“塔西佗陷阱”及其對我國政府基層治理的啟示*

陳 濤

(上海師范大學 哲學與法政學院，上海 200234)

一、塔西佗陷阱理論的起源與闡釋

“一旦統(tǒng)治者成了人們怨恨的對象，他做的善事和壞事就同樣會引起人們對他的憎惡?！盵1]后來，許多的政治學者將其引申為那樣一種現(xiàn)社會現(xiàn)象：當政府部門或某一組織失去公信力時，無論說真話還是假話，做好事還是干壞事，照樣被以為是說假話、做壞事。

因此，古羅馬歷史學家塔西佗得出了一個重要的論點，說當公共權(quán)力機構(gòu)一旦被認為在欺騙社會公眾，那么政府部門作出的任何決策和號召，都得不到群眾的衷心擁護，這就是“塔西佗陷阱”。英國的哲學家培根經(jīng)過謹慎的推理歸納得出：“塔西佗所言，政府失去了公信力之后，他們的一切行動都被視為惡?！盵2]哈佛大學教授奈(Joseph S.Nye)等通過實證研究指出，公共權(quán)力信任下降的現(xiàn)象是一種跨國家間的共同現(xiàn)象，不止出現(xiàn)在發(fā)達資本主義國家……人民大眾不信任政府的關(guān)鍵理由是政府無效率等?？淇藢⒄握J同歸為對政府的贊同，“只需擁有公眾的支持，政府就會擁有公信力；一旦認同被撤回，對公共權(quán)力的政治認同也將喪失”[3]。即陷入“塔西佗陷阱”理論的惡性循環(huán)。

“塔西佗陷阱”在當今的政治家和學者看來可以認為是政府部分或權(quán)威機關(guān)的“公信力危機陷阱”，一旦公共權(quán)力機構(gòu)在公共事務(wù)中對群眾成員無法履行自己允諾，達到大眾的期望，造成失信的持久印象或偏見。那么政府無法對社會實施有效的整合和管理，謠言在社會環(huán)境中肆意傳播，帶動盲目跟隨的大眾，激發(fā)民眾的政治抗爭造成統(tǒng)治危機。

二、基層治理“塔西佗陷阱”的具體表現(xiàn)

(一)新時期黨和政府治理水平有了很大的進步，但仍然存在一些不足

我國當前基層治理現(xiàn)狀已有很大的改善，制度的完備和立法執(zhí)法監(jiān)督的力度不斷加強，推動社會生態(tài)逐漸良性發(fā)展。但是，在營造誠信社會，建設(shè)完善社會信用監(jiān)督體系，塑造政府公信力方面還存在不足。過去10余年間，由于部分黨政機關(guān)干部隊伍和社會不良風氣的影響，安全問題和腐敗事件還偶有發(fā)生：藥品監(jiān)督部門對市面上流傳的假疫苗缺乏監(jiān)管，央視新聞曝光“豆腐渣”工程，某縣經(jīng)濟干部小官巨貪。當前社會道德宣傳力度不足，缺少誠信監(jiān)督懲戒機制，使得政府執(zhí)政的權(quán)威和公信力受損，尤其是基層治理過程面臨著潛在的危機。實際上，如果群眾對地方政府的工作產(chǎn)生不滿，伴隨著政治冷漠等負面情緒，國家黨政事務(wù)和方針政策將難以有效實施。謠言對政府部門的公信力和權(quán)威可能產(chǎn)生負面影響。

(二)政府政策反復(fù)無常，社會治理難以有效實施

一般而言，政府政策的有效執(zhí)行與兩個因素有關(guān)：一是政府在制定政策的過程中能夠征求大多數(shù)人的意見，力求體現(xiàn)民意；二是通過系統(tǒng)科學的研究論證專家分析以及完善的制約監(jiān)督機制，來保障政策執(zhí)行的有效性。而政策執(zhí)行過程中對施政行為的公開和合理規(guī)制，則使得政策實施更加具有權(quán)威性和服從性，是一個政府的施政治理能力的集中體現(xiàn)。戴維·伊斯頓認為，公共政策是對全社會的價值做有權(quán)威的分配。在具體的政策制定執(zhí)行程序中，除了領(lǐng)導(dǎo)人專權(quán)驕縱濫用權(quán)力，政府政策朝令夕改，個別官員的能力素質(zhì)和實踐經(jīng)驗不足，也可能導(dǎo)致決策的思維盲點和判斷失誤。政府地屢次“反悔”必然削弱政府的社會公信力。

