因同一行政行為發(fā)生的行政案件的既判力問(wèn)題
——基于訴訟標(biāo)的之考察

黃澗秋

既判力是指基于法的安定性，確定判決對(duì)當(dāng)事人和法院所具有的強(qiáng)制性通用力，法院作出生效裁判后，當(dāng)事人不得對(duì)同一事件再次提起訴訟，法院也不得在其后的訴訟中作出與前訴相抵觸的新的裁判。既判力作為一種訴訟法效力，原則上只能發(fā)生在進(jìn)行訴訟的當(dāng)事人之間。但是，在近幾年的行政訴訟實(shí)踐中，由于某些行政行為往往涉及眾多行政相對(duì)人，法院在適用既判力規(guī)則時(shí)呈現(xiàn)出主觀范圍不斷擴(kuò)張的傾向，將既判力延伸適用于同一行政行為的所有相對(duì)人。在2017年“張剛與武漢市武昌區(qū)人民政府申請(qǐng)?jiān)賹彴浮敝校?1)最高人民法院(2017)最高法行申411號(hào)行政裁定書(shū)。最高院立足對(duì)行政訴訟標(biāo)的概念的廓清，收緊了既判力擴(kuò)張的“韁繩”，并創(chuàng)造性地提出中止訴訟的解決方案，該案的說(shuō)理對(duì)類案的處理產(chǎn)生了較大的影響，但之后司法實(shí)踐中的立場(chǎng)反復(fù)仍然沒(méi)有停止，總體上既判力的擴(kuò)張還是占據(jù)著優(yōu)勢(shì)地位。既判力在我國(guó)行政訴訟領(lǐng)域一度是一個(gè)相對(duì)陌生的概念，隨著當(dāng)下“訴訟潮”的涌現(xiàn)，開(kāi)始成為一個(gè)有力的應(yīng)對(duì)武器，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律制度，因同一行政行為發(fā)生的行政案件是否具有既判力，值得探討。

一、既判力適用的主觀范圍辨析

通說(shuō)認(rèn)為，既判力原則上具有相對(duì)性，只在當(dāng)事人之間發(fā)生作用，不拘束案外第三人。既判力具有相對(duì)性的理由在于辯論原則和程序保障原則，(2)張衛(wèi)平：《既判力相對(duì)性原則：根據(jù)、例外與制度化》，載《法學(xué)研究》2015年第1期，第74頁(yè)。確定判決系根據(jù)當(dāng)事人之間的辯論意見(jiàn)而形成，任何人只應(yīng)對(duì)自己的程序行為負(fù)責(zé)，如果將既判力及于當(dāng)事人以外的第三人，實(shí)際上就背離了程序保障原則。在例外情況下，既判力還可以涵蓋與當(dāng)事人具有相同法律地位的案外人。除了前訴的原告和被告雙方、共同訴訟人和訴訟代表人以外，理論上一般認(rèn)為既判力主觀范圍可以擴(kuò)張到訴訟擔(dān)當(dāng)人、當(dāng)事人的承繼人、法定代理人、既判力所及的一般第三人等。以下就特定情形是否真正屬于既判力主觀范圍的擴(kuò)張予以辨析。

(一)行政訴訟第三人

行政訴訟第三人在性質(zhì)上屬于當(dāng)事人的范圍，可以通過(guò)自行申請(qǐng)或者法院通知的方式參加訴訟，在訴訟中居于與原告或者被告相同的訴訟地位，其程序參與權(quán)利沒(méi)有被剝奪。因此，既判力拘束行政訴訟第三人不屬于主觀范圍的擴(kuò)張。在“龍?zhí)洞宥M與貴州省臺(tái)江縣人民政府申請(qǐng)?jiān)賹彴浮敝校?3)最高人民法院(2018)最高法行申9000號(hào)行政裁定書(shū)。前訴和后訴均對(duì)臺(tái)江縣人民政府“臺(tái)府處〔2015〕3號(hào)”行政處理決定書(shū)提起訴訟，因?yàn)樵谇霸V中，法院已經(jīng)將龍?zhí)洞宥M列為第三人，故前訴的判決對(duì)本案的龍?zhí)洞宥M發(fā)生既判力。

(二)當(dāng)事人的繼受人

我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“行政訴訟法”第214條規(guī)定：“確定判決，除當(dāng)事人外，對(duì)于訴訟系屬后為當(dāng)事人之繼受人者及為當(dāng)事人或其繼受人占有請(qǐng)求之標(biāo)的物者，亦有效力。”在“李秀英與來(lái)鳳縣自然資源和規(guī)劃局案”中，(4)湖北省來(lái)鳳縣人民法院(2020)鄂2827行初28號(hào)行政裁定書(shū)。法院裁定：本案提起行政訴訟的李秀英是田成碧之女，田成碧已經(jīng)去世，作為法定繼承人，承繼了前訴行政裁定書(shū)對(duì)田成碧的約束，故李秀英以同一事實(shí)、理由，同一訴訟請(qǐng)求，同一訴訟標(biāo)的向本院提起訴訟屬于重復(fù)訴訟，裁定駁回起訴。當(dāng)事人的繼受人之所以要受到既判力的約束，是因?yàn)榍霸V原告和后訴原告在實(shí)體權(quán)利義務(wù)上具有同一性。將既判力的主觀范圍擴(kuò)張至當(dāng)事人之繼受人，是為了維護(hù)糾紛解決的實(shí)效性，訴訟終結(jié)后繼受人在程序保障方面必須作出犧牲，這是立法者的選擇。(5)鄧輝輝：《行政判決與民事判決既判力主觀范圍之比較》，載《廣西社會(huì)科學(xué)》2007年第7期，第69頁(yè)。在前訴法律關(guān)系的爭(zhēng)議發(fā)生之后發(fā)生權(quán)利義務(wù)的轉(zhuǎn)移，繼受人應(yīng)當(dāng)同時(shí)接受這種法律關(guān)系的爭(zhēng)議及其解決結(jié)果。

