危機(jī)管理三步曲

■宇 萍/文

危機(jī)管理三步曲

■宇 萍/文

“信訪”一詞最早出現(xiàn)在1963年12月制定的《信訪檔案分類方法》中，此后，“信訪”一詞開始被公開和廣泛使用。2005年1月10日，國(guó)務(wù)院頒布的《國(guó)務(wù)院信訪條例》中第二條明確指出，“信訪”是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請(qǐng)求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)。目前，我國(guó)的信訪制度已泛化為公民、法人或者其他組織向各級(jí)各層次的專門信訪部門和各級(jí)人大、政府、法院、檢察院及其所屬的信訪部門反映情況，提出意見、建議，主張權(quán)益并要求有關(guān)機(jī)關(guān)予以處理的綜合性活動(dòng)。隨著時(shí)代的發(fā)展，人們也漸漸地將“信訪”稱之為“上訪”。

一、集體上訪的困境及其異化的危害

（一）集體上訪產(chǎn)生的原因

相比較常用的司法維權(quán)方式來說，為何有些民眾更偏向于借助上訪的形式來解決自身的問題？關(guān)于這一問題，已經(jīng)有眾多專家學(xué)者和政府部門工作人員給出了答案。有專家認(rèn)為，上訪是民眾理性選擇的結(jié)果，在上訪中看不見的阻力會(huì)減少，并且更容易突破層層關(guān)系網(wǎng)的阻礙，有助于訪民更直截了當(dāng)?shù)貙⒆约旱脑V求轉(zhuǎn)達(dá)給政府；另外一個(gè)原因就是中國(guó)的歷史傳統(tǒng)，中國(guó)人存有“清官情節(jié)”，認(rèn)為“告御狀”和“攔轎喊冤”等諸如此類的途徑比法律更可靠更為直觀，把希望寄托在遇到“包青天”身上；當(dāng)然，還必須指出的是，中國(guó)現(xiàn)有的司法體制權(quán)威性不足，司法程序過于冗長(zhǎng)，對(duì)急于求成的民眾來說，無論是經(jīng)濟(jì)成本還是時(shí)間成本都太高，“耗不起”使民眾更傾向于借助信訪途徑維權(quán)。凡此種種，眾多原因最終導(dǎo)致了信訪成為當(dāng)前民眾維護(hù)自己權(quán)益、表達(dá)利益訴求的重要途徑。

然而在上訪活動(dòng)中，相比較個(gè)人上訪而言，民眾為何又更偏好集體上訪？因?yàn)檩^集體上訪而言，個(gè)人上訪似乎顯得“勢(shì)單力薄”“不成氣候”，表達(dá)的利益訴求容易被忽略。而集體上訪由于其具有聲勢(shì)浩大、影響廣泛、“眾人拾柴火焰高”等特點(diǎn)，從而無論是在高層政府還是在基層政府都會(huì)很快引起重視，產(chǎn)生立竿見影的效果。除此之外，民眾偏好集體上訪的另一重要原因就是個(gè)體在“法不責(zé)眾”的僥幸心理下參與集體上訪，更容易在群體的庇護(hù)下分一杯羹。

（二）集體上訪的困境

中國(guó)屬于典型的“壓力型信訪體制”，所謂的壓力型體制，不同學(xué)者針對(duì)所研究問題的不同分別給予了不同的內(nèi)涵，例如榮敬本將其概括為：一級(jí)政治組織為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超，完成上級(jí)下達(dá)的各種指標(biāo)而采取數(shù)量化任務(wù)分配方式和物質(zhì)化的評(píng)價(jià)體系。楊雪冬將其概括為：上級(jí)黨委政府用“加壓驅(qū)動(dòng)”“一手烏紗帽，一手高指標(biāo)”的方式來推動(dòng)主要工作完成的機(jī)制和手段。我們認(rèn)為壓力型體制是指上級(jí)在經(jīng)濟(jì)工作或者社會(huì)工作方面給下級(jí)施加任務(wù)的一種體制。信訪處理作為政府部門工作人員社會(huì)工作的一部分，必定成為上級(jí)對(duì)下級(jí)的考核標(biāo)準(zhǔn)之一。國(guó)務(wù)院《信訪工作條例》第七條規(guī)定：各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)將信訪工作績(jī)效納入公務(wù)員考核體系，但其實(shí)現(xiàn)實(shí)生活中卻發(fā)生了異化。條例規(guī)定要將“工作績(jī)效”納入考核標(biāo)準(zhǔn)中去，也即將信訪問題解決的效率納入到考核標(biāo)準(zhǔn)中去，但是在現(xiàn)實(shí)生活中，卻異化為“零上訪”也即不準(zhǔn)出現(xiàn)問題，也即我們所說的“一票否決制”，“壓力型信訪體制”由此產(chǎn)生。

