公民參與創(chuàng)新社會(huì)治理的法治路徑分析

李亞紅

(河南科技大學(xué) 法學(xué)院， 河南 洛陽(yáng) 471023)

從社會(huì)管理到社會(huì)治理，從社會(huì)治理又到全民共建共享的社會(huì)治理，自黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)，以“社會(huì)治理”替代“社會(huì)管理”為標(biāo)志的社會(huì)建設(shè)理論在實(shí)踐中不斷得到完善和提升，十九屆四中全會(huì)更是進(jìn)一步提出“堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”，更加明確了社會(huì)治理的本質(zhì)屬性是“共建共享”?！肮步ü蚕怼敝该髁松鐣?huì)治理的具體途徑，即公民共同參與到這一進(jìn)程中來(lái)，并且都能享受到改革發(fā)展帶來(lái)的成果。公民參與既是人民民主發(fā)展的需要和體現(xiàn)，也是創(chuàng)新社會(huì)治理體系的重要環(huán)節(jié)。

一、治理理論與公民參與

(一)治理理論

“治理”一詞最早源于古典拉丁語(yǔ)和古希臘語(yǔ)中的“操舵”，原意主要指控制、指導(dǎo)或操縱。長(zhǎng)期以來(lái)，“治理”與“統(tǒng)治”或“管理”交叉使用，強(qiáng)調(diào)的是運(yùn)用法律的、制度的、政策的手段，自上而下的單向性運(yùn)用權(quán)力，并且主要用于和國(guó)家的公共事務(wù)相關(guān)的管理活動(dòng)和政治活動(dòng)中[1]32。但自20世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著“治理”這一概念被越來(lái)越廣泛地應(yīng)用，它的內(nèi)涵和外延都發(fā)生了變化，逐漸成為政府管理的一種特定制度，或者說(shuō)一種新的統(tǒng)治方式。但和“統(tǒng)治”不同的是，“統(tǒng)治”的權(quán)威主體是政府，是政府通過(guò)行政法規(guī)等強(qiáng)制性手段，對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行的單一管理。這種管理在權(quán)力體系上表現(xiàn)為高度的中央集權(quán)，在運(yùn)行機(jī)制上表現(xiàn)為命令與服從，它將集中與民主、國(guó)家與個(gè)人對(duì)立起來(lái)，國(guó)家與公民之間呈現(xiàn)為一種不平等的隸屬關(guān)系。而“治理”的主體更為強(qiáng)調(diào)多元性和多樣性，其權(quán)威中心可以是政府，也可以是非政府，可以是國(guó)家機(jī)關(guān)，也可以是公民團(tuán)體，其權(quán)力運(yùn)行體現(xiàn)為雙向互動(dòng)過(guò)程。治理的基礎(chǔ)不是控制與操縱，而是協(xié)調(diào)與合作，它通過(guò)采取參與、協(xié)商、溝通、交流等非強(qiáng)制性方式，將公共事務(wù)的管理交由政府和公民社會(huì)共同承擔(dān)。治理打破了政府壟斷社會(huì)管理的單一格局，改變了政府是管理社會(huì)經(jīng)濟(jì)與公共事務(wù)唯一權(quán)威中心的傳統(tǒng)觀念，以及自上而下的強(qiáng)制性管理手段，尋求一種通過(guò)調(diào)動(dòng)各種力量和資源達(dá)到“良治”的社會(huì)體制?！傲贾巍钡幕竞x是在最大限度地增進(jìn)公共利益的目標(biāo)下，建立政府與民間社會(huì)之間的合作關(guān)系。這種合作關(guān)系是政治國(guó)家與公民社會(huì)的一種新型關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)。

