成德同城化背景下交界地帶融合發(fā)展研究

朱淑君

（中共德陽市委黨校，四川 德陽 618000）

一、成德交界地帶融合發(fā)展的初步成效

（一）合作機制基本建立

作為成都都市圈中最早實施同城化戰(zhàn)略的區(qū)域，成德同城化在建立同城化合作機制上走在了前列。而作為先行先試區(qū)的成德交界地帶（即成都的青白江和德陽的廣漢、成都的彭州和德陽的什邡、成都的金堂和德陽的中江）更是率先建立了較為完善的合作機制。目前，廣漢與青白江已制定聯(lián)席會議制度，先后簽署了有關(guān)協(xié)調(diào)發(fā)展、統(tǒng)戰(zhàn)領(lǐng)域、思想文化、衛(wèi)生健康等領(lǐng)域的合作協(xié)議。彭州、什邡共同組建了彭什區(qū)域協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，成立了規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)、交通等工作專班，建立起機構(gòu)、機制、制度三位一體的協(xié)同機制。中江、金堂兩地政府建立了由兩縣黨委政府主要領(lǐng)導(dǎo)為召集人的區(qū)域合作聯(lián)席會議制度以及推進工作機制和重大問題協(xié)商機制，形成了全方位交流合作格局。凱州新城作為中江與成都的重點合作區(qū)域，已與成都東部新區(qū)辦建立了工作日常對接機制和定期交流機制，并每月組織人員開展一次專題對接工作。

（二）融合發(fā)展實施方案編制完成

2020年5月，青白江—廣漢、彭州—什邡、金堂—中江三組成德交界地帶的融合發(fā)展實施方案正式公布。三個方案圍繞成德同城化發(fā)展累計梳理出52個重點項目。按照實施方案，交界地帶雙方將在基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟聯(lián)動發(fā)展、平臺合作共建、公共服務(wù)便民共享、人才交流互動、生態(tài)環(huán)境共保聯(lián)治等方面進行深入合作。

（三）交通連接日益順暢

連接中江、金堂兩地主要城區(qū)的區(qū)域骨干道路——中金快速通道已于2017年底全面通車，極大地縮短了兩縣的交通距離。廣漢與青白江已確定同規(guī)同標加快7條城市道路對接。其中，總投資2億元的連接德陽高新區(qū)與青白江城區(qū)的主干道玉璋路目前基本完工，2021年能夠?qū)崿F(xiàn)通車。屆時，廣漢到青白江的車程將縮短至10分鐘左右。在城際公交運行方面，目前已開通廣漢至青白江、廣漢至新都、什邡至彭州、中江至金堂4條城際公交線路，成德同城感逐步增強。

（四）產(chǎn)業(yè)合作進一步加強

農(nóng)業(yè)合作日益緊密。以彭州、什邡兩地為例，什邡馬井鎮(zhèn)種植的蔬菜一半以上通過彭州市蒙陽鎮(zhèn)的國際農(nóng)產(chǎn)品交易中心銷往全國各地。此外，兩地蔬菜營銷大戶之間通過相互持股、共同發(fā)布蔬菜價格信息、共享市場需求信息等方式保持著緊密的合作。目前，彭州、什邡兩地正聯(lián)合申報國家級天府蔬香現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，并圍繞川芎產(chǎn)業(yè)共同建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)。

工業(yè)合作在重點領(lǐng)域達成共識。如中江縣凱州新城重點發(fā)展高端裝備制造、新一代電子信息、先進材料等產(chǎn)業(yè)，金堂縣淮州新城則著力發(fā)展節(jié)能環(huán)保、通用航空和應(yīng)急安全產(chǎn)業(yè)。

文旅合作取得新進展。中江與金堂于2017年簽訂了旅游合作協(xié)議書。目前，兩地已對接編制旅游發(fā)展規(guī)劃，共同制定旅游聯(lián)合推介營銷方案，編印兩地旅游宣傳手冊等宣傳資料，研究打造短途精品旅游線路。廣漢三星堆博物館與成都金沙遺址博物館建立了“聯(lián)票”參觀運營模式，并開通了成都—熊貓基地—三星堆、廣漢城區(qū)—熊貓基地—三星堆兩條成德國寶旅游專線。

