國(guó)際投資協(xié)議視野中的氣候治理

■魏艷茹

全球氣候治理與投資治理既重疊又存在差異，導(dǎo)致國(guó)際投資協(xié)議未能充分發(fā)揮支持氣候治理的潛力。在涉及氣候治理國(guó)際投資仲裁實(shí)踐中，投資者經(jīng)常援引以下條款：國(guó)民待遇和最惠國(guó)待遇、公平和公正的待遇、全面的保護(hù)和安全、征收。這些條款都可能阻礙氣候治理。開展以支持氣候治理為導(dǎo)向的國(guó)際投資協(xié)議改革，一要在序言中加入氣候治理內(nèi)容；二要完善投資保護(hù)條款，包括將氣候治理目標(biāo)列入國(guó)民待遇和最惠國(guó)待遇的應(yīng)然考量因素，明言合法的氣候治理措施不違反公平和公正的待遇、不構(gòu)成征收，將全面的保護(hù)和安全限定為物理安全，協(xié)調(diào)ISDS機(jī)制與氣候治理目標(biāo)；三要擴(kuò)大東道國(guó)的氣候治理空間。

一、問(wèn)題的緣起

為避免全球變暖產(chǎn)生最壞的影響［1］(P4)，1992年《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》和2016年《巴黎協(xié)定》明確規(guī)定，各國(guó)應(yīng)根據(jù)其國(guó)情承擔(dān)如下氣候治理義務(wù)：氣候變化延緩、氣候變化適應(yīng)。就前者而言，《巴黎協(xié)定》 第2條要求各締約國(guó)將21世紀(jì)全球平均氣溫升幅限制在比工業(yè)化前水平高2.0℃以內(nèi)，并努力將這個(gè)數(shù)值控制在1.5℃以內(nèi)。這就需要對(duì)工業(yè)化前以來(lái)全球累計(jì)的二氧化碳人為排放總量加以限制。就后者而言，《巴黎協(xié)定》要求締約國(guó)“提高適應(yīng)氣候變化不利影響的能力，并以不威脅糧食生產(chǎn)的方式增強(qiáng)氣候抗御力和溫室氣體低排放發(fā)展”。為推動(dòng)我國(guó)高質(zhì)量發(fā)展和現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)建設(shè)，同時(shí)為“《巴黎協(xié)定》和全球氣候治理多邊進(jìn)程注入新的活力”［2］，2020年9月22日，習(xí)近平總書記在第75屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)上宣布，中國(guó)二氧化碳排放力爭(zhēng)于2030年前達(dá)到峰值，努力爭(zhēng)取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和［3］。

“實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和的本質(zhì)是實(shí)現(xiàn)能源轉(zhuǎn)型?！保?］對(duì)于能源轉(zhuǎn)型而言，資金與技術(shù)是氣候治理的瓶頸所在?！叭绻麤]有持續(xù)的投資流動(dòng)和有效的技術(shù)轉(zhuǎn)讓，可能難以實(shí)現(xiàn)大規(guī)模減排?！保?］(P68)外資則是資金和技術(shù)的重要來(lái)源。國(guó)際投資協(xié)議（以下簡(jiǎn)稱IIA）投資定義條款通常均涵蓋與氣候治理相關(guān)的投資。氣候治理與投資治理的重疊導(dǎo)致出現(xiàn)如下兩個(gè)問(wèn)題：第一，《巴黎協(xié)定》明確強(qiáng)調(diào)資金流動(dòng)之于氣候治理目標(biāo)的重要性，并要求加強(qiáng)私營(yíng)部門對(duì)實(shí)施國(guó)家自主貢獻(xiàn)的參與。但是，氣候治理所需的氣候友好型投資高風(fēng)險(xiǎn)、高沉沒成本，單憑市場(chǎng)的“無(wú)形之手”難以有效配置，而東道國(guó)為集聚氣候友好型投資而采取的措施，則可能在IIA投資仲裁中招致?lián)p害賠償責(zé)任。第二，《巴黎協(xié)定》強(qiáng)調(diào)以氣候治理為導(dǎo)向?qū)ν顿Y進(jìn)行規(guī)制的必要性，并將下述義務(wù)設(shè)定為與氣候變化延緩、氣候變化適應(yīng)相并列的締約國(guó)義務(wù)：“使資金流動(dòng)符合溫室氣體低排放和氣候適應(yīng)型發(fā)展的路徑?！辫b于能耗和碳排不是區(qū)分投資應(yīng)否受IIA保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)，故東道國(guó)以氣候治理為導(dǎo)向而規(guī)制投資的措施，亦可能在IIA投資仲裁中招致?lián)p害賠償責(zé)任。

