用好容錯(cuò)權(quán)破解容錯(cuò)難題

文_ 成為杰

“組織為干部擔(dān)當(dāng)”，前提是組織擁有容錯(cuò)權(quán)。容錯(cuò)權(quán)是領(lǐng)導(dǎo)干部采取未授權(quán)行為或出現(xiàn)未授權(quán)結(jié)果時(shí)，組織在制度允許范圍內(nèi)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部免予追責(zé)的權(quán)力。恰當(dāng)使用容錯(cuò)權(quán)激勵(lì)著廣大領(lǐng)導(dǎo)干部打破常規(guī)、干事創(chuàng)業(yè)，體現(xiàn)了制度的“彈性”。組織沒(méi)有容錯(cuò)權(quán)或者容錯(cuò)權(quán)被濫用都將使容錯(cuò)機(jī)制無(wú)法真正“落地”，導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)干部趨于墨守成規(guī)。由此，當(dāng)前完善容錯(cuò)機(jī)制必須破解“如何行使容錯(cuò)權(quán)”“如何規(guī)范容錯(cuò)權(quán)”“如何提升容錯(cuò)機(jī)制的效能”三個(gè)問(wèn)題。

一、如何行使容錯(cuò)權(quán)

容錯(cuò)權(quán)的行使具有嚴(yán)肅性，用不好會(huì)損害組織權(quán)威，縱容亂作為甚至腐敗行為，造成惡劣社會(huì)影響。所以容錯(cuò)機(jī)制一經(jīng)提出就在學(xué)術(shù)界引起爭(zhēng)論，容錯(cuò)個(gè)案是否恰當(dāng)在廣大干部中間、在社會(huì)上也容易引起爭(zhēng)議。為此，容錯(cuò)權(quán)的行使應(yīng)該做到明規(guī)則、立界限、分類(lèi)型。

明規(guī)則，是指容錯(cuò)權(quán)的使用必須以制度方式公開(kāi)，確立嚴(yán)格的程序規(guī)則，最大程度上保證不誤判、不縱錯(cuò)。容錯(cuò)其實(shí)并不是一個(gè)新現(xiàn)象，黨的歷史上尤其是改革開(kāi)放歷史上，存在著事實(shí)上大量對(duì)干部的容錯(cuò)做法，比如對(duì)某些改革失敗干部不予問(wèn)責(zé)，重新起用，或“保護(hù)性提拔”，才成功探索出一條漸進(jìn)發(fā)展的試錯(cuò)道路。但是歷史上的容錯(cuò)更多是基于“革命戰(zhàn)友”的情感式信任，而非制度化信任，這就有可能出現(xiàn)“縱錯(cuò)”現(xiàn)象。容錯(cuò)不能依靠個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)的“青睞”、相人術(shù)，必須回歸“事件本身”“對(duì)事不對(duì)人”，走向制度化、規(guī)范化?，F(xiàn)實(shí)中一些基層干部在突破某些常規(guī)做法時(shí)，事前不請(qǐng)示匯報(bào)、事中不留痕、事后不主動(dòng)申請(qǐng)，經(jīng)過(guò)巡視巡察、審計(jì)面對(duì)問(wèn)責(zé)時(shí)才想起有容錯(cuò)機(jī)制，結(jié)果調(diào)查后發(fā)現(xiàn)并沒(méi)有足夠證據(jù)證明其主觀上出于“公心”，無(wú)法證明當(dāng)時(shí)事前是否請(qǐng)示報(bào)告、項(xiàng)目推進(jìn)是否緊急、做法是否必要等，給相關(guān)部門(mén)的容錯(cuò)認(rèn)定帶來(lái)了很大困難，最后也難以啟動(dòng)容錯(cuò)糾錯(cuò)程序。

