構(gòu)建發(fā)展型社會福利：英國相對貧困治理的實踐和啟示

陳 琦，王 蓓，彭 彤

（華中師范大學(xué) 社會學(xué)院，湖北 武漢 430079）

2020年，我國已經(jīng)實現(xiàn)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全部脫貧的目標(biāo)，絕對貧困已經(jīng)消除。在鞏固拓展脫貧攻堅成果和鄉(xiāng)村振興的新階段，我國農(nóng)村貧困主要表現(xiàn)為相對貧困，不同群體發(fā)展水平的不平衡是相對貧困的重要特點，這種現(xiàn)象將會長期存在，仍需進(jìn)一步完善貧困治理體系，提升貧困治理效能。相對貧困問題是世界各國普遍存在的更加復(fù)雜的貧困現(xiàn)象，是各國貧困治理的重點領(lǐng)域。英國有體系的貧困治理源起于中世紀(jì)的濟貧制度，此后，英國的貧困治理逐步實現(xiàn)了從早期通過濟貧解決絕對貧困問題到通過發(fā)展社會福利解決相對貧困問題的過渡。英國發(fā)展型社會福利制度的實施，對于提升貧困人群的發(fā)展能力、改善福利水平、緩解相對貧困起到了重要作用，也能為我國相對貧困治理提供相應(yīng)的啟示。

一、相對貧困的內(nèi)涵和衡量標(biāo)準(zhǔn)

經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進(jìn)步逐漸帶動全球大部分國家和地區(qū)的人群解決了最基本的生存問題，但與此同時，相對貧困問題也越來越突出。研究發(fā)現(xiàn)，即使人們的收入大幅增加，絕對貧困顯著減少，但如果無法與周圍其他人保持相同的生活水平，人就會產(chǎn)生一種相對剝奪感，并且認(rèn)為自己仍處于貧困之中。［1］

（一）相對貧困的內(nèi)涵

相對貧困的概念最早由英國學(xué)者彼得·湯森（Peter Townsend）提出，他認(rèn)為當(dāng)個人、家庭和群體缺乏獲得各類飲食、參與各種活動并擁有其所屬社會普遍認(rèn)可的生活條件和設(shè)施的途徑時，他們可以說是處于貧困之中。他們所擁有的資源要嚴(yán)重低于普通個人或家庭所擁有的資源，在某種程度上可以看作是被排除在主流社會生活之外。［2］阿馬蒂亞·森（Amartya Sen）基于相對剝奪的視角指出，“可行能力不足”將會導(dǎo)致貧困，減貧則是實現(xiàn)自由。［3］正是能力上的不足使貧困群體陷入相對貧困狀態(tài)，伴隨而來的是強烈的相對剝奪感。BenoitDecerf認(rèn)為相對貧困反映的是一種“社會包容”的思想。［4］如果一個人的收入不足以支撐他所在社會的日常生活，他就處于相對貧困之中。我國學(xué)者左停認(rèn)為，相對貧困包含了更高層次的精神需求，是一種在與某參照群體對照后所形成的落后和收入降低狀態(tài)。［5］向春玲把相對貧困定義為在特定的社會生產(chǎn)方式和生活方式下，依靠個人或家庭的勞動所得的合法收入雖能維持其食物保障，但無法滿足在當(dāng)?shù)貤l件下被認(rèn)為是最基本的其他生活需求的狀態(tài)。［6］高強指出，相對貧困與財富、收入在不同階層之間的分配有關(guān)，又與個人的自我認(rèn)同以及社會公平觀緊密相連。［7］不管是國內(nèi)學(xué)者還是國外學(xué)者，他們都對相對貧困賦予了更深層次的涵義。當(dāng)基本的生存需要解決之后，人們將更多的目光轉(zhuǎn)移到社會公平的問題上，在與同時期其他人進(jìn)行對比后，如果發(fā)現(xiàn)自己處于資源和權(quán)力的弱勢地位，相對貧困便會產(chǎn)生。羅必良指出，如果化解絕對貧困是解決生存保障的問題，那么緩解相對貧困則是縮小收入和生活質(zhì)量的差距問題。［8］不同于絕對貧困，相對貧困更加注重分配的公平，更加重視社會成員的主觀感受。概括來看，相對貧困具有以下幾個特點：

1.主觀性。TahirMahmood認(rèn)為，貧窮也是一種主觀感覺，一些客觀上并不貧窮的人可能會感到貧窮，而一些客觀上貧窮的人卻不會感到貧窮。［9］絕對貧困往往是依據(jù)收入、住房狀況等客觀事實來進(jìn)行判斷，而相對貧困則主要依賴于人們的主觀感受。［5］因此，在某種程度上，相對貧困表現(xiàn)出主觀性特點。

2.相對性。相對性也可以稱為比較性。英國社會學(xué)家吉登斯（Anthony Giddens）指出：“即便是絕對貧困，也是在相對的概念上提出的?！保?0］人們在認(rèn)定自己是否處于貧困狀態(tài)時，往往是以同時期社會經(jīng)濟環(huán)境下周圍他人的生活狀況作為自己的參照對象。

3.動態(tài)性。Benoit Decerf指出，相對貧困的門檻取決于我們所考量的社會收入標(biāo)準(zhǔn)。［11］因為相對貧困的測定標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)當(dāng)下的社會經(jīng)濟狀況而制定，所以，隨著時代的進(jìn)步和社會的不斷發(fā)展，我們對相對貧困的認(rèn)識也在不斷發(fā)生變化。

