以全過(guò)程人民民主理念為指引完善新時(shí)代人大制度

文_付宇程

（作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所副研究員）

（責(zé)任編輯 胡秀榮）

習(xí)近平總書(shū)記在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立100周年大會(huì)上的重要講話中提出“全過(guò)程人民民主”概念，這是對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義民主的全新表述，旨在揭示我國(guó)社會(huì)主義民主政治制度的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。“全過(guò)程人民民主”不僅指向理念層面，而且要通過(guò)一系列法律和制度安排，真正將社會(huì)主義民主發(fā)展成維護(hù)人民根本利益的最廣泛、最真實(shí)、最管用的民主。人民代表大會(huì)制度作為我國(guó)的根本政治制度，在立法、監(jiān)督、代表履職等各項(xiàng)制度的完善中應(yīng)全面貫徹“全過(guò)程人民民主”理念，切實(shí)加強(qiáng)同人民的密切聯(lián)系。

一、“全過(guò)程人民民主”是堅(jiān)持和完善我國(guó)人大制度的重要方向

我國(guó)人民代表大會(huì)制度本質(zhì)上不同于西方的議會(huì)制度，新時(shí)代我國(guó)人大制度的發(fā)展和完善方向亟須新表述、新概括。習(xí)近平總書(shū)記分別在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)和紀(jì)念地方人大設(shè)立常委會(huì)40周年座談會(huì)上指出，新形勢(shì)下，我們要與時(shí)俱進(jìn)完善人民代表大會(huì)制度，新形勢(shì)新任務(wù)對(duì)人大工作提出新的更高要求。人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，必須立足新發(fā)展階段，緊緊圍繞黨和國(guó)家工作大局，進(jìn)一步提升立法、監(jiān)督、代表等各項(xiàng)工作水平。

2019年11月2日，習(xí)近平總書(shū)記在上?？疾鞎r(shí)提出，“我們走的是一條中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路，人民民主是一種全過(guò)程的民主，所有的重大立法決策都是依照程序、經(jīng)過(guò)民主醞釀、通過(guò)科學(xué)決策、民主決策產(chǎn)生的”，“人民是否享有民主權(quán)利，要看人民是否在選舉時(shí)有投票的權(quán)利，也要看人民在日常政治生活中是否有持續(xù)參與的權(quán)利；要看人民有沒(méi)有進(jìn)行民主選舉的權(quán)利，也要看人民有沒(méi)有進(jìn)行民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的權(quán)利”?？梢?jiàn)，全過(guò)程民主可以概括為民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的有機(jī)結(jié)合。

當(dāng)前西方議會(huì)制度已暴露出嚴(yán)重的政治危機(jī)。西方國(guó)家政治力量、社會(huì)力量、資本力量明顯失衡，資本力量獨(dú)大，直接結(jié)果是選舉民主變成為壟斷資本服務(wù)的民主，民眾利益被迫讓位于壟斷資本的利益。選舉被金錢左右，黨派領(lǐng)袖和國(guó)家總統(tǒng)通過(guò)巨額選舉資金的鋪墊當(dāng)選，然后策略性利用選舉和選民的選票換取政治收益，表面上舉著民主的旗幟，實(shí)際上和大型資本財(cái)團(tuán)關(guān)系緊密，致使民眾非常討厭政客、政黨以及政府。林肯曾表述建立美國(guó)政府的理想是“民有、民治、民享”，但是諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主約瑟夫·斯蒂格利茨批評(píng)現(xiàn)實(shí)中美國(guó)的制度是“1%有、1%治、1%享”。以新冠肺炎疫情應(yīng)對(duì)為例，美國(guó)的防疫決策嚴(yán)重受資本集團(tuán)利益偏好、黨派利益偏好和優(yōu)勢(shì)種族和人群的利益偏好左右，無(wú)法有效保護(hù)弱勢(shì)群體和普通民眾的生命權(quán)等基本人權(quán)。事實(shí)證明，美國(guó)代議制民主對(duì)普通民眾利益的代表性銳減，過(guò)度依賴選舉的政治體制逐漸呈現(xiàn)落后于人民和時(shí)代需求的特征。與之相反，我國(guó)的人民代表大會(huì)制度卻展現(xiàn)出很強(qiáng)的凝聚力、彈性和靈活性。