在壓力型信訪體制之下，基層官員為了保住自己的烏紗帽，千方百計(jì)地把集體上訪事件的影響降到最低，部分官員有時(shí)為了“息訪”甚至無原則或無底線的讓步來滿足上訪者們的無理要求。這種負(fù)面的示范效應(yīng)，無疑破壞了社會(huì)正常的利益分配格局，使那些通過合法途徑維護(hù)自身權(quán)利的人產(chǎn)生一種強(qiáng)烈的不公平感。這樣，原本是為了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的制度卻給社會(huì)帶來了更多的不穩(wěn)定因素，這是集體上訪的困境之一。

另一方面，在我國(guó)現(xiàn)存政治體制內(nèi)，國(guó)家賦予信訪部門的權(quán)力是非常有限的，它的功能類似于一個(gè)“安全閥”，是民眾“訴苦”的一個(gè)渠道。信訪部門通常在“后臺(tái)”將這些信訪案件依據(jù)“屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)，誰主管、誰負(fù)責(zé)”的原則將這些案件轉(zhuǎn)送到有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)。但是普通民眾并不清楚具體操作，仍將希望全部寄托在信訪部門這一“相對(duì)獨(dú)立”的機(jī)構(gòu)之中，加之中央給基層信訪部門的巨大信訪維穩(wěn)壓力，從而造成了基層信訪功能有限性與壓力型體制下高強(qiáng)度工作的信訪困境。

（三）集體上訪異化的危害

根據(jù)《信訪工作條例》，集體信訪本身是允許的，因而經(jīng)過合法途徑正常表達(dá)利益訴求的集體信訪是體制內(nèi)公民權(quán)益救濟(jì)的必要通道，對(duì)暢通民意表達(dá)、維護(hù)民眾權(quán)益都是必要的，也不能對(duì)此采取一概敵視的態(tài)度。真正有問題的是，集體信訪的異化，也即那種并未按照法律法規(guī)所規(guī)定的程序進(jìn)行的集體上訪，通常被稱之為“非正常訪”或“非訪”，例如在政府大樓門口集體下跪、堵塞交通、圍堵政府工作人員和黨政機(jī)關(guān)等等，都可能造成惡劣的社會(huì)影響并導(dǎo)致矛盾的激化。因此，集體信訪的“變異”可能會(huì)影響政府部門的正常工作秩序，可能損害黨和政府在人民群眾心目中的良好形象，也可能會(huì)擾亂社會(huì)正常秩序和風(fēng)氣，這些危害更多是潛在的，更有甚者會(huì)帶來實(shí)質(zhì)性的危害。