4.多維性。Asma Zedini指出，貧窮是一個復(fù)雜的多層面現(xiàn)象。［12］高強也認(rèn)為貧困本身就是一個綜合而復(fù)雜的社會現(xiàn)象，具有多維性、復(fù)合型等特點。［7］人們在與他人進(jìn)行比較時，不僅會考慮到諸如家庭收入這樣的基本條件，還會考慮到居住環(huán)境、受教育程度、消費支出、所擁有的政治權(quán)利等多個方面。

5.長期性。相對貧困的相對性和多維性決定了相對貧困的長期性。公平和平等是貧困治理所追求的目標(biāo)，但是完全的均等是無法實現(xiàn)的。相對貧困基于人與周圍他人的比較，只要存在差異，相對貧困就會長期存在。并且，相對貧困的多維性也加劇了其長期性。

（二）相對貧困的衡量標(biāo)準(zhǔn)

目前，社會上還未形成統(tǒng)一的相對貧困衡量標(biāo)準(zhǔn)。但從世界范圍內(nèi)各國對相對貧困狀態(tài)的判斷來看，主要還是依據(jù)相對貧困線來衡量。相對貧困線的確定與某一地區(qū)的收入、消費等物質(zhì)財富的總體分配有關(guān)，通常的做法是將相對貧困線設(shè)定為社會中位收入或平均收入的某個比率，低于相對貧困線的人口即處于相對貧困狀態(tài)。［13］主要有以下幾種相對貧困的認(rèn)定方法：

1.收益比較法。收益法也稱收入法，是一種被廣泛使用的衡量相對貧困的方法，主要是以一定比例的社會收入來確定相對貧困線。英國和日本就使用了該種方法。英國以全國家庭收入中位數(shù)的60%作為相對貧困線；日本以全國家庭收入中位數(shù)的50%作為相對貧困線。［14］

2.擴展線性支出系統(tǒng)。這種方法是由英國學(xué)者Liuch首先提出的，他認(rèn)為應(yīng)該根據(jù)家庭消費數(shù)據(jù)來確定相對貧困線。［14］利用線性支出制度模型，把消費者購買各種商品或服務(wù)的金額作為函數(shù)的參考數(shù)據(jù)，由此計算出居民所選擇的必需品的相對貧困線。此方法與標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算法類似，但是卻在一定程度上避免了由貧困代表確定相對貧困線的主觀性，能夠代表更大范圍的群體，同時也更加科學(xué)。

3.社會指數(shù)法。社會指數(shù)法是基于社會群體成員的剝奪程度來確定相對貧困線，而社會群體成員的剝奪程度又是依據(jù)一系列多維社會指標(biāo)來確定，主要測量群體成員所擁有的資源量與群體認(rèn)可的資源量之間的差距。［15］在選擇指標(biāo)的時候，要根據(jù)不同的群體選擇相應(yīng)的指標(biāo)，使指標(biāo)具有大眾性、有效性和可信性等特征。

4.多維貧困測量法。多維貧困測量法是以多維貧困理論作為基礎(chǔ)，該理論認(rèn)為貧困不僅僅表現(xiàn)為收入上的貧困，還表現(xiàn)為對服務(wù)、社會福利和安全等權(quán)利的剝奪。與社會指數(shù)法類似，多維貧困測量法在衡量社會剝奪程度時也是從多個維度入手，并且結(jié)合社會相對水平進(jìn)行綜合考量，比社會指數(shù)法要更加客觀和準(zhǔn)確。［16］常見的參考維度包括教育程度、收入水平、健康程度、生活水平、資產(chǎn)等。

二、從濟貧制度到發(fā)展型社會福利制度的轉(zhuǎn)變

英國貧困治理政策經(jīng)歷了從早期濟貧制度到20世紀(jì)中期社會福利制度的轉(zhuǎn)變。20世紀(jì)70年代英國學(xué)者彼得·湯森提出的相對貧困概念，以及20世紀(jì)90年代吉登斯提出的福利制度改革思想，為英國通過發(fā)展型福利制度解決相對貧困問題提供了理論依據(jù)。

（一）英國早期濟貧制度的發(fā)展

英國反貧困法律法規(guī)可以追溯到1536年，當(dāng)時立法的主要目的是解決貧困問題。英國的濟貧法是英格蘭和威爾士在1587—1598年編纂中世紀(jì)晚期和都鐸時代法律的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的一套濟貧制度。這種制度一直延續(xù)至二戰(zhàn)后現(xiàn)代福利制度出現(xiàn)。

英格蘭和威爾士的濟貧法通常分為兩部法律：伊麗莎白一世統(tǒng)治時期（1558—1603）通過的“舊濟貧法”（《伊麗莎白濟貧法》）和1834年通過的“新濟貧法”（《濟貧法修正案》）。新濟貧法將濟貧制度從一個在地方教區(qū)實施的制度，變成一個高度集中的制度，并且鼓勵貧困法律工會大規(guī)模發(fā)展?jié)氃?，濟貧方式從院外轉(zhuǎn)向院內(nèi)。20世紀(jì)初，由于受到各種其他形式援助的影響，濟貧制度逐漸衰落。友好社會①的發(fā)展為受濟貧法援助的成員提供了幫助，一些工會也會為成員提供一定程度的幫助，使窮人不必尋求法律援助。另一方面，濟貧法對于窮人救濟的負(fù)擔(dān)并非是通過窮人和富人平均分擔(dān)的形式，而僅在貧困最嚴(yán)重的地區(qū)減輕負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致各方面對濟貧制度不滿，從而加速了濟貧制度的廢除。1948年《國家援助法》正式廢除了濟貧制度，而濟貧制度的部分法律內(nèi)容直到1967年才被廢止。在這之后，福利制度和福利國家建設(shè)以補充替代的形式填補了濟貧制度的空缺。