立界限，是指在容錯(cuò)機(jī)制中應(yīng)該界定清楚組織、干部各自的責(zé)任。容錯(cuò)機(jī)制對(duì)干部工作中小的瑕疵給予寬容，體現(xiàn)了組織對(duì)干部的高度信任和愛(ài)護(hù)。本文認(rèn)為，涉事干部突破相應(yīng)文件規(guī)定，應(yīng)該對(duì)當(dāng)時(shí)情況特殊性、事后采取的糾錯(cuò)措施留下相應(yīng)證據(jù)，主動(dòng)向組織提出容錯(cuò)請(qǐng)求，由組織核實(shí)證據(jù)真實(shí)性、容錯(cuò)必要性等，予以認(rèn)定或駁回。在容錯(cuò)糾錯(cuò)的流程中，責(zé)任的界定應(yīng)該注意以下三點(diǎn)。第一，是否主動(dòng)報(bào)告并及時(shí)采取有效糾錯(cuò)措施，應(yīng)該作為認(rèn)定是否容錯(cuò)的重要條件。涉事干部主動(dòng)報(bào)告并及時(shí)采取有效糾錯(cuò)措施，有利于防止錯(cuò)誤造成更加嚴(yán)重后果，某種程度上也證明了其主觀善意。第二，事后組織介入收集證據(jù)，但是干部應(yīng)承擔(dān)“自證清白”的舉證責(zé)任。因?yàn)楦刹可媸缕渲校盍私庹鎸?shí)情況，具有收集各種事實(shí)證據(jù)的便利性。組織只能事后取證，獲取證據(jù)的成本更高，難度更大?！白宰C清白”的要求可以倒逼干部做到全程留痕，事后主動(dòng)向組織報(bào)告、提出容錯(cuò)，也體現(xiàn)了干部主觀出于公心。第三，組織依據(jù)證據(jù)作出是否適用容錯(cuò)的結(jié)論，如無(wú)新證據(jù)或明顯與政策抵觸情形，就應(yīng)作為最終結(jié)論。一旦發(fā)現(xiàn)有“縱錯(cuò)”現(xiàn)象，如果原因是證據(jù)造假應(yīng)追究干部欺騙組織的責(zé)任，如果原因是政策把握不準(zhǔn)應(yīng)追究不當(dāng)使用容錯(cuò)權(quán)的責(zé)任。

分類(lèi)型，是指對(duì)容錯(cuò)的情形具體化，消減干部對(duì)“犯錯(cuò)”的畏難心理?，F(xiàn)實(shí)中很多干部對(duì)“容錯(cuò)”中的“錯(cuò)”十分敏感，認(rèn)為“被容之錯(cuò)，仍然是錯(cuò)，不如不犯錯(cuò)”。其實(shí)，基層更多“容錯(cuò)”情形的“錯(cuò)”，很多不是違反了黨紀(jì)國(guó)法，而是突破了某些地方自己出臺(tái)的文件規(guī)定，其中不乏具有改革創(chuàng)新意義的新做法，籠統(tǒng)稱(chēng)之為“錯(cuò)誤”，會(huì)造成干部思想上的困擾，束縛干部手腳。在符合出于公心、事前備案、“留痕”等基本條件前提下，可以把容錯(cuò)情形分為“容缺”“容特”“容試”等類(lèi)型，消減廣大干部對(duì)容錯(cuò)概念的畏難情緒?！叭萑薄笔侵冈谀承┣闆r（如緊急狀態(tài)）下，允許干部缺少某些材料、審批程序，采取事后補(bǔ)辦手續(xù)的方法，完成工作任務(wù)?！叭萏亍笔侵冈谔厥馇闆r下，允許干部在黨紀(jì)國(guó)法范圍內(nèi)突破一些地方性規(guī)定，事后主動(dòng)向上級(jí)報(bào)告、接受審查及容錯(cuò)認(rèn)定?！叭菰嚒笔侵冈跊](méi)有黨紀(jì)國(guó)法明確禁止的情況下，允許干部在上級(jí)備案、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估之后大膽探索，在沒(méi)有取得預(yù)期效果，但也沒(méi)有造成巨大損失的情況下采取寬容態(tài)度。

二、規(guī)范容錯(cuò)權(quán)

關(guān)于容錯(cuò)機(jī)制，一些干部存在著部分錯(cuò)誤的觀念。比如有人認(rèn)為容錯(cuò)意味著可以“將功折罪”，回到“做大事不拘小節(jié)”的狀態(tài)中去，認(rèn)為容錯(cuò)就是全面從嚴(yán)治黨開(kāi)了口子。還有一些干部利用組織的寬容，熱衷于表態(tài)、不注重落實(shí)。要防止出現(xiàn)這些偏差，就要規(guī)范容錯(cuò)權(quán)的使用。容錯(cuò)不是護(hù)短，更不是胡亂作為的“擋箭牌”“保護(hù)傘”，應(yīng)該做到不容貪、不容罪、不容偏。

首先，明確容錯(cuò)權(quán)的限度。容錯(cuò)免責(zé)不是鼓勵(lì)破壞規(guī)矩蠻干，只能是在維護(hù)黨紀(jì)、國(guó)法、制度權(quán)威前提下創(chuàng)造性開(kāi)展工作。廣大基層干部應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，制度執(zhí)行是常態(tài)，容錯(cuò)免責(zé)是破例。制度授權(quán)關(guān)系中容錯(cuò)權(quán)限應(yīng)在相關(guān)法律法規(guī)等制度性文件中明確，比如哪一層級(jí)在哪些方面、何種程度上可以對(duì)什么類(lèi)型事件給予容錯(cuò)免責(zé)。任務(wù)授權(quán)關(guān)系中容錯(cuò)權(quán)的使用一方面應(yīng)該受到目標(biāo)設(shè)定者本身權(quán)限的限制，其級(jí)別越高、授權(quán)權(quán)限越大，容錯(cuò)權(quán)限越大；另一方面目標(biāo)本身的合法性也非常重要，下屬對(duì)上級(jí)明顯違紀(jì)違法的決策盲目執(zhí)行不能容錯(cuò)，應(yīng)對(duì)自身行為造成的后果負(fù)責(zé)。

