重大決策社會穩(wěn)定效應的實現(xiàn)路徑研究
——以杭州余杭出租車改革為例

■周旭霞/文

重大決策社會穩(wěn)定效應的實現(xiàn)路徑研究
——以杭州余杭出租車改革為例

■周旭霞/文

重大決策的社會穩(wěn)定風險評估（以下簡稱“穩(wěn)評”），起初是由地方政府為處理復雜的社會矛盾、完成繁重的維穩(wěn)任務而摸索出來的一種工作方法，帶有地方性和權(quán)宜性。但隨著其不斷的深入，中央和地方政府發(fā)現(xiàn)穩(wěn)評確實可以發(fā)揮社會矛盾化解與社會風險預警的積極功能，故而穩(wěn)評逐步成為相對制度化和模式化的社會治理創(chuàng)新成果被加以復制與推廣。20世紀70年代以來，為了提高公共政策的質(zhì)量、有效規(guī)避和化解可能引起的社會風險，美國等一些西方國家開始在公共政策制定與實施過程中的經(jīng)濟以及技術(shù)上的可行性評估之外，引入社會影響評價制度，對政府決策可能會引起的社會風險進行科學的評估。

出租車作為一項重要的基礎(chǔ)性公共服務，不僅是城市公共交通系統(tǒng)的補充，也是城市客運體系中不可或缺的客運組織方式。2014年下半年以來，隨著互聯(lián)網(wǎng)“專車”的興起，迫切需要對傳統(tǒng)出租車行業(yè)進行改革，而在改革中維護社會穩(wěn)定是無法回避而必須直面的問題。基于這樣的現(xiàn)實，本文以杭州余杭出租車改革為例，探討重大決策社會穩(wěn)定效應的實現(xiàn)路徑。

一、出租車改革的背景與方案

（一）出租車改革的宏觀背景

出租車是一個服務性的社會“窗口”部門，系統(tǒng)的完善程度直接影響到城市的形象。一直以來，出租車行業(yè)存在市場機制失靈和管控機制失靈的雙重特征。由于市場機制失靈的特性，需要對出租車行業(yè)進行數(shù)量、價格和服務質(zhì)量的管控以維護消費者和行業(yè)從業(yè)人員的利益，而管控機制失靈又會造成打車難及出租車價格體系的失調(diào)。

特別是2014年下半年以來，互聯(lián)網(wǎng)專車的興起，一方面為市民群眾出行提供了多樣化的選擇，客觀上緩解了打車難的困境，另一方面，新業(yè)態(tài)的進入，傳統(tǒng)出租車行業(yè)面臨著前所未有的沖擊，也引發(fā)了一些社會矛盾，如杭州余杭區(qū)出租車司機流失率已近三成，行業(yè)改革日益迫切。只有通過改革，促進傳統(tǒng)出租車與互聯(lián)網(wǎng)融合發(fā)展，鼓勵創(chuàng)新并規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)專車新業(yè)態(tài)，才能更好地滿足人民群眾出行需求。

出租車行業(yè)是城市文明的窗口，深化出租車行業(yè)改革符合當前的整體趨勢，切實做好出租車經(jīng)營體制機制的改革工作，是余杭區(qū)委、區(qū)政府、區(qū)交通集團有限公司從戰(zhàn)略高度作出的重要決策，是打破區(qū)域壁壘、促進同城一體化的重大舉措，也是遵循城市發(fā)展規(guī)律、優(yōu)化資源配置的積極探索。

另外，余杭區(qū)近年經(jīng)濟實力顯著增強，2015年，全區(qū)實現(xiàn)生產(chǎn)總值1235.66億元，比上年增長11.0%；實現(xiàn)財政總收入305.31億元，增長20.5%。余杭區(qū)有足夠的經(jīng)濟條件應對出租車改革工作。

