后疫情時(shí)代基層治理的現(xiàn)代化路徑

徐蔚姌

(中央民族大學(xué) 理學(xué)院，北京 100081)

新冠肺炎疫情是新中國(guó)成立以來(lái)傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大、社會(huì)影響最深的一次突發(fā)公共衛(wèi)生事件，這不僅是對(duì)國(guó)家治理體系和治理能力的一次“大考”，更是對(duì)基層社會(huì)治理的考驗(yàn)。基層作為疫情防控和民生保障的前沿陣地，在疫情爆發(fā)初期快速響應(yīng)中央和上級(jí)號(hào)召，城市按下“暫停鍵”，社區(qū)“閉關(guān)嚴(yán)守”，公眾“居家自守”，行程碼等信息科技在疫情防控中不斷發(fā)展和運(yùn)用，有效切斷了疫情擴(kuò)散蔓延的渠道。

一、“組織化”到“再組織化”：我國(guó)基層治理現(xiàn)代化的歷史演進(jìn)

“治理”一詞最早來(lái)源于拉丁文和古希臘詞匯，原意是控制、引導(dǎo)和操控，是指公共部門(mén)、社會(huì)組織、公民個(gè)體等多元主體，為最大限度實(shí)現(xiàn)公共利益和公共需求，在統(tǒng)一有序的規(guī)則下進(jìn)行合作，共同參與國(guó)家管理。[1]我國(guó)成立以來(lái)，基層治理主要經(jīng)歷了管制時(shí)期的組織化、經(jīng)營(yíng)時(shí)期的失組織化和治理時(shí)期的再組織化三個(gè)基層治理階段。[2]

新中國(guó)成立初期，黨和國(guó)家在不斷建立健全財(cái)政、流通、勞動(dòng)工資、管理等體制的同時(shí)，集中統(tǒng)一了行政權(quán)力，依靠持續(xù)的政治動(dòng)員和強(qiáng)有力的行政命令，建立起以“單位制”為主，“街居制”為輔的管理體制，[3]職工通過(guò)單位被整合進(jìn)國(guó)家，社會(huì)閑散人員被街居體系納入統(tǒng)一管理，形成了政府高度“組織化”的管理結(jié)構(gòu)。這種無(wú)所不包、無(wú)所不管的“組織化”管理模式存在單一性的特點(diǎn)，主要表現(xiàn)在政府力量的單一性、行政運(yùn)行機(jī)制的單一性、公共資源利用的單一性，在國(guó)家成立初期對(duì)政權(quán)的鞏固、經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)揮了積極作用。

1978年改革開(kāi)放到2012年黨的十八大召開(kāi)，隨著以社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷轉(zhuǎn)型，政治領(lǐng)域也隨之發(fā)生了變化。公民權(quán)利意識(shí)不斷覺(jué)醒、公共空間不斷拓展、社會(huì)組織不斷發(fā)展和公民社會(huì)的不斷崛起，“組織化”的治理方式暴露出許多問(wèn)題和弊端，“失組織化”逐漸成為基層治理的主要態(tài)勢(shì)。雖然我國(guó)在這個(gè)階段通過(guò)了《城市街道辦事處組織條例》《中國(guó)人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》等文件，設(shè)立街道辦和社區(qū)居委會(huì)等基層機(jī)構(gòu)，將其作為基層治理的最小單元，但在實(shí)際實(shí)踐中，街道辦和社區(qū)居委會(huì)等基層機(jī)構(gòu)嚴(yán)重“行政化”，出現(xiàn)了“職能超載”的現(xiàn)象，面對(duì)出現(xiàn)的新問(wèn)題、新情況捉襟見(jiàn)肘、無(wú)能為力，難以承擔(dān)基層治理的“組織化”重任，出現(xiàn)了巨大管理“真空”。1981年3月，全國(guó)第一家物業(yè)管理公司——深圳市物業(yè)管理公司成立，標(biāo)志著市場(chǎng)力量正式參與到基層治理中，對(duì)完全行政化的基層治理模式產(chǎn)生了一定影響，這個(gè)階段的基層治理處于行政化和市場(chǎng)化之間的“失組織化”模式中。

