我國慈善捐贈(zèng)政策的政策變遷與工具選擇
——基于中央層面的政策文本分析

□劉 蕾 史鈺瑩

（中國礦業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇徐州221116）

一、問題的提出

黨的十九大報(bào)告指出，要加強(qiáng)社會(huì)保障體系建設(shè)，完善社會(huì)救助、社會(huì)福利、慈善事業(yè)、優(yōu)撫安置等制度，健全農(nóng)村留守兒童和婦女、老年人關(guān)愛服務(wù)體系。近年來，在黨和國家的支持、法律法規(guī)的完善以及社會(huì)公眾的熱情參與下，慈善事業(yè)蓬勃發(fā)展，不僅有效促進(jìn)了社會(huì)福利與公共服務(wù)融合，而且為完善共建共治共享的社會(huì)制度打下了基礎(chǔ)。作為“第三次分配”的重要組成部分，慈善捐贈(zèng)是慈善事業(yè)生存與發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。疫情初期，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要依法規(guī)范捐贈(zèng)、受贈(zèng)行為，確保受贈(zèng)財(cái)物全部及時(shí)用于疫情防控?？梢哉f，沒有捐贈(zèng)便沒有慈善事業(yè)[1]。慈善捐贈(zèng)不僅是暢通愛心到達(dá)“最后一公里”的重要渠道，更是社會(huì)文明程度的重要標(biāo)志，有助于激發(fā)社會(huì)活力、匯聚社會(huì)力量。

當(dāng)前，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平整體提高，互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)日臻完善，公眾慈善熱情被空前激發(fā)，慈善事業(yè)也得到廣闊的發(fā)展空間。據(jù)民政部統(tǒng)計(jì)，截至2020年5月15日，全國各級(jí)慈善組織和紅十字會(huì)累計(jì)接受社會(huì)捐贈(zèng)資金約385.49億元、接受捐贈(zèng)物資約9.75億件，累計(jì)撥付捐贈(zèng)資金約324.79億元、撥付捐贈(zèng)物資約9.26億件①數(shù)據(jù)參見高一村、閆薇：凝聚社會(huì)戰(zhàn)疫的磅礴力量——戰(zhàn)疫中的民政力量，中華人民共和國民政部網(wǎng)站，http://www.mca.gov.cn/article/xw/mtbd/202005/20200500027615.shtml，訪問日期：2021年3月2日。。但與此同時(shí)，慈善組織內(nèi)部治理不健全、運(yùn)行不規(guī)范、捐贈(zèng)信息不透明等問題，使慈善捐贈(zèng)陷入信任危機(jī)，亦表明我國慈善事業(yè)需要進(jìn)入更加成熟的發(fā)展軌道[2]。在此過程中，我國中央層面也相繼出臺(tái)《中華人民共和國慈善法》以及《關(guān)于促進(jìn)慈善事業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》等政策文本，以規(guī)范慈善捐贈(zèng)的社會(huì)環(huán)境。但這些政策的制定是否完備、周全？政策是否能夠有效執(zhí)行？如何把握這些政策的頒布規(guī)律，系統(tǒng)辨別不同慈善捐贈(zèng)政策的適用領(lǐng)域，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政策的科學(xué)選用？

為此，基于政策工具視角，本文通過內(nèi)容分析法，對(duì)1989年以來56份中央層面的慈善捐贈(zèng)政策文本進(jìn)行梳理、編碼與量化內(nèi)容分析，以此總結(jié)我國慈善捐贈(zèng)政策的發(fā)展脈絡(luò)與變遷去向，探尋政策工具配置與組合的選擇規(guī)律、使用特點(diǎn)，為完善慈善捐贈(zèng)政策法律體系、推進(jìn)慈善捐贈(zèng)事業(yè)規(guī)范發(fā)展提供參考經(jīng)驗(yàn)。