（二）出租車改革的基本方案

余杭交通客運服務有限公司根據(jù)杭州市出租車改革指導意見，貫徹出租車同城一體化經(jīng)營，按照余杭區(qū)政府關(guān)于交運公司出租車經(jīng)營體制改革的有關(guān)意見，調(diào)整交運公司出租車運營模式，即對現(xiàn)有經(jīng)營體制進行改革，充分與市場出租車經(jīng)營模式接軌，全面實行“公司化運作、租賃制管理”的市場化運營方式。對于余杭交通客運服務有限公司而言，關(guān)鍵需要依法落實出租車經(jīng)營體制改革，妥善處理駕駛員的身份置換，從而充分實現(xiàn)市場化運營。余杭交運公司出租車駕駛員為企業(yè)編制合同用工，擬對在職駕駛員實行轉(zhuǎn)崗安置、駕培安置、終止勞動合同、出租車租賃、履行勞動合同等5種身份置換政策。

表1 出租車駕駛員身份置換選擇確認表

二、出租車改革的困惑與化解

長期以來，社會各界對出租車行業(yè)存在“打車難”、服務質(zhì)量不高、涉穩(wěn)事件多發(fā)等問題多有詬病，市場化改革呼聲強烈，而行業(yè)歷史形成的發(fā)展定位不準、運營機制僵化、經(jīng)營權(quán)屬關(guān)系復雜、利益調(diào)整困難等問題，又是實施改革的最大阻力。

（一）出租車改革的主要困難

余杭出租車改革，雖然符合當前整體宏觀形勢，駕駛員身份置換政策的條件基本滿足，但在實際操作中也存在一些困難。一是出租車駕駛員對身份置換政策的認同度。按出租車駕駛?cè)藛T身份置換政策，滿足政策一（轉(zhuǎn)崗安置）和政策二（駕培安置）人員比例只占總?cè)藬?shù)的25.77%。剩余74.23%的出租車駕駛員需要終止勞動合同。部分駕駛員會對終止勞動合同政策難以接受，從而會降低對身份置換政策的認同度。二是駕駛員對出租車相關(guān)租賃政策的接受度。一直以來，杭州余杭交通客運服務有限公司出租車主要為區(qū)域性出租車，公司對出租車駕駛員實行分片管理，余杭、瓶窯、臨平三片區(qū)駕駛員繳納的班費分別為：160元/天、110元/天和210元/天?，F(xiàn)出租車改革政策遵循杭州出租車“同城同價”的理念，自2016年4 月1日起將臨平、塘棲、余杭、瓶窯出租車班費統(tǒng)一調(diào)整為240元/天。由于瓶窯的地理位置、經(jīng)濟發(fā)展等區(qū)域優(yōu)勢不如其他區(qū)域，而部分駕駛員外出經(jīng)營意愿較小，可能對統(tǒng)一調(diào)整后的租賃價格難以接受。三是群眾對出租車運行與管理的滿意度。從目前出租車的經(jīng)營情況而言，出租車改革可能會導致一部分駕駛員流失。雖然杭州余杭交通客運服務有限公司將會對庫存出租車進行招租，但最終結(jié)果還難以估測。另外，專車未來的運行、價格與管理等政策趨勢并不十分明朗，如果市場上運行出租車大幅度減少，將會造成群眾“打車難”的現(xiàn)實。

（二）出租車改革的穩(wěn)定效應

從2015年初以來，包括沈陽、青島、南京、長春、成都、南昌在內(nèi)的多個城市，都出現(xiàn)出租車停運或罷運事件。事實上各地司機罷運的原因復雜，一方面因抗議專車或“黑車”而引發(fā)，如，2015年5月，在天津歐亞花園、水滴北門、奧城等多處出現(xiàn)出租車聚集，專車和出租車司機暴發(fā)群體沖突，引來警方介入。另一方面是出租車司機對公司所收的“份子錢”過高、調(diào)價方案不滿、或?qū)拘姓芾泶胧┑牡钟|，點燃發(fā)生罷運的導火線。如2015年1月8日，南京火車南站、小紅山客運站、祿口機場等地發(fā)生不同程度的出租車聚集、停運現(xiàn)象。部分司機提出上調(diào)起步價、實施全天候雙計費、加收長途空返費、降低承包金等訴求。9日下午4時，南京市政府通過官方微博對8日發(fā)生的出租車停運事件做出正面回應：近期，市交通、物價等部門已組織開展出租車行業(yè)調(diào)研，對南京出租汽車租賃承包費、全天候雙計費、加收長途空返費等問題進行研究，將適時啟動相關(guān)法定程序。

