我國突破生態(tài)環(huán)境治理困境的路徑演變及其啟示

李瀟雨，原麗紅

（1.華北電力大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，北京 102206；2.中國石油大學(xué) （華東） 馬克思主義學(xué)院，山東 青島 255666）

生態(tài)環(huán)境治理不僅是經(jīng)濟技術(shù)問題也是關(guān)系社會發(fā)展和民生穩(wěn)定的政治問題。習(xí)近平總書記就反復(fù)告誡各級領(lǐng)導(dǎo)干部，生態(tài)環(huán)境是關(guān)系黨的使命宗旨的重大政治問題，也是關(guān)系民生的重大社會問題。新中國成立以來，黨和政府始終從中國政治、社會和民生發(fā)展的整體要求出發(fā)，不斷深化對生態(tài)環(huán)境治理問題的認識，并逐步突破了中國生態(tài)環(huán)境治理的一系列困境，為中國特色的生態(tài)文明建設(shè)積累了寶貴經(jīng)驗。

一、我國生態(tài)環(huán)境治理困境成因

近代以來，在工業(yè)化的發(fā)展道路上，我國的生態(tài)環(huán)境治理始終伴隨著三大困境。

（一） 生態(tài)資源環(huán)境基礎(chǔ)差與生態(tài)資源需求量大同時并存

相對于人口基數(shù)巨大的中國的工業(yè)化需求而言，中國是一個地大物“薄”的國家，人均資源的擁有量大都居于世界末位。如何在保證持續(xù)推進工業(yè)化的資源供給的同時，還能保護生態(tài)資源環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，是中國生態(tài)環(huán)境治理過程中無法回避的悖論性的存在。

（二） 生態(tài)環(huán)境治理的時空回旋余地小與治理任務(wù)艱巨同時并存

歷史上，先發(fā)工業(yè)化國家在工業(yè)化過程中都經(jīng)歷了嚴重的資源環(huán)境危機，也都因此引發(fā)了一系列政治和社會問題，例如，日本的水俁病、倫敦的酸霧、美國的洛杉磯光污染等等。但是它們可以利用先發(fā)優(yōu)勢及在全球化中的主導(dǎo)地位，通過污染物或高耗能污染產(chǎn)業(yè)的遷移轉(zhuǎn)嫁資源環(huán)境危機。同時，工業(yè)化早期的工業(yè)污染物及資源環(huán)境破壞的力度和廣度相對單一和有限，生態(tài)環(huán)境污染的影響面、關(guān)涉的深度和廣度有限，治理的技術(shù)難度和治理過程所需要牽涉和影響的社會利益的博弈也相對較小，治理成本相對較低，治理任務(wù)也相應(yīng)較輕。中國作為人口密度較大的后發(fā)工業(yè)化國家，在全球化進程中作為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的承接方，逐步成為全球最大的工業(yè)制造國，缺少外部轉(zhuǎn)移的可能性。隨著經(jīng)濟規(guī)模的不斷增大，中國的生態(tài)環(huán)境壓力不斷增大，離“天花板”越來越近，治理任務(wù)緊迫而繁重。

（三） 生態(tài)環(huán)境治理難度高與治理手段相對有限同時并存

我國工業(yè)化的內(nèi)生動力和外部壓力都指向了趕超式的現(xiàn)代化。速度壓力必然傳導(dǎo)到社會系統(tǒng)的方方面面，導(dǎo)致社會內(nèi)部的各種要素，包括生態(tài)環(huán)境治理所需要的各種要素都不能正常發(fā)育，從而導(dǎo)致各種損害資源環(huán)境的問題不能及時解決，并不斷累積成為壓縮性生態(tài)問題，增加了破壞的強度和廣度，也增加了解決的難度。隨著污染和破壞因素越來越多、越來越復(fù)雜，環(huán)境問題影響的領(lǐng)域不斷擴大、影響深度不斷增加，治理所需要的技術(shù)難度越來越高，利益關(guān)涉方也越來越多，治理難度不斷增大。

理解我國生態(tài)環(huán)境治理中的困境，首先需要理解這三大困境的存在有其歷史必然性。這種必然性表面上來自兩個方面：一是中國生態(tài)環(huán)境的先天基礎(chǔ)；二是近代以來中國特殊的現(xiàn)代化進程。但是實際上，前者的影響是因為后者的存在才呈現(xiàn)出來的，即中國生態(tài)環(huán)境的脆弱性是在中國特殊的現(xiàn)代化的維度上才呈現(xiàn)出來的。所謂的生態(tài)問題必然是在人類實踐的尺度下才成為問題，自然本身無所謂優(yōu)劣好壞。作為五千年的以農(nóng)業(yè)文明為主的國家，中華人民共和國成立之前，中國社會的生產(chǎn)力發(fā)展的主體基本停留在自然農(nóng)耕狀態(tài)。人們對生態(tài)環(huán)境關(guān)注的核心指標是相關(guān)的自然資源和環(huán)境供給是否能夠滿足人類基本生存需要，如農(nóng)業(yè)產(chǎn)出效率、資源供給規(guī)模、環(huán)境對生產(chǎn)布局的優(yōu)劣等。

