中國共產(chǎn)黨請示報告制度建設(shè)之百年回眸及經(jīng)驗啟示

□劉 鵬

（南通大學馬克思主義學院，江蘇南通226019）

請示報告制度是中國共產(chǎn)黨傳承百年的一項重要制度，在管黨治黨方面發(fā)揮著重要作用。重視請示報告制度建設(shè)、嚴格執(zhí)行請示報告制度，是中國共產(chǎn)黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和政治優(yōu)勢。建黨百年，中國共產(chǎn)黨在領(lǐng)導中國革命、建設(shè)、改革的偉大征程中，積累了豐富的請示報告制度建設(shè)經(jīng)驗。這些經(jīng)驗?zāi)Y(jié)著中國共產(chǎn)黨人管黨治黨的智慧和心血，是一筆寶貴的精神財富。在慶祝中國共產(chǎn)黨成立一百周年之際，回顧中國共產(chǎn)黨請示報告制度建設(shè)的百年探索歷程，總結(jié)請示報告制度建設(shè)的成就與經(jīng)驗，對于貫徹落實《中國共產(chǎn)黨重大事項請示報告條例》、增強“四個意識”、做到“兩個維護”、堅持和加強黨的全面領(lǐng)導具有重大意義。

一、中國共產(chǎn)黨請示報告制度建設(shè)的百年探索

中國共產(chǎn)黨的請示報告制度來源于馬克思恩格斯列寧創(chuàng)建無產(chǎn)階級政黨時期實行的報告制度[1]，是馬克思主義黨的學說和黨的建設(shè)理論中國化的重要成果之一。作為黨的領(lǐng)導制度體系的重要組成部分，請示報告制度的發(fā)展經(jīng)歷了從最初的黨內(nèi)紀律要求到逐漸成為黨的政治制度、組織制度、工作制度的演進過程，呈現(xiàn)出與時俱進的鮮明特色。

（一）新民主主義革命時期：請示報告制度的初步形成與正式確立

中國共產(chǎn)黨對請示報告制度的探索，可追溯到中共一大關(guān)于中央委員會“應(yīng)每月向第三國際報告工作”的規(guī)定[2]。但嚴格意義上的請示報告制度建設(shè)應(yīng)當從黨的二大算起。1922年，中共二大制定了第一部黨章，在入黨程序和黨的紀律方面規(guī)定：黨員入黨時須“由地方執(zhí)行委員會報告區(qū)執(zhí)行委員會，由區(qū)執(zhí)行委員會報告中央執(zhí)行委員會”[3]64。由于中共一大是在共產(chǎn)國際代表直接指導下召開的，其關(guān)于中央委員會“應(yīng)每月向第三國際報告工作”的規(guī)定無疑是將中國共產(chǎn)黨作為共產(chǎn)國際的一個支部而提出的紀律要求。相較于黨的一大的規(guī)定，黨的二大通過的黨章則是從黨的自身建設(shè)角度對請示報告制度進行的最早探索，因而可以看作是中國共產(chǎn)黨請示報告制度的濫觴。中國共產(chǎn)黨成立之初將主要精力放在從事工人運動方面，在工人中建立工會，發(fā)展黨員，領(lǐng)導罷工斗爭。為加強對工人運動的領(lǐng)導，中共中央于1923年12月發(fā)布了第十二號通告，要求各地每月須將“政治、勞動和黨務(wù)情況”報告中央，并強調(diào)此事“影響于黨政前途，至為重大”[4]32。這是黨的歷史上第一次以黨內(nèi)通告形式發(fā)布關(guān)于請示報告的文件，體現(xiàn)了黨對請示報告的重視。

大革命失敗后，中國共產(chǎn)黨開始獨立領(lǐng)導武裝斗爭、創(chuàng)建農(nóng)村革命根據(jù)地。隨著革命形勢的發(fā)展，黨對各革命根據(jù)地的領(lǐng)導需要進一步加強。在此背景下，中共中央于1928年10月發(fā)布《關(guān)于各省委對中央的報告大綱》，要求各革命根據(jù)地定期向中央報告工作，對不報告者，將給予“停發(fā)經(jīng)費”的處罰。1931年12月，為加強黨對政府工作的領(lǐng)導，“建立堅強而有工作能力的蘇維埃政權(quán)”，中央發(fā)布《關(guān)于建立報告制度問題》的通令，首次將請示報告由黨內(nèi)紀律要求上升為黨內(nèi)制度，成為請示報告走向制度化的開端。抗日戰(zhàn)爭時期，王明在抗日方針等重大政策問題上，挑戰(zhàn)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導，擅自以中央名義發(fā)表宣言和聲明，造成了惡劣影響。對此，1942年8月，中共中央召開政治局會議，討論加強黨的一元化領(lǐng)導問題，在會后9月1日發(fā)布的《關(guān)于統(tǒng)一抗日根據(jù)地黨的領(lǐng)導及調(diào)整各組織間關(guān)系的決定》中指出：各地在決定“普遍性的新問題時，必須請示中央”[5]，并強調(diào)不請示是黨性不純與破壞統(tǒng)一的表現(xiàn)。這是黨的文件中首次出現(xiàn)關(guān)于“請示”的規(guī)定，表明中國共產(chǎn)黨的請示報告制度初步形成。