其次，建立容錯(cuò)個(gè)案及規(guī)則復(fù)查機(jī)制。容錯(cuò)權(quán)作為特殊權(quán)力，應(yīng)當(dāng)從嚴(yán)掌握，由上級(jí)部門(mén)對(duì)容錯(cuò)權(quán)的使用進(jìn)行復(fù)查。一是對(duì)個(gè)案的復(fù)查。對(duì)利用容錯(cuò)機(jī)制包庇違紀(jì)干部的行為要給予嚴(yán)肅查處。目前還沒(méi)有發(fā)現(xiàn)“縱錯(cuò)”案例，但是不排除一些地方可能以容錯(cuò)為由，為腐敗分子開(kāi)脫。如果發(fā)現(xiàn)被容錯(cuò)的干部對(duì)作出容錯(cuò)結(jié)論的領(lǐng)導(dǎo)有行賄或其他違紀(jì)行為，應(yīng)該列為紀(jì)律處分中的“從重或者加重處分的情節(jié)”。二是容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制相關(guān)辦法、細(xì)則、清單應(yīng)經(jīng)過(guò)上級(jí)相關(guān)部門(mén)備案，并進(jìn)行合法合規(guī)審查，再予以施行。

再次，允許部門(mén)、干部、群眾監(jiān)督。任何權(quán)力都應(yīng)受到監(jiān)督，容錯(cuò)權(quán)也不例外。一方面，應(yīng)該允許職能部門(mén)、干部、群眾對(duì)基層容錯(cuò)免責(zé)案件提出異議、進(jìn)行申訴，對(duì)個(gè)別明顯不適當(dāng)案件進(jìn)行再次審查并糾正。另一方面，容錯(cuò)個(gè)案應(yīng)該盡量公開(kāi)。學(xué)術(shù)界認(rèn)為允許專(zhuān)家、媒體、群眾代表參與，有利于提高容錯(cuò)機(jī)制的公信力，防止權(quán)力濫用，一直呼吁容錯(cuò)程序公開(kāi)透明，但是一般來(lái)說(shuō)相關(guān)部門(mén)及干部害怕引起爭(zhēng)議，不愿意向社會(huì)公開(kāi)。當(dāng)前可以嘗試邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、專(zhuān)家、群眾代表等參與到容錯(cuò)機(jī)制中去，挑選個(gè)別已經(jīng)在社會(huì)上產(chǎn)生了不良影響的典型案例在媒體公開(kāi)，澄清社會(huì)誤解，為干部消除不良影響，起到為干部撐腰鼓勁的作用。

三、提升容錯(cuò)機(jī)制的效能

近些年來(lái)，中央及各地方、各部門(mén)都出臺(tái)了一些關(guān)于容錯(cuò)免責(zé)的文件，體現(xiàn)了組織激勵(lì)干部的鮮明態(tài)度，但是也有一些干部、群眾反映，容錯(cuò)機(jī)制沒(méi)有“落地”，實(shí)際效果一般。容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的評(píng)價(jià)應(yīng)該是多維度的，包括現(xiàn)實(shí)案件的數(shù)量及質(zhì)量、干部干事創(chuàng)業(yè)精神狀態(tài)、群眾對(duì)容錯(cuò)案件的認(rèn)可度等，最重要的是是否營(yíng)造了良好的改革氛圍，最根本的是群眾對(duì)改革的滿(mǎn)意度。本文認(rèn)為，應(yīng)該從以下三個(gè)方面提升容錯(cuò)機(jī)制的效能。

