地方政府新增債券資金管理使用問(wèn)題研究

白卉

（陜西省榆林市定邊縣農(nóng)業(yè)財(cái)務(wù)服務(wù)中心，陜西 榆林 718699）

一、如何理解《預(yù)算法》對(duì)新增債券資金規(guī)定內(nèi)容

新增債券資金的實(shí)質(zhì)仍然是通過(guò)債券來(lái)進(jìn)行融資，但是其需要結(jié)合一般預(yù)算或者基金預(yù)算的口徑完成預(yù)算收支管理，這也是新增債券資金的基礎(chǔ)要求。然而從《預(yù)算法》的規(guī)定來(lái)看，地方政府債券更多都是由隸屬于地方政府的投融資平臺(tái)來(lái)發(fā)行，其他各級(jí)政府很難進(jìn)行直接干預(yù)，而且其本質(zhì)上是將地方政府的信用作為擔(dān)保物，所以新增債券資金也需要進(jìn)行嚴(yán)格的風(fēng)險(xiǎn)管理，避免給地方政府帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。新《預(yù)算法》當(dāng)中明確表示新增債券資金就是以項(xiàng)目為核心制定政府投融資計(jì)劃，有利于地方政府財(cái)政壓力的緩解，需要地方政府財(cái)政部門會(huì)同當(dāng)?shù)匕l(fā)改部門及項(xiàng)目建設(shè)相關(guān)部門單位于事先進(jìn)行嚴(yán)格周密可行的投資項(xiàng)目?jī)?chǔ)備工作，逐漸形成儲(chǔ)備投資項(xiàng)目與預(yù)算管理銜接意識(shí)，從而明確建設(shè)支出項(xiàng)目管理制度的規(guī)范。

二、新增債券資金管理使用的重中之重

（一）嚴(yán)格地方政府新增限額管理

新增一般和專項(xiàng)債券額度須根據(jù)本地區(qū)財(cái)力、舉債空間和項(xiàng)目投資需求等分開測(cè)算，分別納入一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算管理。新增債券資金必須在財(cái)政部下達(dá)的本地區(qū)政府債務(wù)限額內(nèi)舉借、發(fā)行和使用，從而更好地進(jìn)行地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范，充分提高新增債券資金的效益，確保本地區(qū)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展。

（二）嚴(yán)格地方政府儲(chǔ)備項(xiàng)目管理

項(xiàng)目審批流程與建設(shè)管理是新增債券融資使用的必經(jīng)過(guò)程，所以需要加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目審批流程與建設(shè)的管理，比如將整個(gè)過(guò)程劃分為投資估算、概算、預(yù)算、結(jié)算以及決算五個(gè)環(huán)節(jié)，設(shè)置項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)、工程結(jié)算、財(cái)務(wù)決算等各個(gè)階段的審批，以此確保新增債券資金合法合規(guī)的使用。項(xiàng)目建議書是項(xiàng)目立項(xiàng)的重要書面資料，通常在投資估算環(huán)節(jié)占據(jù)重要地位，當(dāng)審批部門完成審批后，該項(xiàng)目才能夠進(jìn)行立項(xiàng)。各個(gè)環(huán)節(jié)都關(guān)系到新增債券資金的投入大小，因此需要加強(qiáng)各環(huán)節(jié)的管理。

涉及具體行業(yè)的項(xiàng)目?jī)?chǔ)備管理不僅需要遵循一般政府性投資項(xiàng)目審批管理的規(guī)定，還要根據(jù)各行業(yè)部門的特定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定進(jìn)行項(xiàng)目審核儲(chǔ)備。以公路工程建設(shè)為例，交通運(yùn)輸部對(duì)公路工程建設(shè)項(xiàng)目管理不僅需要依照一般政府性投資項(xiàng)目審批管理的規(guī)定，同時(shí)還需要結(jié)合本行業(yè)項(xiàng)目特殊規(guī)定進(jìn)行審核儲(chǔ)備。

為了節(jié)約成本，有效提高新增債券使用效益，地方政府制訂可行周密的投資規(guī)劃和加強(qiáng)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備就顯得尤為重要。新增債券資金一經(jīng)發(fā)行到位，就立刻投入到項(xiàng)目建設(shè)中，以避免資金下達(dá)后不能立即投入而閑置造成的利息損失和效率下降。