（五）跨區(qū)域?qū)徟?wù)取得重大突破

2020年4月，青白江區(qū)有關(guān)部門與廣漢市有關(guān)部門簽訂了《青白江廣漢審批服務(wù)事項跨區(qū)域通辦協(xié)議》，在四川率先打破行政地域限制，實現(xiàn)了審批服務(wù)跨區(qū)域通辦［1］。協(xié)議梳理出公司設(shè)立登記、申報納稅、道路運輸經(jīng)營許可等首批33項跨區(qū)通辦事項，開發(fā)了窗口協(xié)助幫辦、數(shù)據(jù)線上跑路等模式。申請人通過網(wǎng)上辦理、窗口直接辦理、現(xiàn)場幫辦代辦等方式，即可輕松實現(xiàn)申請材料遞交和證件領(lǐng)取的跨區(qū)域辦理，不需再跨地區(qū)跑腿辦證，為廣青兩地企業(yè)和群眾辦事提供了極大便利。2020年10月29日，廣青兩地簽訂第二批跨區(qū)通辦委托事項授權(quán)書，至此，廣青跨區(qū)通辦事項增至70項。

（六）社會事業(yè)合作更加深入

在人才招聘方面，通過網(wǎng)絡(luò)招聘等形式，德陽的廣漢、什邡分別與成都的青白江、彭州聯(lián)合開展招聘活動，促進了交界地帶企業(yè)用工需求共享和人才合理流動。

在干部培養(yǎng)方面，由彭什兩地市委主辦，兩地組織部、黨校承辦的“彭什跨區(qū)域資源轉(zhuǎn)化合作領(lǐng)導(dǎo)干部研討班”已連續(xù)開辦兩期，為兩地領(lǐng)導(dǎo)干部深入交流兩地經(jīng)濟社會發(fā)展情況提供了重要的交流平臺，也為之后的深入合作打下了堅實基礎(chǔ)。

在教育服務(wù)方面，廣青兩地在兩地交界地帶聯(lián)合打造了德陽·新鷗鵬國家級教育小鎮(zhèn)。目前，該小鎮(zhèn)的重點項目——巴川公學(xué)的教學(xué)樓、食堂、操場已竣工驗收并投用。彭什區(qū)域教育協(xié)同發(fā)展聯(lián)盟已成功組建，極大地促進了兩地師資的交流與學(xué)習(xí)。

在養(yǎng)老服務(wù)方面，成德交界地帶已實現(xiàn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險關(guān)系無障礙轉(zhuǎn)移。

二、成德交界地帶融合發(fā)展存在的問題

（一）合作運行效果欠佳

雖然當前成德兩地交界地帶已建立各種合作機制，但存在交界地帶雙方利益共同點挖掘不夠、合作缺乏規(guī)范性約束和監(jiān)督以及利益分配機制不夠完善等問題，使得合作機制運行情況和落實情況還不夠好，且未形成長效機制。主要表現(xiàn)為：交流次數(shù)少，交流方式單一；部分合作停留在表面，未進行深層次的研究謀劃；合作過程中溝通時間長，決策緩慢。

（二）合作不夠深入，合作面較窄

目前，成德交界地帶合作主要以道路、農(nóng)業(yè)等基礎(chǔ)設(shè)施合作和社會事業(yè)合作為主，產(chǎn)業(yè)方面的合作不多。成都的彭州擁有西南最大的農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場——四川國際農(nóng)產(chǎn)品交易中心，什邡擁有馬井鎮(zhèn)無公害蔬菜基地，兩地在農(nóng)業(yè)方面長期保持密切的合作，但成德兩地其他交界區(qū)域的農(nóng)業(yè)合作較為薄弱，如中金兩縣優(yōu)勢特色農(nóng)業(yè)食用菌、中藥材等合作雖已達成共識，但未取得實質(zhì)性進展。此外，交界地帶第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)之間合作還主要停留在規(guī)劃階段，實質(zhì)性合作較少。

（三）交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后于經(jīng)濟發(fā)展

雖然交通基礎(chǔ)設(shè)施項目是交界地帶各方合作最多的領(lǐng)域，但交界地帶部分道路和軌道交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍滯后于經(jīng)濟發(fā)展需要，在一定程度上阻礙了產(chǎn)業(yè)合作和轉(zhuǎn)移。如金簡仁快速路北延線中江段作為凱州新城對接成都“東進”骨干道路，意義重大，目前德陽境內(nèi)呼應(yīng)成都“東進”戰(zhàn)略的凱州新城已成雛形，但金簡仁快速路北延線中江段尚未開工建設(shè)。此外，彭什兩地個別重點交通項目還沒有進入國省市規(guī)劃“盤子”，也影響了兩地與周邊地區(qū)的路網(wǎng)通達程度。