二、危機(jī)管理的實(shí)施路徑

關(guān)于如何解決集體上訪這類事情，目前我國(guó)已經(jīng)有許多專家學(xué)者以及政府部門工作人員提出了許多相當(dāng)可行的辦法，有學(xué)者提出要建設(shè)信訪預(yù)警機(jī)制，對(duì)信訪制度進(jìn)行改革，嚴(yán)格執(zhí)行群眾上訪程序，還要加強(qiáng)基層領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)，暢通民意表達(dá)渠道等等。在這里我們引入一種新的應(yīng)對(duì)辦法，也即危機(jī)管理三步曲理論：預(yù)防、診斷和干預(yù)。該理論由匹茲堡州立大學(xué)教授托比.卡什及其助手約翰.達(dá)琳共同提出，并于1998年發(fā)表在《領(lǐng)導(dǎo)能力和組織發(fā)展》月刊上，其出發(fā)點(diǎn)是為了提高公司應(yīng)對(duì)商業(yè)危機(jī)的能力，指出我們要在承認(rèn)危機(jī)的基礎(chǔ)上，理性地將危機(jī)分為潛伏、應(yīng)急處置和舒緩階段。就危機(jī)處置來說，應(yīng)在不同的階段分別采取預(yù)防、診斷和干預(yù)等措施開展針對(duì)性的應(yīng)對(duì)方法。

（一）預(yù)防：建立集體上訪預(yù)警機(jī)制

古話說“安而不忘危，治而不忘亂，存而不忘亡”“防患于未然”“未雨綢繆”“圣人治病治于未發(fā)時(shí)”，就是指在危機(jī)還沒來得及發(fā)生的時(shí)候就將其消滅，這是成本最小的，但往往也是最容易被忽視的一步。執(zhí)行好這套預(yù)警機(jī)制需要有以下幾個(gè)方面的配合，分別是信息收集、過程規(guī)劃和決策執(zhí)行。

1.局勢(shì)預(yù)測(cè)

局勢(shì)預(yù)測(cè)是指根據(jù)收集到的信息對(duì)有可能出現(xiàn)的集體上訪形式以及可能參與集體上訪事件的人進(jìn)行預(yù)測(cè)。要執(zhí)行好這一步，一個(gè)相當(dāng)重要且必不可少的環(huán)節(jié)就是要做好情報(bào)收集工作。情報(bào)收集工作有兩個(gè)方面的作用，一個(gè)是通過收集情報(bào)，對(duì)那些有可能會(huì)引發(fā)集體上訪的事件例如拆遷、征地等活動(dòng)進(jìn)行預(yù)測(cè)，預(yù)測(cè)哪些人有可能參與集體上訪，在集體上訪還未形成火候的時(shí)候就將其熄滅；另一個(gè)是通過收集大量的情報(bào)，對(duì)所管轄范圍內(nèi)民眾的信息做到了若指掌，一旦發(fā)生了集體上訪事件，就能夠立即調(diào)動(dòng)相關(guān)人馬，有針對(duì)性地從事息訪活動(dòng)。

2.應(yīng)急預(yù)案

應(yīng)急預(yù)案是指當(dāng)事情并沒有按照常規(guī)路徑發(fā)展的時(shí)候可供選擇的方案。應(yīng)急預(yù)案不僅能夠?yàn)橛行?yīng)對(duì)各類突發(fā)事件提供迅速、有效、有序的行動(dòng)方案，更重要的是，應(yīng)急預(yù)案還成為建立健全應(yīng)急管理體制、機(jī)制、法治的重要抓手，它在幫助我們處理危機(jī)事件時(shí)有不可替代的作用。一個(gè)良好的應(yīng)急預(yù)案依賴于一個(gè)良好的情報(bào)收集工作，以及根據(jù)所收集的情報(bào)所進(jìn)行的較為準(zhǔn)確的局勢(shì)預(yù)測(cè)。

信訪部門亦或是其他群眾可能發(fā)動(dòng)集體上訪活動(dòng)的地方，都應(yīng)當(dāng)根據(jù)預(yù)測(cè)到的局勢(shì)，建立一系列的可供選擇的應(yīng)急預(yù)案。例如在重要的時(shí)期，各地信訪局可設(shè)置一組人員，密切關(guān)注近期多次重訪的群體，一旦發(fā)現(xiàn)對(duì)方有所異常，立刻采取行動(dòng)。

3.情景分析

情景分析試圖去仔細(xì)地描述那一系列可能出現(xiàn)的最終狀態(tài)，或已做選擇所可能帶來的結(jié)果。情景分析也是假設(shè)事件的發(fā)展順序，然后把注意力集中于因果關(guān)系和決策點(diǎn)之中。情景分析包括考慮可能出現(xiàn)的最好的或最壞的情況，也包括預(yù)防、促進(jìn)或阻礙情景出現(xiàn)的備擇方案。