三、地方政府加強(qiáng)新增債券資金使用管理的對(duì)策

（一）提前下達(dá)新增債務(wù)限額有效銜接投資項(xiàng)目建設(shè)

新增債務(wù)限額提前下達(dá)能很好地緩解新增債券資金預(yù)算下達(dá)滯后于項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度的矛盾。地方政府在年初就明確當(dāng)年的新增債券資金額度，不僅能大幅度擴(kuò)大預(yù)算的可操作性空間，并能夠與地方項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)行有效銜接。

（二）構(gòu)建新增債券資金投資計(jì)劃項(xiàng)目庫(kù)并應(yīng)用滾動(dòng)管理

建立高質(zhì)量新增債券資金項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)，有利于節(jié)約成本，促進(jìn)資金高效合規(guī)地使用。項(xiàng)目?jī)?chǔ)備一批，債券發(fā)行一批，項(xiàng)目施工一批，滾動(dòng)接續(xù)一批，形成高質(zhì)量經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)效機(jī)制，進(jìn)一步提高新增債券資金使用效益。當(dāng)項(xiàng)目滾動(dòng)管理后能夠?qū)⒏嗟馁Y源進(jìn)行滾動(dòng)利用，從而提升資源的利用效率，有利于地方政府經(jīng)濟(jì)的循環(huán)發(fā)展。另外還可以提升項(xiàng)目管理效率，更好地進(jìn)行地方政府項(xiàng)目的資源配置。

（三）地方政府債務(wù)管理系統(tǒng)中增加項(xiàng)目調(diào)整功能

在實(shí)際工作中，常有新增債券資金項(xiàng)目調(diào)整變更的情況發(fā)生，為保證財(cái)政部地方政府債務(wù)管理系統(tǒng)當(dāng)中的新增債券資金使用情況和項(xiàng)目建設(shè)實(shí)際情況保持一致，需要在債務(wù)管理系統(tǒng)中添加項(xiàng)目調(diào)整功能。例如針對(duì)當(dāng)年無(wú)法開工建設(shè)的項(xiàng)目，但是已經(jīng)上報(bào)地方人大常委會(huì)批準(zhǔn)的，在履行規(guī)定的法律程序后，應(yīng)該允許地方政府對(duì)債務(wù)系統(tǒng)當(dāng)中的項(xiàng)目、金額等內(nèi)容進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，以便保持上下協(xié)調(diào)一致。

（四）明確債券資金作為資本金的范疇

當(dāng)下某些項(xiàng)目為了能夠盡快籌集到資金進(jìn)行工程建設(shè)，會(huì)運(yùn)用債券資金注入項(xiàng)目資本金的形式來(lái)獲得更多的銀行貸款，最為常見的就是棚改、地下管廊與鐵路征地拆遷等項(xiàng)目。上述項(xiàng)目的投資規(guī)模通常較大，而且所涉及的資金規(guī)模比較大，只是通過(guò)財(cái)政投入根本無(wú)法滿足其資金需求，因此各地普遍運(yùn)用債券資金作為資本金投入到項(xiàng)目實(shí)施單位來(lái)擴(kuò)大貸款規(guī)模，某些地方政府甚至以高達(dá)4倍的杠桿比例撬動(dòng)銀行貸款。該方式盡管為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、項(xiàng)目建設(shè)做出重要貢獻(xiàn)，但是操作不規(guī)范的銀行貸款也為地方政府埋下較大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。因此建議地方政府盡快出臺(tái)新增債務(wù)資金專項(xiàng)專用的政策，將這部分資金的使用范疇進(jìn)行明確規(guī)定，有利于降低新增債務(wù)資金使用風(fēng)險(xiǎn)。