2012年黨的十八大召開(kāi)以來(lái)，以習(xí)近平為核心的黨中央多次提出基層治理現(xiàn)代化的新理念、新思想和新戰(zhàn)略。在我國(guó)面臨城市化、信息化、全球化等多重壓力的沖擊下，明確了國(guó)家體制機(jī)制改革的總目標(biāo)是“推進(jìn)國(guó)家治理和治理能力現(xiàn)代化”，并首次提出“社會(huì)治理”的概念。這個(gè)階段的基層治理被稱(chēng)為“再組織化”的治理，主要以現(xiàn)代化治理理念為引導(dǎo)，不斷強(qiáng)化黨建引領(lǐng)，在政府發(fā)揮主導(dǎo)力量的同時(shí)，鼓勵(lì)和支持專(zhuān)業(yè)社會(huì)組織發(fā)揮市場(chǎng)作用，引導(dǎo)和動(dòng)員社會(huì)公眾發(fā)揮自律管理、規(guī)范行為和自我服務(wù)的作用和功能，采取柔性方式開(kāi)展治理工作，實(shí)現(xiàn)黨的機(jī)制、行政機(jī)制、社會(huì)機(jī)制、互助機(jī)制和市場(chǎng)機(jī)制的互補(bǔ)，從而構(gòu)建國(guó)家、社會(huì)和市場(chǎng)“多元主體”、以自治、法治、德治“三治融合”的方式進(jìn)行現(xiàn)代化治理。[4]

在疫情防控期間，組織的引領(lǐng)能力不斷凸顯、法治的管理能力不斷加強(qiáng)、多元主體的協(xié)同治理能力不斷提升、科技對(duì)治理的支撐作用不斷彰顯，“再組織化”的基層社會(huì)治理模式為疫情防控取得階段性勝利提供了堅(jiān)實(shí)保障。

二、后疫情時(shí)代我國(guó)基層治理的“短板”之困

習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)，基層是社會(huì)治理的重心，并明確“十四五”時(shí)期，要在加強(qiáng)基層基礎(chǔ)工作、提高基層治理能力上下更大功夫，要不斷吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，深入挖掘和分析后疫情時(shí)代基層社會(huì)治理的新形勢(shì)、新變化，發(fā)現(xiàn)基層社會(huì)治理現(xiàn)代化仍存在的“短板”和不足。

一是治理基礎(chǔ)的“薄弱性”。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡不充分的一個(gè)重要表現(xiàn)是城鄉(xiāng)發(fā)展存在明顯差異，基層經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后和緩慢，在一定程度上決定著基層社會(huì)治理具有“先天不足”的缺陷。基層經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，基礎(chǔ)設(shè)施不完善，生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施支撐力薄弱，服務(wù)性基礎(chǔ)執(zhí)行力不足，社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施安全力較低，在重大危機(jī)事件發(fā)生時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)抵抗力低、應(yīng)對(duì)能力弱。

二是制度體系的“碎片化”。在基層治理現(xiàn)代化實(shí)踐中，客觀存在治理主體間配合度較低、治理方式統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不夠、治理機(jī)制同實(shí)際發(fā)展銜接不暢等“碎片化”問(wèn)題。在黨建引領(lǐng)基層治理的問(wèn)題上，較多偏重黨建組織體系的“有形覆蓋”，忽略了黨組織對(duì)治理工作領(lǐng)導(dǎo)力的“有效覆蓋”，存在資源多主體投入、功能交叉重復(fù)等問(wèn)題。另一方面，部門(mén)治理與屬地管理的系統(tǒng)性和協(xié)同性不高導(dǎo)致行政“碎片化”，多層的權(quán)力運(yùn)行、冗長(zhǎng)的行政鏈條、職能的部門(mén)式設(shè)置、責(zé)任任務(wù)下方基層的隨意性等問(wèn)題促使基層治理機(jī)構(gòu)承擔(dān)社會(huì)治理的同時(shí)承擔(dān)著大量的行政事務(wù)，治理成本不斷增加，但是效率卻不見(jiàn)提升。

