積極探索中國(guó)特色法治政府建設(shè)的模式和路徑

姜明安

（責(zé)任編輯 胡秀榮）

中共中央、國(guó)務(wù)院這次發(fā)布的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》在總體目標(biāo)和具體內(nèi)容上的發(fā)展、深化和創(chuàng)新，完全遵循了問(wèn)題導(dǎo)向，充分體現(xiàn)了中國(guó)特色法治政府建設(shè)的模式和路徑

從2004年國(guó)務(wù)院發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，明確提出在我國(guó)建設(shè)法治政府的目標(biāo)，到2015年中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》，再到近日中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》），我國(guó)探索中國(guó)特色法治政府建設(shè)的模式和路徑已經(jīng)17年了。17年來(lái)，特別是黨的十八大以來(lái)，我國(guó)法治政府建設(shè)取得了重大進(jìn)展，已經(jīng)初步創(chuàng)建了一個(gè)具有中國(guó)特色的法治政府建設(shè)的新模式，初步開辟了一條具有中國(guó)特色法治政府建設(shè)的新路徑。盡管中國(guó)法治政府建設(shè)的新模式和新路徑也借鑒了世界其他國(guó)家法治政府建設(shè)的有關(guān)經(jīng)驗(yàn)和做法，但其在整體上和根本上是中國(guó)式的，區(qū)別于世界其他國(guó)家，特別是區(qū)別于西方國(guó)家法治政府建設(shè)的模式和路徑。

通觀《綱要》可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)法治政府建設(shè)的模式和路徑具有鮮明的中國(guó)特色：其一，堅(jiān)持馬克思主義中國(guó)化的指導(dǎo)思想；其二，堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)法治政府建設(shè)的全面領(lǐng)導(dǎo)；其三，堅(jiān)持以人民為中心，政府為人民服務(wù)、對(duì)人民負(fù)責(zé)、受人民監(jiān)督的基本原則；其四，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，始終注重通過(guò)建立完善制度，規(guī)范和制約行政權(quán)，有針對(duì)性地解決行政亂作為和不作為的各種實(shí)際問(wèn)題；其五，堅(jiān)持改革創(chuàng)新，不斷探索和健全完善適應(yīng)現(xiàn)代高科技社會(huì)與風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的政府治理體制機(jī)制。

2014年，黨的十八屆四中全會(huì)作出了在我國(guó)全面推進(jìn)依法治國(guó)的重大決策，依法治國(guó)要求建設(shè)法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)。在依法治國(guó)的總工程中，法治政府建設(shè)是重點(diǎn)任務(wù)和主體工程?！毒V要》之所以將法治政府建設(shè)定位為依法治國(guó)總工程中的“重點(diǎn)任務(wù)和主體工程”，其根據(jù)和理由如下：其一，依法治國(guó)的總目標(biāo)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系和社會(huì)主義法治國(guó)家，其重要目的是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，而法治政府建設(shè)是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要支撐。沒有各級(jí)政府的依法行政，國(guó)家治理現(xiàn)代化只能是空中樓閣。其二，政府是國(guó)家的主要組成部分。政府部門、政府公職人員、政府管轄范圍在國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)家公職人員、國(guó)家管理事務(wù)范圍中都占有最大的比重，沒有法治政府，法治國(guó)家只能是空中樓閣。其三，政府擔(dān)負(fù)著管理市場(chǎng)和社會(huì)，為市場(chǎng)和社會(huì)提供公共服務(wù)、公共秩序等“公共物品”的重任。政府管理市場(chǎng)和社會(huì)的質(zhì)量和效率均取決于政府依法行政，市場(chǎng)和社會(huì)的依法有序運(yùn)作在很大程度上亦取決于政府的依法管理。因此，如果沒有法治政府建設(shè)先行，法治社會(huì)亦將成為空中樓閣。正是源于上述因素，以習(xí)近平同志為核心的黨中央一再?gòu)?qiáng)調(diào)，法治政府建設(shè)是全面依法治國(guó)的重點(diǎn)任務(wù)和主體工程，要率先突破、全面突破。

中共中央、國(guó)務(wù)院日前發(fā)布的《綱要》是在全面總結(jié)2004年《綱要》和2015年《綱要》發(fā)布以來(lái)我國(guó)努力探索中國(guó)特色法治政府建設(shè)的模式和路徑，不斷推進(jìn)中國(guó)特色法治政府建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上制定的。這次《綱要》既有對(duì)前兩個(gè)《綱要》的銜接和繼承，也有對(duì)前兩個(gè)《綱要》的發(fā)展、深化和創(chuàng)新。其發(fā)展深化和創(chuàng)新既體現(xiàn)在總體目標(biāo)方面，也體現(xiàn)在具體任務(wù)方面。

在總體目標(biāo)上，2015年《綱要》確定的是6項(xiàng)目標(biāo)：職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信。這次《綱要》總體目標(biāo)主要設(shè)置為7項(xiàng)，并對(duì)第5項(xiàng)和第6項(xiàng)的內(nèi)容進(jìn)行了修改。總體目標(biāo)增加的第7項(xiàng)內(nèi)容是“人民滿意”。該項(xiàng)增加反映和體現(xiàn)了黨的十八大以來(lái)確立的中國(guó)特色法治政府建設(shè)“以人民為中心”的理念。修改的兩項(xiàng)內(nèi)容則分別是將第5項(xiàng)“廉潔高效”修改為“智能高效”；將第6項(xiàng)“守法誠(chéng)信”修改為“廉潔誠(chéng)信”，增加了“智能”（數(shù)字政府）的要求和去掉了“守法”的要求。增加“智能”的要求顯然是回應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)高科技（互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等）發(fā)展對(duì)政府治理能力的挑戰(zhàn)。至于去掉“守法”的要求則并不意味著政府守法對(duì)建設(shè)法治政府不重要了，而是“守法”對(duì)于新時(shí)代的政府來(lái)說(shuō)是最低要求，不宜作為整個(gè)法治政府建設(shè)總體目標(biāo)規(guī)定。

在具體任務(wù)上，這次《綱要》的發(fā)展、深化和創(chuàng)新主要有三個(gè)方面。一是健全依法行政制度體系，加快推進(jìn)政府治理規(guī)范化程序化法治化。在這方面，《綱要》特別提出要“加強(qiáng)規(guī)范共同行政行為立法”和“完善行政程序法律制度”。對(duì)此，筆者近30年一直呼吁立法機(jī)關(guān)制定《行政程序法》或者編纂《行政程序法典》?，F(xiàn)在《綱要》作了明確規(guī)定，法治政府建設(shè)的這一項(xiàng)子工程應(yīng)有望在此五年規(guī)劃期間完成。

二是健全突發(fā)事件應(yīng)對(duì)體系，依法預(yù)防突發(fā)事件。在這方面，《綱要》特別要求“堅(jiān)持運(yùn)用法治思維和法治方式應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，著力實(shí)現(xiàn)越是工作重要、事情緊急，越要堅(jiān)持依法行政，嚴(yán)格依法實(shí)施應(yīng)急舉措”。對(duì)此，筆者主張，應(yīng)認(rèn)真研究和總結(jié)我們這次防控新冠肺炎疫情的經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)防控過(guò)程中存在的各種突出問(wèn)題，抓緊修改和完善《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，并單獨(dú)制定《緊急狀態(tài)法》。因?yàn)橥话l(fā)事件并不一定都構(gòu)成緊急狀態(tài)，只有特別嚴(yán)重的突發(fā)事件才構(gòu)成緊急狀態(tài)。單獨(dú)制定專門的《緊急狀態(tài)法》，可以保證在國(guó)家遇到特別重大疫情、重大自然災(zāi)害、重大恐怖襲擊事件或發(fā)生社會(huì)動(dòng)亂、暴亂、騷亂乃至戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)時(shí)，政府應(yīng)對(duì)和處置這些嚴(yán)重的突發(fā)事件時(shí)有法可依，既保障有效應(yīng)對(duì)和處置，又切實(shí)保障公民的人權(quán)和其他合法權(quán)益。

三是健全法治政府建設(shè)科技保障體系，全面建設(shè)數(shù)字法治政府。在這方面，《綱要》特別要求“著力實(shí)現(xiàn)政府治理信息化與法治化深度融合”；“推動(dòng)數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，形成高效運(yùn)行的工作機(jī)制，構(gòu)建全國(guó)一體化政務(wù)大數(shù)據(jù)體系，加強(qiáng)政務(wù)信息系統(tǒng)優(yōu)化整合”；“善于運(yùn)用大數(shù)據(jù)輔助行政決策、行政立法、行政執(zhí)法工作”。筆者認(rèn)為，在高科技迅猛發(fā)展的現(xiàn)代社會(huì)推進(jìn)法治政府建設(shè)，有效解決好政府治理信息化與法治化深度融合的問(wèn)題非常重要。信息化如果脫離法治化，互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能（如人臉識(shí)別、健康碼等）就不僅不能成為政府有效治理的手段，還可能成為侵犯公民權(quán)利和自由的工具。法治化如果脫離信息化，政府則不可能有效解決現(xiàn)代高科技社會(huì)和風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的各種復(fù)雜社會(huì)問(wèn)題。就這次防控新冠肺炎疫情來(lái)看，如果沒有互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能的廣泛和深度運(yùn)用，其防控效果將難以想象。

中共中央、國(guó)務(wù)院這次發(fā)布的《綱要》在總體目標(biāo)和具體內(nèi)容上的上述發(fā)展、深化和創(chuàng)新，完全遵循了問(wèn)題導(dǎo)向，充分體現(xiàn)了中國(guó)特色法治政府建設(shè)的模式和路徑。從現(xiàn)在起到2035年乃至2035年以后，我國(guó)法治政府建設(shè)無(wú)疑將進(jìn)一步探索并不斷完善這一模式和路徑。