解放戰(zhàn)爭之前，請示報告制度雖已初步形成，但并未在全黨形成為一項正式的工作制度，相關(guān)規(guī)定也未嚴格執(zhí)行。1947年下半年，解放戰(zhàn)爭進入戰(zhàn)略反攻階段，形勢的發(fā)展對人民解放軍和人民解放戰(zhàn)爭的正規(guī)化提出了更高要求，迫切需要加強對全黨全軍的集中統(tǒng)一領(lǐng)導，以消除存在于黨內(nèi)和軍隊內(nèi)的無紀律無政府狀態(tài)。為維護黨中央權(quán)威和嚴明黨的紀律，中共中央決定正式建立請示報告制度。1948年1月7日，中共中央發(fā)布《關(guān)于建立報告制度》的黨內(nèi)指示，對報告的內(nèi)容、字數(shù)、撰寫人（書記自己動手）、撰寫要求、寫發(fā)報告的日期等都作了詳細規(guī)定，規(guī)定各中央局和分局向中央和中央主席作綜合報告的頻次為每兩個月一次，上報日期為單月上旬，字數(shù)以一千字為限。同時，還對各野戰(zhàn)軍和軍區(qū)首長的請示報告提出了新的要求。隨后，從3月25日至9月8日中共中央政治局擴大會議（“九月會議”）召開前，中共中央連續(xù)發(fā)布了一系列文件和黨內(nèi)指示，從而加快了建立請示報告制度的進程。中共中央3月25日發(fā)出《關(guān)于建立報告制度的補充指示》，對報告要求作了3條補充；5月25日發(fā)布的《一九四八年的土地改革工作和整黨工作》，對土地改革工作中的無紀律狀態(tài)、無政府狀態(tài)提出批評；6月5日發(fā)布的《中共中央關(guān)于宣傳工作中請示與報告制度的規(guī)定》，對黨的宣傳工作作出了8項規(guī)定，要求“各中央局分局宣傳部，除每兩個月應(yīng)向中央宣傳部作一次政策性的報告外……每半年作一次系統(tǒng)的情況報告”[6]。6月25日中共中央發(fā)布的《各中央局、分局、前委應(yīng)向中央報告的事項》，將財政、稅收、工資、外交、文教等18項事項，列為必須向中央請示報告的內(nèi)容。需要指出的是，1948年1月《關(guān)于建立報告制度》的黨內(nèi)指示發(fā)布后，請示報告制度并未引起地方的足夠重視，尤其是東北局遲遲未作綜合報告。對此，毛澤東嚴加督促并進行了嚴厲批評，強調(diào)要徹底消除“事前不請示、事后不報告”現(xiàn)象，徹底糾正“無紀律無政府狀態(tài)”[7]328。1948年9月，中共中央在西柏坡召開政治局擴大會議，專門討論了請示報告制度問題，通過了關(guān)于建立請示報告制度的決議。決議以近5000字的篇幅，分12大項共58條，從政治、經(jīng)濟、軍事、文教、宣傳、黨務(wù)等方面對中央和地方的權(quán)力進行了劃分，對地方向中央請示報告的事項和程序，以及執(zhí)行過程中遇到困難或特殊情況的解決辦法等作了詳細規(guī)定，由此請示報告制度正式確立。

（二）新中國成立到改革開放前：請示報告制度的曲折發(fā)展

新中國成立初期，中國共產(chǎn)黨堅持了革命戰(zhàn)爭年代建立的請示報告制度，并根據(jù)所處時代特征和黨的歷史任務(wù)，從執(zhí)政黨治國理政角度發(fā)展了這一制度。1953年初，毛澤東批評政府工作中存在著脫離黨的領(lǐng)導的錯誤傾向，發(fā)動了反“分散主義”運動。與此同時，由“修正稅制”事件引發(fā)的政治風波，使關(guān)于黨政關(guān)系、中央與地方關(guān)系的討論成為一個熱點話題。在此背景下，中共中央于1953年3月發(fā)布《關(guān)于加強中央人民政府系統(tǒng)各部門向中央請示報告制度及加強中央對于政府工作領(lǐng)導的決定（草案）》，規(guī)定“政府工作中一切主要的和重要的方針、政策、計劃和重大事項，均須事先請示中央”[8]?！皼Q定草案”首次對“請示”和“報告”的性質(zhì)進行了嚴格區(qū)分，并對請示報告的頻次作了調(diào)整，修改了請示報告的方式，建立了責任分工制，明確了對口分管請示報告的領(lǐng)導責任。1956年9月，中共八大通過了黨執(zhí)政后的第一部黨章（簡稱“八大黨章”）。八大黨章特別重視黨的制度建設(shè)，強調(diào)要加強民主集中制和集體領(lǐng)導制度，發(fā)揚黨內(nèi)民主；在黨的紀律方面，對黨組織和黨員的要求更高，執(zhí)行更嚴，把維護黨的團結(jié)統(tǒng)一、對黨忠誠老實、不隱瞞和歪曲事實真相等列入黨員義務(wù)；在黨章的第二章“黨的組織機構(gòu)和組織制度”部分規(guī)定：“黨的下級組織必須定期向上級組織報告工作。下級組織的工作中應(yīng)當由上級組織決定的問題，必須及時向上級請求指示。”[3]240將請示報告制度作為堅持民主集中制的六個基本條件之一納入黨的根本大法，成為全黨必須遵守的基本準則和紀律要求，其根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性之制度特征得以彰顯。作為黨的一項組織制度，請示報告制度得到了全國黨政軍群各級領(lǐng)導機關(guān)的自覺重申和嚴格執(zhí)行。然而，隨著1966年“文化大革命”爆發(fā)，黨和國家政治生活陷入非正常狀態(tài)，黨的制度建設(shè)遭到破壞，導致黨的九大和十大黨章均刪除了“黨的組織制度”條款，包括請示報告制度在內(nèi)的一些重要制度不僅沒能得到堅持，反而遭到嚴重破壞。