(三)既判力所及的一般第三人

既判力所及的一般第三人概念濫觴于民事訴訟領(lǐng)域，例如人身關(guān)系訴訟及公司訴訟的判決具有對(duì)世效力，其他受其約束的人不得再提起訴訟。在行政訴訟領(lǐng)域，主要涉及撤銷判決的既判力。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“行政訴訟法”第215條規(guī)定：“撤銷或變更原處分或決定之判決，對(duì)第三人亦有效力?！贝颂幍摹皩?duì)第三人亦有效力”，實(shí)際上指撤銷判決的對(duì)世效力。日本《行政案件訴訟法》第32條也有類似規(guī)定，不過(guò)由于其沒(méi)有明確第三人的范圍，留下了解釋上的爭(zhēng)議問(wèn)題。(6)[日]鹽野宏：《行政救濟(jì)法》，楊建順譯，北京大學(xué)出版社2008年版，第121頁(yè)。在韓國(guó)，法院作出撤銷判決以后，該行政行為會(huì)受到追溯而喪失效力，撤銷判決形成力的主觀范圍對(duì)第三人有對(duì)世效力，為防止第三人的權(quán)利因此而受到不當(dāng)侵害，行政訴訟法規(guī)定了第三人參加訴訟及再審請(qǐng)求。(7)[韓]金東熙：《行政法Ⅰ》，趙峰譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2008年版，第552頁(yè)。撤銷判決的對(duì)世效力，與其說(shuō)是一種既判力，毋寧說(shuō)是一種形成力，撤銷判決一旦確定，不必等到作出該行政行為的行政主體予以撤銷，該行政行為便當(dāng)然地失去效力。(8)楊建順：《論行政訴訟判決的既判力》，載《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2005年第5期，第17頁(yè)。對(duì)一般第三人而言，撤銷判決并不發(fā)生確認(rèn)原告的主張為有理由之效果，撤銷判決能發(fā)生形成效力不是判決的內(nèi)容，而是判決所造成的結(jié)果。(9)翁岳生編：《行政法》，中國(guó)法制出版社2009年版，第1481-1482頁(yè)。另外，第三人是否可以再提起確認(rèn)違法或者確認(rèn)無(wú)效之訴，主要涉及既判力的客觀范圍問(wèn)題，在我國(guó)司法實(shí)踐中，認(rèn)定前訴中已經(jīng)撤銷行政行為，后訴如果再提起確認(rèn)無(wú)效之訴，那么由于后案所涉訴訟標(biāo)的已經(jīng)為生效裁判所羈束，起訴被駁回。(10)最高人民法院(2020)最高法行申3807號(hào)行政裁定書(shū)。

在民事訴訟領(lǐng)域中，既判力主觀范圍之所以可以發(fā)生擴(kuò)張，是因?yàn)榘竿馊撕驮V訟當(dāng)事人針對(duì)爭(zhēng)議的法律關(guān)系具有同等的地位，這種同等的法律地位要么從當(dāng)事人處繼受，要么來(lái)自于法律的直接賦予。(11)陳曉彤：《我國(guó)生效民事裁判既判力主觀范圍的解釋學(xué)分析》，載《當(dāng)代法學(xué)》2018年第3期，第116頁(yè)。這些主體的程序保障已經(jīng)被當(dāng)事人一方所替代獲得。相比較而言，由于行政訴訟審理的重點(diǎn)是行政行為的合法性，法院對(duì)行政行為的審查不限于原告的主張，判決效果更接近于客觀真實(shí)，行政行為涉及的相對(duì)人具有廣泛性等，導(dǎo)致行政判決既判力的主觀范圍更容易突破相對(duì)性原則。(12)田勇軍：《行政判決既判力擴(kuò)張問(wèn)題研究——兼與民事判決既判力相關(guān)問(wèn)題比較》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2015年版，第132-133頁(yè)。在近年來(lái)的司法實(shí)踐中，行政判決既判力的擴(kuò)張主要集中在同一行政行為涉及眾多行政相對(duì)人的情形。

二、既判力適用于同一行政行為其他相對(duì)人的處理模式

在通常情況下，一個(gè)行政行為與行政相對(duì)人是一對(duì)一的關(guān)系，例如行政處罰、行政許可決定，在這類案件中，還有權(quán)利主張相反的其他利害關(guān)系人存在，法院會(huì)通知其作為第三人參加訴訟。但是，有的行政行為面向眾多特定的行政相對(duì)人，這些行政相對(duì)人的權(quán)利主張系站在同一個(gè)陣營(yíng)，例如同一個(gè)國(guó)有土地上房屋征收決定中，被征收人往往有幾百個(gè)之巨。在其中一個(gè)被征收人針對(duì)房屋征收決定提起的訴訟請(qǐng)求如果得到滿足，那么由于征收決定被法院撤銷，一般不會(huì)發(fā)生后訴的可能。如果該訴訟請(qǐng)求被法院判決駁回以后，其他被征收人是否可以繼續(xù)提起訴訟？對(duì)于這一種“一對(duì)多”行政行為的極端情形，既判力是否涵蓋所有的行政相對(duì)人以及其他利害關(guān)系人，國(guó)內(nèi)外行政訴訟理論幾乎沒(méi)有專門(mén)涉及，在我國(guó)行政訴訟實(shí)踐中，各級(jí)法院前后的處理方式各異其趣。

(一)既判力適用于其他行政相對(duì)人——同一訴訟標(biāo)的論

在“徐萬(wàn)興與長(zhǎng)沙市天心區(qū)人民政府上訴案”中，(13)湖南省高級(jí)人民法院(2014)湘高法行終字第48號(hào)行政裁定書(shū)。前訴的情形是：被上訴人作出“天政征(2012)第5號(hào)”房屋征收決定，李娜等69人先后提起行政訴訟。法院對(duì)上述69件案件進(jìn)行合并開(kāi)庭審理，李娜等12人到庭參加訴訟，徐萬(wàn)興等57人沒(méi)有到庭。法院對(duì)李娜等12人的案件分別作出了維持房屋征收決定的判決。后訴的情形是：徐萬(wàn)興又對(duì)該房屋征收決定單獨(dú)提起訴訟和上訴，二審法院認(rèn)為：本案與李娜等12人案件的“訴訟標(biāo)的”即被訴具體行政行為為同一房屋征收決定，李娜等12人案件的終審判決已經(jīng)發(fā)生法律效力，故本案訴訟標(biāo)的為生效判決的效力所羈束。法院的法律依據(jù)是2000年《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱2000年《若干解釋》)關(guān)于“訴訟標(biāo)的已為生效裁判所羈束的”的規(guī)定，從而駁回起訴。審理邏輯是以同一訴訟標(biāo)的來(lái)決定前訴既判力的主觀范圍，既然前訴和后訴的訴訟標(biāo)的是同一個(gè)行政行為，那么前訴的既判力就涵蓋所有以同一行政行為提起的訴訟。

在“王福松與深圳市寶安食品藥品監(jiān)督管理局案”中，(14)廣東省深圳市鹽田區(qū)人民法院(2017)粵0308行初1277號(hào)行政裁定書(shū)。前訴與后訴的原告為同一被訴行政處罰決定的不同舉報(bào)人，法院以既判力及于同一行政行為中其他利害關(guān)系人為由，駁回后訴原告的起訴。但該案說(shuō)理的側(cè)重點(diǎn)與“徐萬(wàn)興案”有所不同，該案回避了“同一訴訟標(biāo)的”這一基礎(chǔ)性概念的“嫁接”，而是直接緊扣“同一行政行為”，點(diǎn)明了為什么要對(duì)同一行政行為的案件適用既判力制度的實(shí)際效果：為了避免對(duì)同一行政行為再度審理判決以及因此而作出與前訴相矛盾的判決。本文以為，對(duì)照前述的既判力相對(duì)性原則，僅僅以追求訴訟的便利性予以證成，論據(jù)是不充分的。