三是觀念更新的“滯后性”。當(dāng)前我國(guó)各級(jí)行政部門(mén)對(duì)基層治理的重視度還不夠高，基層治理現(xiàn)代化的認(rèn)識(shí)仍不深，對(duì)如何推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的探索和創(chuàng)新不足，主動(dòng)性不夠。由于長(zhǎng)期以來(lái)基層的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)等方面的基礎(chǔ)薄弱，基層行政部門(mén)將經(jīng)濟(jì)建設(shè)放在首位，把大量的人力、物力、財(cái)力投入到經(jīng)濟(jì)建設(shè)中，對(duì)社會(huì)建設(shè)和基層治理缺乏足夠重視。在治理觀念上，將“治理”等同于“管理”，把“基層治理現(xiàn)代化”簡(jiǎn)單地理解為做好管人、維穩(wěn)等工作，服務(wù)公眾意識(shí)較弱。而作為基層治理的重要主體之一的社會(huì)組織以利益為導(dǎo)向，未真正樹(shù)立起“以人為本”的治理理念。社會(huì)公眾利己主義較嚴(yán)重，個(gè)人利益與社會(huì)公眾利益脫節(jié)，參與基層社會(huì)治理的主動(dòng)性和積極性較弱。

四是技術(shù)運(yùn)用的“淺層性”。當(dāng)前，我國(guó)不斷強(qiáng)調(diào)完善基層基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，要將信息技術(shù)運(yùn)用到社會(huì)治理中。但各級(jí)行政機(jī)構(gòu)重在設(shè)施建設(shè)，在技術(shù)與治理融合上缺乏主動(dòng)性和創(chuàng)新性，“互聯(lián)網(wǎng)+基層治理”的配套制度不完善，信息整合和共享機(jī)制不健全，數(shù)據(jù)采集方式落后且準(zhǔn)確性和利用率不高，各部門(mén)之間為實(shí)現(xiàn)信息共享、協(xié)同共治，導(dǎo)致資源利用率低，基層治理和服務(wù)的精準(zhǔn)度不高。

三、后疫情時(shí)代基層治理現(xiàn)代化的路徑探索

協(xié)同治理是推動(dòng)基層治理現(xiàn)代化的必然要求，其克服了單中心的政府治理模式及其官僚制的組織形式的不足，又彌補(bǔ)了完全市場(chǎng)治理的缺陷。針對(duì)上述研究發(fā)現(xiàn)的基層治理的短板和不足，筆者從主體、組織、制度、技術(shù)和情感五個(gè)方面協(xié)同治理探索基層治理現(xiàn)代化路徑。

(一)主體協(xié)同驅(qū)動(dòng)基層合作治理

政府是我國(guó)各層面治理的主體，也是基層治理中最重要的組成部分。在“再組織化”基層治理模式中，基層政府與上級(jí)政府是自上而下的命令與服從、指揮與被指揮的單向權(quán)力運(yùn)行，基層各部門(mén)之間以自身事務(wù)為中心進(jìn)行專(zhuān)業(yè)化運(yùn)作，極大阻礙了各種信息、資源的流動(dòng)。在基層治理現(xiàn)代化中，主體協(xié)同是指從縱向、橫向和斜向三個(gè)角度協(xié)調(diào)整合各級(jí)資源，讓各級(jí)政府部門(mén)在各盡其責(zé)中相互協(xié)調(diào)配合，形成合力推進(jìn)基層治理。

縱向協(xié)同是指包括中央政府與地方政府、地方各級(jí)政府之間及與其所轄部門(mén)之間的協(xié)同關(guān)系；橫向協(xié)同是指同一層級(jí)但不存在隸屬關(guān)系的政府之間、同一政府內(nèi)部不同部門(mén)之間的協(xié)同關(guān)系；斜向協(xié)同是指處于不同層次且無(wú)隸屬關(guān)系的政府及部門(mén)之間的協(xié)作關(guān)系。我國(guó)政治學(xué)學(xué)者林尚立指出，任何一個(gè)國(guó)家，其中央和地方之間的關(guān)系直接決定了整個(gè)國(guó)內(nèi)政府間關(guān)系的基本格局，決定了地方政府在整個(gè)國(guó)家機(jī)構(gòu)體系中國(guó)的地位和權(quán)力范圍。[5]縱向協(xié)同更加側(cè)重在整個(gè)國(guó)家系統(tǒng)層面統(tǒng)一步調(diào)，自上而下推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化，而橫向協(xié)同則是在上級(jí)的部署下，動(dòng)員各部門(mén)共同治理，斜向協(xié)同則進(jìn)一步連接了縱向和橫向協(xié)同關(guān)系中的節(jié)點(diǎn)，在基層治理中形成了一張關(guān)系緊密的協(xié)同治理網(wǎng)。效率是基層治理現(xiàn)代化的衡量標(biāo)準(zhǔn)之一，只有各級(jí)政府各部門(mén)結(jié)合職能職責(zé)共同發(fā)力，以調(diào)配有限的資源，最大限度實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益和滿(mǎn)足公眾需求。