根據(jù)所處情景的特征不同，可能會(huì)衍生出各式各樣的結(jié)果，這大概類似于一個(gè)樹狀圖，在每一根樹杈上都能夠衍生出幾根新的樹杈。我們?cè)谶M(jìn)行情景分析時(shí)需要時(shí)時(shí)刻刻提醒自己的就是“細(xì)致”，要盡可能地預(yù)估出每一種可能出現(xiàn)的情景也即新的樹杈，在處理集體上訪事件時(shí)，預(yù)計(jì)出最好的情況和最壞的情況，每當(dāng)事態(tài)往壞的方向發(fā)展的時(shí)候，就立即采取相應(yīng)策略把事件往好的方向上調(diào)整。有些人喜歡說“計(jì)劃趕不上變化”，從而就不為未來做任何的計(jì)劃，其實(shí)這是一種相當(dāng)錯(cuò)誤的想法，我們應(yīng)該對(duì)未來有所計(jì)劃，當(dāng)事情沒有按照計(jì)劃發(fā)展的時(shí)候我們可以對(duì)計(jì)劃進(jìn)行調(diào)整，從而在總體上掌握控制權(quán)。

（二）診斷：集體上訪的癥狀有哪些

診斷是指當(dāng)預(yù)防集體上訪事件失敗的時(shí)候，相關(guān)部門尤其是信訪部門要及時(shí)準(zhǔn)確地診斷出集體上訪的癥結(jié)所在，也即他們上訪的利益訴求有哪些、上訪主體的構(gòu)成情況如何、他們正在采取哪些行動(dòng)并且程度如何、事件涉及到哪些部門等等。

想要做到良好的診斷，有許多的方法。其中最直接、也最常用的方法莫過于信訪部門工作人員在接訪的過程中與上訪人員真誠(chéng)的溝通，在溝通的過程中對(duì)集體上訪事件進(jìn)行診斷。值得注意的是，與個(gè)人上訪不同的是，集體上訪事件要比個(gè)體上訪更復(fù)雜，涉及的人員會(huì)比較多，利益訴求彼此之間也會(huì)有些許差異。其次，如果在診斷的過程中能夠獲得專家學(xué)者的幫助，得到他們的寶貴意見，那將使診斷的結(jié)果更加科學(xué)準(zhǔn)確，也為他們?cè)诤笃谔峁┙鉀Q方案時(shí)提供便利。

我們要賦予體制更多“人情味”與“法治化”，仔細(xì)甄別每一次集體上訪的異同點(diǎn)，在診斷過程中，尤其注意要診斷清晰這樣幾個(gè)問題：一是當(dāng)事人的訴求是否合理，二是當(dāng)事人所使用的方式是否合法。根據(jù)此二者判斷結(jié)果的不同，會(huì)影響下一步具體的干預(yù)措施。

（三）干預(yù)：集體上訪事件的解決

相關(guān)理論認(rèn)為，危機(jī)發(fā)生的前24個(gè)小時(shí)是最為關(guān)鍵的，如果相關(guān)政府部門在24小時(shí)內(nèi)沒有妥善的處理矛盾，沒有迅速地給公眾提供真實(shí)有效的信息，就會(huì)被認(rèn)為“難脫干系”。應(yīng)對(duì)危機(jī)時(shí)一個(gè)非常重要的步驟就是充分利用“交流”。信訪部門必須迅速地組織接訪進(jìn)行交流、分享信息。對(duì)于信訪部門來說，在集體信訪事件發(fā)生時(shí)直接進(jìn)行干預(yù)也許并不容易，因此在預(yù)案階段就列出一些參數(shù)就顯得尤為必要了。

