經(jīng)濟學視角下交通基礎設施政府和社會資本合作(PPP)研究新進展

周子棟，文靜

(1. 西北大學 經(jīng)濟管理學院，陜西 西安 710127； 2. 陜西省鐵路集團有限公司，陜西 西安 710199)

近年來，國家多個部委先后發(fā)布《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》等政策文件，鼓勵和引導社會投資，增強公共產(chǎn)品供給能力，促進調結構、補短板、惠民生；并提出在能源、交通、水利、環(huán)保、市政等基礎設施和公用事業(yè)領域開展特許經(jīng)營，以鼓勵和引導社會資本參與基礎設施和公用事業(yè)建設運營，提高公共服務質量和效率，保護特許經(jīng)營者合法權益，保障社會公共利益和公共安全，促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。近年來中國不斷營造良好的投資環(huán)境，增強政府履約意識，以期撬動社會投資，增強社會創(chuàng)造創(chuàng)新活力，增加公共基礎產(chǎn)品供給，因此公共基礎設施領域政府和社會資本合作(Public-Private Partnership,PPP)項目運營模式不斷發(fā)展、復制并推廣，開展了關于基礎設施領域PPP的探索，這對經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展起著至關重要的作用。

一、研究背景與內容

為促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展，中國近年起鼓勵和引導社會投資、政府撬動社會資本進行公共基礎設施建設領域的項目運營，因此各地陸續(xù)開始對公共基礎設施PPP項目進行大規(guī)模探索和推廣，其中交通基礎設施PPP項目就是中國投資需求最多且投資比例較高的項目之一。交通基礎設施分為外部交通設施和內部交通設施，前者包括航空、鐵路、航運、長途汽車和高速公路，后者包括道路、橋梁、隧道、地鐵、輕軌高架等。由于中國東部、中部、西部和東北地區(qū)地理要素稟賦各不相同，因此交通基礎設施PPP項目的推廣進度也在空間分布上出現(xiàn)較大的異質性，其中西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展相對緩慢，且公共基礎設施缺口較大，交通基礎設施PPP項目也最多，2019年交通基礎設施PPP投資額7 332億元，約占總PPP投資額的60%，其中西部地區(qū)占比高達70%[1-2]。該現(xiàn)象并不是中國特有，全球其他國家或地區(qū)同樣出現(xiàn)類似現(xiàn)象，如歐盟，公共基礎設施項目中超過50%均來自于交通基礎設施PPP項目。值得注意的是，交通基礎設施PPP項目中有一部分項目不是很成功，其主要原因是交通基礎設施PPP項目實施周期長、成本高，且存在政策變動、法律和經(jīng)濟等宏觀風險，交通量、完工、財務和生產(chǎn)運營風險等微觀風險[3]。在風險與利益共存的前提條件下，PPP項目的實施仍促進了交通基礎設施的建設，以更低的價格和更快的速度完成建設，增加了交通領域公共產(chǎn)品供給，提高了公共服務質量，實現(xiàn)了經(jīng)濟高質量發(fā)展，所以研究交通運輸基礎設施PPP項目的現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢刻不容緩，對中國乃至世界的交通基礎設施都至關重要[4]。

交通基礎設施建設是公共服務供給中的重要組成部分，在該領域政府和社會資本合作能夠以更快的速度和更高的質量完成項目運營，因此各地對交通基礎設施PPP項目進行大規(guī)模上馬和推廣，引起學界的廣泛關注。

本文立足于新時代經(jīng)濟社會發(fā)展轉型的歷史階段，面對百年未有之大變局，將目光聚焦在公共基礎設施領域中的交通運輸基礎設施PPP研究，從經(jīng)濟學視角出發(fā)，對國內外學者近十多年來有關交通基礎設施建設政府和社會資本合作的研究進行梳理。由于交通基礎設施囊括外部交通設施和內部交通設施，航空、鐵路、航運、道路、橋梁、隧道、輕軌高架等數(shù)十個方面，涉獵范圍較廣。并且由于全球各國、國內各地區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展階段各不相同，交通基礎設施PPP發(fā)展和推廣進度不可避免地存在顯著差異，而交通基礎設施PPP項目的成功與項目中的關鍵成功因素(CSFs)有關[5]，因此本文按照文獻的發(fā)展脈絡和邏輯關系對交通基礎設施政府和社會資本合作進行總結和概括，在盡可能涵蓋所有設施的基礎上，綜合各國的交通運輸基礎設施PPP現(xiàn)狀，對PPP的案例和實證研究成果的總體情況進行歸納，分析現(xiàn)階段對于交通基礎設施PPP研究的現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢，并進一步從項目定價、公私合作、風險承擔和績效評估四大維度對其研究的最近進展進行述評。