(三)地方政府過多干預(yù)，責任主體不明，制約經(jīng)濟文化體制的變革

政府的主要職能是維護社會穩(wěn)定和市場秩序。從全面管制的計劃型政治體制逐步發(fā)展為簡政放權(quán)的新型社會治理體制，正確處理好政府與市場的關(guān)系，是政府職能轉(zhuǎn)變和促進國家治理體系現(xiàn)代化的重要程序。從中國足協(xié)20年的艱難曲折的改革發(fā)展歷程來看，地方政府的實際施政過程中存在政府干預(yù)過多，兩個部門一套班子，缺乏自主性，出現(xiàn)問題無法找到擔責對象；最終在新形勢下，2015年《中國足球改革發(fā)展總體方案》成為加快體育行業(yè)協(xié)會與行政機關(guān)脫鉤，提高其自主性和責任意識的關(guān)鍵舉措。[4]

(四)政府基層治理與“塔西佗陷阱”的關(guān)系論證

“今天中國社會所面臨的風險，大都是過去沒有改革，或者沒有足夠的改革所導(dǎo)致的，例如經(jīng)濟方面的金融風險、地方債務(wù)風險、房地產(chǎn)泡沫風險；政治領(lǐng)域的官員腐敗、政府官員不作為、政府信任危機等；社會領(lǐng)域的社會分化、激進化甚至暴力等。”[5]基層治理陷入“塔西佗陷阱”，使社會誠信下降，導(dǎo)致社會交往成本顯著提高，人們的社會安全感缺失。政府的職能和宗旨都是為了促進公共福利，改善人民生活水平和建設(shè)和諧社會。誠信是社會的基石，是人們生存發(fā)展的重要支撐，是幸福生活的必要保障。政府失信將導(dǎo)致社會誠信缺失，因此政府在施政過程中特別要注意自身的信譽和權(quán)威，并依照相關(guān)法律法規(guī)，在法律規(guī)范所允許的范圍內(nèi)按一定的程序來進行。政府部門應(yīng)當鼓勵、支持誠實守信、遵紀守法的行為，加快社會信用體系的建設(shè)，以身作則，積極弘揚和踐行中華民族傳統(tǒng)美德。

(五)政府的公信力削弱，降低政府的行政效率和增加管理成本

一個具有良好社會信用和權(quán)威的政府，能夠順暢地實施政策和法令，同時民眾也樂意支持擁護政府的作為，達到令行禁止的效果。政治合法性即民眾在特定時期內(nèi)對政府部門的認可和支持程度，可以通過認可和支持的程度和持久性來衡量。政府獲得的政治合法性具有以下功能：(1)政治合法性能夠減少政府制定和執(zhí)行政策所需的人力、物力、財力成本；(2)即使是在某種程度內(nèi)的政策失誤，也能得到民眾的理解和原諒。反之，當政府獲得民眾的認可和支持減少，政治合法性削弱，那么政府將面臨以上的難題。政府部門一旦喪失了公信力，將存在巨大的政治隱患，不僅在決策施政時面臨強大的阻力，而達到目的也將付出超常的代價。失去公信力的政府無法凝聚社會人力、物力、財力，推進政策的有效實施。

三、基層治理“塔西佗陷阱”的危害

(一)政府公信力下降，削弱政府的施政能力，影響國家安全穩(wěn)定和社會的健康發(fā)展

自從上個世紀改革開放以來，我國經(jīng)濟水平得到迅速發(fā)展，人民生活水平和質(zhì)量不斷提高，隨著公共管理體制改革的不斷深化，政府社會管理與行政服務(wù)水平不斷提高，人民大眾對公共權(quán)力機構(gòu)的支持信任度也大大提升。從政治上說，改革的最大風險就是“改革力度不足”甚至是“不改革”[6]。然而我們?nèi)匀挥斜匾⒁獾疆斍吧鐣腥匀挥幸恍撛谄茐囊蛩兀鞣N社會沖突事件紛繁復(fù)雜，輿論媒體良莠不齊，可能歪曲、夸大政府的政策失誤，造謠、抹黑政府作為施政者的形象。從而導(dǎo)致公共權(quán)力公信力逐漸削減，影響國家的穩(wěn)定和整個社會的健康發(fā)展。