二、相關(guān)研究、數(shù)據(jù)來源與政策階段概述

（一）相關(guān)研究

政策工具作為政府為達(dá)成既定目標(biāo)而采用的一系列方法、技術(shù)和手段，是政策目標(biāo)與結(jié)果之間的橋梁[3]，隨著實(shí)踐需求不斷演化發(fā)展。為此，學(xué)者們對(duì)政策工具的概念界定、工具特性、適用領(lǐng)域以及績效評(píng)估等進(jìn)行了廣泛而深入的研究[4]，并基于不同的社會(huì)問題和政策目標(biāo)提出不同的分類標(biāo)準(zhǔn)。例如，依據(jù)政府干預(yù)程度，政策工具被分為規(guī)制性工具、非規(guī)制性工具[5]或者開支性工具和非開支性工具[6]。依據(jù)政策使用目的，政策工具又可被分為命令型工具、激勵(lì)型工具、能力建設(shè)工具和系統(tǒng)變化工具[7]；依據(jù)政策對(duì)技術(shù)產(chǎn)生影響層面，政策工具可被分為供給面政策工具、環(huán)境面政策工具和需求面政策工具[8]；依據(jù)政府干預(yù)程度，政策工具可被分為自愿型、混合型、強(qiáng)制型政策工具[9]等。

然而，在慈善捐贈(zèng)及其政策方面，學(xué)界研究起步較晚，但也有一些成果初步顯現(xiàn)，具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面。第一，聚焦于慈善捐贈(zèng)相關(guān)理論與實(shí)踐的基礎(chǔ)研究。作為“第三次分配”的重要工具，慈善捐贈(zèng)的歸屬與價(jià)值備受關(guān)注，為此，學(xué)界從經(jīng)濟(jì)分配[10]、公共服務(wù)供給[11]、慈善經(jīng)濟(jì)學(xué)[12]等多個(gè)維度對(duì)其理論基礎(chǔ)、形式合理性進(jìn)行了深入探討。同時(shí)，結(jié)合慈善實(shí)踐情況，對(duì)政府、企業(yè)、社會(huì)組織等在內(nèi)的捐贈(zèng)主體之間的關(guān)系[13]、行為[14]、動(dòng)機(jī)[15]以及影響因素[16]進(jìn)行探討，并從影響慈善捐贈(zèng)的外部因素出發(fā)，對(duì)其中的稅收政策[17]、法律制度建設(shè)[18]以及關(guān)聯(lián)的慈善政策[19]進(jìn)行剖析。第二，對(duì)慈善捐贈(zèng)施政重點(diǎn)的探索研究。一方面，部分學(xué)者基于政策議程，對(duì)慈善捐贈(zèng)政策的制定、執(zhí)行情況以及存在問題[20]進(jìn)行探討，把握“慈善捐贈(zèng)亟需社會(huì)關(guān)注與政策護(hù)航”的現(xiàn)實(shí)需求。另一方面，多數(shù)學(xué)者認(rèn)可稅收對(duì)慈善捐贈(zèng)的激勵(lì)作用，對(duì)稅收政策[21]、稅收效力[22]以及稅收政策工具使用情況[23]進(jìn)行了一系列的規(guī)范與實(shí)證分析。

當(dāng)前，學(xué)界對(duì)慈善捐贈(zèng)及其政策的研究已積累了大量的有益成果，但由于慈善捐贈(zèng)涉及的主體龐雜、覆蓋的領(lǐng)域交叉重疊，學(xué)界對(duì)慈善捐贈(zèng)的研究往往側(cè)重于單一主體或者單個(gè)領(lǐng)域，未能從歷史脈絡(luò)出發(fā)，對(duì)慈善捐贈(zèng)政策演變、發(fā)展以及特點(diǎn)進(jìn)行系統(tǒng)的梳理與歸納。為此，本文通過內(nèi)容分析法，對(duì)1989年至2020年以來中央層面的慈善捐贈(zèng)政策進(jìn)行脈絡(luò)梳理與文本分析，以期闡明我國慈善捐贈(zèng)政策的變遷與工具選擇使用情況，深入理解慈善捐贈(zèng)的政策圖景。