(二)既判力不適用于其他行政相對(duì)人——同一訴訟標(biāo)的之否定論

在“張剛案”中，前訴是奚小弟等420人因不服武漢市武昌區(qū)人民政府作出的“武昌征決字〔2015〕1號(hào)”房屋征收決定提起訴訟，之后，張剛也對(duì)該征收決定提起訴訟，但被法院以前訴尚未審結(jié)為由中止訴訟。待奚小弟等人的訴訟請(qǐng)求、上訴均被駁回以后，法院再對(duì)“張剛案”作出裁判。一審法院認(rèn)為：生效裁判具有法律效力，對(duì)當(dāng)事人和人民法院均具有約束力，人民法院不能再對(duì)同一訴訟標(biāo)的進(jìn)行審理。張剛所訴的行政行為已為一審、二審法院生效判決所羈束，不能再就該行為進(jìn)行審理，裁定駁回起訴。二審法院維持原裁定。一審法院采用“同一訴訟標(biāo)的說(shuō)”的法律依據(jù)與“徐萬(wàn)興”案相同。

最高院裁定采用分兩步走的方式，討論本案是否應(yīng)當(dāng)裁定不予受理或者駁回起訴。首先，從既判力的消極作用出發(fā)，認(rèn)為其“一事不再理”的功能與禁止重復(fù)起訴屬于同一原理，參照民事訴訟法司法解釋關(guān)于“重復(fù)起訴”的界定，認(rèn)定張剛的起訴不屬于重復(fù)起訴，因?yàn)榍霸V和后訴的原告是不同的當(dāng)事人，既判力顯然不應(yīng)及于別的事件或者沒(méi)有關(guān)系的第三者。其次，將“同一行政行為”與“同一訴訟標(biāo)的”相區(qū)分，否定了原審法院的“同一訴訟標(biāo)的說(shuō)”：行政訴訟的審理對(duì)象，除了行政行為的合法性以外，還包括該行政行為是否對(duì)原告合法權(quán)益構(gòu)成侵犯等因行政行為而引起的行政法律關(guān)系。本案中，后訴與前訴起訴的雖然是同一個(gè)行政行為，但因原告不同，權(quán)利損害的主張亦有可能不同，因此不能簡(jiǎn)單地認(rèn)定“后訴與前訴的訴訟標(biāo)的相同”。本文以為，雖然這種遞進(jìn)式的說(shuō)理，有助于各級(jí)法院在審判實(shí)踐中廓清相關(guān)法律概念的正確含義，但其內(nèi)在邏輯難以自洽，反而造成理解上的困擾。如果按照禁止重復(fù)起訴制度，只要前訴與后訴的當(dāng)事人不是同一人，即不發(fā)生既判力的消極作用，這就徹底否定了既判力可以適用其他相對(duì)人，遑論是否為同一訴訟標(biāo)的。反過(guò)來(lái)，最高院關(guān)于訴訟標(biāo)的的說(shuō)理，也沒(méi)有說(shuō)明如果前訴后訴構(gòu)成同一訴訟標(biāo)的，是否可以突破禁止重復(fù)起訴制度的適用限制，從而仍然具有既判力。

然而，最高院的裁定接下來(lái)又筆鋒一轉(zhuǎn)，著墨于既判力的積極作用：既判力對(duì)于第三者而言，只是禁止作出與生效裁判內(nèi)容相抵觸的新的判決、裁定，而不是就此剝奪其訴權(quán)。最高院的裁定引用《民事訴訟法》第54條的共同訴訟制度、德國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)訴訟來(lái)論證本案沒(méi)有必要再指令原審法院作出一個(gè)相同的判決，這些依據(jù)已經(jīng)超出既判力的范疇。本文以為，既判力的消極作用和積極作用并不是一個(gè)硬幣的兩面，相反，兩者之間具有相互排斥的效力，既然法院按照消極作用對(duì)后訴不予受理，那么就談不上禁止作出與前訴相同的新的裁判。事實(shí)上，既判力的效力主要為消極作用，在訴訟標(biāo)的同一的情形，發(fā)生一事不再理的效果；而既判力的積極作用限于特殊的情形，如果前訴裁判確定的法律效果或者訴訟標(biāo)的，為后訴訴訟標(biāo)的的先決問(wèn)題，則應(yīng)以前訴裁判作為后訴的判決基礎(chǔ)。(15)陳清秀：《行政訴訟法》，法律出版社2016年版，第703頁(yè)?！皬垊偘浮辈淮嬖谙葲Q問(wèn)題的情形，自無(wú)既判力的積極作用適用之余地。

(三)既判力適用于其他行政相對(duì)人——撤銷之訴判決的普適性效力論

自從2017年3月最高院作出“張剛案”裁定后，對(duì)同一行政行為的起訴不屬于同一訴訟標(biāo)的已經(jīng)基本成為共識(shí)，這在一定程度上產(chǎn)生了類案指導(dǎo)的功能。但是，此類案件究竟是否適用既判力，司法實(shí)踐中的立場(chǎng)仍然搖擺不定。在2018年“郭靜與鄭州市管城回族區(qū)人民政府申請(qǐng)?jiān)賹彴浮敝校?16)最高人民法院(2018)最高法行申2950號(hào)行政裁定書(shū)。前訴針對(duì)房屋征收決定的訴訟請(qǐng)求被法院駁回。在該案中，最高院雖然專門(mén)提及“張剛案”的審理思路，但沒(méi)有采納“張剛案”有關(guān)訴訟標(biāo)的的結(jié)論，而是聲稱：考慮到撤銷訴訟的代表訴訟或者客觀訴訟的性質(zhì)，通常情況下撤銷之訴的判決具有普適性的效力，因此應(yīng)當(dāng)承認(rèn)撤銷之訴判決的效力及于與原告利益相同的第三人，包括同一行政行為針對(duì)的另一部分沒(méi)有起訴的相對(duì)人。據(jù)此，其他相對(duì)人提起的后訴應(yīng)當(dāng)受到既判力的約束。