出租車司機為何動輒集體停止運營，以此來表達自己的意見呢？首先，我國城市出租車行業(yè)屬于典型的壟斷行業(yè)，可是出租車司機并沒有享受到壟斷帶來的高額壟斷利潤。其次，出租車司機可以通過系統(tǒng)內(nèi)部的電臺進行聯(lián)絡(luò)，自由地交換信息，充分表達自己的意見。當他們在經(jīng)營中遇到困難或者遇到競爭對手的時候，他們自然而然地通過系統(tǒng)內(nèi)部的通訊設(shè)備互相聯(lián)絡(luò)，以聯(lián)合抵制的方式表達自己的意見。地方政府為了維護城市的形象，往往會在壓力之下減輕出租車司機的負擔，提高出租車司機的收入。這就使得城市出租車司機逐漸習慣于通過集體表達意見的方式，達到自己的目的。

余杭區(qū)政府希望通過改革當前出租車監(jiān)管體制，引進更多的競爭者，實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，通過競爭為消費者提供更好的服務，同時，也希望平穩(wěn)改革，保持穩(wěn)定的社會效應。

三、出租車改革的風險調(diào)查

余杭交通客運服務有限公司對出租車改革進程做了嚴密、周到的考慮，制定了詳細的實施步驟。本文則對出租車改革啟動與實施了社會穩(wěn)定風險的評估，按社會穩(wěn)定風險評估的程序，查找與識別相關(guān)風險點，并提出了風險化解的相關(guān)措施。

（一）出租車司機基本情況調(diào)查

截至2015年12月底，交運公司共有291位出租車司機，持A1準駕的有24位，持C1準駕有132位，基本與持A2、B1、B2準駕持平，具體分布如表2所示。因素之后，對各風險因素采取有針對性的防范和化解措施，能減少決策中產(chǎn)生的各種矛盾。

表2 出租車司機持有準駕情況匯總表

（一）出租車改革的風險識別

風險識別是在風險調(diào)查及風險因素分析的基礎(chǔ)上，對主要風險因素識別的全面性和準確性進行評估。本文在風險調(diào)查的基礎(chǔ)上，依據(jù)國家中辦頒布的《關(guān)于建立健全重大決策社會穩(wěn)定風險評估機制的指導意見（試行）》和人社部《人力資源和社會保障部重大決策社會穩(wěn)定風險評估實施辦法（試行）》，采用了對照表法、專家訪談法、類比法、觀察法進行風險識別，從改革設(shè)計、政策動員、政策實施等3個階段，在政策醞釀、部門支持、分流安置、勞動補償、工作適應、合同補償、收入偏差、崗位安排、穩(wěn)定效應、群眾滿意等10個方面，共識別出23項社會穩(wěn)定風險因素。

（二）出租車改革的風險防范

為了將識別出的風險因素可能導致的影響降至最低，針對決策的各個階段所產(chǎn)生的不同類型的風險，應采用有針對性的化解措施。對于不同類型的風險因素制定有針對性的化解措施，為了保證措施落實執(zhí)行，明確了措施的責任主體、協(xié)助單位、防范職責和工作內(nèi)容。

1.加強風險防范化解的組織協(xié)調(diào)

一是構(gòu)建區(qū)級層面的組織協(xié)調(diào)機制。由區(qū)級相關(guān)單位、部門成立“交運公司出租車經(jīng)營體制機制改革維穩(wěn)工作領(lǐng)導小組”，負責交運公司改革的維穩(wěn)工作，領(lǐng)導小組下設(shè)溝通協(xié)商組和應急處理組，統(tǒng)一開展工作。