可見，因氣候治理與投資治理之間既重疊又存在差異，國(guó)家履行《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》項(xiàng)下氣候治理義務(wù)的行為與IIA之間存在或兼容，或排斥的復(fù)雜關(guān)系。因此，有必要加強(qiáng)研究，在查明現(xiàn)狀、找出問(wèn)題的基礎(chǔ)上提出理論解決方案，從而有利于在實(shí)踐中較好地協(xié)調(diào)兩者關(guān)系，充分發(fā)揮國(guó)際投資協(xié)定支持氣候治理的潛力。

二、IIA約文中的氣候治理

除極個(gè)別IIA偶爾提及“氣候”“氣候變化”字樣外，構(gòu)成全球投資治理網(wǎng)絡(luò)的約3000個(gè)IIA，在締結(jié)的時(shí)候都沒有具體考慮過(guò)氣候治理需求。中國(guó)對(duì)外締結(jié)的IIA亦然。IIA所有條款均適用于涉氣候治理投資。限于篇幅，本部分只考察涉氣候治理投資仲裁實(shí)踐中關(guān)注度最高的幾個(gè)IIA條款。

（一）國(guó)民待遇和最惠國(guó)待遇條款

IIA中的此類條款迄今均未直接提及“氣候”字樣。21世紀(jì)之前締結(jié)的IIA之國(guó)民待遇、最惠國(guó)待遇條款約文中通常未包含“在類似情況下”字樣，但仲裁庭仍會(huì)進(jìn)行可比性判斷。21世紀(jì)以來(lái)締結(jié)的較多IIA開始包含“在類似情況下”字樣，諸如2014年《東盟—印度投資協(xié)議》和2018年《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》等協(xié)議還指明了仲裁庭判斷是否“在類似情況下”時(shí)的應(yīng)然考量因素，如是否存在合法的公共福利目標(biāo)。在此類考量因素中，與氣候治理最相關(guān)的表述是“所涉措施的目標(biāo)”“正當(dāng)?shù)墓哺＠繕?biāo)”等。上述未提及或未明確提及氣候治理目標(biāo)的締約現(xiàn)狀為投資者質(zhì)疑東道國(guó)基于氣候治理考量而給予不同待遇的做法留下了模糊空間。

此外，21世紀(jì)以來(lái)締結(jié)的IIA開始越來(lái)越多地將第三方條約中的ISDS（投資者與國(guó)家之間的投資爭(zhēng)端解決，下同）條款設(shè)定為最惠國(guó)待遇的例外，但對(duì)最惠國(guó)待遇條款可否引入第三方條約中的實(shí)體性規(guī)定通常都保持沉默。投資仲裁庭普遍認(rèn)為IIA最惠國(guó)待遇條款可引入第三方條約中對(duì)投資者更有利的實(shí)體性規(guī)定。投資仲裁申請(qǐng)人曾成功引入過(guò)第三方條約中的如下實(shí)體性規(guī)定：公平和公正的待遇、全面的保護(hù)和安全、保護(hù)傘條款等。這些成例為投資者通過(guò)最惠國(guó)待遇條款引入第三方條約中完全不考慮氣候治理利益的實(shí)體性規(guī)定打開了方便之門。

（二）公平和公正的待遇條款

迄今的IIA公平和公正的待遇條款并未直接提及“氣候”字樣。雖然幾乎每個(gè)IIA中都包含公平和公正的待遇條款，但21世紀(jì)之前締結(jié)者普遍未對(duì)該待遇進(jìn)行含義澄清。21世紀(jì)以來(lái)的IIA傾向于通過(guò)精細(xì)化規(guī)定限縮仲裁庭的酌情解釋空間，其方式或?yàn)橹该髌渑c國(guó)際法、習(xí)慣國(guó)際法、國(guó)際最低標(biāo)準(zhǔn)之間的關(guān)系，或?yàn)榱信e可構(gòu)成違反該條款的具體情形，如在法律和行政程序中拒絕司法。［6］(P263)

與IIA其他核心條款一樣，仲裁庭必須結(jié)合具體事實(shí)逐案酌定東道國(guó)有無(wú)違反該條款。常見的仲裁庭考量因素包括：是否遵守正當(dāng)程序，是否脅迫和騷擾投資者，在談判中是否秉承善意，是否歧視專斷，是否符合比例原則，投資規(guī)制框架是否具有透明度、穩(wěn)定性、可預(yù)測(cè)性，是否違反了投資者合法期望，等等。［6］（P276-432）其中，投資者的“合法期望”（Legitimate expectation）考量因素備受推崇。由于有關(guān)氣候治理的確切含義存在很大不確定性，國(guó)際投資法對(duì)公平、公正的內(nèi)涵外延又未形成明確共識(shí)，且允許仲裁庭作出相當(dāng)程度的主觀判斷，故投資者有可能利用該待遇保護(hù)投資者合法期望的理念認(rèn)知，通過(guò)投資仲裁的威懾，間接限制各國(guó)政府出臺(tái)不利于投資者利益、但有益于公共福祉的氣候治理措施的能力。［7］(P83)

