農(nóng)宅合作社的實(shí)踐特色與制度完善
——以農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革為背景

趙雅琨

（河北開(kāi)放大學(xué)， 河北 石家莊 050080）

隨著國(guó)家政策層面對(duì)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革方向的明確，如何用好閑置宅基地及農(nóng)宅，發(fā)揮宅基地最大的用益物權(quán)效益，成為理論和實(shí)踐中的熱點(diǎn)問(wèn)題。在宅基地經(jīng)濟(jì)利用實(shí)踐中，農(nóng)宅合作社是一種新興的形式，對(duì)其地位與作用深化認(rèn)識(shí)、增強(qiáng)規(guī)范性，是其順利發(fā)展的前提。

一、政策背景

1.宅基地“三權(quán)分置”政策出臺(tái)

2018年1月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》，明確提出“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’”。這是我國(guó)農(nóng)村土地利用制度的重大變革。2019年4月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，再次提出要“探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’”，將宅基地“三權(quán)分置”作為重大理論和實(shí)踐問(wèn)題加以研究。隨后，許多省市開(kāi)始在宅基地改革方面同向而行，作出了許多積極探索。河北省委、省政府于2018年2月出臺(tái)關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)，提出在宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證的基礎(chǔ)上，以鄉(xiāng)村旅游業(yè)為重點(diǎn)探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”的發(fā)展路徑。[1]

2.立法現(xiàn)狀

《中華人民共和國(guó)民法典》對(duì)宅基地的權(quán)利構(gòu)造采用“集體所有權(quán)——用益物權(quán)”形式，第三百六十三條規(guī)定宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓?zhuān)m用土地管理的法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定?！锻恋毓芾矸ā返诹l第六款明確鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤(pán)活利用閑置宅基地和閑置住宅。但其實(shí)施條例未對(duì)宅基地“三權(quán)分置”問(wèn)題做進(jìn)一步規(guī)定。因此，目前宅基地“三權(quán)分置”主要還停留在政策導(dǎo)向?qū)用妫百Y格權(quán)”“使用權(quán)”還沒(méi)有被正式界定為法律術(shù)語(yǔ)。從法理上看，“資格權(quán)”系表明宅基地使用權(quán)人的身份資格權(quán)利，應(yīng)屬包含在完整的“宅基地使用權(quán)”這一用益物權(quán)之中的身份權(quán)（僅能由本集體經(jīng)濟(jì)組織成員取得）。也有研究者將“資格權(quán)”總結(jié)為一種宅基地分配請(qǐng)求權(quán)，屬于成員權(quán)中的自益權(quán)。[2]與此相對(duì)應(yīng)，“三權(quán)”中的“使用權(quán)”是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)（不限于在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)），在理論上還有“地上權(quán)”等主張[3]。身份權(quán)體現(xiàn)保障性和穩(wěn)定性；財(cái)產(chǎn)權(quán)體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)性和流動(dòng)性，二者解構(gòu)了原有的“宅基地使用權(quán)”。

二、農(nóng)宅合作社的實(shí)踐特色

農(nóng)宅合作社作為一種利用閑置農(nóng)宅的有效路徑，有學(xué)者將其歸納為“通過(guò)將農(nóng)戶閑置的農(nóng)村自有住宅（仍具備農(nóng)宅基本功能），以入股分紅、租賃等形式流轉(zhuǎn)到企業(yè)或者村集體，由企業(yè)或村集體成立合作社，以企業(yè)化手段統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理，使房屋增值、農(nóng)戶增收、農(nóng)村發(fā)展，同時(shí)滿足游客休閑需求的農(nóng)旅結(jié)合的新型經(jīng)營(yíng)形態(tài)”。[4]這種歸納忽視了住宅占用的宅基地的流轉(zhuǎn)問(wèn)題，對(duì)于其流轉(zhuǎn)的本質(zhì)也沒(méi)有界定。筆者認(rèn)為，該種實(shí)踐體現(xiàn)的是農(nóng)民自有住宅的使用權(quán)、收益權(quán)與局部改建權(quán)的流轉(zhuǎn)，其前提是農(nóng)村集體土地所有權(quán)和農(nóng)民宅基地使用權(quán)歸屬不變。即使農(nóng)戶僅僅將閑置農(nóng)宅的使用權(quán)進(jìn)行了流轉(zhuǎn)，由于我國(guó)“地隨屋走”的房地產(chǎn)權(quán)制度，農(nóng)宅占用范圍內(nèi)的宅基地“使用權(quán)”也會(huì)同時(shí)讓渡。因此從形式上看，農(nóng)宅合作社是為實(shí)現(xiàn)農(nóng)宅使用權(quán)流轉(zhuǎn)、托管經(jīng)營(yíng)等經(jīng)濟(jì)利用目的而成立的集體經(jīng)濟(jì)組織；從實(shí)質(zhì)上看，農(nóng)宅合作社是農(nóng)民將權(quán)屬本質(zhì)不變的閑置宅基地及（或）其上的農(nóng)宅，暫時(shí)交給合作社經(jīng)營(yíng)管理，以實(shí)現(xiàn)資源利用、財(cái)產(chǎn)增值的一種新型宅基地及（或）其地上農(nóng)宅的經(jīng)濟(jì)利用方式。