二是構(gòu)建交通集團層面的組織協(xié)調(diào)機制。參照區(qū)級維穩(wěn)領(lǐng)導小組模式，交通集團成立由黨政主要領(lǐng)導任組長的領(lǐng)導小組和相應工作小組，組建專門班子，明確具體責任，在區(qū)領(lǐng)導小組的統(tǒng)一領(lǐng)導和協(xié)調(diào)下，協(xié)同開展維穩(wěn)工作。

2.落實風險防范化解的主要措施

改革必須要兼顧各方主體的利益訴求，不僅要看到多數(shù)人的利益，也要聆聽少數(shù)利益群體的聲音，如果只從公共利益出發(fā)而忽視了個人利益，或是只照顧一部分人的利益不兼顧另一部分人的利益，就有可能引發(fā)社會風險。社會保障、人事制度改革、勞動關(guān)系等民生領(lǐng)域，是各種矛盾與問題的高發(fā)區(qū)，不少群體性事件都是因為對涉及廣大群眾切身利益的重大決策考慮不周或者估計不足而發(fā)生的。為了有效處置出租車改革可能引發(fā)的社會穩(wěn)定風險，建議交通集團和區(qū)相關(guān)職能部門加強與職工的溝通和協(xié)商，有效落實各項風險處置措施。主要包括：

一是完善分流安置政策的頂層設(shè)計。分流安置直接影響著出租車司機的切身利益，關(guān)系到社會的和諧與穩(wěn)定。雖然各部門基本本著“誰主管、誰負責”的分流安置原則，但如今出租車改革291名司機的分流安置，并不僅僅是交通集團的責任，單一由交通集團獨立承擔、獨自消化，而應協(xié)同各部門完善分流安置政策的頂層設(shè)計和具體實施。建議區(qū)委、區(qū)政府領(lǐng)導組織區(qū)編辦、區(qū)維穩(wěn)辦、區(qū)人社局、區(qū)信訪局、區(qū)財政局和區(qū)交通集團，共同商討，多方聽取意見，協(xié)同分流安置。

二是建立多方參與的協(xié)商機制。出租車經(jīng)營體制機制改革審批程序必須按照相關(guān)法規(guī)要求，規(guī)范辦理各項審批手續(xù)。出租車改革涉及交通、人社、財政等多個職能部門，應多征求相關(guān)職能部門意見，確保工作順利推進；區(qū)各相關(guān)部門要資源共享、信息互通、強化合作，合力推進人員分流、安置等問題的處置。針對司機高度關(guān)注的問題和普遍存在的重點疑慮，如合同解除的合法性等問題，統(tǒng)一簡明扼要、通俗易懂的解答口徑，做好司機最關(guān)心問題的解疑釋惑工作。

三是主動回應司機的各種訴求。暢通溝通渠道，讓出租車改革涉及的相關(guān)職能部門及時了解進展信息，及早暴露問題、及早溝通、及早解決問題；主動溝通，切實掌控話語主導權(quán)。召開座談會，教育引導司機以理性、合法的方式表達利益訴求，開通咨詢電話，回應司機疑慮，反饋司機意見；加強法制宣傳教育和維護穩(wěn)定意識教育，提高司機的法律素質(zhì)。司法調(diào)解工作必須注重維護穩(wěn)定的意識教育，提高司機顧大局、識大體意識，突發(fā)事件發(fā)生時才不會人云亦云。

表5 社會穩(wěn)定風險識別

四是保證安置政策的合法合情。解除勞動合同意味著暫時失去工作崗位，這無疑給司機失去了相對穩(wěn)定的收入來源，會在心理上形成落差，給司機們的生活也帶來很大的不便與迷茫。建議能給予司機提供1次推薦就業(yè)機會，如果司機不愿意接受推薦的就業(yè)崗位，則依法解除或終止勞動合同；綜合考慮司機的年齡、身體素質(zhì)、家庭條件等因素，確保推薦就業(yè)機會的合理性，將部分司機的不滿情緒降至最低；嚴格按照相關(guān)合同法做好司機的補償方案，確保方案公平、公正、合理，進而降低由于補償不公平、不公正而造成的社會穩(wěn)定風險。實施一定的送溫暖措施，在深入調(diào)查摸底的基礎(chǔ)上，重點加大對困難司機幫扶救助的力度，多渠道籌集補助金及補助品，適當發(fā)放過節(jié)物品以及相應的補貼。