（三）全面的保護(hù)和安全

作為乏人問(wèn)津的絕對(duì)待遇標(biāo)準(zhǔn)，全面的保護(hù)和安全通常與公平和公正的待遇并列出現(xiàn)在同一個(gè)條款甚至句子之內(nèi)。21世紀(jì)之前的IIA通常泛泛提及該標(biāo)準(zhǔn)，未予任何界定。受北美自由貿(mào)易委員會(huì)2001年解釋性說(shuō)明以及美國(guó)雙邊投資協(xié)議（以下簡(jiǎn)稱BIT）范本的影響，21世紀(jì)以來(lái)締結(jié)的部分IIA對(duì)全面的保護(hù)和安全進(jìn)行了下述澄清：“全面的保護(hù)和安全”指的是習(xí)慣國(guó)際法中對(duì)待外國(guó)人的最低待遇標(biāo)準(zhǔn)，它本身并不創(chuàng)造額外的待遇或?qū)嶓w權(quán)利。

除1991年德國(guó)—阿根廷BIT等少數(shù)IIA外，絕大多數(shù)IIA未明文提及“法律安全”字樣。傳統(tǒng)上，投資仲裁庭認(rèn)為，該標(biāo)準(zhǔn)主要涉及東道國(guó)對(duì)投資者及其投資提供物理保護(hù)，以保護(hù)投資者免受東道國(guó)國(guó)家機(jī)關(guān)或私人的暴力危害。但是，晚近部分仲裁庭轉(zhuǎn)而認(rèn)為，如果作為準(zhǔn)據(jù)法的IIA沒有將該標(biāo)準(zhǔn)明文限定為與“警察權(quán)力”相關(guān)，則其就同時(shí)涵蓋物理層面的保護(hù)、法律層面的保護(hù)。①一些仲裁庭甚至認(rèn)為，該標(biāo)準(zhǔn)還涵蓋東道國(guó)投資法律環(huán)境的安全性、穩(wěn)定性問(wèn)題。②此種發(fā)展為投資者運(yùn)用該條款質(zhì)疑東道國(guó)的涉氣候治理投資規(guī)制措施埋下了伏筆。

（四）征收

整體看來(lái)，IIA征收條款之約文有如下相關(guān)特點(diǎn)：絕大多數(shù)21世紀(jì)前締結(jié)的IIA中有關(guān)合法征收構(gòu)成要件的規(guī)定趨同，但在間接征收的認(rèn)定上語(yǔ)焉不詳。實(shí)際上，“國(guó)際法尚未就何為‘受允許的’‘普遍接受的’，因此也是不必補(bǔ)償?shù)囊?guī)制作出全面、精確的界定”［8］(P263)。為明確締約方意圖，21世紀(jì)以來(lái)締結(jié)的一些IIA開始吸納2004年、2012年美國(guó)BIT范本的表述，不但明言在判斷間接征收時(shí)，應(yīng)綜合考慮東道國(guó)措施的經(jīng)濟(jì)影響、對(duì)投資者合法期望的影響、措施的性質(zhì)等因素，還特別申明：“除非在極其特殊的情況下，締約方為保護(hù)合法的公共福利目標(biāo)（例如公共健康、安全和環(huán)境）而設(shè)計(jì)和實(shí)施的非歧視性規(guī)制行動(dòng)不構(gòu)成間接征收。”③

但是，當(dāng)作為準(zhǔn)據(jù)法的IIA沒有此類規(guī)定時(shí)，仲裁庭在判斷是否構(gòu)成間接征收時(shí)存在三種范式：?jiǎn)我恍Ч瓌t、比例原則、為公共福利原因而非歧視性采取的正當(dāng)規(guī)制措施例外。［9］(P19)因此，當(dāng)出現(xiàn)東道國(guó)斷然淘汰舊有碳密集型投資，或者執(zhí)意將“尚未燃燒的碳”留在地下不許開采等情況時(shí)，其措施是否被認(rèn)定為間接征收就存在很大變數(shù)。