第一，上級(jí)組織大膽行使容錯(cuò)權(quán)，為敢于擔(dān)當(dāng)?shù)母刹繐?dān)當(dāng)。容錯(cuò)機(jī)制實(shí)行以來(lái)，各地出現(xiàn)了一些典型案例，得益于黨中央及各級(jí)黨委鼓勵(lì)擔(dān)當(dāng)、寬容失敗上持續(xù)發(fā)力、久久為功的鮮明態(tài)度。當(dāng)前各地各部門(mén)容錯(cuò)案例不多，是多種原因造成的。一個(gè)原因是基層工作往往關(guān)涉當(dāng)?shù)乩骊P(guān)系，很多基層干部擔(dān)當(dāng)作為的主觀出發(fā)點(diǎn)可能被公眾質(zhì)疑，在一些政治生態(tài)復(fù)雜的地區(qū)還存在“纏訪”“鬧訪”現(xiàn)象，使容錯(cuò)工作難以開(kāi)展。為了避免更多爭(zhēng)議，當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)部門(mén)往往更愿意選擇“只做不說(shuō)”，對(duì)涉事干部不予問(wèn)責(zé)，但是不啟用容錯(cuò)糾錯(cuò)程序。目前各地容錯(cuò)機(jī)制有紀(jì)委監(jiān)委主導(dǎo)模式、組織部門(mén)主導(dǎo)模式、專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)模式（如多部門(mén)聯(lián)合成立容錯(cuò)糾錯(cuò)裁定委員會(huì)），可以歸納為“部門(mén)負(fù)責(zé)”，優(yōu)勢(shì)在于制度性強(qiáng)、政策性強(qiáng)，但是劣勢(shì)在于權(quán)威不足、與改革發(fā)展的目標(biāo)任務(wù)結(jié)合不夠。所以，黨委（黨組）在容錯(cuò)個(gè)案中不可替代，也不能忽視。黨委（黨組）負(fù)責(zé)，“一把手”親自拍板，也有利于針對(duì)不同領(lǐng)域、不同區(qū)域的發(fā)展任務(wù)，對(duì)容錯(cuò)糾錯(cuò)情形、程序具體問(wèn)題具體分析，直接服務(wù)項(xiàng)目推進(jìn)、改革發(fā)展。

第二，在廣大干部、群眾中宣傳容錯(cuò)案例，營(yíng)造寬容的社會(huì)氛圍。有的干部認(rèn)為“不追責(zé)就是容錯(cuò)，沒(méi)必要專(zhuān)門(mén)啟動(dòng)容錯(cuò)程序”，有的干部更愿意爭(zhēng)取上級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人的理解，認(rèn)為進(jìn)入容錯(cuò)程序還可能會(huì)造成社會(huì)影響，不愿啟動(dòng)容錯(cuò)糾錯(cuò)程序。而實(shí)際上，容錯(cuò)糾錯(cuò)是組織程序，不僅是從書(shū)面上體現(xiàn)了上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)該干部的支持，更體現(xiàn)了組織對(duì)該擔(dān)當(dāng)行為的認(rèn)定，可以讓干部徹底放下心理負(fù)擔(dān)、真正輕裝上陣。近些年來(lái)，已經(jīng)涌現(xiàn)出一批社會(huì)認(rèn)可度高、媒體反響好的案例，體現(xiàn)了各地各部門(mén)保護(hù)干部積極性的鮮明態(tài)度，激發(fā)了廣大基層干部勇于擔(dān)當(dāng)盡責(zé)、干事創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性。應(yīng)該大力宣傳這些案例，營(yíng)造寬容的社會(huì)氛圍。

第三，做好容錯(cuò)的“后半篇文章”，在糾錯(cuò)上下更大功夫，汲取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，推動(dòng)社會(huì)治理創(chuàng)新。容錯(cuò)機(jī)制的建立不是“為了容錯(cuò)而容錯(cuò)”，不是鼓勵(lì)干部“犯錯(cuò)”，而是為了鼓勵(lì)干部敢于創(chuàng)新、敢于突破、敢于擔(dān)當(dāng)，是釋放廣大干部群眾改革創(chuàng)新活力的“藥引子”。近年來(lái)，一些地方在容錯(cuò)基礎(chǔ)上進(jìn)一步糾錯(cuò)，對(duì)干部的保護(hù)激發(fā)了創(chuàng)新活力，催生了一批群眾認(rèn)可、效果良好的做法，切實(shí)推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)治理創(chuàng)新?！叭蒎e(cuò)”不“糾錯(cuò)”，發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤不及時(shí)糾正，等于在鼓勵(lì)干部“瞎折騰”。為此，在完善容錯(cuò)機(jī)制的同時(shí)，還應(yīng)建立與之配套的糾錯(cuò)機(jī)制，促使干部在出現(xiàn)失誤后，及時(shí)“止損”，汲取教訓(xùn)。應(yīng)該堅(jiān)持有錯(cuò)必糾、有過(guò)必改，對(duì)苗頭性、傾向性問(wèn)題早發(fā)現(xiàn)早糾正，對(duì)失誤錯(cuò)誤及時(shí)采取補(bǔ)救措施，幫助干部汲取教訓(xùn)、改進(jìn)提高。對(duì)整改不力或拒不整改的，按有關(guān)規(guī)定予以問(wèn)責(zé)。