(二)公民參與

公民參與是治理理論的一項(xiàng)重要制度設(shè)計(jì)，代表了治理理論發(fā)展的方向和趨勢(shì)。公民治理是西方公共管理領(lǐng)域發(fā)展起來(lái)的一種新的理論分析框架，其基本觀點(diǎn)主要體現(xiàn)在美國(guó)學(xué)者鮑克斯的《公民治理：引領(lǐng)21世紀(jì)的美國(guó)社區(qū)》等系列文獻(xiàn)中。該理論的核心在于主張將一直以來(lái)社會(huì)管理的官僚中心行政模式轉(zhuǎn)變?yōu)楣裰行闹卫砟Ｊ?，?qiáng)調(diào)社會(huì)治理由政府本位向公民本位的轉(zhuǎn)變。公民本位強(qiáng)調(diào)公民是社會(huì)治理的重要主體，公民應(yīng)當(dāng)直接介入到公共事務(wù)特別是介入到公共決策之中，直接參與公共事務(wù)的管理及監(jiān)督，通過(guò)積極參與、相互協(xié)商及共同治理來(lái)實(shí)現(xiàn)公共問(wèn)題的解決。從治理理念上來(lái)看，公民參與也是民主價(jià)值的體現(xiàn)。美國(guó)學(xué)者卡爾·科恩認(rèn)為民主就是一種社會(huì)管理體制，在該體制中，社會(huì)成員基本能直接或間接地參與影響全體成員的決策，對(duì)于民主而言，參與才是關(guān)鍵?？贫髡J(rèn)為衡量民主的標(biāo)準(zhǔn)包括三個(gè)方面：民主的廣度、民主的深度及民主的范圍。民主的廣度由公民是否普遍參與來(lái)確定；民主的深度指公民的參與是否充分；民主的范圍則意味著民主的效能，即全社會(huì)實(shí)際參與決定的問(wèn)題的多少，參與的重要程度及所起作用的大小[2]。民主理論家羅伯特·達(dá)爾則認(rèn)為民主包括有效的參與、充分的知情、對(duì)議程的最終控制和成年人的公民資格[3]。可見(jiàn)，民主的核心在于參與，在某種程度上，民主是可以被理解為參與的。

二、法治視角下公民參與社會(huì)治理現(xiàn)狀考察及影響因素分析

(一)公民意識(shí)和參與行為意向考察及影響因素分析

公民意識(shí)及參與行為意向是制約公民參與的重要因素。從法治角度看，公民意識(shí)是公民對(duì)自身在國(guó)家和社會(huì)中的政治地位和法律地位的自我認(rèn)識(shí)，是對(duì)憲法、法律規(guī)定的應(yīng)享有權(quán)利和應(yīng)履行義務(wù)的認(rèn)知和認(rèn)同，以及公民對(duì)待國(guó)家、社會(huì)和他人之間的道德觀念、行為規(guī)范、價(jià)值取向等。概括起來(lái)，公民意識(shí)的內(nèi)涵和實(shí)質(zhì)具體體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是對(duì)公民權(quán)利義務(wù)的認(rèn)知。即對(duì)權(quán)利義務(wù)的了解程度，包括對(duì)依法所應(yīng)享有的政治權(quán)利、人身權(quán)利、社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利、文化權(quán)利、宗教信仰及其他各項(xiàng)法律所賦予的權(quán)利的認(rèn)知，依法對(duì)他人、對(duì)國(guó)家、對(duì)社會(huì)負(fù)有的各項(xiàng)義務(wù)的認(rèn)同。公民只有在認(rèn)識(shí)權(quán)利和義務(wù)的基礎(chǔ)上，才有可能主動(dòng)捍衛(wèi)權(quán)利并履行義務(wù)[1]25-27。二是對(duì)公民社會(huì)價(jià)值觀的認(rèn)同。包括：(1)個(gè)人的權(quán)利、自由及尊重他人的權(quán)利和自由。承認(rèn)并鼓勵(lì)個(gè)人發(fā)展自由個(gè)性、創(chuàng)造意識(shí)，反對(duì)國(guó)家對(duì)個(gè)人的全面干預(yù)控制。公民行使權(quán)利、自由應(yīng)以不侵犯他人為邊界。(2)自治精神和公益精神。在公共事務(wù)面前，人們應(yīng)當(dāng)首先實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的自主治理，即自我組織、自我管理、自己解決社會(huì)問(wèn)題，政府作為最后的求助對(duì)象。公民不計(jì)報(bào)酬參與社會(huì)公共事務(wù)和政治生活，以提供公共利益為目標(biāo)而非追求個(gè)人利益最大化。(3)對(duì)公共事務(wù)的關(guān)心和積極參與的行為意向。公民對(duì)公共領(lǐng)域內(nèi)的社會(huì)事務(wù)的關(guān)注度及責(zé)任感，決定著這種關(guān)注是否更易于轉(zhuǎn)化為實(shí)際的參與行動(dòng)。如果公民只追求個(gè)人領(lǐng)域中的私人利益，那么其對(duì)待公共事務(wù)就可能采取回避不參與的態(tài)度。若公民對(duì)公共事務(wù)高度關(guān)心和充滿熱情，那么其就會(huì)積極參與公共生活，公民參與的行為意向是建立在其對(duì)公共事務(wù)的關(guān)心度基礎(chǔ)之上的。