（三）改革開放新時期：請示報告制度的恢復重建

1978年，黨的十一屆三中全會召開，全會決定加強黨的領(lǐng)導機構(gòu)，健全黨的民主集中制，健全黨規(guī)黨法，嚴肅黨紀，這給請示報告制度建設(shè)帶來了新的機遇。1980年，《關(guān)于黨內(nèi)政治生活若干準則》規(guī)定：“黨員對黨的方針、政策、決議有不同意見，可以在黨的會議上提出，也可以向各級黨組織直至中央作口頭或書面的報告?！盵9]該文件首次在“準則”層面的黨內(nèi)法規(guī)中對“報告”問題作出規(guī)定，從而拉開了改革開放新時期請示報告制度恢復與重建的序幕。為適應(yīng)改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的需要，1982年9月，黨的十二大對黨章進行了修改。新修改的黨章對與請示報告有關(guān)的各項組織制度、黨的紀律作了更充分、更具體的規(guī)定，不僅重申必須堅持民主集中制原則和集體領(lǐng)導制度，而且對黨組織和黨員提出了比歷次黨章更嚴格的紀律要求，更重要的是十二大黨章首次闡述了請示報告與獨立自主的關(guān)系，要求“黨的下級組織既要向上級組織請示和報告工作，又要獨立負責地解決自己職責范圍內(nèi)的問題”[10]。如果說與時俱進是中國共產(chǎn)黨最鮮明的政治品格的話，十二大黨章的這一規(guī)定則是其最具體、最生動的體現(xiàn)。解放戰(zhàn)爭時期和新中國成立初期，為反對黨內(nèi)和軍隊內(nèi)的“無紀律無政府”狀態(tài)及政府工作中的“分散主義”，請示報告制度更多地強調(diào)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導；而在改革開放新時期，請示報告制度則更加重視地方的自主性，以調(diào)動下級組織的積極性、主動性、創(chuàng)造性。

隨著請示報告制度恢復重建工作的推進，請示報告制度的適用范圍逐漸擴大，在黨和國家制度體系中的地位逐步上升。1988年4月，中紀委發(fā)布《關(guān)于建立健全報告制度的通知》，這是改革開放后首個關(guān)于請示報告制度建設(shè)的專門文件。1994年9月，《關(guān)于加強黨的建設(shè)幾個重大問題的決定》首次提出“重大問題要請示報告”。1999年1月，江澤民在十五屆中央紀委第三次全體會議上發(fā)表《堅決維護黨的紀律的嚴肅性》的講話，從嚴肅黨的政治紀律角度強調(diào)：“重大問題必須請示報告，決不允許搞‘先斬后奏’‘斬而不奏’”[11]。將“重大問題必須請示報告”作為一條重要政治紀律，是請示報告制度建設(shè)的一項標志性成果，對嚴格執(zhí)行請示報告制度具有重大意義。

1992年，黨的十四大確立了建立社會主義市場經(jīng)濟體制的改革目標。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，加強對領(lǐng)導干部的監(jiān)督和管理，促進領(lǐng)導干部廉潔從政，成為黨風廉政建設(shè)的重大課題。1995年4月，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于黨政機關(guān)縣（處）級以上領(lǐng)導干部收入申報的規(guī)定》，探索建立領(lǐng)導干部收入申報制度。隨后，中紀委、中組部在總結(jié)《關(guān)于黨政機關(guān)縣（處）級以上領(lǐng)導干部收入申報的規(guī)定》實施經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，起草了《關(guān)于領(lǐng)導干部報告?zhèn)€人重大事項的規(guī)定》，經(jīng)中共中央批準后于1997年1月31日公布實施。根據(jù)該規(guī)定，領(lǐng)導干部須向組織報告6個方面的個人重大事項。此規(guī)定成為改革開放新時期請示報告制度建設(shè)的重要“生長點”。以此為基礎(chǔ)，請示報告制度擴展到黨的建設(shè)各個方面。2003年12月，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》發(fā)布；2009年7月，《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》發(fā)布。請示報告制度被引入黨內(nèi)監(jiān)督和巡視工作。上述主干型黨內(nèi)法規(guī)對請示報告的規(guī)定，提升了請示報告制度的地位，從而使其成為“我們黨的一項重要制度”。