三、國(guó)際投資仲裁中的氣候治理

已披露出的投資爭(zhēng)端多與能源系統(tǒng)轉(zhuǎn)型有關(guān)，可分為三類：一是壓縮、淘汰礦物能源類，如東道國(guó)拒絕發(fā)放礦物能源投資許可、責(zé)令現(xiàn)有礦物能源投資限期淘汰或轉(zhuǎn)型卻未予賠償、對(duì)擬淘汰或轉(zhuǎn)型的礦物能源產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼未能惠及外國(guó)投資者等。二是發(fā)展可再生能源類，如東道國(guó)的可再生能源激勵(lì)措施未能惠及外國(guó)投資者、東道國(guó)變更了可再生能源激勵(lì)措施。三是其他類，如《京都議定書》項(xiàng)下的清潔發(fā)展機(jī)制實(shí)施爭(zhēng)端、碳排放權(quán)交易相關(guān)爭(zhēng)端④、氣候變化損害求償爭(zhēng)端、提高能源使用效率爭(zhēng)端等。［10］(P55-65)這些爭(zhēng)端多涉及如下條款。

（一）國(guó)民待遇和最惠國(guó)待遇條款

第一，投資者不接受東道國(guó)出于氣候治理原因而給予的不同待遇。例如，在TransCanada v.The United States案中，加拿大投資者因建造跨越美、加邊境的輸油管道需要，申請(qǐng)頒發(fā)總統(tǒng)許可令。美國(guó)以如批準(zhǔn)建造將削弱美國(guó)在應(yīng)對(duì)氣候變化方面的全球領(lǐng)導(dǎo)地位為由，拒絕頒發(fā)。這是美國(guó)第一次因氣候治理原因拒絕頒發(fā)總統(tǒng)許可令。依據(jù)《北美自由貿(mào)易協(xié)議》第11章，申請(qǐng)人于2016年索賠150億美元，理由是：雖依美國(guó)法律規(guī)定，擬投資項(xiàng)目對(duì)環(huán)境造成嚴(yán)重危害的，不予頒發(fā)總統(tǒng)許可令，但此前美國(guó)本國(guó)投資者及墨西哥投資者為建造類似的跨境輸油管道申請(qǐng)總統(tǒng)許可令，均獲批準(zhǔn)，可見美國(guó)違反了國(guó)民待遇和最惠國(guó)待遇條款。［11］（P67-72）2017年特朗普上任后，向TransCanada頒發(fā)了其所需的總統(tǒng)許可令，投資仲裁程序中止；2021年1月拜登上任后因氣候治理原因撤銷了許可令，投資者已于2021年7月份發(fā)出了投資仲裁意向通知。

第二，投資者通過(guò)最惠國(guó)待遇條款引入第三方條約中的實(shí)體性規(guī)定，壓縮東道國(guó)的氣候治理空間。例如，在2019年西班牙被判賠2.906億歐元的NextEra v.Spain案中，為論證西班牙征收7%電力生產(chǎn)稅的做法違反《能源憲章條約》，荷蘭投資者曾試圖借助該約最惠國(guó)待遇條款引入西班牙—烏拉圭BIT中的公平和公正的待遇條款，因?yàn)楹笳哌m用于稅收事項(xiàng)。［12］(P380)又如，在2019年審結(jié)的BayWa r.e.v.Spain案中，因基礎(chǔ)條約《能源憲章條約》第10.1條用語(yǔ)為“最持續(xù)的保護(hù)和安全”，申請(qǐng)人覺得不夠理想，于是根據(jù)最惠國(guó)待遇條款，主張引入西班牙與第三國(guó)IIA中貌似含義更寬泛的“全面的保護(hù)和安全”條款。［13］(P517-518)兩案仲裁庭均未否定最惠國(guó)待遇條款具有引入第三方條約實(shí)體性規(guī)定的功能。

（二）公平和公正的待遇

迄今涉氣候治理投資仲裁案件多以該待遇及投資者“合法期望”為訟爭(zhēng)焦點(diǎn)。在前所未有的氣候治理實(shí)踐中，由于科學(xué)上的不確定性、人類認(rèn)識(shí)的局限性、氣候正義分配的特殊性，涉氣候治理投資的規(guī)制框架的確具有高變動(dòng)性。限于篇幅，本部分僅以西班牙可再生能源系列投資仲裁案為例析之。