本案和“張剛案”的審判長(zhǎng)均為最高院李廣宇法官，李廣宇在其著作中專門(mén)對(duì)本案審理思路進(jìn)行了深入解釋：本案一方面援引了張剛案中的裁判觀點(diǎn)，另一方面又在周延性上做了一些彌補(bǔ)。如果不同的人分別針對(duì)同一個(gè)行政行為提起訴訟，不可能一次又一次地重復(fù)撤銷這個(gè)行政行為。(17)李廣宇：《裁判是怎樣寫(xiě)成的》，法律出版社2021年版，第161頁(yè)。本文以為，本案在審理思路上并不是對(duì)“張剛案”的彌補(bǔ)或者更新，實(shí)際上是推翻了后者。主觀訴訟和客觀訴訟并不是法律上的概念，而是大陸法系學(xué)者根據(jù)訴訟目的的不同而對(duì)行政訴訟類型進(jìn)行的學(xué)理劃分方式。客觀訴訟有特指的含義，是指以實(shí)現(xiàn)行政活動(dòng)的客觀合法性本身為直接目的，而與個(gè)人權(quán)益保護(hù)無(wú)關(guān)的訴訟。(18)[日]藤田宙靖：《日本行政法入門(mén)》，楊桐譯，中國(guó)法制出版社2012年版，第151頁(yè)。從大陸法系國(guó)家及地區(qū)的立法實(shí)踐看，客觀訴訟始終處于一種例外狀態(tài)，一般包括民眾訴訟、團(tuán)體訴訟、機(jī)關(guān)訴訟等類型，與究竟是撤銷之訴還是給付之訴沒(méi)有必然聯(lián)系，本案這種對(duì)房屋征收決定提起的撤銷之訴是以保護(hù)公民個(gè)人權(quán)益為直接目的，很難說(shuō)是客觀訴訟。我國(guó)《行政訴訟法》雖然將個(gè)人權(quán)益保護(hù)和對(duì)行政的合法性監(jiān)督并置為行政訴訟的雙重目標(biāo)，但從整體趨勢(shì)來(lái)看，將行政訴訟首先定位為對(duì)個(gè)人權(quán)益的保障手段，已經(jīng)獲得學(xué)界和司法實(shí)務(wù)的一般確認(rèn)。(19)趙宏：《法治政府與行政訴訟中的權(quán)利保護(hù)》，載《治理研究》2020年第4期，第102頁(yè)。維持客觀法秩序顯然是依附于保護(hù)主觀公權(quán)力之上，屬于行政訴訟的兩種功能，不能因此將某一個(gè)行政訴訟區(qū)分為主觀之訴和客觀之訴兩個(gè)部分，從而分別確定其不同的訴訟標(biāo)的。正如前文所述，如果說(shuō)撤銷之訴的判決具有普適性效力，應(yīng)當(dāng)是指法院判決撤銷的情形。本案的前訴裁判是駁回訴訟請(qǐng)求，被訴行政行為在后訴提起時(shí)仍然有效，如果認(rèn)定這種判決具有既判力，那么又等于回到同一行政行為就是同一訴訟標(biāo)的這一爭(zhēng)議原點(diǎn)。

(四)既判力適用于其他行政相對(duì)人——同一訴的利益論

在2018年的“左建京與北京市東城區(qū)人民政府申請(qǐng)?jiān)賹彴浮敝校?20)最高人民法院(2018)最高法行申11110號(hào)行政裁定書(shū)。前訴和后訴均起訴同一個(gè)房屋征收決定，原審法院以“訴訟標(biāo)的已為生效裁判所羈束”為由裁定駁回起訴。最高院回避了同一行政行為是否為同一訴訟標(biāo)的這一爭(zhēng)議，而是從“訴的利益”角度分析：前訴和后訴都是要求法院從整體上否定征收決定的合法性，并未體現(xiàn)出不同的原告在本案中有別于其他人的特定的需要法律保護(hù)的訴訟利益與實(shí)體權(quán)益。另外，即使后訴啟動(dòng)實(shí)體審查，裁判的結(jié)果與前訴應(yīng)當(dāng)沒(méi)有明顯區(qū)別，故無(wú)啟動(dòng)再審的必要。

雖然“左建京案”意圖繞開(kāi)“訴訟標(biāo)的”這一復(fù)雜而有爭(zhēng)議的概念，但其提出的“訴的利益”一般指當(dāng)事人在其利益受到不利影響時(shí)尋求司法救濟(jì)的必要性，作用主要在于確定受案范圍和原告主體資格，而與訴訟標(biāo)的并無(wú)必然的聯(lián)系。至于為什么訴的利益相同可以形成既判力，法院沒(méi)有予以解釋?？傮w上看，該案的說(shuō)理雖然意欲贊成既判力的適用，但肯定性的語(yǔ)氣并不強(qiáng)烈。

總體而言，對(duì)于既判力是否可擴(kuò)張于同一行政行為的其他相對(duì)人，司法實(shí)踐中的觀點(diǎn)和理?yè)?jù)可謂眾說(shuō)紛紜，面向不一。贊成既判力的裁判主要站在功能主義的立場(chǎng)，保證訴訟經(jīng)濟(jì)和避免前后判決結(jié)果不一，比如“左建京案”強(qiáng)調(diào)即使后訴可以進(jìn)入實(shí)體審理，裁判結(jié)果也應(yīng)當(dāng)與前訴相同，但是這種結(jié)論預(yù)設(shè)性的考量與既判力的本質(zhì)之間缺乏固有的勾連，并不是既判力的內(nèi)在因素。反對(duì)既判力的裁判主要從“訴訟標(biāo)的”這一法律概念入手，將訴訟標(biāo)的作為既判力適用范圍的試金石，但是，訴訟標(biāo)的與行政行為的區(qū)別究竟是什么、與重復(fù)起訴的關(guān)系是什么，還沒(méi)有形成一個(gè)完整的規(guī)則體系和理論架構(gòu)。為此，我們需要對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的既判力制度進(jìn)行重新審視。

三、我國(guó)既判力制度的規(guī)則體系

從法律淵源看，我國(guó)行政訴訟的既判力制度僅僅存在于司法解釋之中，一直沒(méi)有發(fā)展成為正式的立法。既判力制度最早由2000年《若干解釋》確立，其第44條并列規(guī)定了兩種裁定不予受理或者駁回起訴的情形，分別是“起訴人重復(fù)起訴的”以及“訴訟標(biāo)的為生效判決的效力所羈束的”。通常認(rèn)為，前者為禁止重復(fù)起訴規(guī)則，后者為既判力規(guī)則。禁止重復(fù)起訴又稱二重起訴之禁止，其理論根據(jù)有兩個(gè)：一是來(lái)自“訴訟拘束”，二是來(lái)自“一事不再理”。(21)最高人民法院行政審判庭編著：《最高人民法院行政訴訟法司法解釋理解與適用》，人民法院出版社2018年版，第354頁(yè)。2007年最高人民法院《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)行政審判工作的意見(jiàn)》第一次正式提出“既判力”的概念：“充分尊重生效裁判的既判力，防止對(duì)同一事實(shí)或同一法律問(wèn)題作出不同裁判?！?018年《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》(以下簡(jiǎn)稱2018年《行訴解釋》)第69條除了在個(gè)別文字上進(jìn)行微調(diào)以外，專門(mén)在第106條對(duì)“重復(fù)起訴”進(jìn)行界定：“當(dāng)事人就已經(jīng)提起訴訟的事項(xiàng)在訴訟過(guò)程中或者裁判生效后再次起訴，同時(shí)具有下列情形的，構(gòu)成重復(fù)起訴：(一)后訴與前訴的當(dāng)事人相同；(二)后訴與前訴的訴訟標(biāo)的相同；(三)后訴與前訴的訴訟請(qǐng)求相同，或者后訴的訴訟請(qǐng)求被前訴裁判所包含?！庇捎?018年《行訴解釋》第106條也包含了“訴訟標(biāo)的”的因素，在理解與適用上容易與“訴訟標(biāo)的為生效判決的效力所羈束的”情形相互混同。