（四）黨的十八大以來：請示報告制度的完善與深化

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央，以非凡的政治勇氣和強烈的責任擔當，大力推進黨的建設(shè)新的偉大工程，不斷完善請示報告制度，至此，請示報告制度建設(shè)進入深化發(fā)展的新階段。

第一，從黨內(nèi)紀律和制度角度闡明了請示報告制度的價值地位。2014年1月，習近平總書記在十八屆中央紀委三次全會上明確指出：“請示報告制度是我們黨的一項重要制度，是執(zhí)行黨的民主集中制的有效工作機制，也是組織紀律的一個重要方面?！盵12]40習近平總書記的這一重要論斷，從黨內(nèi)紀律和制度角度闡明了請示報告制度的價值地位。請示報告制度作為黨內(nèi)紀律，它是政治紀律、組織紀律和工作紀律，是各級黨組織和全體黨員在政治生活、組織生活和日常工作中必須遵守的行為規(guī)范；作為黨內(nèi)制度，它是政治制度、組織制度和工作制度，具有根本性、穩(wěn)定性、長期性之制度特性，雖傳承百年卻仍然具有強大生命力，是新時代加強黨的建設(shè)、推進全面從嚴治黨的重要手段。請示報告制度的價值地位在黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件中不斷得到體現(xiàn)。2016年，《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》從“堅決維護黨中央權(quán)威”的政治角度規(guī)定，“全黨必須嚴格執(zhí)行重大問題請示報告制度”[13]，并在第9條中把請示報告制度作為“嚴格黨的組織生活制度”的重要手段。2018年8月，中共中央公布新修訂的《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》，以“兩個維護”為出發(fā)點和落腳點，將嚴格執(zhí)行請示報告制度作為我們黨的根本政治紀律和政治規(guī)矩，在第6章“對違反政治紀律行為的處分”中加以明確規(guī)定。2019年1月，黨的歷史上第一個關(guān)于請示報告制度的專門條例——《中國共產(chǎn)黨重大事項請示報告條例》指出：制定本條例是為了“嚴明黨的政治紀律、組織紀律和工作紀律，保證全黨全國服從黨中央、政令暢通”[14]。

第二，重視請示報告工作的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，形成了較為完備的請示報告制度黨內(nèi)法規(guī)體系。黨的十八大以來，黨中央不斷健全和完善請示報告制度黨內(nèi)法規(guī)，形成了以黨章為根本、以準則條例為主干、含有請示報告工作相關(guān)要求的黨內(nèi)法規(guī)體系。請示報告制度黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的目標和任務(wù)更加明確，有關(guān)請示報告的黨內(nèi)法規(guī)數(shù)量明顯增加，請示報告制度黨內(nèi)法規(guī)體系更加注重協(xié)調(diào)配套及與國家法律的銜接。2013年11月，中共中央發(fā)布《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》，對未來5年黨內(nèi)法規(guī)制定工作進行統(tǒng)籌安排，包括請示報告制度法規(guī)在內(nèi)的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)進入“快車道”。2019年1月，隨著《中國共產(chǎn)黨重大事項請示報告條例》的發(fā)布，請示報告制度黨內(nèi)法規(guī)體系初步形成。除黨章外，黨的十八大以來制定或修訂的含有請示報告工作相關(guān)內(nèi)容的黨內(nèi)法規(guī)25部、規(guī)范性文件4個。這些內(nèi)容既有高位階的“準則”“條例”，又有一系列“規(guī)定”和“辦法”，涉及7大類黨內(nèi)法規(guī)的5種類型。按照《關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》確定的黨內(nèi)法規(guī)體系“1+4”框架，含有請示報告工作相關(guān)內(nèi)容的黨內(nèi)法規(guī)，在黨章以及黨章之下的黨的組織法規(guī)、黨的領(lǐng)導法規(guī)、黨的自身建設(shè)法規(guī)、黨的監(jiān)督保障法規(guī)4大板塊中均有體現(xiàn)，涉及紀檢、政法、組織建設(shè)、黨內(nèi)監(jiān)督、巡視等各項工作，涵蓋黨的領(lǐng)導和黨的建設(shè)各個方面。