五是提供再就業(yè)的信息和渠道。維護一個隊伍的穩(wěn)定需要各部門的配合，給司機提供相應再就業(yè)信息和渠道。在這種特殊情況下，就業(yè)信息和就業(yè)渠道是至關(guān)重要的，這也會帶給司機心理上的安慰。建立相應的網(wǎng)站。成立專門的網(wǎng)站，記錄司機的個人信息資料，定期在網(wǎng)站發(fā)布一些招聘信息，使這個網(wǎng)站成為用人單位和司機溝通的渠道，使司機在第一時間就能獲取相關(guān)的招聘信息。成立一個宣傳欄。這主要是針對司機生活環(huán)境中較難接觸到網(wǎng)絡(luò)的人群而實施的，及時把相關(guān)的招聘信息張貼到宣傳欄里。定時召開小型的招聘會。小型的招聘會可以為司機提供一個推銷自己的機會，可以使他們?yōu)榱嗽鰪娮约旱母偁幜Γ粩嗟耐晟谱约?，并且給司機希望。

六是建立預警機制和應急預案。在項目推進過程中，要時刻關(guān)注司機的動態(tài)，建立高效、靈敏的情報信息網(wǎng)絡(luò)，加強社會不穩(wěn)定因素的掌握和研判，逐步形成完善的社會穩(wěn)定風險預警機制。做好群體性事件處置等各類工作預案。由政法委牽頭，制訂群體性事件處置預案；由公安局牽頭，制訂突發(fā)性事件處置預案。對于收集的預警信息，及時與當?shù)卣凸膊块T溝通、核實。做好重點人員的疏導穩(wěn)控工作，保證本次出租車改革工作的有序進行和順利完成。

五、出租車改革的風險化解

行政決策社會穩(wěn)定風險評估就是在決策作出之前，圍繞可能存在的社會風險，進行“合法性、合理性、可行性、可控性”評估，在實施前對可能引發(fā)的矛盾沖突及其激烈程度作出評估預測，梳理風險點，并提出防范措施與解決方案，及時化解或緩解可能發(fā)生的風險，從源頭防范，為決策提供依據(jù)。

（一）出租車改革的風險預判

1.易燃預判

一是政策公布期。出租車改革方案公布之后，此階段為重要風險期，如果對分流、安置方案不滿意，很可能造成司機社會心理脆弱化，焦慮情緒增加，從眾心理增強，進而誘發(fā)社會風險因素的產(chǎn)生。

二是合同解除期。隨著合同解除期的到來，司機經(jīng)過租賃測算、工作尋找，感覺無望時，部分司機可能會加劇對分流、安置方案不滿，容易出現(xiàn)上訪等社會穩(wěn)定風險。

三是政策運行期。有的司機在新單位工作一段時間，或出租車租賃行駛一段時間后，因社會適應性差，出現(xiàn)被解雇、賺不到錢等現(xiàn)象，容易產(chǎn)生情緒波動，出現(xiàn)泄憤、不滿等行為。

2.風險變化

一是“合法性風險”逐步減少。表現(xiàn)為一開始出租車改革方案的合法性會遭受部分司機質(zhì)疑，如：個別司機反對情緒比較激烈，預計會逐步緩和。

二是“利益性風險”逐步增加。表現(xiàn)為司機的訴求具體化，更多關(guān)注“能否減少份子錢”“政府加強對專車管制”“解除合同能否多增加點補償”等利益訴求。

三是“適應性風險”迅速凸現(xiàn)。表現(xiàn)為分流安置后的司機能否迅速適應新的工作環(huán)境，有一份相對穩(wěn)定的工作。

（二）出租車風險的化解措施

本次改革按出租車駕駛?cè)藛T身份置換政策，滿足政策一（轉(zhuǎn)崗安置）和政策二（駕培安置）人員比例只占總?cè)藬?shù)的25.77%，剩余74.23%的出租車駕駛員需要終止勞動合同。改革的任務非常艱巨，本文就出租車改革的風險防范與化解提出以下建議：