(二)民眾的認同和信心下降，政府行政效率降低，影響公共政策目標的實現(xiàn)

習近平總書記在聽取蘭考縣委常委擴大會的工作匯報時的談話中也特別提到了“塔西佗陷阱”這個問題。陷入“塔西佗陷阱”的政府，社會公信力嚴重削弱。無論其為挽回形象或是促進公益的一切努力，都不容易被群眾認可和接受。政府基層治理的目標無法達到，造成行政效率低下和社會資源的嚴重浪費。背離人民群眾，最終會陷入陷阱理論的惡性循環(huán)。要堅持走群眾路線不動搖，得道多助失道寡助，建立人民群眾血濃于水的關(guān)系才能始終保持人民對黨和國家的信任。仔細審視我國幾十年來的發(fā)展道路，雖然取得了一些矚目的成績，但是仍然要注意國家和社會中存在的一些潛在問題，特別是加強對預(yù)防‘修昔底德陷阱’‘中等收入陷阱’‘塔西佗陷阱’這三大陷阱的思考，始終保持警惕。[7]

(三)可能引起社會成員的政治冷漠，社會抗爭

出于各種原因造成政府“失信”，將導(dǎo)致公眾政治熱情和信心下降。政治冷漠屬于消極參與類型，是消極的政治態(tài)度在政治行為上的表現(xiàn)，表明一個國家的公民對政治活動不感興趣，不愿參與某項政治活動，即對政治問題和政治活動冷漠而不關(guān)心?！八髻⑾葳濉钡恼饾u喪失了公信力和權(quán)威，無法有效整合社會資源，集聚社會力量實現(xiàn)公共目標。另一方面公眾對政府不抱太多期望，政治心理疏離，形成政治社會的分化與隔閡。對政治的厭惡和疲倦取代了對政府的信任和支持。政治冷漠如果不能得到正確對待和采取應(yīng)對措施，有可能發(fā)展成為政治仇恨和敵對情緒，當過多的負面情緒在社會層面積壓，將爆發(fā)激烈的反抗和社會抗爭，導(dǎo)致社會動蕩。

(四)影響政治統(tǒng)治的秩序和合法性基礎(chǔ)，引發(fā)危機

因為一旦陷入陷阱，就意味著政府失去了公權(quán)力，失去了公共基礎(chǔ)以及對群眾的影響力，這時即使是一些荒誕不羈的謠言就能摧毀群眾對政府的信任，激發(fā)起對政府和社會都是毀滅性的事件。最典型的例子莫過于18世紀法囯大革命的興起。法國大革命時的封建君主和貴族的統(tǒng)治時期，當新的生產(chǎn)關(guān)系出現(xiàn)，資本主義經(jīng)濟迅速發(fā)展，組織不斷壯大的資產(chǎn)階級痛恨并反抗舊的經(jīng)濟制度。資本主義勢力迅速強大，廣大的底層人民已經(jīng)對當局失去信任，深惡痛絕，革命的炮火轟轟烈烈將法國的封建頑固勢力燃燒殆盡。[8]

四、基層治理面臨“塔西佗陷阱”的原因

“十八大以前的一段時間，因為各種原因使得黨和政府組織的公信力受到很大的影響，黨和國家的很多大政方針和舉措，即使是好心做好事，也很難在短時間內(nèi)得到老百姓的理解和信任，形成了一些不必要的阻力?！盵9]產(chǎn)生這種“信任危機”的原因主要有兩個方面：政黨組織和政府部門自身，其次是整個社會背景。

(一)政黨組織和政府方面來看待基層治理“塔西佗陷阱”的原因

1.黨政機關(guān)應(yīng)對公共問題或主動實施政策方式不當，引起群眾的不滿、怨恨情緒。假如政府部門對社會熱點事件的處理存在失信行為，或給大眾留下一種消極負面的印象。長此以往，這種不良印象就會加深固化，最終導(dǎo)致政府公信力的流失。就像中國一個經(jīng)典的故事“狼來了”，失信的行為持續(xù)下去而不自省改正，最終將失去他人的信任。黨和政府的行政和決策，必須考慮大眾的觀點和意見。需要對輿論和謠言加以管制和引導(dǎo)，群眾一旦被錯誤輿論牽引，將導(dǎo)致嚴重的后果。[10]