第三，圍繞堅持和加強黨的全面領(lǐng)導，構(gòu)建了從中央到地方的請示報告制度體系。建黨百年，我們黨構(gòu)建了全面系統(tǒng)的領(lǐng)導制度體系，形成了“橫跨黨政軍民學、東西南北中，縱貫中央、地方、基層”的組織網(wǎng)絡(luò)體系[15]，確保了“黨對一切工作的領(lǐng)導”的有效落實。請示報告制度作為黨的領(lǐng)導制度體系的重要組成部分在其中起著關(guān)鍵作用。黨的十八大以來，圍繞堅持和加強黨的全面領(lǐng)導，黨中央出臺了一系列強化請示報告工作的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，構(gòu)建從中央到地方的請示報告制度體系。2015年12月，中共中央發(fā)布《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》，對地方委員會的綜合報告、專題報告及遇有重大突發(fā)事件、重大問題時的請示報告作出明確規(guī)定。2017年10月，《中共中央政治局關(guān)于加強和維護黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導的若干規(guī)定》在黨的歷史上首次要求中央七大機構(gòu)每年向黨中央報告工作。2019年2月至2020年1月，“農(nóng)村基層組織工作條例”“黨和國家機關(guān)基層組織工作條例”“國有企業(yè)基層組織工作條例（試行）”先后發(fā)布，對黨和國家機關(guān)、國有企業(yè)、農(nóng)村基層組織執(zhí)行請示報告制度作出了明確規(guī)定。2020年9月，《中國共產(chǎn)黨中央委員會工作條例》要求中央政治局委員應(yīng)當及時將工作中的重大決策、重大事項、重要情況向黨中央請示報告。制度建設(shè)重在建章立制，而“黨內(nèi)法規(guī)是黨的制度建設(shè)的一環(huán)”[16]。由上述“條例”“規(guī)定”構(gòu)建起來的請示報告制度體系，成為新時代堅持和加強黨的全面領(lǐng)導的重要制度保障。

第四，根據(jù)形勢的發(fā)展變化，健全完善了請示報告的核心制度。一是完善了領(lǐng)導干部個人事項報告制度。領(lǐng)導干部個人事項報告制度起源于20世紀90年代的領(lǐng)導干部收入申報制度，之后發(fā)展成為領(lǐng)導干部報告?zhèn)€人重大事項制度。2010年4月，定型為領(lǐng)導干部個人事項報告制度。2017年4月，中共中央印發(fā)《領(lǐng)導干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項規(guī)定》，對報告主體、報告內(nèi)容、抽查核實及結(jié)果處理等進行了修改和完善。該規(guī)定與《領(lǐng)導干部個人有關(guān)事項報告查核結(jié)果處理辦法》《領(lǐng)導干部個人有關(guān)事項報告材料匯總綜合辦法》《領(lǐng)導干部個人有關(guān)事項報告抽查核實辦法（試行）》相互銜接、相互配合，形成了“一個規(guī)定、三個辦法”的領(lǐng)導干部個人有關(guān)事項報告的制度體系，對落實黨要管黨、全面從嚴治黨，加強對領(lǐng)導干部的監(jiān)督和管理，具有十分重要的意義。二是進一步規(guī)范了重大事項請示報告制度。2019年1月通過的《中國共產(chǎn)黨重大事項請示報告條例》是十八大以來請示報告制度建設(shè)的綱領(lǐng)性文件，它以“條例”的形式對重大事項請示報告工作作出了全面規(guī)定，細化了《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》中關(guān)于重大問題請示報告的原則性規(guī)定，為新時代嚴格執(zhí)行請示報告制度提供了根本遵循，“標志著請示報告制度建設(shè)邁上了新臺階”[17]。

二、中國共產(chǎn)黨請示報告制度建設(shè)百年探索的經(jīng)驗與啟示

建黨百年，請示報告制度的發(fā)展經(jīng)歷了從無到有，從不完善到比較完善，從最初的黨內(nèi)紀律要求到逐漸形成為黨的政治制度、組織制度、工作制度的演進過程。其間雖然經(jīng)歷過曲折，但總體而言，我們黨在請示報告制度建設(shè)方面還是取得了重大成就，積累了豐富的經(jīng)驗，為新時代請示報告制度建設(shè)提供了有益的歷史鏡鑒。

（一）發(fā)揮請示報告制度在黨的政治建設(shè)中的作用，自覺維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導，是請示報告制度建設(shè)的邏輯起點

旗幟鮮明講政治是中國共產(chǎn)黨的鮮明特征和本質(zhì)要求。請示報告制度作為黨的政治制度，在嚴明黨的政治紀律和政治規(guī)矩、規(guī)范黨組織和黨員行為、提升黨員干部的政治修養(yǎng)、凈化黨內(nèi)政治生態(tài)方面發(fā)揮著重要作用。中國共產(chǎn)黨建立請示報告制度的目的在于確保黨對各方面工作的領(lǐng)導，“保證全黨全國服從黨中央、政令暢通”[14]，但首先是維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導。早在1923年12月，黨中央就在“第十二號通告”中要求地方“每月向中央報告工作”[4]32。這充分體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨重視以請示報告制度加強黨的政治建設(shè)之鮮明特征。解放戰(zhàn)爭時期，毛澤東為反對分散主義、地方主義，克服存在于黨內(nèi)和軍隊內(nèi)的“無紀律無政府”狀態(tài)，建立了請示報告制度，“大大加強了全黨的集中統(tǒng)一和集體領(lǐng)導，提高了廣大干部的組織觀念和政治積極性”[18]，從政治層面為解放戰(zhàn)爭的勝利提供了重要保障。建黨百年，我們黨高度重視發(fā)揮請示報告制度在黨的政治建設(shè)中的作用，通過請示報告制度確保全黨“思想的統(tǒng)一、政治上的團結(jié)、行動上的一致”[19]157，把全黨牢固凝聚起來，“形成萬眾一心、無堅不摧的磅礴力量”[19]21。維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導是請示報告制度的核心和靈魂，是請示報告制度的存在價值和意義之所在。正因為如此，《中國共產(chǎn)黨重大事項請示報告條例》適應(yīng)新時代黨的建設(shè)的新要求，提出要“堅決維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導，保證全黨團結(jié)統(tǒng)一和行動一致，確保黨始終總攬全局、協(xié)調(diào)各方”[14]。新時代的請示報告制度建設(shè)要以《中國共產(chǎn)黨重大事項請示報告條例》為基本遵循，善于從黨的成功經(jīng)驗中吸取歷史智慧，把維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導作為請示報告制度建設(shè)的邏輯起點，增強“四個意識”，做到“兩個維護”，為堅持和加強黨的全面領(lǐng)導提供堅實的制度保障。