英國早期濟貧制度更多是對難以維持基本生存的個體提供基本援助，可以視為絕對貧困的治理內(nèi)容。這一時期，英國貧困治理更多以基本救濟為主線，雖然貧困治理方式從院外轉(zhuǎn)向院內(nèi)，但治理的主要內(nèi)容沒有改變，也沒有關(guān)注相對貧困治理。直到彼得·湯森在20世紀(jì)70年代提出相對貧困概念后，相對貧困的表現(xiàn)以及相對貧困的各項治理措施才開始被人們關(guān)注。

（二）英國發(fā)展型福利制度的構(gòu)建

英國現(xiàn)代福利體系的發(fā)展可以追溯到20世紀(jì)40年代的福利國家建設(shè)。戰(zhàn)爭帶來了經(jīng)濟的蕭條。在戰(zhàn)爭期間，政府通過食物、衣物等基礎(chǔ)物資的供應(yīng)使政府在民眾生活中發(fā)揮了更加重要的作用。戰(zhàn)后重建中通過《貝弗里奇報告》（1942）以強制性的統(tǒng)一保險計劃來對抗貧困，1945年阿特爾（Attlee）戰(zhàn)后工黨政府建立，并通過了一系列社會保障法律，包括1946年《國家保險法》和《國家保險（工業(yè)傷害）法》以及1948年的《國家援助法》。20世紀(jì)70年代中期被視為整個福利國家的轉(zhuǎn)折點，由于福利支出的增加，福利制度面臨重大的政治和經(jīng)濟挑戰(zhàn)。福利政策的設(shè)計要求福利的成本和收益在整體人口基數(shù)中實施，并且能夠確保福利的接受者、選民以及納稅人都接受，同時滿足不同群體的各種不同要求。1997年新工黨政府通過對福利制度改革來減輕福利國家制度給政府帶來的財政壓力。到21世紀(jì)初，英國的福利制度涵蓋了國民保險、國民醫(yī)療保健、個人社會福利、住房和教育五個方面。其中，國民保險主要包括各種津貼和補貼，包括母嬰、兒童、寡婦、病殘、失業(yè)和退休人員、受害者和特殊困難人員等維持基本生活的群體。而國民醫(yī)療保健則保障了窮人的基本醫(yī)療。［17］

現(xiàn)代英國福利體系的建設(shè)可以視作由絕對貧困治理轉(zhuǎn)向相對貧困治理的過程。20世紀(jì)70年代，西方福利國家危機產(chǎn)生了一系列如福利依賴、政府財政危機等社會問題，同時經(jīng)濟全球化的發(fā)展造成了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)、階級結(jié)構(gòu)的變化，使中產(chǎn)階級成為強大而又備受矚目的力量。經(jīng)濟全球化的變動帶來了多種未知性，社會風(fēng)險不可知性帶來了多種風(fēng)險和機遇。［18］針對這些問題，以往的凱恩斯主義和新自由主義無法提供理論支撐，而以英國社會學(xué)家吉登斯為代表的學(xué)者提出了積極福利制度的改革方向。發(fā)展型社會福利將社會投資理念引入福利制度建設(shè)中，這種福利提供方式是從傳統(tǒng)的剩余型社會福利模式轉(zhuǎn)向制度型社會福利模式的過程，可以視作一種積極的福利模式。通過對人力資本進(jìn)行投資，在滿足受助群體要求的同時能夠進(jìn)一步挖掘自身潛能，使其擁有改善并維持良好經(jīng)濟狀況的能力，通過這種賦權(quán)來促進(jìn)機會的平等和社會的發(fā)展。［19］

三、以發(fā)展型社會福利制度緩解相對貧困的實踐

英國對于相對貧困治理的政策經(jīng)驗相對豐富，通過多年發(fā)展型社會福利制度模式的構(gòu)建，形成了包括教育、就業(yè)、住房、醫(yī)療等具有特色的政策實踐經(jīng)驗。

（一）注重技術(shù)教育的普及和教育平等機制的建設(shè)

在英國當(dāng)代福利制度的建設(shè)中，特別強調(diào)對教育領(lǐng)域的投入。通過對教育領(lǐng)域的投入，提升個體科學(xué)文化素質(zhì)水平，能夠減輕由于處于經(jīng)濟發(fā)展落后地區(qū)或經(jīng)濟狀況不如人意的個體之間存在的受教育機會方面的差異，有效保障了個體公平接受教育的機會。英國針對相對貧困治理在教育領(lǐng)域的策略可以分為針對成年人的教育政策和針對未成年人的教育政策。

1.成年人教育政策。針對成年人的教育政策中，比較突出的措施是政府以“社區(qū)復(fù)興”政策為依托，建立社區(qū)活動中心、社區(qū)圖書館，提供職業(yè)技術(shù)和知識培訓(xùn)。社區(qū)復(fù)興運動發(fā)起的初衷包括對社區(qū)進(jìn)行賦權(quán)以及通過與不同部門之間進(jìn)行合作共同提升公共服務(wù)水平以及減輕相對貧困、減少上層階級與下層階級之間的差距。［20］另一項針對成年人的文件《1998年新體制的一般規(guī)定》中要求，在18到24歲年齡之間且失業(yè)時長大于6個月的個體，大于25歲且失業(yè)時長大于2年的個體，以及家庭中最小的子女至少5歲的單親家庭，殘疾人以及長期患有疾病的個體，都需要接受就業(yè)培訓(xùn)才能夠享受福利救助的權(quán)益。［21］這一規(guī)定以提升求業(yè)者的就業(yè)能力為目標(biāo)，并非僅提供福利救助措施。