2.社會誠信制度建設(shè)尚不完善。誠實守信是中華民族的傳統(tǒng)美德，更是當今社會的立身之本，成功之基。使誠信者受益良多，讓失信者寸步難行，建立嚴格公正的社會信用評價體系，弘揚誠信至上的社會理念。宣傳鼓勵誠實守信行為，為守信者提供福利，將失信者納入信用黑名單。

3.社會誠信監(jiān)督懲戒機制不健全。為和一些政府官員和資本家敢于背棄公信，非法牟利和權(quán)力尋租。除他們自身的欲望膨脹和不自覺外，主要是當前缺乏完善的社會失信監(jiān)督懲戒機制。如果社會誠信監(jiān)督體制健全，缺少失信自利的機會，或者加強失信懲戒力度，將失信的代價提高到難以承受，社會上背信棄義的現(xiàn)象會大大減少。

(二)從整個社會層面來看待政府“信任危機”主要有以下原因。

1.社會失信現(xiàn)象較為普遍，輿論的跟風影響大眾的行為價值取向。商業(yè)造假頻頻曝光，行業(yè)背后的欺詐行為屢見不鮮。官員貪污受賄成為常事，偶有理智的官員也難以濁中自清。為獲取更多利益，在慘烈的市場競爭中生存，官商勾結(jié)成為謀取私利的非常途徑。不良社會風氣敗壞了道德秩序，影響經(jīng)濟穩(wěn)定和秩序。

2.民主制度的發(fā)展和市場開放經(jīng)濟政策，削弱政府的權(quán)力效果。公民可以通過各種方式憑意愿參與政治經(jīng)濟活動和公共事務(wù)的管理。而自由開放的市場經(jīng)濟政策，使得公民的主體地位和作用加強，而政府機構(gòu)的權(quán)力和作用減弱，不自覺地降低了政府的公信力和權(quán)威。

3.治理和決策，未能達到民眾過高的期待值，導(dǎo)致政府的支持認可率降低。任何政府政令和決策不能保證十全十美，因為人民群眾的利益和要求不可能完全一致，實現(xiàn)最廣大人民的根本利益，仍然會有一小部分人不滿。政府的決策失誤，則更會降低民眾的信心。信心如何重建，則又是領(lǐng)導(dǎo)人和管理者不得不考慮的問題。

五、塔西佗陷阱理論對我國政府基層治理的啟示

國外研究指出，對于一個可信度相對較高的政策體系，漸進式培養(yǎng)和塑造良好的政府公信力是必要的；相比之下，對于一個可信度相對較低的政策體制，激進的政策立場可以發(fā)揮重要的信號作用，推動基層治理實踐，積極有效地解決政府公信力問題。[11]

(一)合法決策，使決策施政法制化，程序化

通過憲法和法律制約規(guī)范政府權(quán)力的行使，決策施政的行為。明確決策施政體系中每一部分的權(quán)力和責任大小，履行職權(quán)的同時必須承擔相應(yīng)的責任，做到分工明確，權(quán)責統(tǒng)一。使政府決策施政在法律規(guī)定的范圍內(nèi)按照一定的程序進行，法無授權(quán)不可為，保護公民自由權(quán)利，限制政府權(quán)力，依法施政，違法必究。注重程序正義在政府制定和執(zhí)行決策過程中的重要作用，每一個人的政治參與都有其價值，使人民通過公開公正的程序加入到政府的政策安排中來。法制程序有以下優(yōu)勢：1.減少代表不同利益的個人，群體不必要的沖突和矛盾，在法制程序中體現(xiàn)協(xié)商妥協(xié)，溝通理解，實現(xiàn)合作共贏。2.通過公正公開的政策程序，使利益矛盾的不同主體感受到平等對待，認可這種程序的安排，既體現(xiàn)程序正義。3.合法正當?shù)某绦蛲ㄟ^分析觀察其運行狀況與條件因素，預(yù)測程序指向的結(jié)果，做出提前判斷與準備。[12]