（二）數(shù)據(jù)來源與政策的階段概述

1.數(shù)據(jù)來源

本文選取的政策文本來源于“北大法寶”法律法規(guī)檢索系統(tǒng)以及中央政府相關(guān)部委網(wǎng)站，通過“慈善捐贈(zèng)”“公益捐贈(zèng)”“捐贈(zèng)”等關(guān)鍵詞進(jìn)行標(biāo)題檢索，并將檢索時(shí)間段設(shè)置為1989年至2020年，通過回溯、關(guān)聯(lián)檢索，初步收集到185份政策文本。由于慈善捐贈(zèng)涉及內(nèi)容龐雜，為保證數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性與代表性，按照以下原則對(duì)政策文本進(jìn)行梳理和遴選：一是發(fā)文機(jī)關(guān)，為全國人大（常委會(huì)）、中央政府、國務(wù)院各部委及直屬機(jī)構(gòu)；二是政策出臺(tái)時(shí)間，起點(diǎn)為1989年，契合改革開放后民眾對(duì)慈善的現(xiàn)實(shí)需求，以及慈善事業(yè)迎來新發(fā)展的時(shí)代需求；三是政策類型，主要選取法律法規(guī)、辦法、通知、公告等直接體現(xiàn)政府意圖的政策，排除失效、部分有效、已被修改的條例以及批復(fù)、函等類型的政策文本，最終確定56份政策作為研究樣本，并對(duì)其進(jìn)行編號(hào)（表1所示）。

表1 中央層面慈善捐贈(zèng)政策（節(jié)選）

2.慈善捐贈(zèng)政策的階段分析

確定研究樣本后，對(duì)政策文本進(jìn)行初步閱讀與理解，并結(jié)合慈善捐贈(zèng)事業(yè)發(fā)展的歷史背景，將慈善捐贈(zèng)政策變遷過程劃分為四個(gè)階段（圖1所示），以更好地呈現(xiàn)、理解慈善捐贈(zèng)政策文本內(nèi)容。

圖1 慈善捐贈(zèng)政策累計(jì)數(shù)量變化

階段一：1989年至1998年，是慈善捐贈(zèng)政策的無序與萌芽期。20世紀(jì)50年代至80年代，由于嚴(yán)峻的國內(nèi)外形勢，新中國舉步維艱，經(jīng)濟(jì)政治處于激烈博弈與探索發(fā)展階段。此時(shí)，各種災(zāi)害事故和社會(huì)弱勢群體雖然普遍存在，但由于階級(jí)斗爭與經(jīng)濟(jì)探索，慈善事業(yè)不被重視，慈善捐贈(zèng)幾近被禁錮。直至改革開放后期，在政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的影響下，社會(huì)福利化思想顯現(xiàn)，政府與社會(huì)的關(guān)系逐漸由大包大攬的“完全政府主導(dǎo)”向“適時(shí)借助民間力量”過渡，為發(fā)展慈善事業(yè)奠定了基礎(chǔ)，也意味著慈善捐贈(zèng)由“無序”逐步向“有序”遞變。

階段二：1999年至2007年，是慈善捐贈(zèng)政策的探索與初步發(fā)展期。經(jīng)過改革開放，國家在經(jīng)濟(jì)、政治、文化等各方面都有了長足的進(jìn)步，慈善事業(yè)也進(jìn)入探索期。其中1999年出臺(tái)的《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈(zèng)法》，作為新中國成立以來通過的第一部捐贈(zèng)法律，為慈善捐贈(zèng)的規(guī)范發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。且隨著時(shí)代的發(fā)展，慈善事業(yè)的重要性逐漸凸顯。2004年，社會(huì)保障制度成為國家發(fā)展的基本制度安排，慈善事業(yè)正式進(jìn)入中央文件，意味著慈善事業(yè)的發(fā)展成為黨領(lǐng)導(dǎo)下政府的重大戰(zhàn)略決策之一[24]。2005年，以“希望工程”為代表的慈善活動(dòng)走進(jìn)公眾視野，引發(fā)慈善熱潮。同時(shí)，慈善組織的專業(yè)化發(fā)展，也為慈善事業(yè)提供了良好的客觀環(huán)境與人力資源，助推相關(guān)政策出臺(tái)。

階段三：2008年至2015年，是慈善捐贈(zèng)政策的完善與快速發(fā)展期。2008年，被譽(yù)為中國慈善事業(yè)的“公益元年”。在此時(shí)期，社會(huì)公眾慈善熱情高漲，慈善捐贈(zèng)金額首破千億元，慈善組織等民間力量如雨后春筍般涌現(xiàn)，慈善事業(yè)蓬勃發(fā)展。同時(shí)，在以《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈(zèng)法》為代表的法律規(guī)制下，針對(duì)特殊事件的專項(xiàng)政策條款也相繼出臺(tái)，回應(yīng)社會(huì)公眾。但快速發(fā)展的背后也意味著原有政策的不完善。例如，2010年出臺(tái)的《青海玉樹地震抗震救災(zāi)捐款資金管理使用實(shí)施辦法》，由于過分強(qiáng)調(diào)政府對(duì)于慈善管理的邊界，備受輿論壓力。此后，慈善捐贈(zèng)政策也主要圍繞災(zāi)后重建，并對(duì)原有政策進(jìn)行了整合與修訂。