通過這些人力資本措施提升成年人的就業(yè)能力，并且能夠提升其在就業(yè)市場中的競爭性，在個體就業(yè)的同時也能夠緩解政府的福利支出方面的財政負(fù)擔(dān)，能夠從根本上解決貧困問題，縮小貧富差距，改善相對貧困。

2.未成年人教育政策。英國政府制定的對未成年人的教育政策中有關(guān)相對貧困治理的內(nèi)容包括對幼兒早教以及對青少年教育的部分。

第一，幼兒教育政策。針對幼兒早教的政策是比較有特點的教育領(lǐng)域的政策，是英國政府從2006年起推行的一項教育補償政策。對幼兒早教的關(guān)注早在布萊爾政府執(zhí)政時期就體現(xiàn)出來。在布萊爾政府執(zhí)政期間推行了《國家保育戰(zhàn)略》（1998），并出臺了一系列兒童保育政策條例，促進(jìn)了教育的平等，減少了社會排斥和社會剝奪，為兒童的健康成長提供了政策保障。［22］最初的保育政策規(guī)定1年38個周的教育時間，平均每周7.5個小時。2013年《兒童保育法》修正案出臺之后，明確規(guī)定每周15小時的早教權(quán)利。而針對兒童保育的資金投入也從2013年的2.23億英鎊發(fā)展到2015年的3.8億英鎊。

針對幼兒的保育政策措施為兒童發(fā)展提供了平等的機會，在促進(jìn)減少社會剝奪和排斥以及減少兒童個體之間在教育方面的差異性上產(chǎn)生了積極的影響，使幼兒擁有更多更優(yōu)質(zhì)的教育資源，減少擁有資源方面的貧富差異。

第二，青少年教育政策。在青少年教育策略中，比較值得注意的是布萊爾政府在教育方面的投入。1998年布萊爾政府在社區(qū)新政的基礎(chǔ)上劃分“教育行動區(qū)”。②［23］教育行動區(qū)通過利用政府每年的撥款與地方政府部門進(jìn)行合作，共同致力于改善教育不公平以及教學(xué)質(zhì)量低下的現(xiàn)狀。［24］每一個教育行動區(qū)都是由行動論壇進(jìn)行組織運作，在行動區(qū)內(nèi)部根據(jù)行動區(qū)的基本狀況來制定教育行動計劃，并且強調(diào)各部門組織之間的合作。［25］通過教育行動區(qū)的計劃，進(jìn)一步改善了教育行動區(qū)內(nèi)部教育資源分配不平等且教育資源質(zhì)量不佳的局面，實現(xiàn)了地區(qū)內(nèi)部教育資源分配的相對平等，緩解了地區(qū)內(nèi)部的相對貧困局面。

布萊爾政府提出的另一個方面的教育策略是新勞動教育政策。這一政策包括兩個方面的重點。一是努力完善制度和提高學(xué)校水平，提升學(xué)生的成績。第二個重點是將資源、倡議和注意力對準(zhǔn)那些成績落后于適當(dāng)水平的學(xué)生群體。所有優(yōu)先教育政策舉措都是通過改進(jìn)他們參與教育的方式，使青年人能夠提升參與社會的積極性，從而改善他們的教育成果和生活機會。新勞動教育政策通過對學(xué)校內(nèi)部的“學(xué)習(xí)困難群體”提供一定資源改善其學(xué)習(xí)成績，促進(jìn)了學(xué)校內(nèi)部相對貧困群體“貧困狀況”的改變。

（二）通過工作導(dǎo)向型福利的建設(shè)緩解貧困問題

就業(yè)作為直接影響個體及其家庭經(jīng)濟狀況的關(guān)鍵因素，被視為改善相對貧困問題的基礎(chǔ)政策。英國政府制定的一系列帶動就業(yè)的福利措施主要目的是使求職者在就業(yè)期間能夠保護(hù)自身基本權(quán)益，實現(xiàn)最優(yōu)就業(yè)，盡量實現(xiàn)就業(yè)過程中的平等，減少就業(yè)歧視。通過這些方面的改變減輕相對貧困的發(fā)生率，進(jìn)一步促進(jìn)社會公平。工作導(dǎo)向型的福利措施包括多個方面：

1.政策保護(hù)方面。英國早在2000年政府出臺的工作關(guān)系法中提出保護(hù)非全職工作員工的權(quán)益，強調(diào)非全職員工應(yīng)當(dāng)擁有與全職員工相同的基本權(quán)益。這一法律的配套政策包括《彈性就業(yè)規(guī)則2001——0程序要求》以及《彈性就業(yè)規(guī)則2002——主體資格、申訴及補償》。這一系列程序都是為了保護(hù)非全職就業(yè)員工的基本利益以及保護(hù)這種彈性的就業(yè)制度。這些政策的出臺保障了非全職員工的基本權(quán)益，并且實現(xiàn)了個體在就業(yè)過程中與全職就業(yè)人員同等的就業(yè)公平。另一方面新工黨政府實施的“為福利而工作”的政策提到“為工作付報酬”的措施，這一措施主要針對青年失業(yè)群體、長期失業(yè)群體、單親家庭父母、患有慢性病或者殘疾群體以及失業(yè)群體的配偶五類。以最低工資為依據(jù)，降低個人所得稅的啟征費率以及保險繳納的準(zhǔn)入門檻，稅收信貸以工作家庭的稅收為依據(jù)而非單純以家庭為依據(jù)。對特殊群體提供一定程度的政策優(yōu)惠，保證其在滿足基本生活的同時，能夠減輕個人或家庭的負(fù)擔(dān)，減輕貧富之間的差距。