(二)民主決策，公正公開，提高社會參與度。

通過各種民主參與，政治協(xié)商，社情民意反映制度等渠道建設(shè)政務(wù)公開的服務(wù)型政府。我國的人民民主是真正的人民當家作主，人民是國家的權(quán)力的掌握者和國家重大事務(wù)的最終決定者。人民代表大會制度和人民民主協(xié)商制度是我國民主最廣泛而深刻的實踐。不斷完善社情民意反映制度和專家咨詢制度，進一步實踐重大事項社會公示制度和社會聽證制度，定期政務(wù)公開和業(yè)績考核，同時在群眾中開展民主評議和民主監(jiān)督活動。只有這樣才能提高全社會的政治參與度，提高人民群眾作為國家主人公的參政議政的熱情和信心，建設(shè)透明化，服務(wù)型政府。有利于集合民意促進決策的實施，減少施政過程中碰到的阻力，有利于增強公民對公共事務(wù)的社會責任感。只有讓廣泛的群眾參與到政府決策施政中來，才能真正體現(xiàn)民主，維護社會成員的共同利益，實現(xiàn)社會的和諧“善治”。

(三)科學決策，增加決策的透明度，完善決策體制機制，依法決策。

將決策過程公開公布，共同監(jiān)督，保證決策的透明性和真實性，同時增進公眾對決策的理解促進其實施。通過民主協(xié)商，專家咨詢等方式相結(jié)合完善決策信息和智力支持系統(tǒng)，提高決策的制度化科學化水平。要加強法律規(guī)范對決策過程的監(jiān)督和制約，強化質(zhì)詢和問責機制?？茖W決策是民主決策和依法決策的最終目標，是實現(xiàn)科學施政治國的技術(shù)手段，具有系統(tǒng)性，價值性，預(yù)見性和公正公開的特點。我國的決策體系已經(jīng)在先進的治理理論和豐富的決策經(jīng)驗推動下不斷發(fā)展完善，達到了前所未有的水平，更加適應(yīng)中國的歷史國情，民情。

(四)創(chuàng)新決策，結(jié)合新興技術(shù)手段，創(chuàng)新大眾政治溝通與政治監(jiān)督體制。[13]

要實現(xiàn)國家的穩(wěn)定發(fā)展，擺脫陷入“塔西佗陷阱”的困境，最重要的是實現(xiàn)基層治理理念和方式的創(chuàng)新，做到與時俱進。不斷吸收時代的先進文明陳果，改善行政決策體制。充分利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的先進性和優(yōu)越性，豐富人民群眾政治參與的途徑和方式，擴展參與公共事務(wù)的渠道，政治家通過網(wǎng)絡(luò)傳播媒介向群眾傳遞政治信息和施政理念，加強政府決策和服務(wù)的宣傳，為社會治理營造良好的社會心理氛圍，激發(fā)社會成員的政治熱情和動力，基層治理的目標只有得到人民群眾的支持和廣泛參與才能實現(xiàn)。網(wǎng)絡(luò)參政議政是伴隨中國的民主政治，文明政治發(fā)展進程而產(chǎn)生的一種能新型民主政治形式。社會學家艾君認為，網(wǎng)絡(luò)參政議政主要通過兩種方式進行：第一，人民群眾通過網(wǎng)絡(luò)平臺向政府機關(guān)，組織和權(quán)威機構(gòu)就有關(guān)自身利益或感興趣的社會重大事項表達自己的意見和建議。第二，政府或決策機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人通過網(wǎng)絡(luò)傳播媒介，公布政府的決策命令，領(lǐng)袖的指示，出臺的法規(guī)條例等，征求社會成員的意見和建議的活動，以達到?jīng)Q策內(nèi)容的科學化，民主化。[14]需要注意的是，網(wǎng)絡(luò)時代的謠言和輿論具有，強大的導(dǎo)向作用，可能推動民意的變動和產(chǎn)生社會動亂和分裂，因此，要正確處理網(wǎng)絡(luò)參政議政與調(diào)控輿論民情的關(guān)系，促進合理有序，文明守法的政治溝通模式。