1949年以前，中國的生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)處于不斷的退化之中，主要原因是人口規(guī)模的不斷擴張以及頻繁的戰(zhàn)爭破壞。中華人民共和國成立后，人口規(guī)模增長迅速，解決人口溫飽①根據(jù)中華人民共和國年鑒，1949年我國人口為5.42億到1960年就躍升至6.62億，1965年則增加到7.25億。問題的根本途徑就是要大幅度提高生產(chǎn)力水平，這種局面必然加重中國必須走工業(yè)化道路的決策砝碼。人口激增的情況下，沒有化肥的追加，便無法從根本上解決大規(guī)模糧食增產(chǎn)的要求；沒有化工業(yè)的發(fā)展，也無從解決大規(guī)模增長的服裝要求；沒有工業(yè)化也無法解決大量人口的居住及出行。因此，對于新中國來說，無論是國家安全、民族發(fā)展還是人民生活改善都需要依靠工業(yè)化規(guī)模的擴大和水平的提高。

工業(yè)化是新中國必然的選擇，而我國的工業(yè)化則必然會導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境治理的困境。一方面，生態(tài)環(huán)境問題本質(zhì)上就是現(xiàn)代性問題。世界性的生態(tài)危機即是從人類工業(yè)化進程加速開始。上個世紀60年代前后，大量有識之士就開始反思現(xiàn)代化對于人類生態(tài)的影響。比如，美國生物學(xué)家蕾切爾·卡遜（Rachel Carson）、薩繆爾·海斯（Samuel Hays）等。而像中國這樣的工業(yè)化后發(fā)國家，工業(yè)化必然加劇生態(tài)環(huán)境沖突的主要原因有以下三個方面：第一，工業(yè)化的基礎(chǔ)積累無法依靠外部輸入。作為人口大國、資源人均小國，工業(yè)化的物質(zhì)性基礎(chǔ)的資源需求量極大，而由于冷戰(zhàn)思維及利益交錯的地緣政治博弈，這些資源的需求都不可能依靠外部輸入獲得，因此，只能加大內(nèi)部自給，加大國內(nèi)資源環(huán)境的壓力和負荷。第二，工業(yè)化的基礎(chǔ)決定了資源利用率低下。工業(yè)化的起步不同于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，工業(yè)化的核心是利用機器制造帶來的規(guī)模應(yīng)成倍地提高效率和產(chǎn)能。相比較農(nóng)耕產(chǎn)業(yè)，它需要的起步門檻較高，其中最核心的是受教育的人和現(xiàn)代科技，而這是新中國所缺乏的，因此，中國工業(yè)化初期的單位效能極低，也必然加劇資源利用率，從而進一步加劇了對自然的攫取，加重了生態(tài)問題。第三，中國工業(yè)化的后進地位決定了資源環(huán)境是唯一的比較優(yōu)勢。作為后發(fā)現(xiàn)代化國家，在所謂“公平”的世界市場中的困境在于：市場交換的核心是比較優(yōu)勢，而發(fā)展中國家的比較優(yōu)勢只能是相對廉價的資源和環(huán)境門檻。由于身處國際垂直貿(mào)易體系的下游地位，導(dǎo)致這樣的交換模式的固化和慣性必然是長期性的。這些都導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境治理必然成為中國在工業(yè)化進程中不得不面對的沉重代價。

二、我國生態(tài)環(huán)境治理困境突破的路徑

我國生態(tài)環(huán)境治理的困境，歸根到底是經(jīng)濟社會發(fā)展需要與生態(tài)環(huán)境保護需要在特定歷史階段和歷史方位存在的內(nèi)在沖突的體現(xiàn)。理解這一點，就能理解建國以來黨和政府始終將生態(tài)環(huán)境治理與經(jīng)濟社會的整體發(fā)展統(tǒng)籌規(guī)劃，并探索從文明維度的提升即中國式現(xiàn)代化道路的角度尋求從根本上突破中國生態(tài)環(huán)境治理困境的路徑。這個過程如果綜合經(jīng)濟發(fā)展階段、資源環(huán)境壓力和國際協(xié)作程度等維度做一個大致的劃分，大致有三個階段。

（一） 以政策動員為主要治理手段，以解決生存性生態(tài)環(huán)境問題為主要目標（1949—1978）

所謂生存性生態(tài)環(huán)境問題，是指以滿足一定生態(tài)環(huán)境中的人類群體的基本生存為參照而呈現(xiàn)出來的生態(tài)環(huán)境問題。例如，是否能滿足基本的居住改善和飲食飽暖和生產(chǎn)資料的供給。