我國(guó)人民代表大會(huì)制度的功能定位正是實(shí)質(zhì)民主，即國(guó)家的大政方針能在多大程度上回應(yīng)人民的需求。2021年3月修訂的全國(guó)人大組織法中新增了“全過(guò)程民主”的表述。在新的國(guó)際形勢(shì)下，我國(guó)人民代表大會(huì)制度應(yīng)提高站位，明確舉起“全過(guò)程人民民主”的旗幟，樹(shù)立踐行全鏈條、全方位、全覆蓋的實(shí)質(zhì)民主的制度典范。具體做法是，建立和完善若干長(zhǎng)效機(jī)制，在立法、監(jiān)督、代表履職等各項(xiàng)制度建設(shè)中切實(shí)加強(qiáng)同人民群眾的密切聯(lián)系。

二、完善新時(shí)代人大制度應(yīng)如何貫徹“全過(guò)程人民民主”理念

（一）在立法制度完善中貫徹“全過(guò)程人民民主”理念

以立法聯(lián)系點(diǎn)為載體，充分發(fā)揮其“開(kāi)門(mén)立法”、吸收民意的橋梁作用。當(dāng)前基層立法聯(lián)系點(diǎn)仍處于先行先試階段，存在的主要問(wèn)題是覆蓋范圍有限、代表性不足等。今后完善基層立法聯(lián)系點(diǎn)的關(guān)鍵詞是“擴(kuò)點(diǎn)提質(zhì)”，即逐步推進(jìn)基層人大立法聯(lián)系點(diǎn)全覆蓋，并優(yōu)化其匯民情、聚民智的立法直通車作用。以立法聯(lián)系點(diǎn)為載體，完善新時(shí)代人大立法制度的具體建議包括如下方面。

第一，在立法工作啟動(dòng)時(shí)，依托立法聯(lián)系點(diǎn)確定年度立法計(jì)劃，科學(xué)立項(xiàng)，問(wèn)計(jì)于民。年度立法計(jì)劃的確定是人大立法工作中充分吸收民意的首要環(huán)節(jié)，只有把人民群眾“急難愁盼”的問(wèn)題優(yōu)先納入立法計(jì)劃才能使人大的立法工作在啟動(dòng)時(shí)便回應(yīng)人民需求。例如，淄博市人大常委會(huì)的做法是立項(xiàng)時(shí)通過(guò)立法聯(lián)系點(diǎn)廣泛征集人民群眾對(duì)立法規(guī)劃的建議，把人民群眾最關(guān)心的社會(huì)問(wèn)題，優(yōu)先納入年度立法計(jì)劃，重點(diǎn)推進(jìn)。通過(guò)遍布全國(guó)的基層人大立法聯(lián)系點(diǎn)，各層級(jí)的立法機(jī)構(gòu)可以把人民反映突出的社會(huì)矛盾優(yōu)先納入立法的啟動(dòng)環(huán)節(jié)，真正實(shí)現(xiàn)“民有所呼，法有所應(yīng)”。