二、項目定價視角的PPP研究

投資決策交通基礎設施PPP項目的依據(jù)是項目定價，這是項目成功的先決條件。由于交通基礎設施PPP項目參與者和實施環(huán)節(jié)眾多、實施周期長且建設成本高，所以目前研究基于不同參與者的短期和長期利益協(xié)調和風險收益對等原則，主要歸納為兩大定價理論，分別是博弈定價理論和期權定價理論[6-7]。

(一)博弈定價理論及其拓展

博弈定價理論最早由Selten在1964年提出，其核心方法是基于納什均衡模型的基礎上構建完全和不完全信息動態(tài)模型尋求納什均衡點[8]。學界結合現(xiàn)有交通基礎設施建設PPP項目的特點，采用博弈定價模型為項目尋求納什均衡以達到帕累托最優(yōu)，因此博弈定價理論模型在交通運輸PPP領域使用廣泛。王東波等通過構建完全信息動態(tài)博弈模型，闡述了在彈性需求下的特許期決策和價格問題[9]，而孫慧等運用不完全信息靜態(tài)博弈理論，建立了招投標階段PPP項目定價和特許權期的決策模型，結果表明存在關于定價和特許權期的最優(yōu)機制，能夠使得社會福利最大，同時政府又能找到實力較強的社會資本方[10]。Ouenniche et al.基于Ordinal博弈論框架對PPP項目涉及的參與者進行算法設計尋找到最佳的廣義納什均衡點，為公共部門和私營部門參與PPP項目合同條款的制定和績效指標的選擇提供了方向[11]。但博弈論定價模型需要對項目參與人進行理性假定，以符合模型建立要求，因此尋求的納什均衡點與實際上的均衡點存在一定差別，需要學界進一步完善和拓展。

(二)期權定價理論及其拓展

期權定價理論(Black-Schole期權定價模型，以下簡稱B-S模型)最早是由芝加哥大學教授Black et al.于1973年提出的定價模型，但其有嚴格的假設條件：無稅收、無交易成本、資本無限可分且永續(xù)資產(chǎn)賣空的完美市場，因此只適用于歐式期權，不適用于美式期權[12]。隨后很多學者對B-S模型進行改進，針對PPP項目全生命周期內不同時期的風險進行評估，從而增強項目的抗風險能力。目前改進方式主要有實物期權法和物有所值法。

第一，實物期權法，是利用權利買進或賣出某一項實物資產(chǎn)所獲得的收入或減少的損失與獲得此項買入或賣出實物資產(chǎn)權利所付出代價的差額。李明順等通過將PPP項目未來可能出現(xiàn)的價值損失情況加入B-S模型，研究實物期權對項目收益現(xiàn)值、支付率、投資成本現(xiàn)值、收益波動率、無風險收益率和特許期的單因素和多因素敏感性，其中最強的是項目收益現(xiàn)值，其次是收益波動率，能為投資者做正確決策提供建議[13]。Abdelhalim根據(jù)PPP項目的不同，分別界定PPP項目風險定價方法和模型，其中結合蒙特卡羅模擬法對實物期權進行改進，能夠有效地界定風險做出投資決策[14]。

第二，物有所值法，最早是在1985年由Butt和Palmer基于項目全過程的成本和效益進行評價項目的總價值，并尋求最小成本獲得最大收益。此方法需要大量數(shù)據(jù)并進行多項假設，計算工作量大，有些研究將其進行改進用于定價研究，但是由于其不需要過多模型，在各國實踐中決定PPP項目是否適用時通常運用VFM模型[15]。劉窮志等基于物有所值法對確定等價現(xiàn)金流模型進行拓展，運用現(xiàn)金流的風險概率分布模擬無風險的現(xiàn)金流和無風險貼現(xiàn)率估計投資機會凈現(xiàn)值，進行風險和資金的時間價值分離，從而有效評估去風險后的定價[16]。王紅倩基于物有所值法對社會效益評價方式進行改進，能夠將社會整體效益在定價中展示[17]。