（二）發(fā)揮請示報告制度在執(zhí)行民主集中制中的作用，處理好統(tǒng)一領(lǐng)導與獨立自主的辯證關(guān)系，是請示報告制度建設(shè)的重要原則

民主集中制是中國共產(chǎn)黨最大的制度優(yōu)勢。請示報告制度作為執(zhí)行民主集中制的有效工作機制，在功能上與民主集中制具有一致性。請示報告的過程是執(zhí)行民主集中制的過程，下級組織向上級組織請示報告，上級組織對下級組織的請示報告進行批復，是“民主基礎(chǔ)上的集中”和“集中指導下的民主”的體現(xiàn)。執(zhí)行民主集中制，最重要的是處理好“民主”與“集中”、“自由”與“紀律”、“權(quán)威”與“自治”的關(guān)系。恩格斯指出：“把權(quán)威原則說成是絕對壞的東西，而把自治原則說成是絕對好的東西，這是荒謬的。權(quán)威與自治是相對的東西，它們的應(yīng)用范圍是隨著社會發(fā)展階段的不同而改變的?！盵20]恩格斯這一思想成為中國共產(chǎn)黨請示報告制度建設(shè)的指導思想。早在請示報告制度建立之初，毛澤東就非常重視處理好“權(quán)威”與“自治”的關(guān)系，他指出：“革命形勢要求我黨縮?。ú皇菑U除）各地方各兵團的自治權(quán)?！盵7]302在維護黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導前提下，給予地方一定的自治權(quán)。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央繼承了這一傳統(tǒng)，并結(jié)合新的時代條件加以創(chuàng)新和發(fā)展。2017年，十九大黨章適應(yīng)世情、國情、黨情的深刻變化，從黨的建設(shè)和黨的事業(yè)發(fā)展的需要出發(fā)，完善和落實民主集中制的各項制度，重點完善黨的領(lǐng)導制度，將“黨是領(lǐng)導一切的”寫入黨章，強調(diào)要堅決維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導。值得一提的是，十九大黨章重申了十二大黨章關(guān)于統(tǒng)一領(lǐng)導與獨立自主的關(guān)系這一請示報告制度建設(shè)的重要原則。根據(jù)這一原則，《中國共產(chǎn)黨重大事項請示報告條例》把請示報告的事項明確為“重大事項”，要求黨組織和黨員干部要把請示報告和履職盡責統(tǒng)一起來，“既牢記授權(quán)有限，該請示的必須請示，該報告的必須報告；又牢記守土有責，該負責的必須負責，該擔當?shù)谋仨殦敗盵14]，推動形成一個請示報告與履職盡責相輔相成、相互促進的謀事創(chuàng)業(yè)的良好局面。

（三）發(fā)揮請示報告制度在黨的組織體系建設(shè)中的作用，鍛造黨的堅強組織體系，確保黨中央決策部署的貫徹落實，是請示報告制度建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

組織嚴密是中國共產(chǎn)黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和獨特優(yōu)勢，是中國共產(chǎn)黨區(qū)別于其他非馬克思主義政黨的顯著標志。習近平總書記指出：“黨的力量來自組織。黨的全面領(lǐng)導、黨的全部工作要靠黨的堅強組織體系去實現(xiàn)?！盵21]建黨百年，我們黨從成立之初只有50多名黨員，到如今擁有9500多萬名黨員的世界第一大執(zhí)政黨。在波瀾壯闊的百年歷程中，我們黨始終高度重視黨的組織體系建設(shè)，形成了“包括黨的中央組織、地方組織、基層組織在內(nèi)，涵蓋黨的紀律檢查機關(guān)、黨的工作機關(guān)、黨組，縱向到底、橫向到邊的嚴密組織架構(gòu)”[22]。2018年7月3日，習近平總書記在全國組織工作會議上的講話把黨的組織體系比作一個“生命體”，黨中央是“大腦”和“中樞”，地方組織是“軀干”和“四肢”，基層組織是“神經(jīng)末梢”。地方組織和基層組織只有在黨中央這個“大腦”的統(tǒng)一“指揮”下步調(diào)一致、齊心協(xié)力地開展工作，才能形成黨的組織體系的整體合力。這啟示我們：黨的組織體系上傳下達、上下溝通是否順暢，影響著黨的領(lǐng)導力的有效發(fā)揮。加強黨的全面領(lǐng)導，必須鍛造黨的堅強組織體系，使黨的領(lǐng)導“如身使臂，如臂使指”，確保黨中央決策部署的貫徹落實。