從這些案件裁決書看，仲裁庭在酌定投資者的合法期望及其是否被違背時(shí)意見不一，但以下推理目前已被多數(shù)仲裁庭接受。第一，東道國(guó)有權(quán)根據(jù)需要對(duì)其投資規(guī)制框架進(jìn)行變更，但這種變更在實(shí)體層面應(yīng)符合比例原則的目標(biāo)，在程序?qū)用嬉院侠淼姆绞竭M(jìn)行。第二，如東道國(guó)通過(guò)特許協(xié)議、國(guó)內(nèi)立法和官員表態(tài)等形式，對(duì)投資者作出了具體承諾，包括保證投資者可得到特定最終結(jié)果，則投資者將合法期待這些承諾不會(huì)改變，東道國(guó)就負(fù)有確保投資規(guī)制框架穩(wěn)定的嚴(yán)格義務(wù)。第三，如申請(qǐng)人在作出投資決策前未進(jìn)行盡職調(diào)查，則東道國(guó)不對(duì)其承擔(dān)確保投資規(guī)制框架穩(wěn)定的嚴(yán)格義務(wù)，但仍要確保這種框架的一致性。第四，申請(qǐng)人投入投資的時(shí)間節(jié)點(diǎn)、在東道國(guó)正式登記享受可再生能源激勵(lì)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，都對(duì)其有關(guān)投資規(guī)制框架的合法預(yù)期具有至關(guān)重要的影響。第五，投資所涉的領(lǐng)域不同，申請(qǐng)人對(duì)投資規(guī)制框架穩(wěn)定性的合法期望也可能不同。⑤

盡管在論證西班牙變更投資激勵(lì)框架的措施是幅度適當(dāng)還是不成比例的劇烈時(shí)，仲裁庭在標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定上分歧較大，但結(jié)論大多數(shù)時(shí)候都是同樣的：西班牙違背了投資者的合法期望，沒有給予投資者公平和公正的待遇，應(yīng)予賠償。在2011—2020年間提起的48個(gè)以西班牙為被申請(qǐng)人的可再生能源投資仲裁案中，已審結(jié)18個(gè)，而西班牙敗訴16個(gè)。

（三）全面的保護(hù)和安全

因部分投資仲裁庭將該標(biāo)準(zhǔn)的涵蓋范圍從“物理保護(hù)”擴(kuò)大到還包括“法律保護(hù)”，甚至包括投資法律環(huán)境的安全性和穩(wěn)定性，在歐洲可再生能源系列投資仲裁案中，較多投資者試圖從該標(biāo)準(zhǔn)找到突破口。這些投資者根據(jù)《能源憲章條約》第10.1條提起仲裁，指稱東道國(guó)的修法降低了可再生能源的激勵(lì)幅度，造成其投資大幅貶值，未能確保投資法律環(huán)境的安全，未給予其全面的保護(hù)和安全。

仲裁庭迄今均未支持投資者的這一主張，反駁理由包括但不限于：全面的保護(hù)和安全僅指“物理保護(hù)”；全面的保護(hù)和安全的確不限于“物理保護(hù)”，但東道國(guó)為合法的公共福利目標(biāo)行使規(guī)制權(quán)的措施不違反全面的保護(hù)和安全條款。一些仲裁庭還特別強(qiáng)調(diào)，如果“全面的保護(hù)和安全”具有確保投資法律環(huán)境穩(wěn)定、安全的內(nèi)涵，則它就與“公平和公正的待遇”重疊，這樣就違反了條約解釋的一般規(guī)則。當(dāng)然，目前未決案件的仲裁庭將來(lái)是否還堅(jiān)持上述立場(chǎng)，則需繼續(xù)觀察。

另一個(gè)值得注意的動(dòng)向是，在2016年審結(jié)的Allard v.Barbados案中，加拿大投資者指稱，因巴巴多斯環(huán)境執(zhí)法不到位，導(dǎo)致自己投資的濱海生態(tài)旅游景點(diǎn)的環(huán)境和游客體驗(yàn)變差，被迫關(guān)閉。故巴巴多斯沒有為投資提供“法律保護(hù)”，違反了IIA全面的保護(hù)和安全條款。仲裁庭雖以巴巴多斯已履行了“盡職調(diào)查”“合理注意”義務(wù)為由，駁回該主張，但同時(shí)也承認(rèn)，東道國(guó)環(huán)境治理不力給投資者造成損失，此情況有可能屬于未給予全面的保護(hù)和安全。［14］(P239-252)該案雖非直接涉及氣候治理，但具有不容忽視的潛在影響：倘若未來(lái)有投資者因東道國(guó)氣候治理不力遭受損失，如因極端暴雨或者干旱、泥石流遭受損失，則其或可引用該案裁決指稱東道國(guó)未確保自己投資的“法律安全”，故違反了IIA全面的保護(hù)和安全條款。