（四）土地、資金等要素保障不足

土地要素方面。按照規(guī)劃，廣漢市交通、水利、能源等單獨選址項目用地總指標為2835畝，但實際上僅修建天府大道北延線、龍泉水庫、污水處理廠（站）、廣金公路項目就需要2800余畝，用地指標缺口很大。什邡市的交通路網(wǎng)項目和蔬菜、旅游康養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)項目，濛陽新城和馬井新城等基礎(chǔ)設(shè)施項目，也存在土地指標不足的問題。

資金要素方面。邊界合作項目普遍存在資金籌集困難的問題。邊界合作項目往往涉及跨行政區(qū)域土地拆遷、交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，這些事項都需要資金的推動才能得到有效解決。而當前成德兩市邊界合作主要依靠政府主導(dǎo)和推動，上級政府補助占投資比例較低，且本級政府資金有限，配套資金籌集困難，使得邊界合作項目推進緩慢。同時，由于成德交界地帶城市經(jīng)濟發(fā)展水平存在差距，資金投入能力不同，這也導(dǎo)致有關(guān)合作項目建設(shè)進度不一致。

三、推動成德交界地帶進一步融合發(fā)展的思考

（一）深入挖掘利益共同點

當前，交界地帶融合發(fā)展存在合作機制運行效果欠佳、合作不夠深入等問題，其產(chǎn)生原因很大程度上在于交界地帶合作雙方利益共同點太少、利益共同點挖掘不充分。因此，要解決這些問題，就需要深入挖掘合作雙方的利益共同點。具體來講，就是要充分利用好現(xiàn)有合作機制和平臺，加強溝通協(xié)商，結(jié)合兩地政府資源稟賦現(xiàn)狀和短期中長期經(jīng)濟社會發(fā)展重大需求，充分發(fā)揮比較優(yōu)勢和“1+1＞2”的合作效應(yīng)；深入挖掘利益共同點，找準合作重點，持續(xù)拓寬雙方合作的廣度和深度，促進資源在區(qū)域間的合理配置，提高資源的配置效率，實現(xiàn)互利共贏。

（二）完善利益分配機制

合作的可行性在于合作的雙方有共同的利益，并且利益大于成本，而合作的持續(xù)性還需要有合理的利益分配機制做保障。因此，為了確保交界地帶合作雙方能夠長期有效進行，不僅需要深挖利益共同點，還需要建立完善的利益分配機制。

一方面，要建立利益補償機制。對邊界合作中的受損方或者為邊界區(qū)整體發(fā)展利益做出貢獻的一方，在資金、技術(shù)、人才和政策方面給予支持和合理補償。例如，水源地上游地區(qū)對水資源的保護和治理是一種具有正外部性的經(jīng)濟活動。上游地區(qū)為此花費了一定的資金成本和人力成本，下游地區(qū)作為受益者，根據(jù)“誰受益、誰補償”的原則，應(yīng)該對上游地區(qū)進行合理補償。

另一方面，要完善利益共享機制。由于邊界地區(qū)在經(jīng)濟發(fā)展水平、資源稟賦、勞動力素質(zhì)、自然基礎(chǔ)條件等方面存在差異，各地區(qū)對邊界合作整體發(fā)展的貢獻度就有區(qū)別，這些因素的存在決定邊界合作收益的分配具有差異性和不平衡性。因此成德邊界合作還需要打破“吃大鍋飯”的平均主義思想，減小區(qū)域外部性，由合作區(qū)域的財政局、地稅局、國稅局等多部門共同參與稅收等利益分享工作機制的制定。在制定分配方案時，要綜合考慮雙方在土地、資金、管理服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施等方面的投入，并賦予相應(yīng)權(quán)重進行合理分配，對那些經(jīng)過協(xié)商無法達成一致分配意見的收入，可納入共享資金庫，作為下一步合作資金。

（三）加強對合作雙方的正向激勵

當前，缺乏有效的激勵機制是交界地帶融合發(fā)展取得的實質(zhì)性成果較少的原因之一。因此，要加強對交界地帶合作各方的正向激勵，提高合作各方的積極性和主動性?？蓮囊韵氯齻€方面加強激勵。一是建立專項激勵基金，用于獎勵在邊界合作中有突出貢獻的政府、企業(yè)及個人。二是創(chuàng)新稅費制度，對于合作成效顯著的企業(yè)適當給予專項稅收優(yōu)惠。三是加強精神層面激勵，對交界地帶合作工作做得好的企業(yè)和部門，可授予專項的榮譽和稱號，并在大型媒體和平臺上進行大力表彰和宣傳［2］。