那么目前我國(guó)公民意識(shí)現(xiàn)狀如何？有什么特點(diǎn)？哪些因素影響公民意識(shí)和參與行為意向？公民對(duì)自身權(quán)利義務(wù)的認(rèn)知度、對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的關(guān)心度滿意度、公民的自治精神公益精神又怎樣？調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前我國(guó)公民對(duì)法律規(guī)定的自身權(quán)利義務(wù)還是具有較高的認(rèn)知度的，漸次降低的是對(duì)公共事務(wù)的關(guān)心程度，對(duì)參與社會(huì)活動(dòng)的行為意向表現(xiàn)為最弱。受機(jī)會(huì)主義影響，大多數(shù)公民只對(duì)影響到自身利益的公共事務(wù)有意識(shí)有行動(dòng)，而對(duì)那些事關(guān)社會(huì)利弊但無(wú)關(guān)自己的公共事件卻基本無(wú)意向無(wú)行動(dòng)，參與多帶有偶然性特點(diǎn)，沒(méi)有形成制度化常態(tài)化。 此外，公民意識(shí)多停留在個(gè)體層面，缺乏社會(huì)責(zé)任感和共同合作精神，通過(guò)社會(huì)團(tuán)體組織的形式參與社會(huì)活動(dòng)的廣度和深度都比較低。究其原因，在于公民缺乏主體意識(shí)，缺乏對(duì)主體資格的認(rèn)識(shí)。長(zhǎng)期以來(lái)，由于受高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制影響，國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)中央集權(quán)的特征，政府包辦一切社會(huì)事務(wù)，全面介入經(jīng)濟(jì)、政治、文化等各個(gè)領(lǐng)域各個(gè)層面。這種無(wú)限擴(kuò)張的政府職能，一定程度上束縛了社會(huì)功能的發(fā)揮，妨礙了公民參與意識(shí)的形成，導(dǎo)致人們對(duì)社會(huì)事務(wù)的主動(dòng)參與熱情降低，一切社會(huì)事務(wù)都依附于政府。而且，由于政府承擔(dān)了社會(huì)分配、社會(huì)調(diào)節(jié)的各種功能，社會(huì)自組織也難以發(fā)揮其作用[4]。此外，對(duì)公民意識(shí)的培養(yǎng)在我國(guó)也長(zhǎng)期處于缺失狀態(tài)。公民意識(shí)并非天生的，它是以一定的文化素養(yǎng)為基礎(chǔ)的，必須通過(guò)不斷的教育宣傳來(lái)培育。目前，我國(guó)尚未形成嚴(yán)格意義上的公民教育體系，在學(xué)校或者單位，更多的是以政治教育替代公民教育，而在社區(qū)也很少組織開展公民意識(shí)教育活動(dòng)，公民的社會(huì)責(zé)任感及主體意識(shí)、參與意識(shí)、規(guī)則意識(shí)很難形成。