2.資金補助方面。英國針對就業(yè)的補助包括失業(yè)保險、失業(yè)救助。這兩種救助方式對于家庭津貼的支付標(biāo)準(zhǔn)以家庭結(jié)構(gòu)為依據(jù)，失業(yè)救助對于單親家庭和普通夫妻的補貼一樣，失業(yè)保險則未包含對失業(yè)者及其子女的補助。［26］通過多種方面的補助，保障個體在面對困境時能夠擁有基本的資源來滿足生活所需。

3.提供就業(yè)機會方面。政府通過以工代賑的方式為市場提供更多的就業(yè)機會。英國就業(yè)服務(wù)中心與歐盟其他國家的就業(yè)平臺聯(lián)合，通過就業(yè)大數(shù)據(jù)信息的搜集，將匹配的工作崗位信息發(fā)送給求業(yè)者。政府還通過“社區(qū)復(fù)興”政策，制定了就業(yè)發(fā)展三年目標(biāo)，并增強社會投資，建立就業(yè)區(qū)和職業(yè)行動小組為就業(yè)者提供私人訂制的就業(yè)發(fā)展方案。通過政府在工作導(dǎo)向方面的福利政策支持，使求職者能夠獲得更多的就業(yè)機會，獲取更多的就業(yè)資源，保障個體能夠在就業(yè)資源的獲取中獲得公平。

（三）以資產(chǎn)建設(shè)的方式改善貧困群體的不良資金累積狀況

資產(chǎn)建設(shè)理論由美國學(xué)者邁克爾·謝若登在《資產(chǎn)與窮人》一書中提出，他指出貧困者之所以難以擺脫貧困的惡性循環(huán)，是因為難以對資產(chǎn)進(jìn)行積累。因此，在貧困治理過程中應(yīng)當(dāng)通過對貧困群體提供一些能夠促進(jìn)資金積累的方式使其能夠積累資產(chǎn)。

英國對于資產(chǎn)建設(shè)理論的應(yīng)用與住房實踐、兒童信托基金以及成年人的儲蓄相聯(lián)系。其中，住房股權(quán)計劃就是在資產(chǎn)建設(shè)理論基礎(chǔ)上提出的住房實踐措施。住房股權(quán)計劃由政府以提供補貼或者貸款的途徑幫助租賃公共住房的低收入群體獲取自有住房，改善其貧困狀態(tài)。

1.住房股權(quán)計劃。住房股權(quán)計劃主要包括四種模式：一是資產(chǎn)賬戶模式。該模式中，住房協(xié)會扮演了重要的角色。住房協(xié)會為接受該計劃并需要租賃公共住房的低收入人群辦理個人賬戶（該賬戶用于資金儲蓄），并且統(tǒng)一進(jìn)行管理。如果在房屋租賃合同到期之后，若租房人續(xù)住，將會在該個人賬戶中收取由住房協(xié)會撥付的一筆“租房反饋”款項，該筆款項可以由租房人選擇如何處置。若該款項以資金累積的方式暫存在該賬戶中，那么長期以往，該賬戶中將會擁有更多的資金以及資金產(chǎn)生的利息，這些資金可以選擇進(jìn)行資產(chǎn)投資或進(jìn)行自有住房的購買。這種以資產(chǎn)賬戶來幫助低收入群體緩解貧困的方式從資產(chǎn)累積的角度為解決貧困群體提供了治本之策，并且以現(xiàn)金補助的方式滿足貧困群體多方面的需求，可以在應(yīng)急時使用，也可以選擇進(jìn)行投資。二是住房所有權(quán)分享模式。這一分享模式指的是租房人通過房屋股權(quán)的獲取來逐漸獲得自有住房的方式。租房人在租房時擁有該住房股權(quán)的1%，而該股權(quán)會在租房時間的延長過程中增長。若房屋本身的價值也在不斷提升，那么股權(quán)的價值就不斷提升。該股權(quán)也可以滿足租房人的購買需求，同時租房人可以使用這一股權(quán)進(jìn)行投資、購買自有住房的股權(quán)或者以此進(jìn)行抵押貸款，也可以選擇將股權(quán)賣出，但是賣出的對象只能是住房協(xié)會。這一模式通過股權(quán)方式為貧困者在獲取自有住房中提供一種新的幫助，通過時間的積累，有可能獲取自有住房。三是公共住房組織共享的股權(quán)模式。在這一模式中住房協(xié)會或組織同樣扮演著重要角色。通過住房協(xié)會對房屋股權(quán)的配給，租房人會擁有股權(quán)，而股權(quán)所體現(xiàn)的具體價值則以協(xié)會總資產(chǎn)的具體價值為準(zhǔn)繩。同住房所有權(quán)分享模式相同，租房人的股權(quán)也會在租房時間的延伸過程中增加。租房人也可以選擇進(jìn)行購買或者售賣股權(quán)。該模式與第二種模式的不同之處在于，第二種模式的股權(quán)價值是依據(jù)自身所租賃房產(chǎn)的價值為準(zhǔn)，而該種模式股權(quán)的價值則是依據(jù)所歸屬的住房協(xié)會或組織所擁有的總資產(chǎn)價值。該模式的優(yōu)越之處在于住房股權(quán)價值回報不因經(jīng)濟地區(qū)發(fā)展?fàn)顩r的差異而不同，保證了股權(quán)價值的公平。四是社區(qū)托管基金共享股權(quán)模式。這種模式以社區(qū)為依托，并在社區(qū)內(nèi)部建立社區(qū)托管基金協(xié)會，將在社區(qū)規(guī)劃范圍內(nèi)的所有資產(chǎn)都納入?yún)f(xié)會中，而社區(qū)中的居民則擁有這些資產(chǎn)的股權(quán)，參與處理社區(qū)事務(wù)。［27］這一模式股權(quán)的價值也同樣依據(jù)該社區(qū)全部資產(chǎn)價值。該種模式可以使社區(qū)內(nèi)部居民增強對本社區(qū)發(fā)展的建設(shè)性認(rèn)知，并且每一居民都擁有股權(quán)，提升了貧困群體在社區(qū)內(nèi)部的幸福感和話語權(quán)，最大可能實現(xiàn)平等。