新中國成立初期，從國內(nèi)看，由于生存性壓力的巨大，造成工業(yè)化尤其是重工業(yè)發(fā)展無疑是排在其他社會發(fā)展需要之前的主要矛盾，是黨和政府的核心要務(wù)。對于廣大人民群眾來說，滿足基本生存資源也是關(guān)注焦點，無暇從人與自然和諧層面系統(tǒng)思考。因此，生態(tài)環(huán)境保護維度是很難被納入黨的事業(yè)布局中去的，也很難被納入人民群眾的需求視野，因此生態(tài)環(huán)境保護問題被邊緣化也是必然。

從國際看，生態(tài)環(huán)境保護運動的興起也是20世紀60年代前后，其影響即便在先發(fā)現(xiàn)代化國家也是相對有限的。實際上，生態(tài)環(huán)境保護上升為國際議題應(yīng)當是1972年的斯德哥爾摩聯(lián)合國人類環(huán)境大會。而此次會議中國也派出代表團參加，代表回國后，黨和政府也將生態(tài)環(huán)境保護納入到議事日程。

因而，這段時期黨對生態(tài)環(huán)境問題的認識和實踐主要以解決生存性生態(tài)問題為主，生態(tài)環(huán)境治理也基本處于自發(fā)和高度依賴政策引導(dǎo)的狀態(tài)。黨對生態(tài)問題的總體認知水平是較低的，其表現(xiàn)在對生態(tài)問題的存在、嚴重性和生態(tài)發(fā)展規(guī)律認知的匱乏。實踐中的表現(xiàn)就是生產(chǎn)中幾乎沒有資源成本意識，資源過度開發(fā)和浪費大量存在，將“濃煙滾滾”“河海變色”環(huán)境生態(tài)污染現(xiàn)象贊譽為工業(yè)化成就?！氨M管在資源保護方面也制定和頒布了一些法律法規(guī)，如1950年的《礦業(yè)資源保護條例》，1957年的《水土保持暫行綱要》，1963年的《森林保護條例等》，但總體上人們強調(diào)‘征服和改造自然的力量’，缺乏對資源有價性、有限性、系統(tǒng)性以及人類活動對資源環(huán)境的影響等認知，資源環(huán)境保護意識淡漠”[1]。造成這種局面雖然令人痛惜，但也必須看到這種現(xiàn)象存在的必然性。

中國共產(chǎn)黨的第一代領(lǐng)導(dǎo)集體在建國后非常重視山林湖川的保護。毛澤東在建國之初就指出“一個國家獲得解放后應(yīng)該有自己的工業(yè)，輕工業(yè)和重工業(yè)都要發(fā)展，同時要發(fā)展農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)，還要發(fā)展林業(yè)。森林是很寶貴的資源?！薄耙俏覀冏鎳暮由饺烤G化起來，要達到園林化，到處都很美麗，自然面貌要改變過來……”[2]他還在1956年發(fā)出了“綠化祖國”的號召。1972年國務(wù)院頒布了育林基金管理辦法，1973年頒布了節(jié)約用地指示及森林采伐更新規(guī)程。因此我們既要看到新中國初期黨和政府由于對生態(tài)規(guī)律認識的相對匱乏而帶來的生態(tài)問題不斷出現(xiàn)和惡化的趨勢，也要看到在社會主義事業(yè)探索時期進行的水利建設(shè)、荒山治理等對于改善中國自然環(huán)境、整體上提高中國人民抗御自然災(zāi)害能力的積極作用。

20世紀70年代，國際上日益重視現(xiàn)代化進程中出現(xiàn)的“公害”事件，國內(nèi)也相繼出現(xiàn)了大連灣、松花江、官廳水庫的污染事件，使黨和政府逐漸意識到環(huán)境保護的重要性。1972年我國參加了聯(lián)合國人類環(huán)境會議，認識到“維護和改善人類環(huán)境，是關(guān)系到世界各國人民生活和經(jīng)濟發(fā)展的一個重要問題，是世界各國人民的迫切愿望?！盵3]在此背景下，國務(wù)院于1973年召開了第一次全國環(huán)境會議，提出了“全面規(guī)劃、合理布局，綜合利用、化害為利，依靠群眾、大家動手，保護環(huán)境、造福人民”的方針，并制定了《關(guān)于保護和改善環(huán)境的若干規(guī)定（試行）》[4]。1975年我國頒布了《水源保護工作意見》和《珍貴動物資源保護通知》。這些既標志著環(huán)境保護事業(yè)的全面啟動，也標志著中國有了現(xiàn)代意義上的資源環(huán)境保護利用意識。

應(yīng)該說，這一時期總體的應(yīng)對思路和方向是正確的，但由于相關(guān)的物質(zhì)基礎(chǔ)條件和對環(huán)境生態(tài)問題認識的局限，無論是宏觀規(guī)劃還是具體實踐應(yīng)對，各相關(guān)部門、機構(gòu)和群體在對生態(tài)問題的重視程度和協(xié)調(diào)統(tǒng)籌解決的程度上都相對較低。生態(tài)治理的主要途徑是依靠政策引導(dǎo)和調(diào)整，治理深度、廣度和有效性都相對有限。