1.建立危機(jī)管理小組

從縣級(jí)政府到中央政府，都設(shè)有專門的信訪部門，從理論上說，信訪部門是受理上訪的專門機(jī)構(gòu)。但信訪部門在現(xiàn)在的科層體制中卻處在一個(gè)比較尷尬的地位：任務(wù)重而人手少，牽涉廣而權(quán)力小。不少地方的黨政領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為信訪部門的工作是“說起來重要，做起來次要，忙起來不要”?？雌饋硇旁L部門什么事情都要管，但經(jīng)常是許多事情都管不了，它更像是一個(gè)信息中轉(zhuǎn)站和一道情緒安全閥，具體問題最后如何處理仍取決于批轉(zhuǎn)對(duì)象和上呈對(duì)象。

當(dāng)前各級(jí)信訪部門可采取的做法是成立專門的接訪小組，而且這個(gè)小組中的成員可以來自不同的部門，特別是要涵括重點(diǎn)信訪部門的行政人員。值得注意的是，這個(gè)小組可以是一個(gè)非常設(shè)的小組，但必須不定期碰面以及執(zhí)行嚴(yán)格的規(guī)章程序，建立一個(gè)這樣的小組則更有利于解決集體上訪事件。

2.采取有效策略進(jìn)行危機(jī)干預(yù)

集體上訪事件對(duì)于雙方當(dāng)事者來說其實(shí)是一場(chǎng)博弈。在這場(chǎng)博弈之中，究竟誰能獲得最終的勝利，取決于雙方在博弈過程中所采取的策略。而雙方的這種博弈關(guān)系可以被概括為三種類型，分別是爭(zhēng)斗者-防御者模型、沖突螺旋模型、沖突的結(jié)構(gòu)變化模型。根據(jù)博弈雙方所處關(guān)系的不同，可以采取不同的策略進(jìn)行干預(yù)。

通常而言，集體信訪者在開始的時(shí)候往往采取那些比較溫和、風(fēng)險(xiǎn)比較小的行動(dòng)，當(dāng)這些行動(dòng)不起作用的時(shí)候，他們便會(huì)加大賭注，直到政府部門做出讓步或是上訪成本超出所追求的目標(biāo)時(shí)方才停止。在這個(gè)過程中，政府部門始終扮演著防御者的角色。但其實(shí)在現(xiàn)實(shí)生活中，政府部門很少是處于被動(dòng)地位的。信訪者與政府之間的關(guān)系更像是沖突螺旋模型，即沖突雙方螺旋式的采取新措施對(duì)抗對(duì)方，這個(gè)沖突一旦開始，便很難結(jié)束。還需要注意的是，集體上訪者和信訪部門的關(guān)系還受諸多因素的影響，會(huì)使兩者的關(guān)系發(fā)生波動(dòng)，這些因素包括心理的變化、群體的變化和社區(qū)的變化等等，我們此時(shí)將這種關(guān)系視為結(jié)構(gòu)變化模型。這個(gè)時(shí)候我們需要做的，就是妥善地處理好這些自變量，從而控制因變量。

三、危機(jī)管理應(yīng)用的優(yōu)點(diǎn)與局限性

（一）優(yōu)點(diǎn)

將危機(jī)管理三步曲理論應(yīng)用到集體信訪事件的解決機(jī)制中的一個(gè)很明顯的優(yōu)點(diǎn)，就是可以時(shí)刻向我們灌輸一種“待命”的理念，讓我們做到居安思危。我們?cè)谔幚硇旁L工作中一個(gè)很大的問題就是不問不管，不發(fā)不動(dòng)，缺乏一種危機(jī)意識(shí)或者待命意識(shí)，在偶爾的有所作為以后，在接下來的相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間里就又開始消極待命了。危機(jī)管理三步曲理論不僅能夠使工作人員時(shí)時(shí)持有一種危機(jī)意識(shí)，并且還能夠使工作人員時(shí)時(shí)更新工作方法。

其次，我們現(xiàn)在辦事都主張效率和效果，政府部門辦事給民眾最深刻的一個(gè)印象就是有效果但是沒有效率，有時(shí)甚至是沒效果也沒效率。危機(jī)管理三步曲理論來自十分注重效率的國(guó)外商業(yè)領(lǐng)域，由此我國(guó)通過借鑒國(guó)外商業(yè)領(lǐng)域的危機(jī)治理理論，結(jié)合我國(guó)現(xiàn)如今的國(guó)情和社會(huì)特點(diǎn)，打破意識(shí)形態(tài)和思維的界限，突破壁壘，找到更好的解決辦法，從而能夠既有效率又有效果地解決集體上訪事件。