2.兒童信托基金。主要目的是培養(yǎng)兒童的理財意識以及發(fā)展方向，能夠幫助其在成年之后擁有可以支配的資金。該計劃強調(diào)每一個兒童在出生伊始就擁有一筆款項，而貧困家庭的兒童會擁有兩倍的款項，并且在兒童7歲時提供補充款，而兒童在成人之前不能夠處置這筆資金。這一計劃幫助兒童特別是貧困家庭兒童在成人之后能夠擁有一筆可以自由支配的資金使其能完成學(xué)業(yè)或投資，避免處于貧困境遇的兒童由于缺乏資金而難以完成學(xué)業(yè)或陷入更加窘困的境地，也是避免貧困惡性循環(huán)的一種方法。

3.成年人儲蓄通道。針對成年人的一種儲蓄方式——存儲通道，通過對收入過低的成年人建立個人賬戶，由政府對該賬戶進(jìn)行分撥配款，該賬戶只能夠使用一年零六個月，并且配額有明確的限制。在賬戶使用到期之后，這一賬戶儲蓄的存款可以任意使用，沒有限制。這一項目通過對成年人提供一種資金儲蓄方式和定期補助來促使其擺脫貧困，同時也能夠使其掌握更多的金融理財知識。［28］

（四）強調(diào)個人責(zé)任在貧困治理中的重要作用

英國在早期的福利政策中，強調(diào)政府主導(dǎo)的福利導(dǎo)向。該種福利導(dǎo)向方式更加強調(diào)社會或政府的責(zé)任，降低了個人責(zé)任在貧困治理中的作用。由于福利支出過大，政府在20世紀(jì)70年代遭遇了嚴(yán)重的財政危機。此后歷任政府都通過福利改革降低政府的財政支出，鼓勵個人在貧困治理中扮演重要角色。

撒切爾政府在1979年上臺之后進(jìn)行了一系列的福利改革來降低政府的財政支出。在養(yǎng)老金的發(fā)放上，降低政府的發(fā)放比例，鼓勵職業(yè)養(yǎng)老金的發(fā)展，通過鼓勵購買養(yǎng)老保險的方式增強個人責(zé)任在養(yǎng)老方面的比重。降低失業(yè)補助金的補貼，強化領(lǐng)取津貼的標(biāo)準(zhǔn)，加大對津貼發(fā)放的監(jiān)督力度。同時，政府減少對公共住房的提供，增強市場對住房的作用。在教育方面，減少對高等學(xué)府的財政撥付，撤銷在大學(xué)就讀的全日制學(xué)生的多種福利。多方面的改革，在一定程度上減輕了政府的財政負(fù)擔(dān)，明確了政府與個人的責(zé)任，將貧困問題不僅視作政府應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，也將個人的責(zé)任納入其中。

布萊爾政府的福利改革措施是在撒切爾政府改革的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。撒切爾政府的一系列改革措施在降低政府財政支出、增強個人責(zé)任的同時導(dǎo)致了社會分配不均、貧富分化加劇的矛盾。因此布萊爾政府在上臺之后選擇了另一種方式來進(jìn)行改革。在養(yǎng)老金政策上，繼續(xù)強化職業(yè)養(yǎng)老金的發(fā)展，并且將養(yǎng)老金制度與市場機制相結(jié)合，與上一任政府完全減少福利不同，布萊爾政府建立基本養(yǎng)老金制度來滿足貧困群體的基本需求。在醫(yī)療政策中，增強個人在醫(yī)療保健中的責(zé)任，并通過多種方式提升社會成員的危機意識，通過多種措施來降低政府的支出。政府同時鼓勵失業(yè)者就業(yè)，鼓勵由就業(yè)替代福利，提升自我保障的能力。布萊爾政府的措施在鼓勵個人承擔(dān)責(zé)任的同時，提供了一系列保障措施來滿足基本的需求，是一種比較溫和的胡蘿卜加大棒的福利改革方式。［29］

而聯(lián)合政府為減少財政支出也提出了一系列措施來促進(jìn)福利改革。與前兩屆政府將養(yǎng)老金改革放在首位不同，聯(lián)合政府將養(yǎng)老金與醫(yī)保明確排除在改革之外。在福利補助中，將六種福利補助合并為統(tǒng)一福利，并且降低福利標(biāo)準(zhǔn)。同時，減少福利供應(yīng)住房并且開始征收臥室稅。采取這一系列措施的目的是為了減少福利方面的支出，降低政府的財政負(fù)擔(dān)，增強個人對于自身經(jīng)濟狀況的責(zé)任感。［30］

四、英國相對貧困治理的啟示

英國的發(fā)展型社會福利政策為英國緩解相對貧困、推動經(jīng)濟發(fā)展做出了極大貢獻(xiàn)。當(dāng)前，我國貧困治理已轉(zhuǎn)向相對貧困治理階段，貧困治理的任務(wù)愈發(fā)艱巨。英國的發(fā)展型社會福利政策可以為我國完善社會福利體系、構(gòu)建相對貧困治理的長效機制提供一些重要的借鑒和啟示。