但是必須歷史地認識并肯定這一時期黨和政府在化解中國生態(tài)建設(shè)困境方面取得的成績。這些成績既包括主動的政策引導(dǎo)和社會動員帶來的實際效果，更應(yīng)當包括這一時期為當代中國生態(tài)建設(shè)困境化解奠定的制度基礎(chǔ)和物質(zhì)基礎(chǔ)。社會主義制度和工業(yè)化建設(shè)為中國真正克服生態(tài)危機提供的制度和物質(zhì)奠基的功績不可否認。無論是馬克思主義的理論還是當代生態(tài)學(xué)者的研究都指出，生態(tài)問題的產(chǎn)生從根本上來說是人類生產(chǎn)方式和制度缺陷的必然結(jié)果。但是，達到歷史目標的道路并不是筆直的，對于處于社會主義初級階段的中國來說，必須把最高綱領(lǐng)和目標與具體歷史階段的發(fā)展要求結(jié)合起來，不顧實際國情的歷史烏托邦主義對于中國生態(tài)環(huán)境困境的突破有害無利。

（二） 以制度規(guī)范為主要治理途徑，以逆轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化為主導(dǎo)（1978—2012）

這個階段伴隨著經(jīng)濟社會發(fā)展的整體戰(zhàn)略方向和重點的調(diào)整，經(jīng)濟的高速發(fā)展，生態(tài)環(huán)境壓力驟然加大。按照生態(tài)問題發(fā)展的主導(dǎo)因素的變化和我們黨的主要應(yīng)對方式，又大致可以劃分為兩個時期：

1.整體發(fā)展，局部惡化期（1978—1994）

1978年到1994年之所以出現(xiàn)“整體發(fā)展和局部惡化”的問題，主要和國家經(jīng)濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略調(diào)整相關(guān)。1978年之后，黨中央開啟中國特色社會主義建設(shè)道路，最突出的特點是要圍繞著解決此前經(jīng)濟社會發(fā)展中的“國強民窮”、消費領(lǐng)域計劃失靈導(dǎo)致的經(jīng)濟發(fā)展動力不足的問題，加快經(jīng)濟發(fā)展成為明顯的政策重點和導(dǎo)向。經(jīng)濟增長和工業(yè)化的速度都在不斷加快，生態(tài)環(huán)境呈現(xiàn)邊建設(shè)邊破壞，建設(shè)趕不上破壞的局面，因此生態(tài)環(huán)境出現(xiàn)整體惡化的狀況。但是由于1978年到1984年前后，我國經(jīng)濟發(fā)展的主要特點是以農(nóng)村改革和農(nóng)業(yè)大發(fā)展為特征的恢復(fù)階段；1984年到1993年前后，我國經(jīng)濟以輕工業(yè)、紡織業(yè)發(fā)展為主導(dǎo)，以滿足人民日常生活需要為主，因此，雖然已經(jīng)出現(xiàn)了點源性局部惡化的情況，但整體的狀況并未惡化。這一時期國家對加強環(huán)境保護也進行了一系列部署。如，1983年提出保護環(huán)境是一項基本國策，并制定了“三同步、三統(tǒng)一”的環(huán)境保護戰(zhàn)略方針，以及預(yù)防為主、防治結(jié)合、綜合治理，誰污染、誰治理，強化管理的三大基本政策。

2.局部改善，總體惡化難以遏制時期（1994—2012）

進入90年代以后，黨和政府對經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護之間的關(guān)系有了更深刻和系統(tǒng)的認識。這既是已經(jīng)出現(xiàn)的環(huán)境污染事件的警示，也是中國改革開放不斷深化的進程中與世界的聯(lián)系不斷加深，國際上影響日漸興盛的生態(tài)環(huán)境保護運動對中國影響不斷增加的結(jié)果。這個階段最具標志性的事件是1992年中國在參加了里約環(huán)境發(fā)展大會之后，提出了轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)發(fā)展模式、走可持續(xù)發(fā)展道路，并在1993年寫入了黨的十四大報告中。第一次促使黨的領(lǐng)導(dǎo)干部轉(zhuǎn)變過去形成的將“發(fā)展是硬道理”解讀為增長是硬道理，將發(fā)展和社會、生態(tài)保護對立起來的傾向。1994年7月4日，國務(wù)院批準了我國的第一個國家級可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略—《中國21世紀人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》。

1994年到2012年，我國工業(yè)化和城市化進入全面發(fā)展和加速發(fā)展階段，同時經(jīng)濟全球化的影響不斷加深，伴隨著快速擴張的經(jīng)濟總量，生態(tài)環(huán)境污染的面在不斷增大，量在不斷增加，污染源日趨復(fù)雜，治理難度不斷加大。