(一)禁止重復(fù)起訴應(yīng)當(dāng)與既判力各有分工

根據(jù)2018年《行訴解釋》第106條的規(guī)定，構(gòu)成重復(fù)起訴，需要同時(shí)滿足后訴與前訴“三個(gè)相同”：當(dāng)事人、訴訟標(biāo)的以及訴訟請(qǐng)求相同。而既判力規(guī)則雖然沒(méi)有強(qiáng)調(diào)后訴與前訴的相同性，但是，既然設(shè)定后訴的訴訟標(biāo)的為前訴的生效判決的效力所羈束，實(shí)際上也就是后訴與前訴的訴訟標(biāo)的相同，或者為前訴所包含。這樣一來(lái)，在邏輯上，既判力與禁止重復(fù)起訴的適用條件產(chǎn)生了重疊，而且后者更加嚴(yán)格。從法院適用的角度講，同樣為了達(dá)到不予受理或者駁回起訴的效果，法院寧愿優(yōu)先適用既判力規(guī)則，相應(yīng)地，禁止重復(fù)起訴規(guī)則的實(shí)際效果將大打折扣。因此，在“張剛案”中，最高院首先考察了禁止重復(fù)起訴規(guī)則的適用，因?yàn)楫?dāng)事人不同，自然不敷使用，然后再轉(zhuǎn)向既判力規(guī)則。在司法實(shí)踐中，適用禁止重復(fù)起訴規(guī)則往往需要對(duì)“三個(gè)相同”進(jìn)行某種程度的擴(kuò)張，如前述“李秀英案”，雖然前訴與后訴原告為母女關(guān)系，法院以當(dāng)事人滿足“同一性”即可，故李秀英以同一事實(shí)、理由，同一訴訟請(qǐng)求，同一訴訟標(biāo)的向該院提起訴訟屬于重復(fù)訴訟。實(shí)際上，如果為同一訴訟標(biāo)的，既然后訴的訴訟標(biāo)的已經(jīng)為前訴羈束，那么適用既判力規(guī)則更為簡(jiǎn)單。

具有部分重疊關(guān)系的兩類規(guī)則同時(shí)出現(xiàn)在司法解釋的同一個(gè)條文之中，說(shuō)明了相關(guān)解釋的不周延，兩者之間應(yīng)當(dāng)確立各自不同的適用范圍。禁止重復(fù)起訴應(yīng)當(dāng)適用于前訴隸屬于某法院的訴訟系屬，訴訟系屬的形成意味著當(dāng)事人的起訴轉(zhuǎn)化為法院的可審案件，訴訟程序正式啟動(dòng)。訴訟系屬開(kāi)始于法院立案受理時(shí)，終結(jié)于判決確定時(shí)，而既判力適用于前訴判決生效以后的重復(fù)起訴。(22)袁鎮(zhèn)、孫新赟：《行政訴訟中的“既判力”與“重復(fù)起訴”的混同與界分》，載《萍鄉(xiāng)學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第1期，第38-39頁(yè)。德國(guó)學(xué)者胡芬指出：訴訟拘束(即訴訟系屬)隨著判決的既判力出現(xiàn)而結(jié)束。在訴訟拘束持續(xù)期間，任何當(dāng)事人都不得使同一案件產(chǎn)生新的訴訟拘束。(23)[德]弗里德赫爾穆·胡芬：《行政訴訟法》，莫光華譯，法律出版社2003年版，第550-551頁(yè)。也即，禁止重復(fù)起訴發(fā)生于訴訟系屬中，訴訟系屬因糾紛解決而隨訴權(quán)一并消滅，在前訴的生效裁判作出以后，既判力的效力就隨之發(fā)生。

禁止重復(fù)起訴與既判力規(guī)則分別適用于不同的時(shí)間段，在于兩者具有不同規(guī)范目的：前者是基于同一訴權(quán)只能有一次訴訟系屬，旨在實(shí)現(xiàn)糾紛的一次性解決，而后者是基于法的安定性和裁判的權(quán)威性，避免訴訟標(biāo)的處于不確定的狀態(tài)。2018年《行訴解釋》第106條將禁止重復(fù)起訴涵蓋當(dāng)事人“在訴訟過(guò)程中”或者“裁判生效后”再次起訴兩種情形，造成了禁止重復(fù)起訴與既判力適用范圍的重疊，再加上該解釋第69條同時(shí)設(shè)立禁止重復(fù)起訴和既判力規(guī)則，引起法律適用上的困擾。由于2018年《行訴解釋》第106條中重復(fù)起訴的概念既包括了訴訟系屬，也包括了既判力的作用，導(dǎo)致與第69條中的重復(fù)起訴概念產(chǎn)生了邏輯沖突，我們應(yīng)當(dāng)將該解釋第69條中的重復(fù)起訴限定在已存在訴訟系屬的適用條件之下。(24)馬立群：《行政訴訟一事不再理原則及重復(fù)起訴的判斷標(biāo)準(zhǔn)》，載《法學(xué)評(píng)論》2021年第5期，第113頁(yè)。在前述“張剛案”中，原審法院以后訴行政行為已為前訴的生效判決所羈束為由而駁回起訴，思路還是比較清晰的，但最高院在再審審查中指出，既判力的消極作用與禁止重復(fù)起訴屬于同一原理，并據(jù)此考察了民事訴訟法司法解釋有關(guān)重復(fù)起訴的規(guī)定(當(dāng)時(shí)2018年《行訴解釋》還沒(méi)有出臺(tái))，就是一種混同的思路。

因此，本文建議，《行訴解釋》應(yīng)當(dāng)將禁止重復(fù)起訴限于當(dāng)事人“在訴訟過(guò)程中”再次起訴的情形，即“禁止訴訟的二度系屬”，而既判力規(guī)則應(yīng)當(dāng)限于“訴訟標(biāo)的為生效判決的效力所羈束的”情形。反觀司法實(shí)踐，同一當(dāng)事人針對(duì)同一行政行為先后多次提起訴訟的事例較為罕見(jiàn)，法院適用禁止重復(fù)起訴規(guī)則的情形也較少發(fā)生，(25)最高人民法院(2018)最高法行申10259號(hào)行政裁定書(shū)。而針對(duì)不同當(dāng)事人就同一行政行為先后提起訴訟的情形，法院一般傾向于適用既判力規(guī)則予以審查。