（四）間接征收

間接征收是涉氣候治理投資仲裁案件的另一爭(zhēng)訟焦點(diǎn)。在歐洲可再生能源系列投資仲裁案中，申請(qǐng)人常常主張，東道國(guó)變更可再生能源激勵(lì)機(jī)制的措施構(gòu)成間接征收。但迄今已審結(jié)的案件仲裁庭均未支持這一主張，其理由普遍為：東道國(guó)只是降低了激勵(lì)力度，投資者仍有整體回報(bào)率，也仍可正常管理、使用、收益、處置其投資，故沒有剝奪投資者的投資，不屬于間接征收。⑥

但是，對(duì)面臨被壓縮、被淘汰命運(yùn)的高碳排投資來(lái)說(shuō)，可能是另一番風(fēng)景。比如，在2021年4月剛剛提起的Uniper v.Netherlands案中，德國(guó)能源公司Uniper斥巨資在荷蘭建造了燃煤電廠并于2016年正式啟動(dòng)，設(shè)計(jì)壽命40年。為實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)，荷蘭2019年決定到2030年關(guān)閉該國(guó)所有的燃煤電廠。這意味著Uniper的燃煤電廠實(shí)則只能運(yùn)行15年。Uniper于是依據(jù)《能源憲章條約》對(duì)荷蘭提起了投資仲裁，指稱荷蘭征收了其財(cái)產(chǎn)，索賠10億歐元。⑦在實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)時(shí)間緊、任務(wù)重的情況下，倘東道國(guó)對(duì)礦物能源投資者不得已采取的斷然措施需要以巨額征收賠償為代價(jià)，全球氣候治理進(jìn)程將大大受阻。

四、IIA對(duì)氣候治理的回應(yīng)之策

全球氣候治理涉及政府、行業(yè)和社會(huì)運(yùn)作方式的快速、劇烈變化，IIA應(yīng)成為助力氣候治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要工具?？煽紤]從如下幾方面改革完善IIA使得IIA既向氣候友好型投資提供有效的投資保護(hù)，以便東道國(guó)能集聚足夠優(yōu)質(zhì)投資開展氣候治理，又為東道國(guó)預(yù)留必要的氣候治理空間，以便其能設(shè)法“使資金流動(dòng)符合溫室氣體低排放和氣候適應(yīng)型發(fā)展的路徑”。

（一）完善序言條款

除專用于促進(jìn)能源投資的1994年《能源憲章條約》外，21世紀(jì)之前締結(jié)的IIA序言通常只提及投資保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，普遍未提及環(huán)境目標(biāo)，更未提及“氣候變化”或者“氣候治理”；21世紀(jì)以來(lái)締結(jié)的IIA序言雖提及可持續(xù)發(fā)展或環(huán)境目標(biāo)者漸增，但明文提及氣候治理者仍暫付闕如。

根據(jù)1969年《維也納條約法公約》第31條所述的條約解釋通則，序言為可用于解釋條約用語(yǔ)的“上下文”之組成部分。鑒于IIA素來(lái)以投資保護(hù)為基本范式，不受先例約束的投資仲裁庭又常常具有過(guò)分關(guān)注私人財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的思維定式，為妥善平衡投資保護(hù)和東道國(guó)主權(quán)、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)與氣候治理目標(biāo)，有效引導(dǎo)投資仲裁庭科學(xué)解釋IIA規(guī)定，各國(guó)應(yīng)在IIA序言中增加氣候治理相關(guān)內(nèi)容。

在具體措辭上，可考慮借鑒《巴黎協(xié)定》序言和正文、《能源憲章條約》序言、2019年比利時(shí)—盧森堡經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟BIT范本第3章（投資與可持續(xù)發(fā)展）第17條，不但明確提及《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》及其議定書項(xiàng)下的承諾，而且特別確認(rèn)與IIA非歧視待遇有分歧的“共同但有區(qū)別的責(zé)任原則”之正當(dāng)性⑧，進(jìn)行類似表述：“締約方……認(rèn)識(shí)到氣候變化的全球性質(zhì)要求所有國(guó)家根據(jù)其不同國(guó)情，遵循以公平為基礎(chǔ)且體現(xiàn)共同而有區(qū)別的責(zé)任、各自能力的原則，盡可能廣泛地開展合作；認(rèn)識(shí)到實(shí)現(xiàn)《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》及其議定書目標(biāo)以應(yīng)對(duì)氣候變化威脅的重要性；重申其在《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》及其議定書項(xiàng)下的承諾，并應(yīng)努力確保其國(guó)內(nèi)立法充分承認(rèn)和執(zhí)行這些承諾，努力繼續(xù)完善這些法律法規(guī)?！?/p>