（一）構(gòu)建相對貧困多維測量體系，增強對相對貧困的認(rèn)識

英國學(xué)者彼得·湯森早在1979年就對相對貧困的定義進(jìn)行了界定，并且提出了針對相對貧困的60項測量標(biāo)準(zhǔn)。除此之外，國際社會也還存在著多種貧困測量的方法。相較于絕對貧困，相對貧困更加隱蔽，識別難度也更大。想要高效治理相對貧困，準(zhǔn)確識別相對貧困就是第一步。我國即將進(jìn)入后扶貧時代，盡快建立起具有中國特色的多維貧困測量體系是我國相對貧困治理工作的重點之一。在多維貧困測量體系的建構(gòu)過程中，應(yīng)該格外關(guān)注就業(yè)和教育兩個指標(biāo)。勞動群體是否就業(yè)直接關(guān)系到個人的具體收入，是我們衡量貧困的主要參考指標(biāo)。

而且就業(yè)作為貧困群體脫貧的最直接、最有效、最快捷的途徑，不僅可以為政府減負(fù)，而且可以增強貧困群體脫貧的自信心。隨著時代的發(fā)展和社會進(jìn)步，居住環(huán)境和社會治安也成為人們衡量自身生活水平的關(guān)鍵指標(biāo)之一。貧困治理是長期的任務(wù)，發(fā)展型社會福利體系關(guān)注的重點也在于發(fā)展，宜居的環(huán)境和良好的社會治安是長久發(fā)展的重要保證，對于我國相對貧困治理具有重要意義。

（二）增強貧困群體的自我發(fā)展能力，推動貧困群體就業(yè)

自我發(fā)展能力不僅能夠促進(jìn)個體的繼續(xù)社會化，推動個體進(jìn)一步發(fā)展，還能使個體在社會化過程中通過提升自身能力改變相對貧困群體的資源匱乏現(xiàn)狀。首先，自我能力的發(fā)展可以提升個體在就業(yè)市場中的職業(yè)競爭力，降低求職難度，促使貧困群體能夠在擇業(yè)時擁有更多工作技巧和就業(yè)選擇。其次，通過增強貧困群體的自我發(fā)展能力，潛移默化地改變其長期受貧困文化影響的價值觀，將奮發(fā)自強的價值觀納入貧困群體的文化內(nèi)核，促使該群體發(fā)生改變。

解決相對貧困，除了政府政策的支持之外，更重要的是喚起貧困群體自身的積極性和主動性，提升貧困群體的能力，從根本上幫助他們擺脫貧困。英國在這方面具有相當(dāng)豐富的經(jīng)驗。在就業(yè)問題上，英國為處于失業(yè)狀態(tài)的貧困群體提供了多方面的幫助，不僅建立了工作導(dǎo)向型的社會福利，制定了一系列帶動就業(yè)的福利措施，而且從教育入手，通過對教育領(lǐng)域的投入，從根本上提升了貧困者的科學(xué)文化素質(zhì)水平，讓他們有更多的自由和能力去選擇就業(yè)，以避免陷入貧困狀態(tài)。在具體政策方面，政府出臺了一系列提升貧困者參與就業(yè)培訓(xùn)積極性的相關(guān)政策，其中包括以提供每周15英鎊補貼款的刺激政策，以及《1998年新體制的一般規(guī)定》中要求的強制培訓(xùn)政策。同時實施“社區(qū)復(fù)興”計劃，各社區(qū)通過各種職業(yè)技術(shù)和知識的培訓(xùn)，極大地提升了求職者和就職者的能力。此外，英國政府還對部分企業(yè)進(jìn)行各種優(yōu)惠補貼，降低企業(yè)的裁員率，從就業(yè)機會層面促進(jìn)就業(yè)。不僅通過以工代賑的形式為求職者提供更多的就業(yè)機會，還通過與他國就業(yè)平臺聯(lián)合為求職者提供更適合的就業(yè)信息。

但是，從中國的貧困治理現(xiàn)狀看，整體呈現(xiàn)出一種“自上而下”的依附關(guān)系，貧困群體的自身發(fā)展能力還處于較低水平。盡管我國也在推動貧困主體自主脫貧方面做了許多工作，但是成效還不夠穩(wěn)固。針對這個問題，我國應(yīng)該通過弘揚積極向上的社會價值觀來激勵引導(dǎo)他們形成自強不息的精神，并且把貧困主體增能的工作嚴(yán)格落實到位，不斷完善就業(yè)政策，從各方面推動貧困群體積極就業(yè)，逐步實現(xiàn)“授人以魚”到“授人以漁”的過渡。

（三）提升貧困群體個人責(zé)任感，減輕貧困群體的福利依賴

貧困問題的應(yīng)對，從早期由政府完全負(fù)責(zé)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)檎鲗?dǎo)、多元社會力量共同參與，這不僅僅是應(yīng)對貧困問題升級所作出的改變，也是構(gòu)建發(fā)展型社會福利體系的要求。想要結(jié)束貧困狀態(tài)，僅僅依靠政府的力量是很難的。在抗擊貧困的過程中，貧困群體自身的力量尤其不可忽視。

在強調(diào)發(fā)揮貧困群體自身力量的同時，最重要的是促進(jìn)貧困者個人責(zé)任感的提升。在精準(zhǔn)扶貧過程中，存在著一個非常突出的問題，那就是貧困群體對于國家福利有著嚴(yán)重的依賴性。袁小平指出，精準(zhǔn)扶貧制度下的福利遞送會在貧困群體內(nèi)部產(chǎn)生“福利依賴”，表現(xiàn)為貧困的光榮感、福利需求的黑洞化、福利評選過程中的策略性表演等。［31］在后扶貧時代，在相對貧困治理過程中應(yīng)極力避免這一問題的再度出現(xiàn)。