(二)訴訟標(biāo)的決定既判力的適用范圍

“訴訟標(biāo)的”在我國(guó)行政訴訟法律制度上第一次出現(xiàn)是在2000年《若干解釋》第44條，可以說(shuō)這一概念就是為既判力制度的創(chuàng)設(shè)而度身定做的。無(wú)論是司法實(shí)踐還是理論研究，在既判力的視域范圍以外，訴訟標(biāo)的這一概念并不為人們所重視，經(jīng)常與“訴訟請(qǐng)求”“行政法律關(guān)系”“被訴行政行為”等術(shù)語(yǔ)相互混用?！霸V訟標(biāo)的為生效判決的效力所羈束”這一句話，從文義上理解，是指后訴的訴訟標(biāo)的為前訴的生效判決的效力所羈束，那么前訴的訴訟標(biāo)的是什么？訴訟標(biāo)的與生效判決是什么關(guān)系？在傳統(tǒng)的民事訴訟理論中，存在這么一個(gè)不言自明的公式：“訴訟標(biāo)的=申明事項(xiàng)=判決主文判斷”。(26)田勇軍：《論我國(guó)行政訴訟中法定判決理由既判力——以撤銷訴訟為視角》，載《政治與法律》2011年第2期，第109頁(yè)。也即，訴訟標(biāo)的和判決主文在外延上是等價(jià)的，判決主文是對(duì)訴訟標(biāo)的的判斷，訴訟標(biāo)的確定了訴訟的“入口”范圍，判決主文確定了訴訟的“出口”范圍。既判力在形式上系于判決主文，在實(shí)質(zhì)上是為訴訟標(biāo)的之判斷而產(chǎn)生，既判力的客觀范圍與訴訟標(biāo)的的范圍相一致。(27)駱永家：《既判力之研究》，(臺(tái)灣)三民書(shū)局1999年版，第31頁(yè)。因此，在“訴判一致”的范圍內(nèi)，“訴訟標(biāo)的為生效判決的效力所羈束的”的文義可以轉(zhuǎn)換為：后訴的訴訟標(biāo)的與前訴相同或者為前訴所包含，而前訴的訴訟標(biāo)的已為生效判決的效力所羈束，因此后訴的訴訟標(biāo)的受到相同的羈束。

通說(shuō)認(rèn)為，訴訟標(biāo)的決定了既判力的客觀范圍，即確定判決中哪些判定事項(xiàng)產(chǎn)生既判力的問(wèn)題。本文以為，我國(guó)行政訴訟法司法解釋中“訴訟標(biāo)的為生效判決的效力所羈束的”對(duì)前訴與后訴當(dāng)事人之間的相關(guān)性沒(méi)有限定，對(duì)于既判力的主觀范圍沒(méi)有實(shí)定規(guī)則的約束，因此，訴訟標(biāo)的不僅僅對(duì)應(yīng)于既判力的客觀范圍，而且也涵攝了既判力的主觀范圍。從前述既判力的相對(duì)性原則看，只有當(dāng)事人參與了訴訟，才能就訴訟標(biāo)的提出證據(jù)、闡述自己的主張，維護(hù)自己的合法權(quán)益。但是，根據(jù)我國(guó)的既判力規(guī)則，只要后訴的訴訟標(biāo)的與前訴相同或者為前訴所包含，后訴的當(dāng)事人無(wú)論是否與前訴相同或者具有同等地位，均受到既判力規(guī)則的約束，這也正是我國(guó)司法實(shí)踐中擴(kuò)張適用既判力規(guī)則的重要理?yè)?jù)。易言之，訴訟標(biāo)的是前訴與后訴之間唯一的連接點(diǎn)，只要符合訴訟標(biāo)的同一性，后訴的當(dāng)事人和前訴的當(dāng)事人就具有同等的地位。我國(guó)司法實(shí)踐中有關(guān)既判力是否適用于同一行政行為其他相對(duì)人之爭(zhēng)議，其實(shí)質(zhì)都是圍繞訴訟標(biāo)的或者其相關(guān)概念展開(kāi)的。因此可以說(shuō)，訴訟標(biāo)的決定了既判力的適用范圍。

四、被訴行政行為是否等同于訴訟標(biāo)的——以撤銷訴訟為例

在履行訴訟、給付訴訟、確認(rèn)訴訟等訴訟類型中，可能沒(méi)有一個(gè)確定的行政行為存在，所以，訴訟標(biāo)的不容易與行政行為混同。訴訟標(biāo)的是否等同于被訴行政行為的問(wèn)題，主要發(fā)生于撤銷訴訟的情形。我國(guó)的行政訴訟立法，由于深受行政行為形式論的影響，幾乎將行政訴訟全部等同于以行政行為為適用對(duì)象的撤銷訴訟，(28)章志遠(yuǎn)：《行政訴訟類型構(gòu)造研究》，法律出版社2007年版，第82頁(yè)。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)有較多學(xué)者將訴訟標(biāo)的等同于行政行為，另外還有法律關(guān)系說(shuō)、行政行為違法說(shuō)等不同觀點(diǎn)。這種占主導(dǎo)地位的行政行為說(shuō)在很大程度上影響了司法實(shí)務(wù)的判斷。

正是因?yàn)橐庾R(shí)到這一現(xiàn)象，最高院在“張剛案”中對(duì)行政行為說(shuō)予以糾正：行政行為的合法性問(wèn)題僅僅屬于法院的審查對(duì)象，而不是法院審理的全部，撤銷訴訟的訴訟標(biāo)的應(yīng)當(dāng)是“行政行為違法并損害原告權(quán)利這樣的一個(gè)原告權(quán)利主張。”這樣一來(lái)，最高院實(shí)際上采納了德國(guó)法上通說(shuō)：“行政行為違法+原告權(quán)利主張說(shuō)”?！兜聡?guó)行政法院法》第113條規(guī)定：“行政行為違法且原告因此權(quán)利受侵害的，法院應(yīng)撤銷行政行為及相關(guān)的復(fù)議決定?！钡聡?guó)學(xué)者胡芬解釋道：根據(jù)原告的權(quán)利主張，行政行為或停止作出行政行為(客觀上)違法，并且(主觀上)侵害了原告的權(quán)利。即使是同一行政行為，例如兩塊涉案土地的所有人，都不服同一個(gè)規(guī)劃確認(rèn)決定，那么此案涉及的是兩個(gè)不同的事實(shí)狀況，具有不同的理由，即兩個(gè)訴訟標(biāo)的。(29)[德]弗里德赫爾穆·胡芬：《行政訴訟法》，莫光華譯，法律出版社2003年版，第140頁(yè)。權(quán)利受到侵害是私人對(duì)行政行為提起撤銷訴訟的起訴要件，因行政行為違法而使權(quán)利受到侵害是撤銷訴訟的本案勝訴要件。(30)[日]山本隆司：《客觀法與主觀權(quán)利》，王貴松譯，載《財(cái)經(jīng)法學(xué)》2020年第6期，第101頁(yè)。本文也傾向于最高院在“張剛案”中所采納的“行政行為違法+原告權(quán)利主張說(shuō)”。法院對(duì)于行政行為的合法性審查源自于當(dāng)事人的起訴，原告的主體資格限定于認(rèn)為行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織，針對(duì)同一個(gè)行政行為，行政行為違法性是原告提出權(quán)利主張的前提，但當(dāng)事人主張的權(quán)利受到侵害的內(nèi)容不一定相同，這將左右法院的立案、審理和裁判的方向，法院最終是應(yīng)原告的權(quán)利主張作出裁判。