（二）完善投資保護(hù)條款

一是完善國(guó)民待遇條款和最惠國(guó)待遇條款。首先，將“氣候治理”明文列入判斷是否“在類似情況下”的應(yīng)然考慮因素，以確保東道國(guó)氣候治理目標(biāo)的正當(dāng)性。可借鑒2020年《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)議》第10.3條（國(guó)民待遇）、第10.4條（最惠國(guó)待遇）的腳注藍(lán)本予以措辭：“為更明確起見，東道國(guó)所給予的待遇是否屬于本條規(guī)定的‘在類似情況下’，應(yīng)取決于總體情況，包括東道國(guó)在給予相關(guān)待遇時(shí)是否根據(jù)合法的公共福利目標(biāo)，如氣候治理目標(biāo)，對(duì)投資者或投資予以區(qū)分?！逼浯?，阻斷最惠國(guó)待遇條款對(duì)第三方條約實(shí)體性規(guī)定的適用。具體措辭可借鑒2019年《歐盟—越南投資協(xié)議》第2.4條（最惠國(guó)待遇）第5款：“為更明確起見，任何其他雙邊、區(qū)域或國(guó)際協(xié)議中的實(shí)體義務(wù)本身并不構(gòu)成本條所提到的‘待遇’，因此在評(píng)估違反本條的行為時(shí)不能予以考慮。締約方根據(jù)這些實(shí)體義務(wù)采取的措施應(yīng)視為‘待遇’?！?/p>

二是完善公平和公正的待遇條款、間接征收條款，明文規(guī)定東道國(guó)的氣候治理措施不構(gòu)成對(duì)這兩條的違反。參考2011年《中日韓投資協(xié)議》議定書第2條第3款表述模板，可參考如下措辭：“締約一方為正當(dāng)?shù)墓哺＠繕?biāo)，如氣候治理目標(biāo)而采取的措施不違反公平和公正待遇、不構(gòu)成間接征收?！?/p>

三是完善全面的保護(hù)和安全條款，將其含義明確鎖定為“物理安全”，排除“法律安全”含義。借鑒2019年《歐盟—越南投資協(xié)議》第2.5條第5款，可參考如下措辭：“為更明確起見，本條所提到的‘全面的保護(hù)和安全’一詞指的是締約一方為保護(hù)締約另一方投資者和受保護(hù)投資的物理安全而采取合理必要行動(dòng)的義務(wù)。”

四是完善ISDS條款，理順投資仲裁與氣候治理目標(biāo)之間的關(guān)系。首先，限制可通過(guò)投資仲裁解決爭(zhēng)端的投資范圍，將違反東道國(guó)氣候治理法律進(jìn)行的投資排除在外。對(duì)照2019年比利時(shí)—盧森堡BIT范本第19條的表述藍(lán)本，可參考如下措辭：“有關(guān)下列投資的爭(zhēng)端，投資者不得對(duì)東道國(guó)提起仲裁：違反東道國(guó)包括氣候治理在內(nèi)的環(huán)境治理法律規(guī)范進(jìn)行的投資?！逼浯?，要求仲裁庭在確定損害賠償額度時(shí)考慮氣候變化影響，以加強(qiáng)投資者對(duì)東道國(guó)國(guó)家自主貢獻(xiàn)的參與。借鑒2012年南部非洲發(fā)展共同體BIT范本第6條（征收）和2019年荷蘭BIT范本第23條（投資者的行為）的規(guī)定，可參考如下措辭：“在涉及氣候治理的情況下，仲裁庭在決定賠償數(shù)額時(shí)，應(yīng)考慮東道國(guó)在《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》及其議定書項(xiàng)下的承諾，考慮公共利益和投資者私人利益之間的妥善平衡。”

（三）完善擴(kuò)大東道國(guó)氣候治理空間的條款

一是增設(shè)正當(dāng)規(guī)制權(quán)條款，將“氣候治理”字樣明文寫入其中，以正面確認(rèn)東道國(guó)的氣候治理權(quán)力。在進(jìn)行以支持氣候治理為導(dǎo)向的IIA改革進(jìn)程中，不但應(yīng)在國(guó)際投資法層面承認(rèn)東道國(guó)履行《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》及其議定書項(xiàng)下承諾的正當(dāng)性，澄清投資保護(hù)目標(biāo)與氣候治理目標(biāo)的兼容關(guān)系，還應(yīng)向不受先例約束的投資仲裁庭傳遞這樣一種信號(hào)：東道國(guó)的氣候治理措施是該國(guó)外商投資法律環(huán)境中不可或缺的組成部分；不能剝離碳達(dá)峰碳中和等氣候治理背景封閉地解釋和適用IIA條款。借鑒2021年加拿大BIT范本第3條（規(guī)制權(quán)）等規(guī)定，可參考如下措辭：“為本協(xié)定的目的，締約各方重申其有權(quán)在其領(lǐng)土內(nèi)進(jìn)行規(guī)制，以實(shí)現(xiàn)合法的公共福利目標(biāo)，如保護(hù)環(huán)境和進(jìn)行氣候治理等?！?/p>