第二，在立法工作進(jìn)行過(guò)程中，依托基層立法聯(lián)系點(diǎn)把立法聽(tīng)證會(huì)開(kāi)到“人民群眾家門(mén)口”，在法律條文草案中充分吸收民意。例如，山東省人大常委會(huì)制定《山東省長(zhǎng)島海洋生態(tài)保護(hù)條例》時(shí)，由于各種利益訴求交織復(fù)雜，制度設(shè)計(jì)難度較大，為確保匯聚民智、符合民意，把立法聽(tīng)證會(huì)開(kāi)到了“漁民家門(mén)口”，依托立法聯(lián)系點(diǎn)當(dāng)面聽(tīng)取當(dāng)?shù)貪O民、養(yǎng)殖戶、導(dǎo)游、漁家樂(lè)從業(yè)者和有關(guān)管理部門(mén)代表、專家學(xué)者的意見(jiàn)建議，并根據(jù)意見(jiàn)反復(fù)修改條例草案。法律草案的制定，往往需要各方利益得到充分表達(dá)，很多條文都是不同角度的意見(jiàn)充分碰撞之后得以確定的。以往的立法聽(tīng)證會(huì)更多開(kāi)在人大機(jī)關(guān)和政府辦公大樓中，參與立法聽(tīng)證會(huì)的社會(huì)人員中專家學(xué)者、媒體代表等所占比例更高，基層群眾所占比例往往較少。這一方面是因?yàn)槿罕妼?duì)召開(kāi)立法聽(tīng)證會(huì)的信息掌握不及時(shí)，另一方面也是因?yàn)槿罕娒τ谌粘Ｉa(chǎn)和生活無(wú)法付出額外的時(shí)間和交通成本去人大機(jī)關(guān)參加聽(tīng)證會(huì)。依托基層立法聯(lián)系點(diǎn)可以更好解決上述問(wèn)題，把立法聽(tīng)證會(huì)開(kāi)到“人民群眾家門(mén)口”，有利于當(dāng)面聽(tīng)取更多基層群眾對(duì)法律草案的意見(jiàn)，有利于基層群眾充分表達(dá)自己的實(shí)際處境和利益訴求。

第三，在立法效果的預(yù)評(píng)估中，依托立法聯(lián)系點(diǎn)解決群眾面臨的實(shí)際困難，力爭(zhēng)做到小切口立法“真管用”。例如，《內(nèi)蒙古自治區(qū)烏蘭牧騎條例》具有鮮明的地方特色、民族特色，由于沒(méi)有國(guó)家層面的法律作指導(dǎo)，也沒(méi)有其他省區(qū)可借鑒的同類立法實(shí)踐，立法工作難度很大。2018年至2019年上半年，內(nèi)蒙古自治區(qū)人大常委會(huì)調(diào)研組深入盟市旗縣，通過(guò)基層立法聯(lián)系點(diǎn)公開(kāi)征求各方面意見(jiàn)，了解烏蘭牧騎發(fā)展的現(xiàn)狀、困境以及隊(duì)員的訴求等。條例最終明確規(guī)定烏蘭牧騎屬于公益一類事業(yè)單位，由旗縣級(jí)以上人民政府依法設(shè)立，解決烏蘭牧騎發(fā)展最大的瓶頸，給隊(duì)員安心工作吃下“定心丸”。通過(guò)立法聯(lián)系點(diǎn)充分吸收民意，了解群眾對(duì)政策導(dǎo)向和立法效果的期盼，可以更大程度使立法的結(jié)果符合民意，解決群眾面臨的實(shí)際困難。

（二）在監(jiān)督制度完善中貫徹“全過(guò)程人民民主”理念

將人大代表最關(guān)心的問(wèn)題納入監(jiān)督事項(xiàng)，聚焦民生實(shí)事，增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效。具體建議包括以下三點(diǎn)。

第一，在監(jiān)督工作啟動(dòng)時(shí)，主動(dòng)聽(tīng)取人大代表反映比較集中的、本地特別突出的社會(huì)矛盾，形成監(jiān)督工作的聚焦點(diǎn)。例如，2019年12月，云南省人大常委會(huì)預(yù)算工委組織座談會(huì)發(fā)現(xiàn)，代表集中反映基層財(cái)政收支矛盾突出、“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、?；久裆钡摹叭！眽毫^大的情況，因此對(duì)“三保”問(wèn)題進(jìn)行專項(xiàng)監(jiān)督，用一年的時(shí)間持續(xù)跟蹤審議意見(jiàn)的研究辦理情況。人大監(jiān)督是全過(guò)程民主中“民主監(jiān)督”的重要體現(xiàn)形式，人大在啟動(dòng)監(jiān)督工作時(shí)，有針對(duì)性地圍繞人民群眾和人大代表反映比較集中的當(dāng)?shù)厣鐣?huì)問(wèn)題，形成聚焦難點(diǎn)、持續(xù)監(jiān)督、推動(dòng)解決的工作模式，將人大監(jiān)督工作落到實(shí)處，切實(shí)反映民意。