行政行為說(shuō)的主要依據(jù)在于：雖然我國(guó)行政訴訟法在起訴階段要求原告說(shuō)明自己的合法權(quán)益受到行政行為的侵害，但法院的審理卻是以“對(duì)行政行為是否合法進(jìn)行審查”作為原則，在判決階段，法院只是在審查其合法性以后再針對(duì)行政行為作出判斷。而且，撤銷判決的既判力也僅僅是針對(duì)行政行為合法性的判決主文發(fā)生。(31)王貴松：《行政訴訟判決對(duì)行政機(jī)關(guān)的拘束力——以撤銷判決為中心》，載《清華法學(xué)》2017年第4期，第87頁(yè)。行政行為說(shuō)與我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)將行政訴訟定位為以撤銷訴訟為中心的合法性審查密切相關(guān)，既然法院已經(jīng)在前訴中確認(rèn)了行政行為的合法性，基于司法裁判的最終性，該行政行為的合法性就不容后訴予以挑戰(zhàn)。但是，以行政行為說(shuō)為依據(jù)來(lái)確定同一行政行為行政案件的既判力，存在以下難以自洽的邏輯問(wèn)題。

其一，行政行為說(shuō)忽略了原告尋求權(quán)利救濟(jì)的意旨。在行政行為經(jīng)司法審查后被認(rèn)為合法的情形，2014年修訂的《行政訴訟法》第69條以“駁回訴訟請(qǐng)求判決”替換了原來(lái)的“維持判決”，判決主文是對(duì)原告訴訟請(qǐng)求和訴訟理由的回應(yīng)，而不是直接對(duì)行政行為的合法性予以判斷，或者說(shuō)通過(guò)對(duì)原告訴訟請(qǐng)求的否定，間接地肯定了行政行為的合法性。從嚴(yán)格意義上說(shuō)，行政行為的合法性并沒(méi)有被生效裁判所羈束，相反，駁回訴訟請(qǐng)求判決作出后，行政機(jī)關(guān)還可以根據(jù)行政管理的需要對(duì)原行政行為依法進(jìn)行變更。(32)江必新主編：《中華人民共和國(guó)行政訴訟法理解適用與實(shí)務(wù)指南》，中國(guó)法制出版社2015年版，第322頁(yè)。在法院作出駁回訴訟請(qǐng)求判決以后，被訴行政行為之所以繼續(xù)有效，不是因?yàn)樗痉▽彶榈目险J(rèn)，而是在于其本身具有的公定力。行政訴訟以原告的起訴為開(kāi)端，將訴訟內(nèi)容形式化為訴訟標(biāo)的，法院以訴訟標(biāo)的為對(duì)象而進(jìn)行裁判，這是一個(gè)符合邏輯的過(guò)程。訴訟標(biāo)的不僅僅是行政行為合法與否的判斷，因?yàn)楹笳邔?duì)于原告的權(quán)利主張來(lái)說(shuō)僅僅具有時(shí)態(tài)上的階段性意義，而不符合其最終目的。(33)李曉定：《關(guān)注行政行為“不法”還是原告之“損害”》，載《行政與法》2016年第8期，第89頁(yè)。反過(guò)來(lái)看，如果法院在審理中雖然發(fā)現(xiàn)行政行為違法，但如果該行為沒(méi)有侵害原告的權(quán)利，則法院應(yīng)駁回起訴，而不是基于客觀法秩序的立場(chǎng)予以撤銷。雖然前訴和后訴均是針對(duì)同一行政行為進(jìn)行攻擊，但正如前述德國(guó)學(xué)者胡芬所舉的同一規(guī)劃確認(rèn)決定的例子，不同的原告受到的權(quán)利侵害以及相關(guān)的權(quán)利主張是不同的。同一個(gè)建設(shè)工程規(guī)劃許可證，對(duì)于該工程附近的不同利害關(guān)系人的影響是迥異的，法院在對(duì)某一利害關(guān)系人提起的訴訟進(jìn)行合法性審查時(shí)，不可能預(yù)先兼顧到?jīng)]有提起訴訟的所有利害關(guān)系人的權(quán)利主張。相應(yīng)地，在不同的個(gè)案中，不同的原告對(duì)同一行政行為的攻擊力度也有強(qiáng)有弱，前訴中原告的敗訴不等于后訴的原告一定敗訴。

其二，行政行為說(shuō)導(dǎo)致剝奪后訴原告的程序參與權(quán)。按照行政行為說(shuō)，后訴原告即使針對(duì)同一行政行為具有不同于前訴的權(quán)利主張，其權(quán)利主張的表達(dá)也會(huì)因?yàn)榧扰辛Φ拇嬖诙茏琛Ｈ缜八?，既判力的相?duì)性在于必須賦予當(dāng)事人充分爭(zhēng)議的程序保障，只有獲得爭(zhēng)議的程序保障后，既判力才獲得法律意義上的正當(dāng)性。訴訟標(biāo)的之所以要納入“權(quán)利主張說(shuō)”的要素，也在于既判力規(guī)則應(yīng)當(dāng)在程序保障層面使得當(dāng)事人的權(quán)利主張通過(guò)訴訟程序中的攻擊、防御而得到充分展開(kāi)。原告的權(quán)利主張除了包括訴訟請(qǐng)求以外，還進(jìn)一步涵蓋行為違法性與權(quán)利侵害性等實(shí)體法要素。訴訟標(biāo)的只能是在原告對(duì)事實(shí)進(jìn)行自我評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上向法院提出的權(quán)利主張，該實(shí)體權(quán)利是否存在應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)庭審辯論程序后予以認(rèn)定。也即，后訴原告的權(quán)利是否實(shí)際受到侵害以及哪些權(quán)利受到侵害，需要通過(guò)法院的審理才能作出判斷。(34)馬立群：《論行政訴訟標(biāo)的——以行政撤銷訴訟為中心的考察》，載《南京大學(xué)法律評(píng)論》2011年第1期，第117頁(yè)。因此，我國(guó)《行政訴訟法》第27條針對(duì)同一行政行為發(fā)生的行政案件設(shè)立必要共同訴訟制度，通過(guò)采取承認(rèn)的原則，視全體共同訴訟人為一個(gè)整體，以此保障共同訴訟人的程序參與權(quán)。