一方面，重工業(yè)和城市化的同步加速，既推動經(jīng)濟的快速增長，也使得環(huán)境污染和生態(tài)惡化都在不斷加劇?；春犹卮笪廴臼鹿?、長江、松花江洪澇災(zāi)害等惡性環(huán)境事件不斷警醒中國。2007年由時任國務(wù)院副總理的姜春云主編的《償還生態(tài)欠債—人與自然和諧探索》中指出，中國生態(tài)環(huán)境的一個顯著特點是“邊治理邊破壞、治理與破壞同步、破壞大于治理”……“生態(tài)、環(huán)境日趨脆弱的狀況，已成為制約我國經(jīng)濟社會持續(xù)快速發(fā)展的最大瓶頸?！盵5]6-7書中列舉了我國生態(tài)環(huán)境惡化的一系列表現(xiàn)，包括：森林—天然林銳減，功能明顯弱化；水資源—既短缺，又污染，危機已露端倪；濕地—面積減少，質(zhì)量下降，區(qū)域干旱進程加快；耕地—面積減少，質(zhì)量下降，糧食安全受到挑戰(zhàn)；草原—大面積退化，功能減弱；大氣—污染加劇，成為一大公害；生物物種—持續(xù)減少，不少物種瀕危；冰川—融化幅度劇增。[5]7-18雖然從縱向看，我國經(jīng)濟增長的效率在不斷提高，但總體上仍然是以高資本投入、高資源消耗、高污染排放和低效率產(chǎn)出、犧牲資源環(huán)境為代價的粗放式增長。我國經(jīng)濟增長中對淡水、一次性能源、鋼材、水泥及常用有色金屬的平均消耗強度高于世界平均90%以上。單位GDP生產(chǎn)所消耗的能源是發(fā)達國家的5倍左右。而單位GDP的廢水排放量是發(fā)達國家的4倍，二氧化硫和氮氧化物的排放強度是發(fā)達國家的8倍以上。這個時期，我國生態(tài)環(huán)境存在的主要問題是，長期積累的問題還未解決，新的生態(tài)環(huán)境問題又在不斷產(chǎn)生，總體惡化的趨勢難以遏制。

另一方面，全球化加速了全球生態(tài)環(huán)境的惡化速度，也使得處于全球產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)下游的承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和集聚的中國的生態(tài)環(huán)境外部壓力進一步增大。國際資本在國內(nèi)生態(tài)環(huán)境的各種壓力不斷增加的情況下，通過不合理的國際經(jīng)濟政治秩序向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)嫁生態(tài)環(huán)境危機，保持其既得利益的做法，客觀上形成了對發(fā)展中國家的生態(tài)掠奪。尤其是1978年后中國在改革開放的相當長時期內(nèi)主要利用自身比較優(yōu)勢，發(fā)展外向型經(jīng)濟，并逐漸成為“世界工廠”，也導(dǎo)致我國是高污染、高耗能行業(yè)轉(zhuǎn)移集聚的中心，其對生態(tài)環(huán)境的破壞也就更為嚴重。

這一時期也是黨和政府對生態(tài)資源環(huán)境與經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)系有了更為全面、系統(tǒng)和自覺認識和把握的階段。在這個階段不僅生態(tài)環(huán)境保護被提高到了國家前途命運的戰(zhàn)略高度，環(huán)境保護措施不斷增多，實際執(zhí)行力度也在增大。這個階段有一系列標志性事件：第一，1995年，十四屆五中全會將可持續(xù)發(fā)展和科教興國確定為我國現(xiàn)代化建設(shè)的重大戰(zhàn)略，將過去的“轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式”的一貫提法變?yōu)椤稗D(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式”。1998年將原國家環(huán)保局升格為國家環(huán)?？偩郑ㄕ考墸┲睂賴鴦?wù)院機構(gòu)，撤銷原環(huán)境保護委員會，其協(xié)調(diào)職能由國家環(huán)境保護總局承擔(dān)；2002年黨的十六大將環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展能力納入全面小康社會的目標之中。