三、公私合作視角的PPP研究

為促進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，提高經(jīng)濟發(fā)展質量，國家積極鼓勵和引導社會投資，增強公共產(chǎn)品供給能力，促進調結構、補短板、惠民生。PPP項目作為政府極力倡導的公共服務供給方式，不僅需要政府的參與，而且需要企業(yè)的參與，這樣的公私合作可以降低成本和風險，所以政府支持和企業(yè)參與構成的公私合作關系是PPP項目運行的前提。政府支持在一定程度上促進了公私合作關系的建立，也為公私合作關系的長遠發(fā)展提供了保障。企業(yè)參與能夠為PPP項目帶來資金和管理理念，促進PPP項目的高效完成。

(一)政府支持

政府支持通常是多方面的，包括政府承諾、資金補貼、扶持政策、PPP相關法律與法規(guī)等。在政府支持的表征指標方面，可以通過構建政府支持指數(shù)來比較各國或各地區(qū)的差異，如歐盟地區(qū)通過構建指數(shù)，發(fā)現(xiàn)政策相對優(yōu)越的國家政府支持指數(shù)高，這些國家的支持部門已經(jīng)從中央政策部門轉移到各地方政府或各部委的執(zhí)行、實施、運營等部門[18]。

此外，大多數(shù)文獻基于不同的政府支持措施對PPP決策、成本或規(guī)模等開展研究。財政承諾可以促進社會資本對政府的信任度，最終降低PPP項目的決策成本和風險[19-20]。政府補貼可以降低交通基礎設施的建設成本，但是不同補貼模式也存在相應的問題，如客流補貼法是依據(jù)客流確定補貼額度，導致補貼金額與風險不對應，產(chǎn)生項目運營前期成本較高和后期補貼過度等問題；車公里補貼法是按照車公里計算補貼總額，導致補貼無法有效激勵社會資本參與；21號文(1)21號文是指財政部印發(fā)的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引(財金〔2015〕21號》。補貼形式主要是與運營成本掛鉤，盡管可以降低初期財政支出壓力，但隨著運營成本增加也會導致補貼過多，不利于社會資本參與以節(jié)約成本。所以，財政補貼要基于政府對項目的可行性缺口和社會投資者合理回報的補貼進行計算，能夠有效提高補貼的效率[21]。PPP規(guī)模提高了實際財政支出責任，財政實際支出責任隨著PPP規(guī)模的提高呈現(xiàn)增長趨勢，但是西部地區(qū)的財政支出壓力明顯高于東部和中部地區(qū)[22-23]。由于交通行業(yè)需要資金量大，導致壟斷程度較小且行政干預空間也較小，所以中國財政分權程度對地方政府選用PPP模式的決策影響較小[24]。

(二)企業(yè)參與

企業(yè)積極參與是PPP項目獲得成功的必要途徑。企業(yè)參與包括企業(yè)參與意愿、參與深度、參與形式和參與后退出機制等。企業(yè)參與意愿可以通過問卷調查或訪談完成，參與深度通常由企業(yè)參與PPP項目的份額來度量。高瑋通過對甘肅省的調查研究發(fā)現(xiàn)，社會資本參與PPP項目的行為主要受政府的影響，同時管理者的職務和參與PPP項目工作年限、以及企業(yè)規(guī)模也影響管理者參與PPP的意愿[25]。Deng et al.運用世界銀行PPI數(shù)據(jù)庫的中國數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)中國私人參與PPP項目的份額比較高，而且私人參與PPP項目的份額與項目成本呈U型關系[26]。王明吉等認為建立PPP項目的柔性退出機制可以有效提高企業(yè)參與PPP項目的積極性，降低風險[27]。

四、風險承擔視角的PPP研究

交通基礎設施PPP項目中各利益相關者間的風險共擔機制是交通運輸基礎設施PPP項目的成功關鍵[28]。交通基礎設施建設PPP項目的風險主要分為社會風險、政策風險、法律風險、環(huán)境風險和經(jīng)濟風險等宏觀風險和市場風險、建設風險、運營風險、信用風險等微觀風險[29-30]，涉及的利益相關者有政府部門、社會資本、金融機構和公眾用戶。

不同的學者采用不同的案例構建相應的風險模型或闡述風險類型進行理論或規(guī)范研究，如Chung et al.通過澳大利亞收費公路的案例研究，發(fā)現(xiàn)將可量化的經(jīng)濟風險應該分配給私營部門，而將更難以量化的社會和政策風險留給政府部門[29]。婁燕妮等通過利益相關者理論和社會網(wǎng)絡分析方法，建立了利益相關者與風險兩條的風險傳染網(wǎng)絡模型，發(fā)現(xiàn)合理界定項目主體風險分擔的邊界有助于防范各類風險[30]。Lauren et al.通過構建美國被取消PPP項目的數(shù)據(jù)庫，通過匯總和對比，發(fā)現(xiàn)被取消的風險因素主要包括復雜的政府機構、公眾言論、政治聲音和復雜的市場4個方面[31]。