(二)公民參與社會(huì)治理的實(shí)踐路徑考察及影響因素分析

1．社區(qū)自治路徑下的公民參與。社區(qū)居民自治是公民參與基層社會(huì)治理最廣泛、最有效的途徑。我國(guó)現(xiàn)在的社會(huì)結(jié)構(gòu)基本是以社區(qū)來(lái)呈現(xiàn)的，社區(qū)是社會(huì)的基本單元，也是廣大居民的日常生活地，與公眾聯(lián)系最密切、最直接。社區(qū)居民自治主要通過(guò)社區(qū)居委會(huì)來(lái)實(shí)現(xiàn)，我國(guó)《憲法》和《居民委員會(huì)組織法》都明確了居委會(huì)是法定的基層群眾性自治組織，它的任務(wù)是“辦理本居住地公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，并且向人民政府反映群眾的意見(jiàn)、要求和提出建議”，“協(xié)助人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)做好與居民利益有關(guān)的公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育、優(yōu)撫救濟(jì)、青少年教育等工作”。從立法體制來(lái)看，法律對(duì)居委會(huì)自治組織的性質(zhì)、其與政府及派出機(jī)構(gòu)的關(guān)系都作了較為明確的界定，但從實(shí)踐體制來(lái)看卻普遍存在政府與社區(qū)職責(zé)不分，國(guó)家統(tǒng)治與社區(qū)自治職權(quán)邊界不清等現(xiàn)象。社區(qū)公共事務(wù)按屬性可劃分為兩類：行政性公共事務(wù)和自治性公共事務(wù)。行政性公共事務(wù)本應(yīng)由政府來(lái)承擔(dān)，但長(zhǎng)期以來(lái)，由于政府在行政性公共事務(wù)的管理上存在“缺位”現(xiàn)象，即將本該由政府直接承擔(dān)的行政事務(wù)交給社區(qū)承擔(dān)，使得居委會(huì)承擔(dān)了許多不屬于自治組織的工作任務(wù)，造成了社區(qū)功能的行政化[5]。政府及其派出機(jī)構(gòu)對(duì)居委會(huì)工作上的指導(dǎo)、支持和幫助關(guān)系，實(shí)際上成為行政上的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。居委會(huì)由協(xié)助政府部門工作變?yōu)檎噶畹膱?zhí)行者，成為依附于政府及派出機(jī)關(guān)的“準(zhǔn)行政組織”。由于平時(shí)忙于應(yīng)對(duì)基層政府指令，忙于完成政府指派的各項(xiàng)繁重任務(wù)，無(wú)時(shí)間和精力組織居民自治。居委會(huì)是最基本的社區(qū)組織，也是公民參與的基本組織形態(tài)，公民主要通過(guò)居委會(huì)來(lái)實(shí)現(xiàn)利益的表達(dá)和主張，居委會(huì)轄區(qū)共同體也是廣大居民的日常生活基地，這個(gè)特點(diǎn)使其能夠動(dòng)員和組織轄區(qū)內(nèi)所有居民參與。但過(guò)重的行政負(fù)擔(dān)，在很大程度上弱化了社區(qū)居委會(huì)的自治職能，使其沒(méi)有足夠的時(shí)間和精力組織開展本職自治性工作。雖然法律對(duì)其自治組織的性質(zhì)、與政府及其派出機(jī)構(gòu)的關(guān)系都作出了界定，但由于行政上的過(guò)多干預(yù)，居委會(huì)的工作沒(méi)有按現(xiàn)行法律規(guī)定運(yùn)行，造成其發(fā)展現(xiàn)狀與法律規(guī)定的社區(qū)自治組織的地位嚴(yán)重不符，社區(qū)自治缺乏有效性，公民參與權(quán)難以行使。