二是完善一般例外條款，并將“氣候治理”字樣明確寫入其中，以總括性排除涉氣候治理措施的非法性。21世紀(jì)以來(lái)締結(jié)的少數(shù)IIA中包含一般例外條款，其藍(lán)本通常為WTO 《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》第14條或1994年《關(guān)貿(mào)總協(xié)議》第20條。此類規(guī)定的主要問(wèn)題在于“必需性”認(rèn)定：東道國(guó)如何證明其所采取的這些措施是“為保護(hù)人類、動(dòng)物或植物的生命或健康所必需的”？與“危急情勢(shì)”等抗辯有關(guān)的投資仲裁實(shí)踐表明，仲裁庭不但普遍認(rèn)為“必需性”要件的滿足門檻很高，而且還在具體的門檻條件設(shè)定上分歧很大。為確保一般例外條款的功能得以充分發(fā)揮，可借鑒2007年《東南非共同市場(chǎng)投資協(xié)議》第22條刪除有關(guān)“必需性”的表述，使用如下措辭：“在此類措施的實(shí)施方式不得構(gòu)成類似情況下投資者之間的任意或不合理歧視，或變相限制投資流動(dòng)的前提下，本協(xié)議中的任何內(nèi)容均不得解釋為阻止任何成員國(guó)采取或執(zhí)行以下措施：……設(shè)計(jì)和應(yīng)用于保護(hù)環(huán)境，包括進(jìn)行氣候治理的措施?！?/p>

五、結(jié)語(yǔ)

不得不承認(rèn)的是，國(guó)際投資法本身雖然復(fù)雜而碎片化，但全球氣候治理工作卻需要協(xié)同一致推進(jìn)。就21世紀(jì)末之前將全球變暖幅度控制在1.5℃以內(nèi)的目標(biāo)而言，任務(wù)仍十分艱巨，盡早對(duì)IIA進(jìn)行以支持氣候治理為導(dǎo)向的改革，使之既能充分發(fā)揮集聚氣候友好型外資的作用，又能充分發(fā)揮引導(dǎo)外資朝著溫室氣體低排放和氣候適應(yīng)型方向發(fā)展的作用，勢(shì)在必行。為實(shí)現(xiàn)《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》及其議定書項(xiàng)下的氣候治理承諾，單單改革IIA本身還不夠，還需要重塑投資仲裁員群體對(duì)氣候治理目標(biāo)的觀念認(rèn)知，增強(qiáng)投資者母國(guó)措施的支持和引導(dǎo)功能，強(qiáng)化多邊投資擔(dān)保機(jī)構(gòu)等國(guó)際金融機(jī)構(gòu)對(duì)氣候友好型投資的保險(xiǎn)支持，等等。

注釋：

①See also JSW Solar (zwei) GmbH &Co.KG,Gisela Wirtgen,Jürgen Wirtgen,and Stefan Wirtgen v.Czech Republic,PCA Case No.2014-03,Final Award dated 11 October,2017,paras.449-451.

②See e.g.,National Grid plc v.The Argentine Republic,UNCITRAL,Award dated 3 November,2008,para.187.

③比如，2019年《中國(guó)—毛里求斯自由貿(mào)易協(xié)議》第8章附件8第5條即有如此規(guī)定。

④關(guān)于碳排放權(quán)交易，可參見李若瀚、高娜《論歐盟航空排放交易體系域外管轄的合法性及中國(guó)的應(yīng)對(duì)》（廣西大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2019年第2期）。

⑤實(shí)際上，審理意大利、捷克涉可再生能源投資仲裁系列案件的仲裁庭也基本遵循了上述推理。

⑥See e.g.,Novenergia II -Energy &Environment (SCA),SICAR v.Kingdom of Spain,SCC Case No.063/2015,Final Arbitral Award dated 15 February,2018,paras.759-763.

⑦Uniper SE,Uniper Benelux Holding B.V.and Uniper Benelux N.V.v.Kingdom of the Netherlands,ICSID Case No.ARB/21/22.

⑧關(guān)于兩者的分歧，參見王艷冰《氣候變化與國(guó)際投資法應(yīng)對(duì)》（《法治論叢》2011年第3期）。