最后，危機(jī)管理理論具有很嚴(yán)密的邏輯性，做到了層層遞進(jìn)、銜接有序，能夠幫助我們從源頭上化解集體信訪問題，并且能夠幫助我們對(duì)局勢(shì)進(jìn)行準(zhǔn)確地研判，迅速采取有效措施，整合相應(yīng)資源，消除集體信訪的負(fù)面影響。

（二）局限性

首先，危機(jī)管理三步曲原本是被應(yīng)用在商業(yè)公司之中的，商業(yè)公司的一個(gè)很大特點(diǎn)就是具有靈活性，有任何一點(diǎn)不適當(dāng)?shù)牡胤蕉伎梢匝杆龠M(jìn)行調(diào)整，然而中國(guó)紛繁復(fù)雜的政府機(jī)構(gòu)卻具有難以撼動(dòng)的穩(wěn)定性，任何一項(xiàng)活動(dòng)都要經(jīng)過嚴(yán)格的審查程序，單就成立信訪部門的應(yīng)急小組來說，都存在很多體制障礙，需要報(bào)多部門審批。因此，為有效解決這個(gè)問題，我們可以對(duì)信訪體制進(jìn)行改革，賦予信訪部門更多的靈活性，簡(jiǎn)易審批報(bào)備程序，在某種程度上類似于企業(yè)的“自負(fù)盈虧”。其次，俗話說“謀事在人，成事在天”，很多時(shí)候一件事情能不能做成功，與執(zhí)行者也有很大的關(guān)系。再美好的制度，若是交由不適當(dāng)?shù)娜藖韴?zhí)行，那往往也是事倍功半，沒有效率也得不到良好的效果。我們“打鐵還需自身硬”，光有良好的制度和方法還不行，還需要提升本部門工作人員的道德素質(zhì)和修養(yǎng)，將“官本位”轉(zhuǎn)化為“民本位”。最后，就如同很多其它制度一樣，該制度在具體的執(zhí)行過程中也定會(huì)遇到潛在的、尚未發(fā)現(xiàn)的困難，需要我們一步步去發(fā)現(xiàn)、去解決。

四、結(jié)語

信訪制度和信訪部門由來已久，作為獨(dú)具中國(guó)特色的制度和部門已存在了約五十年。未來此二者應(yīng)當(dāng)何去何從，學(xué)術(shù)界尚說法不一，有人說該制度不符合我國(guó)現(xiàn)在法治社會(huì)的發(fā)展要求，必然要被淘汰，該部門也將隨之消失；也有人說，該制度十分符合我國(guó)獨(dú)特的國(guó)情，起到了黨密切聯(lián)系群眾的效果，在未來還將發(fā)揮更大的作用，目前只需要對(duì)其進(jìn)行小修小補(bǔ)，加以完善即可。

我們認(rèn)為在短期內(nèi)信訪制度和信訪部門不會(huì)消失，那么作為一種存在的制度和部門，只要其存在一天我們就有義務(wù)有責(zé)任將其完善，使之發(fā)揮更大的作用。目前，在信訪活動(dòng)中，集體信訪較為棘手，政府部門對(duì)此也多無計(jì)可施，因此我們引用國(guó)外先進(jìn)的理論，也即危機(jī)管理三步曲理論，通過預(yù)防、診斷和干預(yù)有效的應(yīng)對(duì)集體上訪事件，通過預(yù)防使集體上訪消失在萌芽狀態(tài)中；通過診斷將那些未預(yù)防住的集體上訪診斷透徹，為干預(yù)做準(zhǔn)備；通過干預(yù)，使已經(jīng)發(fā)生的集體上訪事件得以平息，爭(zhēng)取損失最小化，利益最大化。

（作者單位：中共浙江省委黨校）