由于風險較難測量，所以部分學者為了量化調查研究的便利性和可測量性，將風險簡化為相關參與者的風險，如地方官員的風險意識、投資機構對風險認識、企業(yè)管理者的風險認識[32-34]。大多數(shù)的研究者只研究某一參與者的風險。蔡顯軍等認為，地方官員晉升激勵會促進所在地方政府承擔更多的PPP風險，對PPP項目的執(zhí)行有顯著影響[32]。Demirag et al.通過對投資者對PPP的認知風險調查，發(fā)現(xiàn)投資者更喜歡與已經(jīng)與他們建立工作關系的公司合作，可以降低PPP風險，阻止?jié)撛谑袌鲞M入者參與競爭[33]。Chen et al.通過對企業(yè)專家的風險認識調查發(fā)現(xiàn)，中國PPP市場的風險主要是政府部門干預、腐敗和公共部門決策機制相對較差[34]。也有研究者將3種風險同時調查，分析各自面對的風險情況，如Roumboutsos et al.基于對建筑企業(yè)、政府部門和投資機構的調查發(fā)現(xiàn)，他們面對的前三大風險中都包括項目審批延遲和公共決策制定過程差，同時建筑公司面臨的第三大風險是建筑成本超支，政府部門面臨的第三大風險是公眾反對項目，投資機構面臨的首要風險是稅收規(guī)則的改變[35]。

為了降低PPP項目風險，促進PPP項目開展，提高公共服務質量，很多研究開始致力于尋找減少風險的方法，如建立風險清單和政企關系網(wǎng)、靈活的經(jīng)營合同、政府貸款擔保、改變支付方式等途徑。一些研究通過查閱和比對交通基礎設施PPP項目的風險清單和設計合理收入風險的結構、建立企業(yè)-政府關系合作網(wǎng)、簽訂靈活柔性的經(jīng)營合同來進行規(guī)避風險，降低交易成本，鼓勵持續(xù)穩(wěn)定合作[36-40]。政府貸款擔保在一定程度上能夠降低企業(yè)參與的風險，提高PPP項目的私人參與率和直接投資資金額度[41-42]。Antonio et al.和Matthew et al.通過研究發(fā)現(xiàn)，改變支付機制，如采用可用性付款而不是通行費收入收回成本，能夠很大程度上降低企業(yè)和政府部門的風險[43-44]。

五、績效評估視角的PPP研究

交通基礎設施PPP項目的績效評估，通常是PPP項目開始前或結束后開展的工作，是決定交通基礎設施項目是否可行或能否成功的標志。但是交通基礎設施PPP項目運行的績效通常無法準確度量，因此學界主要從績效的影響因素和社會經(jīng)濟影響兩個方面進行研究。

(一)績效影響因素

影響PPP項目績效或成功的因素主要包括PPP執(zhí)行模式、PPP運行策略、財政資金支持、企業(yè)機構能力等[45-47]。Deng et al.通過對1990～2013年國內530個PPP項目的數(shù)據(jù)比較，發(fā)現(xiàn)BOT(build，operate，transfer)模式的PPP相比其他模式的項目效率更低[26]。Ramsey et al.通過美國1995～2015的交通基礎設施項目數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，PPP的執(zhí)行方式中，與設計-建設-投資模式相比，設計-建設-投資-執(zhí)行-發(fā)展模式的項目成本較低，同時PPP與DB(設計-建造模式)在項目進度上沒有顯著性差異[46]。

Carrido et al.通過對案例進行分析發(fā)現(xiàn)，推進交通基礎設施PPP項目的7個成功要素包括市民問詢制度、土地用途/運輸策略規(guī)劃、土地/物業(yè)市場管理、監(jiān)察制度、進步政策、經(jīng)濟規(guī)管及公營部門與私營機構合作的公共制度架構[47]。Ahmadabadi et al.將PPP項目分為建設、運營、轉移3個階段，將影響成功的關鍵因素進行分類，建立伊朗公路PPP項目的模型，通過對伊朗的所有高速公路PPP項目相關人員的問卷調查，評估了該模型的有效性和應用性，發(fā)現(xiàn)私人部門的能力對建設階段的項目成功有直接影響，而政府部門的能力在項目運營階段非常有效[48]。