其一，組織區(qū)維穩(wěn)辦、區(qū)人社局、區(qū)信訪局、區(qū)財政局和交通集團等各部門，共同商討，多方聽取意見，協(xié)同完善安置政策的頂層設(shè)計。

其二，出租車改革審批程序必須按照相關(guān)法規(guī)要求，規(guī)范辦理各項審批手續(xù)。

其三，針對司機高度關(guān)注的問題和普遍存在的重點疑慮，統(tǒng)一簡明扼要、通俗易懂的解答口徑，做好司機最關(guān)心問題的解疑釋惑工作。

其四，主動溝通。召開座談會，教育引導司機以理性、合法的方式表達利益訴求，開通咨詢電話，回應司機疑慮，反饋意見。

其五，綜合考慮司機的年齡、體力、身體素質(zhì)、家庭、通勤等因素，確保安置方案的合理性，將部分司機的不滿情緒降至最低。

其六，嚴格按照相關(guān)合同法做好司機補償方案，確保方案公平、公正、合理，進而降低由于補償不公平、不公正而造成的社會穩(wěn)定風險。

其七，給司機提供相應再就業(yè)信息和渠道，重點加大對困難司機幫扶救助力度。

其八，互聯(lián)網(wǎng)“專車”在一定程度上緩解了“打車難”，得到群眾的認可，但不可否認的是，互聯(lián)網(wǎng)“專車”也存在責任主體不清、乘客安全和信息安全缺乏保障等問題。因此，傳統(tǒng)出租車需要在新形勢下審視自身存在的不足，加快改革步伐，互聯(lián)網(wǎng)“專車”也需要建立法規(guī)制度約束，規(guī)范健康發(fā)展。當下，迫切需要政府盡快啟動“專車”改革。

其九，一項改革的成敗，關(guān)鍵看改革主體的積極性是否得到解放。人的積極性得到釋放是改革成功的最大原因。如果一線駕駛員疲于奔命無錢可賺的話，改革也就失去意義。鑒于出租車的社會公益性和當前司機的實際困難，建議政府給予一定的財政補貼，適當降低“份子錢”，使司機有個“適應期”，給夾在“開車賺不到錢”“找不到工作”之間的司機一個生存空間。

其十，建立預警機制。時刻關(guān)注司機的動態(tài)，建立高效、靈敏的情報信息網(wǎng)絡(luò)，加強社會不穩(wěn)定因素的掌握和研判，逐步形成完善的社會穩(wěn)定風險預警機制。同時，發(fā)揮區(qū)政府及相關(guān)職能部門在社會穩(wěn)定風險管理工作中的主導作用，構(gòu)建合理、通暢的風險管理聯(lián)動機制，通過指定項目風險管理工作計劃，深入開展調(diào)查分析，加強正面宣傳，優(yōu)化政策方案，妥善處理各種矛盾，全方位落實、開展風險管理工作，風險發(fā)生概率將進一步降低，風險影響程度也將減小。

在發(fā)展中維護社會穩(wěn)定是無法回避而必須直面的現(xiàn)實問題，我國正處于社會轉(zhuǎn)型期,原本在時間序列上屬于不同發(fā)展階段所面臨的問題,被壓縮到同一個時空狀態(tài)。民眾的自我利益不斷覺醒，利益訴求不斷提升，社會各個領(lǐng)域引發(fā)多元利益主體之間的矛盾與沖突，很可能以復雜化、尖銳化的方式出現(xiàn)。余杭出租車改革的實踐表明，重大決策實施社會穩(wěn)定風險評估，通過風險調(diào)查和風險識別，提出相關(guān)的風險化解與防范措施，不失為實現(xiàn)重大決策社會穩(wěn)定效應的有效路徑。

（作者單位：杭州市社會科學院）