（五）強(qiáng)化新增債券結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理

艾瑞調(diào)查研究機(jī)構(gòu)的報(bào)告顯示，截至2020年末全國(guó)3年累計(jì)未使用新增債券資金占據(jù)核查總額的20%，其中結(jié)存在財(cái)政部門新增債券資金占核查總額的6%，結(jié)存在項(xiàng)目單位新增債券資金占核查總額的14%。從以上數(shù)據(jù)看，我國(guó)存在大量結(jié)存的債券資金，這部分結(jié)存資金并沒(méi)有發(fā)揮出真正的效益。因此需要對(duì)新增債券結(jié)存資金進(jìn)行明確的處理，針對(duì)確實(shí)無(wú)法支付所形成的結(jié)余資金可以根據(jù)規(guī)定流程調(diào)整項(xiàng)目，確實(shí)不能安排項(xiàng)目結(jié)余資金可以經(jīng)批準(zhǔn)償還債券本金或者調(diào)入預(yù)算統(tǒng)籌使用，防止資金閑置浪費(fèi)，降低地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)。另外要強(qiáng)化預(yù)算管理，科學(xué)編制預(yù)算，嚴(yán)格根據(jù)項(xiàng)目投資計(jì)劃、實(shí)施進(jìn)度、資金需求區(qū)分年度申請(qǐng)新增債券，避免新增債務(wù)資金出現(xiàn)大量沉淀，浪費(fèi)新增債務(wù)資金。

（六）嚴(yán)格一般債券與專項(xiàng)債券的運(yùn)用

某些地方政府有收益的項(xiàng)目不僅可以運(yùn)用專項(xiàng)債券，也可使用一般債券。比如吉林省12個(gè)市、縣使用新增一般債券資金用于公立醫(yī)院、收費(fèi)高速公路、高鐵建設(shè)等具有收益的項(xiàng)目，占據(jù)吉林全省發(fā)行額度的7%。一般債券與專項(xiàng)債券的混淆使用不利于一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算的精準(zhǔn)預(yù)算收支管理，進(jìn)而影響到省級(jí)對(duì)本地區(qū)新增債券資金的發(fā)行力度。

（七）引導(dǎo)地方將債券資金用于公益性項(xiàng)目并形成資產(chǎn)

部分地方政府未將新增債券資金用于資本性支出、投向分散。如將新增債券資金用于公路的日常維修和養(yǎng)護(hù)、暖房子工程、市政綠化污染防治等無(wú)法形成對(duì)應(yīng)資產(chǎn)的項(xiàng)目。建議出臺(tái)辦法細(xì)化新增債券資金使用規(guī)定，更好地發(fā)揮新增債券資金的效益。地方債券資金用于公益性項(xiàng)目后能夠改善當(dāng)?shù)孛裆鷨?wèn)題，有效提升政府公信力，讓政府在發(fā)展過(guò)程中能夠獲得群眾的支持，有利于發(fā)揮出群眾在經(jīng)濟(jì)當(dāng)中的作用，為地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展錦上添花。

（八）強(qiáng)化債券資金項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)

建立項(xiàng)目跟蹤問(wèn)效機(jī)制，通過(guò)事前審核、事中監(jiān)控督查、事后檢查評(píng)價(jià)，對(duì)債券資金安全性、合規(guī)性和績(jī)效情況進(jìn)行跟蹤，對(duì)新增債券資金項(xiàng)目進(jìn)行全鏈條全過(guò)程穿透式監(jiān)督管理。對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)較好的地區(qū)在新增債券的分配上給予傾斜，適當(dāng)增加額度，促進(jìn)市縣和項(xiàng)目單位形成較強(qiáng)的績(jī)效意識(shí)，以利于債券資金的合規(guī)高效使用。并且通過(guò)對(duì)債券資金項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)估可以提高地方政府對(duì)新增債券資金的重視程度，更好地通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果來(lái)實(shí)現(xiàn)債券資金項(xiàng)目的比較分析，推動(dòng)地方政府債券資金項(xiàng)目管理質(zhì)量的提高，從而為地方政府高質(zhì)量發(fā)展做出貢獻(xiàn)。

四、結(jié)語(yǔ)

地方政府新增債務(wù)資金使用管理面臨極大挑戰(zhàn)，必須梳理清楚其中的關(guān)鍵點(diǎn)，結(jié)合新增債務(wù)資金使用管理的具體對(duì)策提升其管理水平，為地方政府的債務(wù)管理做出貢獻(xiàn)。