從宏觀上來講，Galilea et al.運用72個國家856個交通基礎設施PPP項目來分析PPP成功的因素，結果發(fā)現(xiàn)成功的因素主要包括國家或區(qū)域PPP協(xié)議的經(jīng)驗、宏觀經(jīng)濟績效和腐敗程度[49]。Liang et al.通過問卷調查得到，不同PPP的利益相關者認為PPP項目成功的5個關鍵影響因素是目標適度性、用戶有利、私人合作者有利、公立機構有利、未來期望[50]。PPP項目運作成功的關鍵是完善的PPP制度環(huán)境與體制、健全的金融體系及政府的契約精神[51]。交通運輸行業(yè)PPP政策在執(zhí)行中需要采取適當?shù)恼咝袆雍痛胧?，其中包括有效和高效的利益相關者管理、透明和競爭性的招標過程、本地投資者的高度參與、穩(wěn)定的宏觀經(jīng)濟條件以及強有力的政府承諾和監(jiān)管框架。

(二)社會經(jīng)濟影響

交通運輸基礎設施PPP項目帶來的社會經(jīng)濟影響，主要有效率、社會福利、地區(qū)經(jīng)濟3個方面。Chen et al.通過CGE模型對交通基礎設施PPP項目進行模擬，結果表明社會經(jīng)濟影響評價比通常的公共投資項目要多[52]。汪立鑫等通過對中國在2002～2015年國內245個地級市面板數(shù)據(jù)進行分析，發(fā)現(xiàn)PPP項目的實施總體上并沒有明顯提升交通基礎設施的規(guī)模效率，也沒有提升純技術效率，但從動態(tài)效果看，PPP項目的實施效果具有滯后性，明顯降低了規(guī)模效率和純技術效率[53]。Rouhani et al.通過構建社會福利分析框架，計算不同交通PPP案例的社會福利現(xiàn)狀，為政府提供PPP項目建設提供參考[54]。袁誠等通過國內285個地級市2006～2013年的面板數(shù)據(jù)分析，發(fā)現(xiàn)PPP項目可以在一定程度上促進地區(qū)資本的流入，降低稅率對資本的邊際影響[55]。交通基礎設施PPP項目的實施可以促進周邊地區(qū)居民收入的提高，進而促進國家稅收和GDP的增長。

六、結語

面對百年未有之大變局，提高經(jīng)濟發(fā)展質量成為中國現(xiàn)階段經(jīng)濟發(fā)展的必然要求。為促進經(jīng)濟健康持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，提高公共服務質量、增加公共產(chǎn)品供給是不可或缺的重要一環(huán)。本文將目光聚焦于公共產(chǎn)品中的交通運輸領域，探究交通基礎設施PPP項目近十年來學界研究的最新進展，并從項目定價、公私合作、風險承擔和績效評估四大維度對交通基礎設施建設PPP項目運行的現(xiàn)狀及其發(fā)展趨勢進行整理述評，研究表明PPP的研究越來越多，且規(guī)范性越來越強，研究對實踐的影響也日漸增強。

從經(jīng)濟學視角來看，學界從博弈論、制度經(jīng)濟學、企業(yè)和行為經(jīng)濟學等不同角度入手對PPP研究進行了深入的探討。其中大多數(shù)文獻從項目定價和公私合作角度對交通基礎設施PPP進行研究，從這兩個維度對PPP項目的研究更具有規(guī)范性，而風險承擔和績效評估創(chuàng)新性地從制度經(jīng)濟學和管理學角度對交通基礎設施建設PPP項目進行研究，補充了前者在研究中的不足。

總體而言，從經(jīng)濟學視角開展PPP研究的越來越多，但是相當多的文章僅研究某一方面或者某一兩個方面，少數(shù)文獻能夠整體闡述研究進展和發(fā)展現(xiàn)狀。交通基礎設施領域是公共服務領域中最主要的領域之一，其發(fā)展趨勢關系國計民生，交通基礎設施建設PPP項目更牽動中國PPP項目整體項目運營，更與交通基礎設施的建設質量唇齒相依，因此對交通基礎設施PPP研究的最新進展進行整理和歸納，對提升中國公共基礎設施領域取得良好的社會成效乃至經(jīng)濟高質量發(fā)展程度都具有重要意義。