2003年之后科學(xué)發(fā)展觀重大戰(zhàn)略思想是可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的升華。科學(xué)發(fā)展觀使得生態(tài)文明從一般性的環(huán)境保護思想上升到了科學(xué)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，將構(gòu)建人與自然的和諧關(guān)系作為國家發(fā)展的核心目標，實現(xiàn)了人類文明觀念的創(chuàng)造性提升?？茖W(xué)發(fā)展觀是生態(tài)文明理論和實踐發(fā)展的新階段，奠定了我國資源環(huán)境保護事業(yè)和可持續(xù)發(fā)展的新起點。2005年3月在中央人口資源環(huán)境座談會上，胡錦濤首次發(fā)出努力建設(shè)“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型”社會的號召。黨的十六屆五中全會明確提出了“兩型”社會的建設(shè)目標，其實質(zhì)就是要在當代中國建設(shè)高度發(fā)達的生態(tài)文明。黨的十七大在明確“轉(zhuǎn)變發(fā)展方式促進國民經(jīng)濟又好又快發(fā)展”的同時發(fā)出了推進生態(tài)文明建設(shè)的號召，表明黨和政府對生態(tài)環(huán)境在人類社會歷史發(fā)展中的先在性基礎(chǔ)性地位和作用有了更深刻的認識，自然生態(tài)環(huán)境不僅被嵌入經(jīng)濟活動中，更被納入到社會總體結(jié)構(gòu)中。這一時期，我們黨也多次明確生態(tài)文明建設(shè)是一項復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，需要生產(chǎn)、生活及生態(tài)的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌、相互支撐，必須要走一條生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展之路。生態(tài)困境的破解和生態(tài)文明建設(shè)在觀念、制度層面都取得了重大進展。

（三） 以完善制度約束和開啟現(xiàn)代化治理模式創(chuàng)新探索，以解決發(fā)展性生態(tài)環(huán)境問題為導(dǎo)向（2012—）

隨著社會主要矛盾發(fā)生轉(zhuǎn)化，中國特色社會主義進入新時代，在習(xí)近平生態(tài)文明思想的指導(dǎo)下，我國生態(tài)問題的治理和生態(tài)文明建設(shè)從理論到實踐都發(fā)生了系統(tǒng)性、全局性的飛躍。

主要表現(xiàn)在：第一，生態(tài)文明建設(shè)在國家治理體系中的地位得到前所未有的提升。十九大報告中將生態(tài)文明建設(shè)提高到“千年大計”的高度，并且寫入黨章和憲法中，上升為黨和全國人民的共同意志，成為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成內(nèi)容。第二，生態(tài)文明建設(shè)的原則進一步明晰化和系統(tǒng)化。習(xí)近平在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上，提出了新時代生態(tài)文明建設(shè)的六條原則。這六大原則是生態(tài)環(huán)境保護的經(jīng)驗總結(jié)也是中國生態(tài)文明建設(shè)的基本遵循。六大原則既明確了人與自然和諧共生的基本要求，也明確了“兩山”的綠色發(fā)展理念；既強調(diào)了生態(tài)文明建設(shè)的民生指向，也指出整體統(tǒng)籌是根本方法；既強調(diào)國內(nèi)治理的法治原則，也指出全球?qū)用娴呢?zé)任擔(dān)當?shù)谋匾?。第三，逐步確立了較為完整的生態(tài)文明制度體系。黨的十八大提出要加快建立生態(tài)文明制度，十八屆三中全會決定中提出要確立生態(tài)文明制度體系。2015年4月通過了《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》，成為推動我國生態(tài)文明建設(shè)的綱領(lǐng)性文件。此后中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《生態(tài)文明體制改革總體方案》，又相繼出臺了六個配套方案，逐步確立了生態(tài)文明制度體系，按照“源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲”的閉環(huán)系統(tǒng)，闡述了生態(tài)文明制度體系的構(gòu)成及其改革方向、重點任務(wù)，構(gòu)筑起由八項制度構(gòu)成的產(chǎn)權(quán)清晰、多元參與、激勵約束并重、系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，推進生態(tài)文明領(lǐng)域國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。2016年習(xí)近平進一步批示“要深化生態(tài)文明體制改革，盡快把生態(tài)文明制度的‘四梁八柱’建立起來，把生態(tài)文明建設(shè)納入制度化、法治化軌道?！盵6]目前我國生態(tài)文明制度系統(tǒng)的點面布局基本形成，構(gòu)筑了生態(tài)治理的有效制度屏障，解決了以往存在的制度碎片化，盲區(qū)較多的問題。第四，初步形成了立體化的實踐治理體系。從治理主體來說，一方面，加強宣傳教育，另一方面，建立了嚴格的生態(tài)考評制度、責(zé)任追究制度和環(huán)境監(jiān)察制度，實現(xiàn)了監(jiān)督企業(yè)和監(jiān)督黨委并重的轉(zhuǎn)變。落實了從環(huán)保部門到地方政府，黨政同責(zé)和一崗雙責(zé)的大環(huán)保格局。同時在社會動員層面，實現(xiàn)了自上而下和自下而上相結(jié)合的動員和監(jiān)督路徑。

在不斷健全的制度約束和更為有效的系統(tǒng)治理模式創(chuàng)新的推動下，作為中國特色社會主義現(xiàn)代化重要組成部分的生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力取得了歷史性、系統(tǒng)性的進步和發(fā)展。我國的生態(tài)環(huán)境總體惡化的趨勢已經(jīng)得到遏制，進入了穩(wěn)中向好的階段，生態(tài)環(huán)境治理的困境有望得到根本性突破。這種可能性來自于經(jīng)濟社會發(fā)展的主要矛盾的轉(zhuǎn)化，進入了更為重視經(jīng)濟社會發(fā)展的質(zhì)量階段；我們黨經(jīng)濟社會治理能力治理水平逐步現(xiàn)代化；“綠色”成為貫穿兩個共同體的內(nèi)在維度；我們黨對生態(tài)環(huán)境治理的理論和實踐都不斷成熟，形成了統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理的系統(tǒng)方法。