（四）加強對合作的全過程監(jiān)督和約束

缺乏對合作各方行為的有效監(jiān)督和約束也是影響交界地帶融合發(fā)展成效的原因之一。因此，要加強對合作過程中合作各方的行為監(jiān)督和約束。

一方面，可通過反向激勵進行約束。對企業(yè)、個人拒絕落實合作協(xié)議條款、騙取獎勵資金等行為要進行適當懲罰，督促其改進或依法取締其合作資格。對合作過程中不作為、慢作為、違背經(jīng)濟規(guī)律、干預(yù)市場對區(qū)域一體化構(gòu)成阻礙的政府機構(gòu)或部門，可在績效考核中予以適當扣分。

另一方面，要加強監(jiān)督。利用第三方組織或成立邊界合作委員會開展監(jiān)督工作，同時開發(fā)專門的APP或微信公眾號，為群眾和媒體提供一個專門的、便利的監(jiān)督通道。

（五）加強交通互聯(lián)互通

交通上的互聯(lián)互通是融合發(fā)展的重要基礎(chǔ)，對促進生產(chǎn)要素自由流動意義重大。推動成德邊界融合發(fā)展，應(yīng)把交通一體化作為融合發(fā)展先行領(lǐng)域，結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展和群眾出行等實際需要，全面打通交界地帶“斷頭路”、拓寬“瓶頸路”，加快跨區(qū)域軌道交通建設(shè)，共同爭取成都城市鐵路軌道交通向交界地區(qū)延伸，搭建起高效的互聯(lián)互通交通網(wǎng)絡(luò)。對于重點交通項目，要實施掛圖作戰(zhàn)，將責(zé)任落實到具體分管領(lǐng)導(dǎo)，定期組織集體會商，及時解決項目推進過程中遇到的困難和問題。

（六）加強要素保障，解決發(fā)展瓶頸

第一，加強土地要素保障。合理調(diào)整完善土地利用總體規(guī)劃，如將本年沒有用完的指標調(diào)到下一年統(tǒng)籌使用，同時，每年年初認真開展用地需求研判工作，科學(xué)制定供地計劃，分批次報經(jīng)批準，做好供地前期工作；探索在交界地帶范圍之外合理調(diào)劑土地指標，最大限度保障重大項目建設(shè)用地；探索在更大范圍內(nèi)實現(xiàn)建設(shè)用地和耕地的平衡，提高土地閑置區(qū)域的利用效率；統(tǒng)籌實施土地整治、高標準農(nóng)田建設(shè)、歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾等，在新增耕地和產(chǎn)能經(jīng)核定后，將這些用地用于補充耕地［3］。

第二，加強資金要素保障。加大轉(zhuǎn)移支付力度，增強縣市區(qū)政府融合發(fā)展經(jīng)費保障能力；加強區(qū)域政策與財政、投資、金融、產(chǎn)業(yè)等政策的協(xié)調(diào)配合，統(tǒng)籌用好各級政府預(yù)算內(nèi)基礎(chǔ)建設(shè)資金等財政性資金，加大對跨區(qū)域交通、生態(tài)環(huán)保、水利等重大項目的支持力度；充分用好地方政府債券資金，同時加強政府、企業(yè)和銀行三者之間的對接，加強政府與社會資本合作，保障區(qū)域重大項目尤其是在建項目的正常資金需求［4］。

四、結(jié)語

當前，同城化發(fā)展、區(qū)域一體化發(fā)展等跨區(qū)域發(fā)展方式是我國經(jīng)濟發(fā)展的主要趨勢。交界地帶因具有地理位置相接的天然優(yōu)勢，成為同城化發(fā)展、一體化發(fā)展的先行示范區(qū)，也是加快同城化發(fā)展、一體化發(fā)展格局形成的重要突破點。深入挖掘交界地帶各方利益共同點、完善利益分配機制、加強對合作雙方的正向激勵、強化對合作的全過程監(jiān)督和約束等舉措有助于解決交界地帶融合發(fā)展過程中的合作積極性不高、合作不深入、合作面窄等問題。