2．社會(huì)團(tuán)體組織形式下的公民參與。改革開放以來(lái)我國(guó)各類民間社會(huì)團(tuán)體，尤其是扎根于社區(qū)的草根性社會(huì)團(tuán)體不斷產(chǎn)生和發(fā)展，為公民有序參與社會(huì)治理提供了重要載體和平臺(tái)。雖然公民個(gè)人是社會(huì)生活的基本單位，但以個(gè)體形式參與公共事務(wù)管理必然低級(jí)且無(wú)序，只有眾多個(gè)體基于公共利益自愿結(jié)成社團(tuán)，以社團(tuán)的形式組織起來(lái)，其參與才真正具有價(jià)值意義。但社會(huì)團(tuán)體在我國(guó)的發(fā)展還存在一些問(wèn)題，如合法性問(wèn)題、管理體制問(wèn)題、法律規(guī)制滯后問(wèn)題等?，F(xiàn)階段除在民政部門進(jìn)行正式登記的合法社團(tuán)之外，還有一部分是沒(méi)有取得合法身份的。原因主要有兩方面：一是立法對(duì)社會(huì)團(tuán)體登記注冊(cè)條件設(shè)置較高，導(dǎo)致許多社會(huì)團(tuán)體難以達(dá)到登記標(biāo)準(zhǔn)而無(wú)法取得合法身份?！渡鐣?huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《取締非法民間組織暫行辦法》等都對(duì)社會(huì)團(tuán)體的登記管理作出了一些限制性規(guī)定，從這些規(guī)定可以看出政府對(duì)社會(huì)團(tuán)體的審批登記體現(xiàn)了一種謹(jǐn)慎監(jiān)管的態(tài)度，擔(dān)心一旦登記條件過(guò)寬，會(huì)大量涌現(xiàn)各種社團(tuán)從而導(dǎo)致管理上的失控。 二是受雙重負(fù)責(zé)、分級(jí)管理體制的制約。依據(jù)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第3條，成立社會(huì)團(tuán)體應(yīng)當(dāng)經(jīng)其業(yè)務(wù)主管單位審查同意，但實(shí)踐中相當(dāng)一部分社團(tuán)由于各種原因難以找到主管單位，導(dǎo)致其無(wú)法注冊(cè)獲取合法身份。這種嚴(yán)格而復(fù)雜的審批登記程序使得相當(dāng)一部分社會(huì)團(tuán)體或望而卻步，或游離于體制之外生存無(wú)法管理，而且，雙重管理的監(jiān)管模式無(wú)形中使得社團(tuán)組織依附于行政機(jī)關(guān)失去了自主獨(dú)立性。此外，社團(tuán)組織的法制建設(shè)滯后也是制約其健康發(fā)展的主要因素。目前我國(guó)還沒(méi)有一部專門針對(duì)社團(tuán)組織的法律，現(xiàn)有的立法層次偏低且較為零散，從形式上看多表現(xiàn)為一些行政性的法規(guī)與規(guī)章，從內(nèi)容上看多側(cè)重于程序性、義務(wù)性規(guī)定，而對(duì)社團(tuán)權(quán)利及成員社會(huì)保障等實(shí)體方面不夠詳實(shí)具體，從而降低了社團(tuán)組織的活力及社團(tuán)成員參與志愿服務(wù)的積極性。