(二)組織協(xié)同推動(dòng)基層網(wǎng)格治理

社會(huì)是由各個(gè)組織集結(jié)而成的，需要各個(gè)組織之間相互協(xié)同、合作、聯(lián)動(dòng)共同治理。社會(huì)系統(tǒng)學(xué)派創(chuàng)始人巴納德將有意識(shí)的協(xié)調(diào)兩個(gè)或兩個(gè)以上的人的活動(dòng)或力量的系統(tǒng)定義為組織?；谶@個(gè)定義，筆者將組織協(xié)同理解為除政府組織之外的一切社會(huì)組織、市場(chǎng)主體、社會(huì)公眾等主體間相互協(xié)同合作的關(guān)系，在基層治理中主要是表現(xiàn)為社區(qū)、企業(yè)、協(xié)會(huì)和社會(huì)公眾等四類(lèi)主體。

第一類(lèi)主體是社區(qū)，是社會(huì)的基本組成單元，也是基層社會(huì)管理的細(xì)胞和最基礎(chǔ)的環(huán)節(jié)，在社會(huì)治安、社會(huì)救助、物業(yè)管理等基層治理領(lǐng)域發(fā)揮著重要作用。第二類(lèi)主體是企業(yè)，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中以營(yíng)利為目的、人類(lèi)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基層組織形式，其中以家政服務(wù)、物業(yè)管理等服務(wù)類(lèi)企業(yè)為代表參與到基層治理中。第三類(lèi)組織主體是以協(xié)會(huì)、行會(huì)、商會(huì)等形式存在的社會(huì)組織，是介于政府與企業(yè)之間的一種組織形態(tài)，具有非營(yíng)利性、公益性和志愿性等特點(diǎn)。第四類(lèi)組織主體是社會(huì)公眾，其既是社會(huì)治理的對(duì)象，也是基層治理的主體。在基層治理現(xiàn)代化過(guò)程中，既要政府發(fā)揮統(tǒng)一組織和管理的功能，又要各類(lèi)社會(huì)組織發(fā)揮調(diào)動(dòng)社會(huì)資源的靈活性?xún)?yōu)勢(shì)，不僅政府與社區(qū)、企業(yè)、社會(huì)組織、社會(huì)公眾等治理主體之間要建立協(xié)同合作關(guān)系，社區(qū)、企業(yè)、社會(huì)組織、社會(huì)公眾等非政府組織之間也要建立伙伴關(guān)系，形成政府——社區(qū)——社會(huì)公眾、社區(qū)——社會(huì)組織——企業(yè)——社會(huì)公眾等三方、四方協(xié)同的網(wǎng)絡(luò)狀合作關(guān)系，做到各司其職、各盡其責(zé)，又做到相互配合，構(gòu)建科學(xué)高效的基層治理模式，實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

(三)制度協(xié)同促進(jìn)基層規(guī)范治理

基層治理現(xiàn)代化，最重要的是體制機(jī)制的現(xiàn)代化和人的現(xiàn)代化，相比較而言，制度因其可以改造人的素質(zhì)和規(guī)范人的行為、可以制約治理者的濫權(quán)和失職等優(yōu)勢(shì)具有根本性?；鶎又卫憩F(xiàn)代化既要遵循社會(huì)發(fā)展的自然規(guī)律，也要從制度供給角度明確治理邏輯，形成“契約化治理”。