其三，行政行為說(shuō)阻礙實(shí)現(xiàn)“無(wú)漏洞之權(quán)利保護(hù)救濟(jì)”。按照行政行為說(shuō)，由于法院在前訴判決已經(jīng)對(duì)同一行政行為的合法性進(jìn)行了全面審查，并未局限于原告的權(quán)利主張，因此法院在后訴中也難以作出與前訴判決結(jié)果不同的認(rèn)定。法院對(duì)被訴行政行為的事實(shí)根據(jù)、法律依據(jù)、行政程序、職責(zé)權(quán)限等各方面進(jìn)行合法性審查，發(fā)現(xiàn)行政行為存在的所有違法問(wèn)題并予以指出，后訴原告的攻擊點(diǎn)應(yīng)當(dāng)已經(jīng)為前訴的全面審查所涵蓋，所以前訴判決具有既判力。但是，全面審查作為一種法律規(guī)則，它在具體的適用中能否百分之百實(shí)現(xiàn)，只能說(shuō)是一種理想狀態(tài)。在個(gè)案中，當(dāng)事人主張的個(gè)別違法性很可能不完整，法院全面審查的違法性仍可能限于個(gè)別違法性，難免會(huì)有遺漏應(yīng)當(dāng)考慮的違法事由，而這些事由一旦被核實(shí)，就不應(yīng)該由當(dāng)事人承擔(dān)法院審查不力而導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)。(35)梁君瑜：《論行政訴訟中的重復(fù)起訴》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2020年第5期，第61頁(yè)。例如作為最典型“一對(duì)多”的房屋征收決定，其在作出之前，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的規(guī)定滿足不同種類被征收人的不同需求。在“馬昌超與安徽省滁州市南譙區(qū)人民政府案”中，(36)安徽省滁州市中級(jí)人民法院(2019)皖11行初75號(hào)行政裁定書(shū)。原告聲稱“南譙區(qū)政府未提供改建地段或就近地段的房屋讓被征收人選擇產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋”這一新的違法性事由，在前訴判決中法院查明事實(shí)部分對(duì)此并未涉及，后訴裁判直接以受到同一征收決定的前訴判決既判力的約束而駁回起訴，顯然有所遺漏。如果采用權(quán)利主張說(shuō)，訴訟請(qǐng)求是撤銷行政行為，而該行為違法且侵害原告權(quán)利則屬于支撐訴訟請(qǐng)求的法律上主張，后訴原告根據(jù)其受到不同的權(quán)利侵害而提出新的違法事由，后訴法院仍然應(yīng)當(dāng)重新進(jìn)行審查和判斷。雖然最高院在前述“郭靜案”中也考慮到“如果違法事由僅僅與原告相關(guān)，或者被訴行政行為存在對(duì)原告與第三人不同處理的可能，則可以否定撤銷之訴判決的效力及于第三人，允許其另行提起撤銷訴訟”，但后訴中是否有新的違法事由主張以及是否成立，應(yīng)當(dāng)通過(guò)實(shí)體性審查予以判斷。退一步說(shuō)，即使因?yàn)榕懦扰辛Χ鹜恍姓袨榈陌讣昂螽a(chǎn)生不同判決，這也是司法實(shí)踐中的正?，F(xiàn)象。正如某一行政案件裁判已經(jīng)發(fā)生效力，當(dāng)事人仍然可以通過(guò)申請(qǐng)?jiān)賹徲枰酝品Ｒ布?，在每個(gè)個(gè)案中，同一行政行為的合法性能否成立，有賴于通過(guò)案件審理后對(duì)不同原告的權(quán)利主張所涵蓋的不同違法事由予以認(rèn)定，行政行為的合法性與原告的權(quán)利主張之間相互咬合，因此，前訴中有關(guān)行政行為合法性的判斷不具有獨(dú)立的既判力。

五、尾論：以必要共同訴訟作為替代解決方案

綜上所述，由于同一行政行為不等于同一訴訟標(biāo)的，因此而發(fā)生的行政案件不具有既判力。在司法實(shí)踐中，大量的案例均以同一行政行為的行政案件具有既判力為由駁回后訴的起訴，任意擴(kuò)大行政審判既判力的適用，主要是立足于節(jié)約司法資源和防止“同案不同判”。雖然這是一種旨在避免“濫訴”“纏訴”的實(shí)用主義路徑和針對(duì)群體性訴訟的治理方式，但是缺乏理論上的有力支撐，目前應(yīng)當(dāng)審慎看待。基于訴訟經(jīng)濟(jì)與訴權(quán)保護(hù)之間的緊張關(guān)系，在現(xiàn)有的訴訟法律框架內(nèi)，對(duì)于同一行政行為的起訴，不妨更多地實(shí)踐最新的必要共同訴訟制度。在“劉健華與?？谑忻捞m區(qū)人民政府申請(qǐng)?jiān)賹彴浮敝校?37)最高人民法院(2017)最高法行申6943號(hào)行政裁定書(shū)。最高院對(duì)原審法院分案受理的處理模式予以指正：“包括本案申請(qǐng)人在內(nèi)的30余名靜仙苑小區(qū)業(yè)主提起的行政訴訟，其訴訟請(qǐng)求均為撤銷30號(hào)征收決定，屬于因同一行政行為發(fā)生的行政案件，應(yīng)當(dāng)合并審理?！边@代表了法院在處理此類問(wèn)題的新趨向。2018年《行訴解釋》第27條在行政訴訟法關(guān)于必要共同訴訟制度的基礎(chǔ)上新增了“必須共同進(jìn)行訴訟”的概念，強(qiáng)調(diào)對(duì)于必須合并審理的訴訟，法院應(yīng)當(dāng)通知其他當(dāng)事人參加，當(dāng)事人也可以申請(qǐng)參加。據(jù)此，對(duì)于某一行政行為具有若干利害關(guān)系人的案件，在其中一個(gè)當(dāng)事人提起訴訟時(shí)，應(yīng)通知其他利害關(guān)系人參加訴訟，其中一人的訴訟行為經(jīng)其他共同訴訟人同意，對(duì)其他人發(fā)生效力，法院進(jìn)行合并審理并作出合一判決。對(duì)于像房屋征收決定這種具有眾多利害關(guān)系人的案件，如果公告通知所有人參加訴訟，容易引起群體性訴訟從而不利于糾紛的解決。對(duì)此，其他利害關(guān)系人可以在一審開(kāi)庭前申請(qǐng)作為共同原告參加訴訟，未在一審開(kāi)庭前申請(qǐng)參加訴訟的，其之后的訴訟程序在前訴判決生效前予以中止。在前訴判決生效以后，不同利害關(guān)系人提起的訴訟應(yīng)當(dāng)予以恢復(fù)，前訴中對(duì)于涉及行政行為合法性問(wèn)題主要爭(zhēng)議事實(shí)的認(rèn)定具有預(yù)決效力，除非當(dāng)事人有相反證據(jù)予以推翻，在后訴審理過(guò)程中可以作為免證的依據(jù)；對(duì)于后訴中提出新的爭(zhēng)議事實(shí)，法院仍然要重新審查，并據(jù)此作出新的判決。此外值得關(guān)注的是，各地法院目前正在探索標(biāo)準(zhǔn)訴訟制度，法院依據(jù)職權(quán)對(duì)已經(jīng)立案且具有相同事實(shí)、法律問(wèn)題和同類訴訟請(qǐng)求的系列行政案件，選取其中代表性案件作為標(biāo)準(zhǔn)案件進(jìn)行審理，其余類案參照此審理結(jié)果進(jìn)行裁判。(38)章志遠(yuǎn)：《行政訴訟繁簡(jiǎn)分流的制度邏輯》，載《東方法學(xué)》2021年第5期，第172頁(yè)。從節(jié)約司法資源的角度，標(biāo)準(zhǔn)訴訟也可以作為一種替代解決方案。