(三)公民參與社會(huì)治理的制度保障及影響因素分析

公民參與在我國(guó)尚未普遍化、制度化，在公民參與的程序、范圍、法律保障及救濟(jì)等方面還有許多問(wèn)題需要規(guī)范。我國(guó)《憲法》第2條確立了公民參與社會(huì)治理的基本依據(jù)：“人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)”。雖然憲法以其最高的權(quán)威性明確了公民參與社會(huì)治理的主體資格，但由于缺乏具體的制度設(shè)計(jì)，參與的條件、程序及相關(guān)的保障機(jī)制不夠明確細(xì)致，一旦涉及到現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，人們往往不知道該通過(guò)何種途徑用何種方式參與。例如，當(dāng)發(fā)生嚴(yán)重危害社會(huì)利益、公共利益、公民個(gè)人利益問(wèn)題時(shí)，人們首先想到的可能是投訴或上訪，但由于法律并沒(méi)有對(duì)行使這些權(quán)利的程序和形式作出具體規(guī)定，公民真正要投訴上訪就會(huì)遇到各種困難和阻力，而對(duì)投訴上訪結(jié)果的期待也影響著人們是否會(huì)采取這種參與行為。在一些領(lǐng)域尤其是公共服務(wù)領(lǐng)域，公民的參與權(quán)益也常常受到限制。如公民雖享有參與決策的權(quán)利，但在一些壟斷行業(yè)，由于通常是無(wú)條件單方面制定規(guī)則，公民并沒(méi)有能夠?qū)嵸|(zhì)性地參與決策過(guò)程。民主是公民參與社會(huì)治理的前提，但“民主有實(shí)質(zhì)民主和程序民主之分，對(duì)于現(xiàn)今的絕大多數(shù)國(guó)家而言，程序民主比起實(shí)質(zhì)民主來(lái)顯得更加重要。關(guān)鍵是要使民主的程序和機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)，以便使那些在憲法和法律中規(guī)定的民主權(quán)利得以真正的實(shí)現(xiàn)”[6]。因此，只有通過(guò)加強(qiáng)法制建設(shè)，完善公民參與的實(shí)踐環(huán)節(jié)和制度程序，公民的合理訴求才能得到尊重，公民參與才能真正有效落實(shí)。

三、完善創(chuàng)新公民參與社會(huì)治理的法治路徑

(一)重視培育公民意識(shí)，確保公民各項(xiàng)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)

公民意識(shí)是公民參與社會(huì)治理的內(nèi)驅(qū)力，自覺(jué)完善的公民意識(shí)對(duì)公民參與行為的形成起著基礎(chǔ)性作用。目前我國(guó)公民的公共意識(shí)、自治意識(shí)，社區(qū)認(rèn)同感及參與意識(shí)還比較薄弱，參與公共治理的主動(dòng)程度尚處于較低水平。要提高公民意識(shí)，首先必須保障法律賦予公民的各項(xiàng)權(quán)利予以落實(shí)，如知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等。如果公民在某種程度上只是作為名義上的主人而不能充分行使自己的權(quán)利，必然會(huì)使其主體意識(shí)淡化從而導(dǎo)致其國(guó)家和社會(huì)責(zé)任感的淡薄。其次，要注重從群眾利益出發(fā)，將一些事關(guān)群眾切身利益的事務(wù)如教育、就業(yè)、醫(yī)療、社保、養(yǎng)老、分配等納入到基層治理工作中，同時(shí)給予更多的政策支持，使人民群眾在參與社會(huì)治理的過(guò)程中擁有更多的獲得感、幸福感、安全感，從而增強(qiáng)參與的責(zé)任感、使命感。此外，還要重視基層社區(qū)法治建設(shè)和文化建設(shè)，強(qiáng)化公民的社區(qū)認(rèn)同感、歸屬感和凝聚力。可以通過(guò)電臺(tái)廣播、報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)等大眾傳媒和貼近群眾、貼近生活、貼近實(shí)際的教育宣傳及輿論引導(dǎo)等方式，多渠道培育公民意識(shí)，讓公民切實(shí)認(rèn)識(shí)到自己對(duì)社會(huì)發(fā)展擁有的權(quán)利和應(yīng)盡的義務(wù)，促進(jìn)公民意識(shí)的覺(jué)醒和形成。