制度主要分為正式制度和非正式制度。正式制度是指以政府名義制定并要求各級(jí)政府部門(mén)行使其職能的條例，在一定程度上指明了社會(huì)發(fā)展的方向和實(shí)施舉措的大體框架；非正式制度則是社會(huì)公眾在日常生活中形成的、共同認(rèn)可的，具有例行化和韌性的規(guī)則約定。兩者在基層治理現(xiàn)代化中缺一不可。完善的正式制度是基層社會(huì)治理現(xiàn)代化的必要條件，也是多元主體參與基層治理提供制度保證。要建立基層治理現(xiàn)代化制度，就必須要堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度，完善人民當(dāng)家作主制度體系，加強(qiáng)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)，構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系，健全完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障制度，建立共建共治共享的社會(huì)治理制度，分類(lèi)推進(jìn)應(yīng)急管理、公共衛(wèi)生等領(lǐng)域管理體制改革，實(shí)現(xiàn)行政服務(wù)、市場(chǎng)服務(wù)、社會(huì)服務(wù)的對(duì)接和整合。同時(shí)要在正式制度無(wú)法完全覆蓋涉及的范圍和領(lǐng)域，發(fā)揮講究誠(chéng)信、村規(guī)民約等非正式制度的導(dǎo)向、激勵(lì)、約束等社會(huì)治理功能，彌補(bǔ)正式制度的不足，兩者在相互協(xié)調(diào)配合下，共同作用于人們的生產(chǎn)生活，規(guī)范治理主體和治理對(duì)象的行為，實(shí)現(xiàn)治理有序化。

(四)技術(shù)協(xié)同加速基層智慧治理

現(xiàn)代化離不開(kāi)信息化，離不開(kāi)技術(shù)的運(yùn)用和發(fā)展。技術(shù)賦能是一種追求效率、降低風(fēng)險(xiǎn)的治理程式，是實(shí)現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化的必然要求和重要抓手。

隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來(lái)和互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的不斷發(fā)展，大數(shù)據(jù)、5G、區(qū)塊鏈等信息技術(shù)極大改變了人們的生活方式，潛移默化地影響著各行各業(yè)的發(fā)展。在后疫情時(shí)代的基層治理中，除了權(quán)力和資源的整合外，還應(yīng)借助信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)治理渠道的暢通，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)主體擴(kuò)充、關(guān)系重構(gòu)和觀念更新。在技術(shù)賦能基層治理現(xiàn)代化過(guò)程中，要加快智能化基層設(shè)施建設(shè)，暢通政務(wù)、醫(yī)療、教育、交通、監(jiān)管等公共職能協(xié)同渠道，構(gòu)建深層次全方位多領(lǐng)域的數(shù)字化治理系統(tǒng)，不斷拓展基層治理新空間。同時(shí)，加快推進(jìn)治理技術(shù)和服務(wù)體系的融合，重構(gòu)以公眾為中心的治理理念，實(shí)現(xiàn)以多元化主體服務(wù)多樣化公眾，以智能化方式實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)化服務(wù)。

(五)情感協(xié)同重構(gòu)基層關(guān)系治理

社會(huì)治理中所需要的情感本質(zhì)是公共精神。當(dāng)傳統(tǒng)社會(huì)管理體制向新型社會(huì)管理體制轉(zhuǎn)變時(shí)，客觀上要求伴隨著價(jià)值觀念、道德倫理和生活方式等非正式制度安排的轉(zhuǎn)變，形成新的文化精神或社會(huì)心理基礎(chǔ)，最關(guān)鍵的就是培育新的“公共精神”。德國(guó)哈貝馬斯曾提出“公共性或公共領(lǐng)域是公民參與公共事務(wù)的地方，公共精神與公共輿論緊密相連，是包含個(gè)人犧牲精神的時(shí)代精神的客觀形式”。

實(shí)現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化，要樹(shù)立“公”優(yōu)先于“私”的正確觀念，明確公與私、公共利益與個(gè)人利益是相輔相成、互惠合作的統(tǒng)一體，在思想源頭上動(dòng)員社會(huì)公眾參與基層社會(huì)治理，共同構(gòu)建良好生產(chǎn)生活環(huán)境。加強(qiáng)公共教育，培養(yǎng)公眾公共理性、公共情懷和基本的公共倫理道德素養(yǎng)，增強(qiáng)公共價(jià)值認(rèn)同。積極發(fā)揮榜樣示范教育的作用，以榜樣的公共情懷、公共美德和公共行為影響他人，進(jìn)而形成優(yōu)良的道德品質(zhì)和公共文明素養(yǎng)，培育和提升公眾的責(zé)任意識(shí)、服務(wù)意識(shí)、文明意識(shí)和治理參與意識(shí)。同時(shí)，積極動(dòng)員公眾參與治理實(shí)踐，組織開(kāi)展走進(jìn)社區(qū)、志愿服務(wù)等活動(dòng)，是公眾深入實(shí)踐體驗(yàn)奉獻(xiàn)與幸福，不斷鞏固和培育治理公共精神，創(chuàng)造良好的社會(huì)治理環(huán)境。