確認(rèn)無(wú)效訴訟起訴期限探討

劉佳

（湖南省湘潭大學(xué) 法學(xué)院，湖南 湘潭 411100）

一、問(wèn)題的提出

一開始，在行政處罰法、稅收征收管理法、土地管理法等十幾部法律中存在著關(guān)于行政行為無(wú)效的提法，但是，各個(gè)不同的法律規(guī)定之間關(guān)于“無(wú)效”所涵射的內(nèi)容卻不盡相同。直至2014年《行政訴訟法》第75條明確了確認(rèn)無(wú)效判決這一訴訟類型，雖然還沒(méi)有統(tǒng)一的行政程序法對(duì)無(wú)效行政行為的概念加以規(guī)定，但是《行政訴訟法》第75條算是從程序上對(duì)無(wú)效行政行為加以肯定，并通過(guò)2018年《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》對(duì)無(wú)效行政行為的內(nèi)涵簡(jiǎn)單加以列舉。雖然確立了無(wú)效行政行為概念，但是立法者并未制定配套的司法規(guī)則使其獨(dú)立運(yùn)作。更因?yàn)樾姓袨榈亩鄻有?，行政訴訟的受案范圍的有限性，使得是否適用起訴期限飽受爭(zhēng)議。

針對(duì)確認(rèn)無(wú)效訴訟是否適用起訴期限的規(guī)定，我們應(yīng)當(dāng)首先針對(duì)“起訴期限”這個(gè)概念進(jìn)行深度剖析，“起訴期限”是專屬于行政法領(lǐng)域的概念，是指法律規(guī)定行政相對(duì)人對(duì)于特定的行政糾紛向法院請(qǐng)求司法救濟(jì)的時(shí)間限制。起訴期限屆滿之后，行政行為便獲得了形式確定力。它不同于民事領(lǐng)域“訴訟時(shí)效”概念，兩者之間的適用規(guī)則和法律效果不同。首先對(duì)于起訴期限法官可以依職權(quán)主動(dòng)進(jìn)行審查。其次，如果起訴期限經(jīng)過(guò)，法院可直接裁定不予受理或駁回起訴。[1]

目前，我國(guó)現(xiàn)行法律也未對(duì)確認(rèn)無(wú)效行政訴訟是否適用起訴期限作出特別規(guī)定。司法實(shí)踐當(dāng)中對(duì)此產(chǎn)生了三種學(xué)說(shuō)——“肯定說(shuō)”“否定說(shuō)”和“中間說(shuō)”。但是，上述三種學(xué)說(shuō)都存在著無(wú)法回避的理論瑕疵，筆者通過(guò)閱讀關(guān)于三種學(xué)說(shuō)的相關(guān)文獻(xiàn)和法院判例，提出了一種新的觀點(diǎn)即修正后的“有限否定說(shuō)”，筆者擬通過(guò)介紹上述三種學(xué)說(shuō)的概念、理論依據(jù)以及存在的理論瑕疵，并且通過(guò)說(shuō)理論證筆者新觀點(diǎn)存在的合理性和實(shí)踐的可操作性。

二、辨析：三種學(xué)說(shuō)的文本解讀

（一）“肯定說(shuō)”