(二)創(chuàng)新公民參與機(jī)制，完善公民參與的法治保障

公民參與的最終實(shí)現(xiàn)，需要依賴具體而設(shè)計(jì)科學(xué)合理的公民參與途徑或手段，行之有效的國(guó)家政策和完善的法律體系可以為公民深入、持續(xù)、廣泛參與提供重要的制度保障。黨的十九屆四中全會(huì)指出要完善“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐”的社會(huì)治理體系，并強(qiáng)調(diào)要完善群眾參與基層社會(huì)治理的制度化渠道。因此，推動(dòng)公眾參與社會(huì)治理，必須堅(jiān)持制度先行，通過(guò)健全選舉制度、聽(tīng)證制度、信息公開制度，加強(qiáng)公民對(duì)立法和行政決策的參與程度，保障公民既能充分表達(dá)意見(jiàn)訴求，又使參與過(guò)程有章可依、有規(guī)可循。公民參與不僅需要法治保障，還需要科技支撐，通過(guò)將科技手段和社會(huì)治理相融合，可以擴(kuò)大公民參與主體，拓寬公民參與渠道。隨著信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，“構(gòu)建一個(gè)具有回應(yīng)性、透明性、虛擬化的在線政府”成為當(dāng)前政府治理方式改革的方向和趨勢(shì)。網(wǎng)絡(luò)縮小了公民與政府之間在信息占有、支配和使用方面的差異，其良好的互動(dòng)性和回應(yīng)性也激發(fā)了公民參與的熱情，為政府與民眾搭建了更加便利、高效、暢通的溝通橋梁。通過(guò)網(wǎng)上評(píng)議、投訴、咨詢、建議，公民獲得了真正意義上的當(dāng)家作主的感覺(jué)，提高了參與社會(huì)治理的意識(shí)和興趣。

(三)健全社會(huì)團(tuán)體法律制度，促進(jìn)社會(huì)團(tuán)體規(guī)范化發(fā)展

首先，要賦予社會(huì)團(tuán)體合法身份。獨(dú)立合法的身份可以提高其參與治理的能力。政府應(yīng)轉(zhuǎn)變理念，減少對(duì)社會(huì)團(tuán)體的限制，將對(duì)其的“管制”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺龀帧?，使其在法律框架之下自由發(fā)揮作用與優(yōu)勢(shì)，而政府需要做的是引導(dǎo)和監(jiān)督。在新的社會(huì)治理模式下，政府與社會(huì)團(tuán)體組織的關(guān)系是平等互助、協(xié)同合作，雙方共同履行社會(huì)治理職能。其次，要完善社會(huì)團(tuán)體組織登記制度設(shè)計(jì)?？梢詫?duì)社團(tuán)組織按不同類別實(shí)施分類管理，對(duì)一些涉及社會(huì)福利類及公益慈善類的可劃歸民政部門直接登記，不需其必須找到業(yè)務(wù)主管單位，這樣一些長(zhǎng)期游離于體制之外的社團(tuán)組織也可取得合法地位。對(duì)尚未登記注冊(cè)的，有發(fā)展?jié)摿Φ纳鐖F(tuán)組織可以實(shí)行備案管理，補(bǔ)充基本信息，確認(rèn)合法身份，既能使其順利開展社會(huì)活動(dòng)，也能使活動(dòng)得到有關(guān)部門的監(jiān)管。同時(shí)要加強(qiáng)對(duì)社團(tuán)組織的專業(yè)化培育，使其盡快轉(zhuǎn)化為專業(yè)性強(qiáng)、運(yùn)作規(guī)范的登記類社團(tuán)組織。還要注重社團(tuán)組織登記后的服務(wù)監(jiān)管，將社團(tuán)組織定期檢查評(píng)估與日常服務(wù)管理相結(jié)合，內(nèi)部自律與行政監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督相結(jié)合，促進(jìn)其服務(wù)監(jiān)管的規(guī)范化。

(四)建設(shè)法治的服務(wù)型政府，創(chuàng)新以人民為中心的社會(huì)治理體系

黨的十九大提出，“轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡(jiǎn)政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”。服務(wù)型政府以為人民服務(wù)為宗旨，服務(wù)型政府的建設(shè)正是以人民為中心的國(guó)家治理體系創(chuàng)新的體現(xiàn)。法治的服務(wù)型政府更加強(qiáng)調(diào)政府要在法律法規(guī)的范圍內(nèi)提供公共服務(wù)，不能于法外設(shè)定和行使權(quán)力；強(qiáng)調(diào)要保護(hù)人民合法權(quán)利，樹立公民權(quán)利本位、政府義務(wù)本位的治理理念；強(qiáng)調(diào)政府要更多地將職能定位在協(xié)助、引導(dǎo)和支持，使廣大公民擁有更多獨(dú)立、自由發(fā)展的空間，真正做到人民當(dāng)家做主。