1.農(nóng)宅合作社是一種新型農(nóng)宅合作利用方式

農(nóng)宅合作是“堅(jiān)持農(nóng)村集體土地所有權(quán)和農(nóng)民宅基地使用權(quán)歸屬不變”，將其“使用權(quán)”是由農(nóng)宅戶主暫時(shí)讓渡給合作社進(jìn)行企業(yè)化經(jīng)營(yíng)管理，以實(shí)現(xiàn)資源利用、財(cái)產(chǎn)增值的一種新型農(nóng)宅合作利用方式。

2.農(nóng)宅合作社是一種新型社會(huì)資源利用方式

農(nóng)民自愿“入社”，開(kāi)展合作經(jīng)營(yíng)，多方共享收益，這種模式有利于拓寬房產(chǎn)利用途徑，提高資源利用率，加速農(nóng)業(yè)三產(chǎn)融合發(fā)展，符合國(guó)務(wù)院辦公廳2016年1月印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》精神。

3.農(nóng)宅合作社是一種新型產(chǎn)業(yè)運(yùn)作模式

農(nóng)宅合作社將農(nóng)民閑置的宅基地整合利用，以企業(yè)化手段統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理，使土地增值、農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展，既促進(jìn)農(nóng)民本地就業(yè)，壯大村集體經(jīng)濟(jì)，還能滿足市民多樣化的休閑生活需求，開(kāi)發(fā)利用為一種農(nóng)旅結(jié)合的新型經(jīng)營(yíng)形態(tài)和產(chǎn)業(yè)運(yùn)作模式。

三、農(nóng)宅合作社的機(jī)制優(yōu)勢(shì)

1.有利于先進(jìn)管理和有序發(fā)展

在農(nóng)村閑置資源利用過(guò)程中，通過(guò)統(tǒng)分結(jié)合的“合作社”尋求一個(gè)管理結(jié)合點(diǎn)和利益橋梁，保證外界資本和管理理念的有序進(jìn)入，可以防范資本逐利導(dǎo)致的過(guò)度市場(chǎng)化對(duì)現(xiàn)有農(nóng)村土地制度造成沖擊流轉(zhuǎn)失序。相關(guān)研究表明，相比政府主導(dǎo)和農(nóng)戶私授，以集體經(jīng)濟(jì)組織為中介推動(dòng)宅基地流轉(zhuǎn)，能夠最大程度保障農(nóng)民福利[5]，從而推動(dòng)農(nóng)村宅基地制度改革的有序發(fā)展。

2.有利于拓寬模式和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展

探索不同區(qū)域狀況的農(nóng)宅利用模式，需要相對(duì)穩(wěn)定的機(jī)制，而農(nóng)宅合作社是一種適應(yīng)力強(qiáng)的形式，理論上可為更廣闊的產(chǎn)業(yè)合作提供現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度以及現(xiàn)代企業(yè)管理所需的機(jī)制平臺(tái)，進(jìn)而發(fā)展出城鄉(xiāng)協(xié)同的產(chǎn)業(yè)模式。引入社會(huì)資本能為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來(lái)持續(xù)的資金流、技術(shù)流和市場(chǎng)機(jī)遇。通過(guò)農(nóng)企對(duì)接、合作經(jīng)營(yíng)，會(huì)不斷提升鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營(yíng)理念和經(jīng)營(yíng)方式現(xiàn)代化，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的高品質(zhì)、可持續(xù)性發(fā)展。