“肯定說(shuō)”認(rèn)為確認(rèn)行政行為無(wú)效訴訟應(yīng)按照行為屬性適用不同的起訴期限的規(guī)定。理論依據(jù)如下：首先、從理論依據(jù)來(lái)看，首先，我國(guó)尚未制定包含無(wú)效行政行為在內(nèi)的行政程序法，確認(rèn)無(wú)效行政行為訴訟不適用起訴期限的規(guī)定沒(méi)有法律依據(jù)，其法律適用應(yīng)當(dāng)遵循嚴(yán)格的法定主義。雖然隨著2015年新《行政訴訟法》，確認(rèn)了新的行政訴訟判決形式——確認(rèn)無(wú)效，即原告可以直接訴請(qǐng)確認(rèn)行政行為無(wú)效。但是，我國(guó)還未制定統(tǒng)一的行政程序法，針對(duì)新確認(rèn)的確認(rèn)無(wú)效判決形式也為做出更多的配套性規(guī)定，那么關(guān)于其中是否適用起訴期限的相關(guān)規(guī)定也沒(méi)有作出例外規(guī)定，那么“肯定說(shuō)”學(xué)者就認(rèn)為，既然法律沒(méi)有做出例外規(guī)定，那么就應(yīng)當(dāng)按照法定原則適用相關(guān)起訴期限的規(guī)定。其次，從另一方面認(rèn)為確認(rèn)無(wú)效訴訟是否適用法定的起訴期限條款，本質(zhì)上屬于法律規(guī)范的適用問(wèn)題，目前，無(wú)效行政行為自始無(wú)效的行為性質(zhì)與確認(rèn)無(wú)效訴訟起訴期限的規(guī)則的銜接上，存在著法律上的漏洞，如果認(rèn)可的確存在漏洞，其用法定的起訴期限條款作為填補(bǔ)素材采用的是“類推適用”的漏洞填補(bǔ)方式進(jìn)行填補(bǔ)。以上兩種理論雖然完全不同但是卻能夠一致地認(rèn)為確認(rèn)無(wú)效訴訟適用起訴期限條款結(jié)論。最后，認(rèn)為適用起訴期限規(guī)定是法的安定性和社會(huì)秩序穩(wěn)定的需要，無(wú)論是從維護(hù)當(dāng)事人訴權(quán)，還是維護(hù)行政行為公定力的角度，法律不保護(hù)在權(quán)利上睡覺(jué)的人，如果一味主張無(wú)效之訴的起訴期限不受限制，使其效力一直都處在可以被推翻的狀態(tài)之下，這也與行政行為本身要求的可預(yù)測(cè)性和要求行政維護(hù)社會(huì)秩序穩(wěn)定的宗旨相違背。從實(shí)踐的可行性來(lái)看，“肯定說(shuō)”就認(rèn)為如果不給確認(rèn)無(wú)效訴訟適用起訴期限的規(guī)定，盡快地督促相對(duì)人行使權(quán)利保護(hù)自身權(quán)益，那么法律澄清的可能性也隨著時(shí)間的流逝而下降，法律澄清的可能性在訴訟程序上則表現(xiàn)為證據(jù)的保存和獲取，因?yàn)榉稍u(píng)價(jià)的基礎(chǔ)是建立在法律事實(shí)之上的，而法律事實(shí)的獲取，是建立在證據(jù)的基礎(chǔ)之上的。而一味地不適用起訴期限的規(guī)定，不積極督促相對(duì)人行使權(quán)利，隨著時(shí)間的流逝，證明該行政行為無(wú)效的相關(guān)證據(jù)材料會(huì)發(fā)生變化甚至是消失，時(shí)間越久，判斷某一行政行為性質(zhì)所需要付出的成本就越大，并且可能導(dǎo)致無(wú)法救濟(jì)相對(duì)人的權(quán)利，使該制度設(shè)計(jì)也喪失實(shí)質(zhì)的保護(hù)意義。

筆者認(rèn)同“肯定說(shuō)”的論證理由，但是，筆者認(rèn)為該理由屬于片面且由此產(chǎn)生實(shí)踐當(dāng)中的擔(dān)憂也是可以通過(guò)完善相關(guān)措施得以避免的，并且，“肯定說(shuō)”存在的弊端是明顯且無(wú)法回避的。如果一味地給確認(rèn)無(wú)效行政行為訴訟適用起訴期限限制那么將會(huì)阻礙我國(guó)無(wú)效行政行為制度的建立，與無(wú)效行政行為的認(rèn)定和性質(zhì)初衷背離，會(huì)模糊我國(guó)立法好不容易區(qū)分的一般違法行政行為和嚴(yán)重行政行為，使無(wú)效行政行為理論作為拓寬原告救濟(jì)途徑的獨(dú)立價(jià)值喪失。

（二）否定說(shuō)

“否定說(shuō)”認(rèn)為對(duì)無(wú)效行政行為的確認(rèn)不應(yīng)適用起訴期限的規(guī)定，理由如下：第一、根據(jù)無(wú)效行政行為屬于自始、當(dāng)然、確定、絕對(duì)無(wú)效的性質(zhì)范疇，那么它的確認(rèn)，應(yīng)當(dāng)是不受時(shí)間、主體、程序的限制。第二、無(wú)效行政行為的特征就是重大且明顯違法，這種程度是非專業(yè)的一般理性人都可以輕易判斷的，那么基于對(duì)實(shí)質(zhì)正義的保護(hù)和實(shí)現(xiàn)，也不應(yīng)當(dāng)受起訴期限的限制。第三，基于無(wú)效行政行為的嚴(yán)重違法性和對(duì)公民權(quán)益的嚴(yán)重侵犯性，“否定說(shuō)”就提出了“有限公定力”理論和“公民抵抗權(quán)”理論來(lái)對(duì)無(wú)效行政行為理論予以理論支撐。

“否定說(shuō)”堅(jiān)決排除行政行為公定力，認(rèn)為任何人都可以忽視無(wú)效行政行為的存在而不予執(zhí)行。[2]重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)對(duì)于行政相對(duì)人的權(quán)利救濟(jì)。雖然說(shuō)“否定說(shuō)”很好的貼合了無(wú)效行政行為的性質(zhì)，但是“否定說(shuō)”就沒(méi)有辦法回應(yīng)“肯定說(shuō)”當(dāng)中提到的法律澄清的可能性問(wèn)題，并且，如果統(tǒng)一的不適用起訴期限限制會(huì)加劇這個(gè)問(wèn)題。還涉及到訴了利益是否存在的問(wèn)題，在具體個(gè)案當(dāng)中是不是法的實(shí)質(zhì)正義就必然高于法的安定性和社會(huì)秩序的穩(wěn)定，為了一個(gè)年代久遠(yuǎn)的行政行為的確認(rèn)無(wú)效案件，需要投入大量的人力、物力去找尋當(dāng)年的證據(jù)資料以還原事實(shí)原貌，甚至?xí)沟迷诖酥袭a(chǎn)生的其他行政行為也變得效力不定，由此，使得其他無(wú)關(guān)的行政相對(duì)人不能正常和預(yù)期的安排自己的生產(chǎn)生活，這樣，是否又可以說(shuō)是實(shí)現(xiàn)了真正意義上的實(shí)質(zhì)正義呢？并且，行政行為是否真的因?yàn)闊o(wú)效而具有無(wú)限期的可救濟(jì)性，最終必須由法定救濟(jì)機(jī)關(guān)判斷，一旦法定救濟(jì)機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人的判斷不一致，行政相對(duì)人長(zhǎng)期以來(lái)能獲得救濟(jì)的期望將成為泡影。即使相對(duì)人的無(wú)效判斷準(zhǔn)確無(wú)誤，進(jìn)入訴訟程序之后，相對(duì)人需要對(duì)行政行為的無(wú)效承擔(dān)舉證責(zé)任，原始糾紛經(jīng)過(guò)的時(shí)間越長(zhǎng)，其收集并提供證據(jù)的 困難就越大，敗訴的概率和風(fēng)險(xiǎn)就越大。

（三）“中間說(shuō)”

“中間說(shuō)”認(rèn)為，新《行政訴訟法》實(shí)施（2015年5月1日）以后的行政行為才不適用起訴期限的規(guī)定。[3]理由如下：確認(rèn)無(wú)效判決屬于程序規(guī)則雖然新《行政訴訟法》施行之前所有行政行為都可訴，但是因?yàn)闆](méi)有明文法規(guī)定，因此就沒(méi)有無(wú)效訴訟存在的空間?？紤]到行政行為無(wú)效這一實(shí)體規(guī)則的溯及力，認(rèn)為新《行政訴訟法》實(shí)施后發(fā)生的行政行為，才適用無(wú)效規(guī)定；之前的行政，不能在實(shí)體法上找到一個(gè)準(zhǔn)確的實(shí)體依據(jù)，沒(méi)有溯及力。因此，需要按照一般規(guī)則適用起訴期限的規(guī)定。[4]

“中間說(shuō)”存在著忽視最高人民法院針對(duì)“確認(rèn)具體行政行為無(wú)效判決”的司法解釋和各級(jí)法院根據(jù)實(shí)體性規(guī)則作出的大量確認(rèn)無(wú)效判決的問(wèn)題，雖然實(shí)體法上未做統(tǒng)一規(guī)定，但認(rèn)定無(wú)效行政行為理論已經(jīng)通過(guò)大量的司法實(shí)踐得以驗(yàn)證，只是因?yàn)榱⒎剂繒r(shí)機(jī)未成熟才未在立法中得以體現(xiàn)。更為重要的是，“中間說(shuō)”人為地將行為存在時(shí)間不同但行為本質(zhì)上沒(méi)有區(qū)別的行政行為生硬區(qū)分，屬于區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)錯(cuò)誤，對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益造成損害，達(dá)不到行政訴訟的定分止?fàn)幍男Ч?/p>

“肯定說(shuō)”“否定說(shuō)”和“中間說(shuō)”各有其不合理之處。筆者主張從實(shí)際出發(fā)，綜合考量各方因素，權(quán)衡不同價(jià)值之間將“否定說(shuō)”修正為“有限否定說(shuō)”，即新《行政訴訟法》實(shí)施之后，確認(rèn)無(wú)效訴訟原則上不適用起訴期限；實(shí)施之前，原則上適用起訴期限，但存在例外情形，賦予法官一定的自由裁量權(quán)根據(jù)具體個(gè)案實(shí)際情況來(lái)決定是否適用起訴期限的規(guī)定。

三、“有限否定說(shuō)”

筆者試圖從實(shí)體上和程序上來(lái)論證“有限否定說(shuō)”。首先，于實(shí)體法而言，在新《行政訴訟法》實(shí)施之后即2015年5月1日之后產(chǎn)生的無(wú)效行政行為的確認(rèn)都不適用起訴期限的規(guī)定，既有實(shí)體法依據(jù)，又兼顧了無(wú)效行政行為的本質(zhì)，實(shí)現(xiàn)了無(wú)效行政行為存在的獨(dú)立價(jià)值，并且不會(huì)帶來(lái)實(shí)踐當(dāng)中的司法濫訴。其次，從程序法的角度來(lái)看，起訴期限涉及到訴的利益問(wèn)題。與單純以解決個(gè)人利益沖突為目的的民事訴訟不同，行政訴訟不僅應(yīng)保護(hù)處于行政管理相對(duì)一方的公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)維護(hù)行政機(jī)關(guān)所代表的公共利益。[5]行政訴訟中的訴的利益概念主要包括三個(gè)相互關(guān)聯(lián)、層層遞進(jìn)的層面：(1)利益客觀存在，這是起訴人提起行政訴訟的事實(shí)根據(jù)。如果是臆想的利益或者尚未得到的利益，起訴人不得以此作為起訴的根據(jù)。(2)利益受到行政行為的侵害，這是起訴人提起行政訴訟的原因。(3)利益受到侵害的程度達(dá)到了司法救濟(jì)的必要。這是法院受理起訴的前提條件。法院審理行政案件遵循先程序后實(shí)體原則，先審查起訴是否符合法定條件，再進(jìn)行合法性審查。

最后，關(guān)于在新《行政訴訟法》還未實(shí)施之前是否要遵從無(wú)效行政行為自始無(wú)效的本身特質(zhì)不適用起訴期限是值得探討的，因?yàn)樗痉ú门斜焕斫鉃槭菄?guó)家向社會(huì)提供的一種公共服務(wù)。這種公共服務(wù)由于受到諸如社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展水平、可分配于司法的資源狀況、意識(shí)形態(tài)、社會(huì)文化以及法律政策等多種因素的限制或影響，而不可能是無(wú)條件、無(wú)限制的。行政訴訟以私人利益和公共利益的并行追求為目的，因此，當(dāng)一個(gè)行政爭(zhēng)議呈現(xiàn)在法官面前時(shí)，法官應(yīng)當(dāng)在公共利益與原告利益(私人利益)、被告利益(行政機(jī)關(guān)利益)之間作一均衡考量。并且還要結(jié)合思考法律澄清的一個(gè)可能性，可能一個(gè)產(chǎn)生年代久遠(yuǎn)的可能無(wú)效行政行為，并且在此基礎(chǔ)上還衍生了其他的行政行為，想要證明該行政行為無(wú)效就必要通過(guò)收集相關(guān)證據(jù)資料予以證明，但是，年代久遠(yuǎn)，證據(jù)也許已經(jīng)丟失或者保存不全，事實(shí)難以得到證明，即便費(fèi)盡心思證明了該行政行為系無(wú)效行政行為，那么在此基礎(chǔ)之上產(chǎn)生的毒樹之果即其他行政行為效力又該如何判定，如果承認(rèn)行政行為之間存在違法性繼承，都認(rèn)定為無(wú)效，這樣即使能保障特定人的公正，但不能保障更多相關(guān)人員及已經(jīng)穩(wěn)定的公共秩序等更大公正。[6]在這種時(shí)候，就需要法官結(jié)合具體案情，衡量各方利益，進(jìn)行中立的價(jià)值判斷。因此，在無(wú)效行政行為還未得到正名的新《行政訴訟法》實(shí)施之前給予法官一定的自由裁量權(quán)也是有一定的正當(dāng)性基礎(chǔ)的。