第二，在監(jiān)督工作過(guò)程中，為人大代表提供“隨時(shí)隨地監(jiān)督”的渠道。例如，廣州市天河區(qū)的“天河人大”微信公眾號(hào)設(shè)“隨手拍”專欄。從社區(qū)垃圾分類不到位，到學(xué)校門(mén)前的交通安全隱患……天河區(qū)的人大代表可以通過(guò)“隨手拍”，以圖文形式填寫(xiě)意見(jiàn)建議交由街道工委或區(qū)人大辦轉(zhuǎn)辦、交辦。廣大的人大代表由人民群眾選舉產(chǎn)生，工作和生活在人民群眾之中，作為人民群眾的一員，他們有很多機(jī)會(huì)觀察自己工作和生活的社區(qū)中存在的問(wèn)題，但是如果僅僅通過(guò)參加年度的人代會(huì)集中反映問(wèn)題，顯然不利于監(jiān)督權(quán)的及時(shí)行使。因此，人大監(jiān)督制度的進(jìn)一步完善應(yīng)為代表們提供暢通的日常監(jiān)督途徑，使人大代表可以及時(shí)提出監(jiān)督意見(jiàn)，并通過(guò)人大機(jī)關(guān)的匯總整理轉(zhuǎn)交相關(guān)部門(mén)，引起行政管理部門(mén)重視，及時(shí)改進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域的管理，使全過(guò)程民主中的民主監(jiān)督理念落在實(shí)處。

第三，編制專項(xiàng)監(jiān)督的地方標(biāo)準(zhǔn)時(shí)聽(tīng)取人大代表的意見(jiàn)建議。例如，預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督領(lǐng)域目前尚無(wú)全國(guó)層面的操作標(biāo)準(zhǔn)，為了提升省內(nèi)各級(jí)人大預(yù)算審查監(jiān)督工作水平，四川省人大常委會(huì)在廣泛聽(tīng)取本地人大代表意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，編制了《人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)審查監(jiān)督數(shù)據(jù)信息提供規(guī)范》6項(xiàng)地方標(biāo)準(zhǔn)，首創(chuàng)人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)化的“四川樣本”，由此規(guī)范數(shù)據(jù)信息報(bào)送，切實(shí)解決工作中存在的信息提供范圍不全面、內(nèi)容不規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問(wèn)題，提升了四川省各級(jí)人大預(yù)算審查監(jiān)督工作水平。在人大監(jiān)督工作中，有的專項(xiàng)監(jiān)督領(lǐng)域出臺(tái)了全國(guó)層面的監(jiān)督細(xì)則，有的領(lǐng)域僅有較為宏觀的頂層設(shè)計(jì)，無(wú)論哪種情況，不同省份不同層級(jí)的地方政府仍需要出臺(tái)相關(guān)領(lǐng)域的專項(xiàng)監(jiān)督細(xì)則，才能使人大監(jiān)督真正落到實(shí)處。編制專項(xiàng)監(jiān)督的地方標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，不能僅僅由“專委”委員和“工委”的工作人員起草，而應(yīng)該多吸收本地人大代表的意見(jiàn)，使地方專項(xiàng)監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)在遵守全國(guó)層面相關(guān)規(guī)定的前提下更具有地方特色，符合地方需求。

