經(jīng)濟(jì)利益，實(shí)現(xiàn)環(huán)境效益、經(jīng)濟(jì)效益及社會(huì)效益相統(tǒng)一，留得住傳統(tǒng)工藝，望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁。