新預(yù)算法實(shí)施條例下高校預(yù)算管理優(yōu)化探析

武漢軟件工程職業(yè)學(xué)院財(cái)務(wù)處 程羽瑩

在2020 年10 月1 日新《預(yù)算法實(shí)施條例》（以下簡稱新《條例》）正式施行，該條例在2014 年頒布的新《預(yù)算法》的基礎(chǔ)上做出了進(jìn)一步的細(xì)化和調(diào)整。對(duì)于高校來說，預(yù)算管理是一項(xiàng)重要的工作，只有按照新《條例》的要求，結(jié)合高校實(shí)際，不斷調(diào)整與適應(yīng)才能最大程度上提升財(cái)政資金利用率，促進(jìn)學(xué)校長遠(yuǎn)發(fā)展[1]。

一、新預(yù)算法實(shí)施條例亮點(diǎn)分析

（一）進(jìn)一步明確了政府預(yù)算收支范圍和編制內(nèi)容

新《條例》首次提出了全口徑預(yù)算，明確指出政府全部收入和支出都應(yīng)納入預(yù)算。各部門預(yù)算應(yīng)反映一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算安排給本部門及其所屬各單位的全部預(yù)算資金。全口徑預(yù)算的提出有利于加強(qiáng)對(duì)各級(jí)政府預(yù)算的約束力，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督，同時(shí)有利于接受廣大人民的監(jiān)督。

在預(yù)算編制內(nèi)容方面，新《條例》指出，各部門預(yù)算收入由本級(jí)財(cái)政安排給本部門及其所屬各單位的預(yù)算撥款收入以及其他收入組成。各部門預(yù)算支出包含基本支出和項(xiàng)目支出，與部門預(yù)算收入相對(duì)應(yīng)。

（二）進(jìn)一步增強(qiáng)了預(yù)算信息公開力度

近年來，由于各部門財(cái)政信息公開不夠全面、詳細(xì)以及公開形式缺乏規(guī)范性，我國對(duì)財(cái)政透明度非常重視。新《條例》中明確了預(yù)算信息公開相關(guān)規(guī)定，部門應(yīng)在限定時(shí)間內(nèi)公開預(yù)算的調(diào)整、執(zhí)行以及預(yù)決算等有關(guān)信息。按照新《條例》，需要公開一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付相關(guān)情況，且兩者的公開存在差異，一般性轉(zhuǎn)移支付應(yīng)公開至地區(qū)，而專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付應(yīng)公開至地區(qū)和項(xiàng)目[2]。同時(shí)對(duì)部門預(yù)、決算支出的公開也進(jìn)行了相應(yīng)的細(xì)化，按功能分類公開到項(xiàng)，按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類，基本支出應(yīng)公開到款。我國目前功能分類有類、款、項(xiàng)，經(jīng)濟(jì)分類有類、款，值得關(guān)注的是，此次新《條例》要求都按最細(xì)的分類來公開。

（三）進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算績效管理

新《條例》對(duì)預(yù)算績效管理制度做出了一定的完善。（1）明確了全口徑部門預(yù)算績效管理制度和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付定期評(píng)估機(jī)制，增強(qiáng)了預(yù)算績效管理的完整性；（2）明確各階段實(shí)施績效評(píng)估，要求各部門應(yīng)當(dāng)建立健全項(xiàng)目入庫評(píng)審機(jī)制，指出債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，同時(shí)規(guī)定在后期編制預(yù)算時(shí)應(yīng)考慮績效評(píng)價(jià)結(jié)果；（3）明確了績效評(píng)價(jià)的定義、績效監(jiān)控和績效評(píng)價(jià)的實(shí)施主體，強(qiáng)調(diào)績效評(píng)價(jià)的主體責(zé)任，預(yù)算績效管理的監(jiān)督、評(píng)價(jià)、考核制度以及績效報(bào)告制度。

二、新預(yù)算法實(shí)施條例下高校預(yù)算管理存在的問題

（一）預(yù)算編制缺乏合理性和科學(xué)性

高校編制的預(yù)算應(yīng)緊密聯(lián)系“雙維度預(yù)算”，并且要求具有充分的編制依據(jù)和科學(xué)的編制方法，然而目前大多數(shù)高校在這些方面都較為欠缺，造成了預(yù)算編制不準(zhǔn)確，減弱了預(yù)算管理的約束力。高校在編制預(yù)算時(shí)需要考慮學(xué)校全部的收支，要求全校與預(yù)算編制有關(guān)的職工積極參與編制，在此過程中往往一些教職工參與度低以及存在突發(fā)事項(xiàng)，導(dǎo)致預(yù)算編制不準(zhǔn)確、不合理。此外，許多高校的編制標(biāo)準(zhǔn)通常不夠具體，量化指標(biāo)不足，導(dǎo)致預(yù)算編制不科學(xué)，從而不利于預(yù)算的指導(dǎo)性[3]。

（二）預(yù)算執(zhí)行缺乏動(dòng)態(tài)監(jiān)督

高校在將預(yù)算資金分配到各個(gè)部門之后，對(duì)預(yù)算的執(zhí)行缺乏監(jiān)督，這就造成了后續(xù)出現(xiàn)預(yù)算追加和調(diào)整以及由于執(zhí)行力不足而在年末集中支出預(yù)算資金等后果，這就降低了預(yù)算的有效性。由于對(duì)預(yù)算資金后續(xù)使用缺乏動(dòng)態(tài)監(jiān)督，而側(cè)重于預(yù)算及調(diào)整的審批步驟，強(qiáng)調(diào)利用會(huì)計(jì)核算統(tǒng)計(jì)預(yù)算執(zhí)行率來實(shí)現(xiàn)形式上的監(jiān)督，造成無法合理分析資金用度和去向。此外，全校各個(gè)部門也缺乏相互之間的動(dòng)態(tài)監(jiān)督。

（三）缺乏完善的績效評(píng)價(jià)體系

即使高校每年會(huì)對(duì)各部門進(jìn)行績效評(píng)價(jià)，但主要強(qiáng)調(diào)預(yù)算的執(zhí)行率，而不夠重視預(yù)算的追加調(diào)整等情況，也沒有完整公開所有部門預(yù)算執(zhí)行率，致使執(zhí)行部門預(yù)算的積極性降低；目前高校通常采取績效工資管理制度，包括基本績效工資、獎(jiǎng)勵(lì)性績效工資，而后者發(fā)放的依據(jù)則是職工績效考核的結(jié)果；同時(shí)，高校預(yù)算績效目標(biāo)考核體系缺乏可操作性，設(shè)定的績效目標(biāo)不科學(xué)、不合理，定量指標(biāo)較少，造成考核結(jié)果不夠科學(xué)，因此構(gòu)建一套有針對(duì)性、操作性強(qiáng)的績效指標(biāo)考核體系是必要的。

三、高校預(yù)算管理優(yōu)化對(duì)策

（一）建立健全預(yù)算管理體制

當(dāng)前高校采取以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)來進(jìn)行業(yè)務(wù)收支預(yù)算，以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)進(jìn)行財(cái)務(wù)預(yù)算的“雙維度預(yù)算”體系。新《條例》指出的全口徑預(yù)算應(yīng)運(yùn)用于高校預(yù)算編制中，需考慮包括全口徑預(yù)算收入及以前年度結(jié)轉(zhuǎn)資金，和全口徑預(yù)算支出及應(yīng)對(duì)突發(fā)事件提取的一定比例備用金的全部收支。

編制預(yù)算時(shí)，預(yù)算細(xì)化機(jī)制的構(gòu)建是必要的。例如可以通過在預(yù)算填制說明中增加量化標(biāo)準(zhǔn)，有利于加強(qiáng)預(yù)算的指導(dǎo)性和科學(xué)性。與此同時(shí)，在高校預(yù)算管理工作中，健全和完善預(yù)算管理體系是進(jìn)一步強(qiáng)化高校預(yù)算管理約束力和執(zhí)行力的有效途徑。高校應(yīng)在預(yù)算管理改革不斷深化的新形勢下把握住機(jī)會(huì)，梳理預(yù)算管理工作各項(xiàng)流程，細(xì)化完善各項(xiàng)環(huán)節(jié)，增加標(biāo)識(shí)指標(biāo)豐富預(yù)算編制內(nèi)容，進(jìn)一步完善學(xué)校的預(yù)算管理制度，從而指導(dǎo)預(yù)算工作有效進(jìn)行。此外，高校在編制預(yù)算時(shí)應(yīng)考慮學(xué)校具體的戰(zhàn)略目標(biāo)，對(duì)于各部門申報(bào)的項(xiàng)目績效目標(biāo)和預(yù)算經(jīng)費(fèi)測算依據(jù)做出明確規(guī)定，建立項(xiàng)目庫，并構(gòu)建跨年度滾動(dòng)預(yù)算動(dòng)態(tài)管理。零基預(yù)算應(yīng)用于高校預(yù)算編制工作中，對(duì)于發(fā)生的預(yù)算調(diào)整，高校應(yīng)對(duì)調(diào)整范圍和程序做出明確規(guī)定，同時(shí)定期論證預(yù)算結(jié)構(gòu)的合理性[4]。

（二）強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督，增加預(yù)算透明度

在預(yù)算執(zhí)行過程中會(huì)出現(xiàn)各類異常情況，高校需要建立一套完善的預(yù)算執(zhí)行和績效目標(biāo)考核監(jiān)督機(jī)制來實(shí)時(shí)監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行，將預(yù)算執(zhí)行率作為預(yù)算績效考核的一項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)，對(duì)績效考核制定獎(jiǎng)懲機(jī)制，并落實(shí)責(zé)任主體。

高校的財(cái)務(wù)人員必須認(rèn)真學(xué)習(xí)新《條例》，充分了解相關(guān)規(guī)定，以確?？茖W(xué)有序的執(zhí)行預(yù)算。在拿到批復(fù)的預(yù)算后，仔細(xì)研究分解預(yù)算至學(xué)校各個(gè)部門，保障財(cái)務(wù)的公開性和真實(shí)性。下屬部門必須嚴(yán)格按照預(yù)算實(shí)施采購，在此過程中應(yīng)重視資金的使用效率，從而切實(shí)優(yōu)化預(yù)算。同時(shí)要強(qiáng)調(diào)預(yù)算執(zhí)行過程中需充分利用全員監(jiān)督機(jī)制，將財(cái)務(wù)報(bào)表和當(dāng)年各項(xiàng)目的支出情況做到最大程度公開。按部門進(jìn)行責(zé)任劃分，強(qiáng)調(diào)責(zé)任意識(shí)，要求各部門相關(guān)人員執(zhí)行預(yù)算時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格以申報(bào)的預(yù)算為標(biāo)準(zhǔn)，財(cái)務(wù)人員應(yīng)定期統(tǒng)計(jì)分析部門預(yù)算執(zhí)行情況和整體執(zhí)行進(jìn)度，部門負(fù)責(zé)人必須高度重視執(zhí)行率，加快本部門資金支出進(jìn)度，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行認(rèn)真清理，采取切實(shí)有效的措施加快項(xiàng)目進(jìn)度，各項(xiàng)目負(fù)責(zé)人要切實(shí)承擔(dān)起項(xiàng)目責(zé)任，主動(dòng)作為，及時(shí)辦理各項(xiàng)支出手續(xù)，保證能及時(shí)完成預(yù)算計(jì)劃。此外，財(cái)務(wù)部門應(yīng)重視信息化系統(tǒng)建立，定期公布各部門預(yù)算執(zhí)行結(jié)果，增加透明度，有利于部門間的監(jiān)督。

（三）構(gòu)建預(yù)算績效指標(biāo)體系

當(dāng)前多數(shù)高校都重視預(yù)算資金撥付情況，而對(duì)于資金的后續(xù)使用缺乏監(jiān)督，從而導(dǎo)致對(duì)預(yù)算管理中對(duì)于績效目標(biāo)的考核工作重視程度很低。因此結(jié)合自身的實(shí)際情況來構(gòu)建一套有針對(duì)性、具有可操作性的績效指標(biāo)考核體系是必要的，可以激勵(lì)職工積極工作，有利于優(yōu)化高校對(duì)人力和資金等的配置，實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)工作有效運(yùn)行。

高校在構(gòu)建預(yù)算績效指標(biāo)體系過程中，可以引用平衡記分卡，平衡記分卡是對(duì)執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行考核，可以找出結(jié)果與目標(biāo)之間的差異，需要考慮四個(gè)維度，包括財(cái)務(wù)維度、客戶維度、內(nèi)部經(jīng)營流程維度以及學(xué)習(xí)和成長維度[5]。對(duì)于財(cái)務(wù)維度，可以設(shè)置總收入增長率指標(biāo)，總收入包含財(cái)政撥款收入、事業(yè)收入和其他收入，收入支出比率等指標(biāo)。對(duì)于客戶維度，在設(shè)計(jì)時(shí)可考慮人才培養(yǎng)、社會(huì)服務(wù)等方面，例如畢業(yè)生就業(yè)率、學(xué)生滿意度等。對(duì)于內(nèi)部經(jīng)營流程維度，該指標(biāo)應(yīng)與前兩者相結(jié)合，例如重點(diǎn)學(xué)科數(shù)量、精品課程數(shù)量和公開發(fā)表論文數(shù)量等。對(duì)于學(xué)習(xí)和成長維度，可以考慮教職工成長、教學(xué)和科研水平發(fā)展等方面，例如教職工滿意度、培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)支出占比、教授專任教師占比等。此外，高校在設(shè)置績效指標(biāo)是應(yīng)考慮自身實(shí)際情況，并設(shè)置各維度考核權(quán)重來考核學(xué)校預(yù)算。