（三）在代表制度完善中貫徹“全過(guò)程人民民主”理念

加強(qiáng)人大代表同原選舉單位和人民的密切聯(lián)系，提高代表履職能力。具體建議包括以下三個(gè)方面。

第一，在人大代表的履職培訓(xùn)環(huán)節(jié)，建立更加科學(xué)的代表培訓(xùn)機(jī)制，重點(diǎn)增加履職實(shí)踐培訓(xùn)。過(guò)去我國(guó)人大代表的履職常被詬病，人大代表的履職基本局限在開(kāi)人代會(huì)環(huán)節(jié)，人代會(huì)結(jié)束后人大代表的履職積極性便不高，沒(méi)有真正發(fā)揮密切聯(lián)系群眾、反映民意的橋梁作用。在全過(guò)程人民民主理念的指引下，新時(shí)代的人大制度必須著力提高人大代表的履職能力。這首先體現(xiàn)在代表的履職培訓(xùn)環(huán)節(jié)，應(yīng)該在學(xué)習(xí)人大工作理論知識(shí)之外增加人大實(shí)務(wù)知識(shí)的培訓(xùn)，從人大的工作流程、程序、接待選民的方法，到如何擬寫(xiě)議案、書(shū)面意見(jiàn)等，讓代表通過(guò)學(xué)習(xí)實(shí)際案例增進(jìn)履職理解，通過(guò)實(shí)踐提高履職水平。

第二，在人大代表的履職過(guò)程中，完善代表的履職記錄機(jī)制，重點(diǎn)考核代表的履職積極性。以往人大代表履職積極性不足，還有一個(gè)重要原因是，人大代表履職的記錄和考核機(jī)制不夠完善，浙江、廣東等省份近年來(lái)探索建立了人大代表履職考核制度，但是全國(guó)很多地方還沒(méi)有建立系統(tǒng)、嚴(yán)格的人大代表履職考核制度。在全過(guò)程人民民主理念的指引下，我國(guó)人大制度的完善應(yīng)逐步探索建立更為系統(tǒng)、嚴(yán)格的人大代表履職考評(píng)機(jī)制，以此促進(jìn)代表的履職積極性。例如，以人大代表培訓(xùn)、代表述職活動(dòng)和聯(lián)系群眾、履行職責(zé)等指標(biāo)為考核內(nèi)容，促進(jìn)人大代表通過(guò)各種方式密切同人民群眾的聯(lián)系，及時(shí)表達(dá)人民群眾的愿望和要求，為政府決策提供廣泛、真實(shí)的信息。

只有深入踐行習(xí)近平總書(shū)記提出的“全過(guò)程人民民主”理念，才能充分發(fā)揮我國(guó)人民代表大會(huì)制度全面、密切聯(lián)系人民的制度優(yōu)勢(shì)

第三，在人大代表的履職評(píng)價(jià)和連任中，把人大代表的履職情況作為再次提名推薦的重要依據(jù)。當(dāng)前人大代表的履職評(píng)價(jià)和連任標(biāo)準(zhǔn)并不明確，各地都在探索中，而且標(biāo)準(zhǔn)各不相同。例如，某些地方人大代表的連任和提名工作中存在一種傾向，為了優(yōu)化代表的年齡、知識(shí)和專業(yè)結(jié)構(gòu)，在提名人大代表時(shí)規(guī)定學(xué)歷要求，上述要求客觀上造成很多有時(shí)間履職且履職經(jīng)驗(yàn)豐富的“老人大代表”由于學(xué)歷不夠被排除在外，學(xué)歷較高的、年輕的“新人大代表”卻由于本職工作繁忙而履職積極性不高。在人大代表的履職評(píng)價(jià)和連任中，應(yīng)克服形式主義，真正把履職能力強(qiáng)、履職熱情高作為提名推薦依據(jù)，把人大代表的履職情況尤其是主動(dòng)聯(lián)系群眾、反映群眾迫切需求的情況作為下一屆繼續(xù)提名推薦的重要依據(jù)。

在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的新征程上，只有深入踐行習(xí)近平總書(shū)記提出的“全過(guò)程人民民主”理念，才能充分發(fā)揮我國(guó)人民代表大會(huì)制度全面、密切聯(lián)系人民的制度優(yōu)勢(shì)。在“全過(guò)程人民民主”理念的指引下，我國(guó)人民代表大會(huì)制度必將進(jìn)入新的發(fā)展階段。