請示報告制度作為下行上知、上傳下達的黨內(nèi)制度，是溝通黨的中央組織、地方組織、基層組織的橋梁，是保障黨的組織體系順暢運行的“潤滑劑”。解放戰(zhàn)爭時期毛澤東正是通過請示報告制度加強了“中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導，實現(xiàn)了中央對地方的領(lǐng)導和對核心權(quán)力的掌握，達到政令暢行”[23]。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視發(fā)揮請示報告制度在黨的組織體系建設(shè)中的作用。2014年1月，習近平總書記在十八屆中央紀委三次全會上批評有些同志把自己分管的工作當成“禁臠”，不希望其他人過問且不請示不報告的現(xiàn)象，并強調(diào)：黨中央作出的決策部署，各級各部門黨組織都要認真貫徹落實，“各方面都應(yīng)該自覺向黨委報告重大工作和重大情況”[12]20，在黨委統(tǒng)一領(lǐng)導下做好自身職責范圍內(nèi)的工作。為確保黨中央決策部署的貫徹落實，中央政治局同志率先垂范，樹立標桿。2017年10月，中央政治局會議通過《中共中央政治局關(guān)于加強和維護黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導的若干規(guī)定》，要求中央政治局全體同志要主動將重大問題報請黨中央研究，認真落實黨中央決策部署并及時報告落實的重要進展。2021年5月22日，中共中央發(fā)布《中國共產(chǎn)黨組織工作條例》，其中的第11條從“黨的組織體系建設(shè)”角度明確要求“嚴格執(zhí)行向黨中央請示報告制度”；第39條則對組織部門嚴格執(zhí)行重大事項請示報告制度作出了規(guī)定，并將其列入“保障和監(jiān)督”一章之中。新時代黨的組織建設(shè)的一個鮮明特點就是黨中央高度重視黨的組織體系建設(shè)。2018年7月，習近平總書記在全國組織工作會議上首次提出“黨的組織體系”概念，并強調(diào)要以組織體系建設(shè)為重點，加強新時代黨的組織建設(shè)，構(gòu)建科學嚴密的黨的組織體系?！吨袊伯a(chǎn)黨組織工作條例》的有關(guān)規(guī)定是這一指導思想的體現(xiàn)。它的頒布和實施，對于構(gòu)建上下貫通、堅強有力的黨的組織體系，解決黨的組織體系中局部存在的“中梗阻”問題，保障政令暢通，具有重要意義。

（四）發(fā)揮請示報告制度在黨的干部隊伍建設(shè)中的作用，建設(shè)一支高素質(zhì)專業(yè)化干部隊伍，是請示報告制度建設(shè)的基礎(chǔ)工程

請示報告制度在黨的干部隊伍建設(shè)中也發(fā)揮著重要作用，尤其是在提升領(lǐng)導干部的能力和素質(zhì)方面。1948年，毛澤東在創(chuàng)建請示報告制度之初就對請示報告的撰寫人作出了嚴格規(guī)定，要求請示報告必須“由書記負責（自己動手，不要秘書代勞）”[24]，以此作為提升領(lǐng)導干部的政策水平和領(lǐng)導能力的重要手段。對解放戰(zhàn)爭時期制定的由書記動手親自撰寫報告的制度，薄一波在其回憶錄《七十年奮斗與思考》中作過評價，認為這“是一種實際有效的學習馬克思列寧主義、毛澤東思想的好方法。通過寫報告，領(lǐng)導干部可以提高對問題的分析綜合能力，提高理論水平，有助于防止和克服工作中的經(jīng)驗主義、事務(wù)主義，去掉盲目性，增強領(lǐng)導工作所必需的自覺性、系統(tǒng)性和預(yù)見性”[25]。請示報告制度不僅是一項加強黨內(nèi)信息交流的工作制度，更是一項領(lǐng)導干部加強自我修養(yǎng)、提升自身能力的黨內(nèi)學習制度。請示報告制度對領(lǐng)導干部所要求的勤政為民的工作態(tài)度、求真務(wù)實的工作作風、群眾路線的工作方法、下級服從上級的工作原則等，對于促進領(lǐng)導干部加強自我約束、注重理論修養(yǎng)、重視調(diào)查研究、增強學習能力和工作能力具有重要意義。