三、我國生態(tài)環(huán)境治理困境突破進程的啟示

雖然十八大以來生態(tài)環(huán)境治理和生態(tài)文明建設(shè)取得了歷史性和全局性的成績，生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善實現(xiàn)了“穩(wěn)中向好趨勢”，生態(tài)環(huán)境治理的困境有望得到根本性突破，但仍然有大量有待克服的阻礙和新舊危機，不敢有絲毫放松和懈怠。因此，明確指導(dǎo)思想，認真總結(jié)經(jīng)驗，實現(xiàn)生態(tài)治理的思想、制度和路徑創(chuàng)新，仍是中國生態(tài)環(huán)境治理困境突破的重要課題。

（一） 必須明確生態(tài)環(huán)境治理是中國現(xiàn)代化不可或缺的組成部分和基本內(nèi)容

生態(tài)環(huán)境治理是生態(tài)文明建設(shè)最基本、最主要的內(nèi)容，也是中國現(xiàn)代化的基本內(nèi)容，這是中國現(xiàn)代化發(fā)展的必然要求。中國現(xiàn)代化的先天基礎(chǔ)薄弱，不僅僅體現(xiàn)在現(xiàn)代化所要求的內(nèi)部人才、技術(shù)、觀念的相對落后，也體現(xiàn)在現(xiàn)代化所要求的資源環(huán)境基礎(chǔ)薄弱，因此更需要倍加愛惜。無論現(xiàn)代化的進程如何，資源環(huán)境始終都是制約性因素，現(xiàn)代化的進程和方式都需要與資源環(huán)境相負荷，超過資源環(huán)境承載的發(fā)展，必然導(dǎo)致無可挽回的后果，這是歷史反復(fù)證明的。古巴比倫文明的滅亡、樓蘭古國的消亡，近現(xiàn)代大量的生態(tài)難民，都可謂殷鑒不遠。

2013年5月，習(xí)近平在中央政治局第六次集體學(xué)習(xí)時指出，“要正確處理好經(jīng)濟發(fā)展同生態(tài)環(huán)境保護的關(guān)系，牢固樹立保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產(chǎn)力、改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力的理念”。同時，生態(tài)環(huán)境治理是中國現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，更是中國現(xiàn)代化的社會主義屬性的必然要求。中國現(xiàn)代化是中國特色的社會主義現(xiàn)代化，這是黨和國家歷代領(lǐng)導(dǎo)人反復(fù)重申的基本原則。社會主義現(xiàn)代化必然要以民生福祉為歸宿，以人與自然和諧為目標。中國現(xiàn)代化的社會主義屬性決定了它的發(fā)展目標是多維一體的，即圍繞人民幸福的富強、民主、和諧、繁榮和美麗的整體發(fā)展進步。其中必然包括人民對于良好生態(tài)環(huán)境的需要。在2018年中國生態(tài)環(huán)境會議上，習(xí)近平指出“良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉?！薄碍h(huán)境就是民生，青山就是美麗，藍天也是幸福。要像保護眼睛一樣保護生態(tài)環(huán)境，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境，把不損害生態(tài)環(huán)境作為發(fā)展底線?！?/p>

（二） 我國的生態(tài)環(huán)境治理始終需要保持清醒和定力

在很長一段時間內(nèi)，生態(tài)環(huán)境治理方面或隱或明地流行著一種觀點：生態(tài)環(huán)境治理必然要走一條“先污染后治理”的道路，而且生態(tài)環(huán)境治理主要依托市場，依靠經(jīng)濟手段進行調(diào)解。但是，無論從西方國家的歷史還是新中國的現(xiàn)代化歷程都可以看到“先污染后治理”的道路是行不通的。西方一些國家和地區(qū)在發(fā)展中把生態(tài)環(huán)境破壞了，修補時的成本遠遠高于當初創(chuàng)造的財富，而類似于水污染、土壤污染和重金屬污染也積重難返，難以恢復(fù)。中國是一個有十四億人口的大國，能源資源相對不足、生態(tài)環(huán)境承載能力不強，已成為我國的一個基本國情。如果不顧生態(tài)環(huán)境的惡化而不計代價發(fā)展，不轉(zhuǎn)化發(fā)展思路，無疑會導(dǎo)致難以挽回的后果。因此，習(xí)近平總書記2015年1月在云南視察工作期間強調(diào)，“在生態(tài)環(huán)境保護上一定要算大賬、算長遠賬、算整體賬、算綜合賬，不能因小失大、顧此失彼、寅吃卯糧、急功近利?！盵7]在談到國家發(fā)展的根本道路時，習(xí)近平說一個國家和民族必須清楚自己從哪里來要到哪里去，想清楚了才能保持清醒和定力。實際上，在生態(tài)環(huán)境治理的問題上，也一樣存在這樣的問題，我們一定不能脫離中國的歷史和國情，不能放棄自身已經(jīng)獲得理論和制度成果，要充分堅持用歷史唯物主義的科學(xué)世界觀和方法論，在習(xí)近平新時代生態(tài)文明建設(shè)的原則指導(dǎo)下，充分利用社會主義的制度優(yōu)勢，下定決心，堅定不移地改變不合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和資源能源利用方式和結(jié)構(gòu)，改變生態(tài)資源環(huán)境的空間布局，推動生產(chǎn)方式和生活方式的綠色化，探索一條破解生態(tài)環(huán)境治理困境的道路。