因此，在貧困治理過程中，福利政策的制定應(yīng)當(dāng)在政府責(zé)任的基礎(chǔ)上逐步增加個人責(zé)任的內(nèi)容，使個人也承擔(dān)一定的貧困后果和貧困責(zé)任。此外，更應(yīng)該在日常的扶貧工作中加大對個人自力更生、奮發(fā)向上的宣傳力度，促使貧困群體擁有更加積極的心態(tài)對待貧困，才能真正把貧困扼殺在搖籃里。

（四）強化資產(chǎn)建設(shè)，幫助貧困群體跳出貧困陷阱

邁克爾·謝若登指出貧困者之所以難以跳出貧困陷阱，是因為他們難以把自身所擁有的資產(chǎn)進(jìn)行積累?；谶@種理念，只有保障資產(chǎn)的累積，才能使貧困群體擺脫貧困，防止返貧。英國對于資產(chǎn)建設(shè)的政策保障措施涵蓋了多個方面。比較典型的是“住房股權(quán)計劃”“兒童信托基金”以及“儲蓄通道”，這些都是以資產(chǎn)建設(shè)為基礎(chǔ)制定的福利政策。住房股權(quán)計劃的四種資產(chǎn)建設(shè)模式通過個人賬戶和股權(quán)授予的方式幫助貧困群體在多種方面擺脫貧困，獲取自有住房。資產(chǎn)賬戶模式、住房所有權(quán)分享模式能為貧困群體提供資金方面的援助，并且能在一定程度上緩解貧困的現(xiàn)狀。共享公共住房組織股權(quán)模式以及共享社區(qū)托管基金股權(quán)模式通過組織和社區(qū)兩個角度來授予股權(quán)，能提升貧困群體參與本社區(qū)或組織事務(wù)的積極性，幫助貧困者擺脫貧困。而兒童信托基金是為兒童設(shè)立的提升兒童儲蓄意識和理財能力的賬戶，賬戶里面含有一筆款項滿足兒童的投資理財。儲蓄通道的設(shè)立目的也是提升貧困者的理財能力，針對人群主要是收入較低的成年人，由政府每月配給款項，這一款項配給額度與配給總額都有一定限度。

我國也在資產(chǎn)建設(shè)方面出臺了一系列政策和措施，主要體現(xiàn)在住房和就業(yè)方面，具體的做法包括住房公積金，各地不同的人才補助政策以及為畢業(yè)生提供的房屋居住補貼等。而我國目前針對兒童的個人發(fā)展、賬戶發(fā)展仍然比較遲滯，往往是由兒童的家長自行購買由各大銀行推出的各種項目。因此，在反貧困工作的實施過程中我們應(yīng)當(dāng)完善資產(chǎn)建設(shè)的政策制度與領(lǐng)域，增強貧困群體的資產(chǎn)建設(shè)意識與資產(chǎn)建設(shè)能力，將資產(chǎn)積累視為發(fā)展的重中之重。

五、結(jié)語

我國在早期貧困治理的過程中，更多以資源輸入式的幫扶為主，通過直接或間接地供給資源的方式來改善貧困群體的貧困狀況。但是，隨著相對貧困治理新階段的到來，傳統(tǒng)幫扶方式已然不符合目前的現(xiàn)狀，需要結(jié)合相對貧困的特點進(jìn)一步完善貧困治理體系。相對貧困治理解決的是收入差距、發(fā)展不平衡和福利不公平等問題，從構(gòu)建發(fā)展型社會福利的角度尋求相對貧困的治理之道，不失為一個有意義的方向。英國在相對貧困治理中，以發(fā)展型社會福利來緩解相對貧困問題，對我國也有一定的借鑒啟示。一是我國應(yīng)該盡早建立相對貧困的測量體系，準(zhǔn)確識別哪些人是相對貧困人群，為相對貧困治理政策的完善提供依據(jù)。二是相對貧困治理要以提升貧困群眾的能力為重點。在消除絕對貧困之后，處于相對貧困的人群大多是能力不足的人群，只有從根本上提升相對貧困人群的能力，才能真正縮小其與非貧困人群的發(fā)展差距，避免返貧情況的發(fā)生。三是在相對貧困治理中要防止貧困人群的福利依賴。普惠型福利政策在滿足貧困群體基本要求的同時，也容易導(dǎo)致福利依賴，英國通過構(gòu)建發(fā)展型社會福利在一定程度上強調(diào)了個人的責(zé)任，有效緩解了福利依賴。我國在相對貧困治理中也應(yīng)該考慮增強個人責(zé)任，預(yù)防福利依賴的形成。四是應(yīng)當(dāng)通過多種措施滿足貧困人群資產(chǎn)建設(shè)的需求。資產(chǎn)建設(shè)不僅能夠幫助貧困人群擺脫貧困，防止返貧，還能極大增強貧困人群的發(fā)展信心和發(fā)展能力。

注釋：

① 友好社會（friendly society），也稱作環(huán)境友好型社會，源于英國國會法案《友好社會法》。目的是通過聯(lián)結(jié)相互關(guān)聯(lián)的保險、養(yǎng)老金、儲蓄或銀行，形成一個互惠型的社會?，F(xiàn)代保險和福利國家出現(xiàn)之前，友好社會通常根據(jù)其宗教、政治或貿(mào)易往來向個人提供財務(wù)支持或社會服務(wù)。

② 教育行動區(qū)由20個及以下的中小學(xué)和特殊教育學(xué)校組成，可以視作一種學(xué)校形式的社區(qū)集群，通過“社區(qū)”內(nèi)部的企業(yè)、組織機構(gòu)等相互之間的合作，共同提升該教育行動區(qū)的教學(xué)水平。