黨的干部是黨的事業(yè)的骨干和執(zhí)政興國的中堅力量，高素質(zhì)的干部隊伍是黨的事業(yè)不斷取得勝利的保證。習近平總書記指出：“我們黨之所以能夠始終保持強大的創(chuàng)造力、凝聚力、戰(zhàn)斗力，成為革命、建設(shè)、改革事業(yè)發(fā)展的中流砥柱……一個十分重要的原因就在于高度重視培養(yǎng)造就能夠擔當重任的干部隊伍?！盵26]中國特色社會主義進入新時代，面對世界百年未有之大變局，我們黨領(lǐng)導人民進行具有許多新的歷史特點的偉大斗爭，面臨的挑戰(zhàn)和困難前所未有，要在危機中育新機，于變局中開新局，關(guān)鍵是要把黨的干部隊伍建設(shè)好。高素質(zhì)的干部隊伍是我們應(yīng)對風險和挑戰(zhàn)、堅定必勝信念的底氣之所在，是實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢的組織和干部保障。新時代的請示報告制度建設(shè)要重視發(fā)揮其在黨的干部隊伍建設(shè)中的作用，樹立問題意識，善于守正創(chuàng)新，加強頂層設(shè)計，通過進一步完善請示報告制度的相關(guān)配套實施法規(guī)、加大請示報告工作重要性和必要性的宣傳教育、增強領(lǐng)導干部的制度意識和制度執(zhí)行能力、健全請示報告的監(jiān)督機制等措施，不斷提升領(lǐng)導干部政治素質(zhì)和領(lǐng)導能力，在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的偉大實踐中，鍛造出一支忠誠干凈擔當?shù)母咚刭|(zhì)專業(yè)化干部隊伍。

（五）發(fā)揮請示報告制度在黨的紀律建設(shè)中的作用，強化紀律約束與懲戒，是請示報告制度建設(shè)的重要保障

建黨百年，我們黨高度重視發(fā)揮請示報告制度在黨的紀律建設(shè)中的作用，對違犯請示報告制度的現(xiàn)象不斷強化紀律約束與懲戒。早在井岡山時期，黨中央就對不嚴格執(zhí)行請示報告制度的黨組織采取了嚴厲的懲戒措施，中央多個文件明確規(guī)定：“如再延不交報告，中央則停止發(fā)給經(jīng)費?！盵27]615“如一個月不作報告，中央應(yīng)停止其補助費，兩個月不做報告，便撤換工作人員?！盵27]677解放戰(zhàn)爭時期，毛澤東對地方黨組織“事前不請示事后不報告”現(xiàn)象提出過嚴肅批評，并在全黨開展反對“無紀律無政府”狀態(tài)的紀律教育和紀律整頓。經(jīng)過百年探索與實踐，請示報告制度已發(fā)展成為我們黨重要的政治制度、組織制度、工作制度，是我們黨嚴明政治紀律、組織紀律、工作紀律的重要制度安排。嚴格執(zhí)行請示報告制度、重大問題和重要事項及時向組織請示報告，是黨員干部必須遵守的紀律。黨員干部在涉及重大問題、重要事項時能否按規(guī)定向組織請示報告，是衡量其“黨的觀念強不強、黨性強不強”的重要標準[12]8，也是檢驗其組織紀律性的“試金石”。黨的十八大以來，黨中央作出全面從嚴治黨的戰(zhàn)略部署，提出“全面從嚴治黨，重在加強紀律建設(shè)”[12]9，把嚴格執(zhí)行請示報告制度作為加強紀律建設(shè)、推進全面從嚴治黨向縱深發(fā)展的重要手段。2014年1月，習近平總書記在十八屆中央紀委三次全會上指出：“該請示報告的不請示報告，或者不如實請示報告，那就是違紀，那就要嚴肅處理，問題嚴重的就不能當領(lǐng)導干部?！盵12]41為維護請示報告制度的權(quán)威性和嚴肅性，嚴厲查處不請示、不報告現(xiàn)象，黨中央于2018年修訂完善了《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》，其中的第54條和第73條分別從政治紀律和組織紀律角度，對“不按照有關(guān)規(guī)定向組織請示、報告重大事項”“違反個人有關(guān)事項報告規(guī)定隱瞞不報”等行為作出了詳細的處罰規(guī)定。《中國共產(chǎn)黨重大事項請示報告條例》則單設(shè)“監(jiān)督與追責”一章，將“違反組織原則，該請示不請示，該報告不報告”等7種情況列入追責范圍，從而建立了重大事項請示報告責任追究制度，為嚴格執(zhí)行請示報告制度提供了重要保障。

結(jié)語

全面從嚴治黨永遠在路上，作為全面從嚴治黨重要手段的請示報告制度建設(shè)亦如是。請示報告制度作為我們黨的一項重要制度，在維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導，嚴明黨的紀律，鍛造黨的堅強組織體系，提升黨的組織體系的整體合力，建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化干部隊伍等方面發(fā)揮著重要作用，是中國共產(chǎn)黨加強自身建設(shè)、全面從嚴治黨的重要制度安排和有效制度保障。重視請示報告制度建設(shè)、嚴格執(zhí)行請示報告制度，是中國共產(chǎn)黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和政治優(yōu)勢，其成功經(jīng)驗是值得珍視的寶貴精神財富。立足中國特色社會主義新時代，面對世界百年未有之大變局，我們必須以不斷自我革命的勇氣，繼續(xù)推進黨的建設(shè)新的偉大工程，“始終堅持黨要管黨、全面從嚴治黨，不斷應(yīng)對好自身在各個歷史時期面臨的風險考驗”[28]。百年大黨，風華正茂，我們需要繼續(xù)完善請示報告制度，持續(xù)推動全面從嚴治黨走向深入。以中國共產(chǎn)黨人“踐行初心、擔當使命”的偉大建黨精神，凝聚起奮斗前進的磅礴力量。