（三） 破解生態(tài)治理困境的根本是歷史唯物主義的理論視角和社會主義的制度基礎(chǔ)

馬克思在《資本論》中談到自由人的聯(lián)合體時說到“在這個領(lǐng)域的自由只能是：社會的人，聯(lián)合起來的生產(chǎn)者，將合理地調(diào)節(jié)他們和自然之間的物質(zhì)變換，把它置于他們的共同控制之下，而不讓它作為盲目的力量來統(tǒng)治自己；靠消耗最少的力量，在無愧于和最適合于他們的人類本性的條件下進行這種物質(zhì)變換?！盵8]從社會主義的理論視角看，對待生態(tài)問題既不能持浪漫的歷史烏托邦觀點，不顧大多數(shù)人的基本生存和發(fā)展的需要，拒斥工業(yè)化發(fā)展，也不能把全部的社會生產(chǎn)力都轉(zhuǎn)換為現(xiàn)實的物質(zhì)財富。工業(yè)文明的發(fā)展觀歸根結(jié)底是一種經(jīng)濟增長觀，社會主義是要超越工業(yè)文明的物質(zhì)發(fā)展觀，在更高層次上回歸人類真實需要的文明。歷史唯物主義對待自然的態(tài)度是，人是自然的產(chǎn)物，是自然的一部分；同時人通過社會勞動使自然成為人無機的身體。人既不是被大自然盲目力量統(tǒng)治的奴隸，也不可能凌駕于自然規(guī)律之上，人與自然的關(guān)系歸根到底是統(tǒng)一的。以人類既有的生產(chǎn)力完全可以利用自然滿足人類真實的需要，但仍然占據(jù)主導(dǎo)的資本主義的生產(chǎn)方式，卻通過消費主義文化不斷刺激人無限的攫取欲望，使人與自然關(guān)系日趨緊張和對立。也正是在歷史唯物主義的視角下，我們才能理解社會主義制度不僅是中國經(jīng)濟發(fā)展、政治民主、社會和文化發(fā)展的基礎(chǔ)，也是突破中國生態(tài)環(huán)境治理困境的基礎(chǔ)。社會主義制度至少在三個方面有利于生態(tài)環(huán)境治理困境的突破。第一，社會主義制度可以發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方力量的優(yōu)勢，化解由于趕超型現(xiàn)代化帶來的錯綜復(fù)雜的壓縮性生態(tài)問題中牽涉的利益各方，減少無謂的消耗。第二，社會主義制度有助于凝聚破解生態(tài)環(huán)境治理困境的各方力量。以生態(tài)治理主體的發(fā)展看，中國已經(jīng)從建國初期主要依靠黨和國家政策引導(dǎo)，發(fā)展到改革開放初期政府和企業(yè)雙主體，再到政府、企業(yè)、社會組織的多元主體，目前我們已經(jīng)形成了政府、企業(yè)、社會組織和個人四位一體的廣泛的生態(tài)環(huán)境多元治理主體。第三，社會主義制度也有助于凝聚全球共識。中國作為唯一把生態(tài)文明建設(shè)上升到國家意志的國家，本身就彰顯了社會主義價值尺度的優(yōu)越性。習(xí)近平建設(shè)人類命運共同體倡議中明確把“綠色”作為基本維度，對于凝聚共識，形成生態(tài)環(huán)境的全球治理，既是對人類未來的負責(zé)，也會逐步減輕中國生態(tài)環(huán)境壓力，從而破解生態(tài)治理困境。

黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》，標志著中國共富式現(xiàn)代化新征程的開啟。在習(xí)近平生態(tài)文明思想指導(dǎo)下，我們黨將不斷汲取近百年來革命和建設(shè)包括生態(tài)環(huán)境治理的理論和實踐經(jīng)驗，努力建設(shè)中國特色社會主義生態(tài)文明新時代，不斷擊退中國生態(tài)環(huán)境治理之路上各種“攔路虎”，實現(xiàn)美麗中國的新征程。