3.有利于集約利用和全面發(fā)展

農(nóng)村土地的零散開(kāi)發(fā)方式不利于土地資源的集約利用。[6]通過(guò)農(nóng)宅合作社等統(tǒng)一組建的機(jī)構(gòu)，可對(duì)土地利用進(jìn)行集中規(guī)劃、集中建設(shè)。鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵是農(nóng)民素質(zhì)提升和拓寬致富途徑。通過(guò)參與勞動(dòng)或經(jīng)營(yíng)，“入社”農(nóng)戶可以學(xué)到先進(jìn)的生產(chǎn)技術(shù)、管理經(jīng)驗(yàn)和生產(chǎn)方式；通過(guò)按股分紅，農(nóng)戶可享受資本紅利。土地是農(nóng)民最大的資本。

四、農(nóng)宅合作實(shí)踐中需要注意的幾個(gè)問(wèn)題

1.保障性?xún)?yōu)先

為保障農(nóng)民基本居住權(quán)利，我國(guó)堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，形成了以宅基地制度為重要組成部分的中國(guó)特色土地制度。而宅基地本身的無(wú)償性、身份性，承載的是福利性、保障性的制度優(yōu)勢(shì)。創(chuàng)新宅基地利用形式，不能動(dòng)搖宅基地制度的“初心”，應(yīng)保障優(yōu)先，兼顧收益。嚴(yán)格落實(shí)農(nóng)村“戶有所居”的宅基地住房保障制度，杜絕農(nóng)戶因宅基地、農(nóng)宅“資格權(quán)”落空而實(shí)質(zhì)喪失居住權(quán)。村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)在農(nóng)宅合作社中扮演重要角色，保障和維護(hù)好入社農(nóng)戶利益，做好農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)，在農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大潮中起到穩(wěn)定器作用。

2.規(guī)范性實(shí)施

在政策層面，應(yīng)盡快配套建設(shè)地方性法規(guī)及其實(shí)施細(xì)則，規(guī)范各方行為，由集體經(jīng)濟(jì)組織切實(shí)履行宅基地分配、使用、退出、流轉(zhuǎn)等管理職責(zé)，防止有人以宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)或農(nóng)宅合作的形式在農(nóng)村建設(shè)別墅大院和私人會(huì)所，利用流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)的機(jī)會(huì)多占多得等。加強(qiáng)法律工作者的介入，為農(nóng)宅合作提供法律服務(wù)，做好盡職調(diào)查、合同審查與公益維權(quán)，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。

3.部門(mén)聯(lián)動(dòng)，系統(tǒng)推進(jìn)

農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革是一個(gè)系統(tǒng)性工程，涉及確權(quán)發(fā)證、規(guī)劃布局、審批監(jiān)管等多領(lǐng)域，需要全局謀劃，部門(mén)聯(lián)動(dòng)，既能創(chuàng)新發(fā)展，又會(huì)穩(wěn)妥推進(jìn)。一方面允許創(chuàng)新探索，另一方面將規(guī)模、形式限制在一定范圍內(nèi)，不斷反思、規(guī)范、提高，切實(shí)將政策紅利用到實(shí)處，切實(shí)惠農(nóng)惠商。

4.尋求突破，找準(zhǔn)結(jié)合點(diǎn)

深化宅基地制度改革，適度引入市場(chǎng)機(jī)制，可以提高土地使用效率，促進(jìn)農(nóng)村土地節(jié)約、集約利用，緩解城鄉(xiāng)建設(shè)用地不足，有利于形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地要素市場(chǎng)，這個(gè)過(guò)程離不開(kāi)工商資本的介入。[7]工商企業(yè)在資源占有、市場(chǎng)占有及信息占有方面均處于主導(dǎo)地位。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和地方政府要起到組織和監(jiān)管作用，搞好社會(huì)工商資本與閑置宅基地對(duì)接，保障農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)權(quán)利的行使與收益權(quán)的落實(shí)。

總之，農(nóng)村宅基地資本化改革是提高農(nóng)村宅基地利用效率的根本辦法，也是緩解當(dāng)前城鎮(zhèn)建設(shè)用地供需矛盾的強(qiáng)有力手段，在給農(nóng)民帶來(lái)可觀的財(cái)產(chǎn)性收益的同時(shí)，還是保護(hù)耕地資源的有效途徑。宅基地“三權(quán)分置”的政策利好，加上農(nóng)宅合作社等創(chuàng)新形式，將有效激活農(nóng)村閑置土地資源，讓農(nóng)民享受到土地這個(gè)“命根子”帶來(lái)的更多惠農(nóng)改革紅利。