階段四：2016年至今，是慈善捐贈(zèng)政策的規(guī)范與穩(wěn)定發(fā)展期。2016年《中華人民共和國慈善法》作為我國首部慈善法出臺(tái)，法律意義上的慈善組織與慈善活動(dòng)開始走向規(guī)范[25]，相關(guān)制度建設(shè)取得重要進(jìn)展。2018年出臺(tái)的《慈善組織信息公開辦法》，對(duì)慈善捐贈(zèng)的信息公開內(nèi)容進(jìn)行了補(bǔ)充完善，回應(yīng)了近年來在慈善捐贈(zèng)過程中暴露的信息不透明、不公開、效率低下等問題；2019年《財(cái)政部稅務(wù)總局關(guān)于公益慈善事業(yè)捐贈(zèng)個(gè)人所得稅政策的公告》出臺(tái)為個(gè)體捐贈(zèng)提供了更大的靈活性和充分享受公益捐贈(zèng)稅前扣除空間，表明慈善法的相關(guān)要求在個(gè)稅層面逐步得到落實(shí)；2020年，各級(jí)民政部門在積極動(dòng)員各方慈善力量參與戰(zhàn)“疫”的同時(shí)，也加強(qiáng)了對(duì)慈善捐贈(zèng)的管理，注重補(bǔ)短板、堵漏洞、強(qiáng)弱項(xiàng)，著力抓好各項(xiàng)政策措施的落實(shí)、落細(xì)與落地。

整體來看，在社會(huì)孕育以及政府倡導(dǎo)下，慈善捐贈(zèng)已擺脫原有“不受重視”的地位，逐漸走入公眾視野，快速發(fā)展，并不斷自我完善。

三、二維分析：基本政策工具與慈善捐贈(zèng)發(fā)展要素

在對(duì)所有政策文本進(jìn)行初步篩選與理解的基礎(chǔ)上，參考借鑒已有的政策工具分類，對(duì)政策文本進(jìn)行具體的類型劃分，且鑒于基本政策工具維度無法全面體現(xiàn)慈善捐贈(zèng)的發(fā)展過程，引入慈善捐贈(zèng)發(fā)展要素維度，構(gòu)成二維分析框架。

（一）X軸：基本政策工具維度

慈善捐贈(zèng)是自然人、法人和組織基于慈善目的而開展的自愿、無償贈(zèng)予財(cái)產(chǎn)的活動(dòng)，在增強(qiáng)社會(huì)凝聚力、促進(jìn)社會(huì)和諧等方面發(fā)揮著重要作用，體現(xiàn)了強(qiáng)烈的自愿性、自主性。但作為社會(huì)治理的一個(gè)重要抓手，政府也需要通過管理監(jiān)督等方式對(duì)其干預(yù)，維持公共領(lǐng)域的平衡。為此，依據(jù)慈善捐贈(zèng)特征，借鑒豪利特（Howlett）對(duì)于政策工具的分類，將慈善捐贈(zèng)政策分為自愿型政策工具、混合型政策工具、強(qiáng)制型政策工具。該分類依據(jù)政府干預(yù)程度對(duì)政策工具進(jìn)行了劃分，并在工具選擇中考慮到政策執(zhí)行的復(fù)雜性、公眾互動(dòng)程度、信任程度等[26]，契合了慈善捐贈(zèng)政策執(zhí)行過程中的參與主體、管理范圍的多元治理需求，也為驗(yàn)證慈善捐贈(zèng)中民主自愿與政策強(qiáng)制之間的博弈提供了思考空間。

同時(shí)，為進(jìn)一步契合政策文本，本文借助扎根理論的歸類方式[27]，對(duì)政策內(nèi)容的關(guān)鍵詞進(jìn)行提取，而后進(jìn)行初步比較與歸類，形成較為規(guī)范的主軸編碼，最后將其歸到原有的分析維度（表2所示），以此充實(shí)二維框架。

表2 政策工具編碼過程

其中自愿型政策工具是指從慈善捐贈(zèng)內(nèi)部出發(fā)，借助表彰獎(jiǎng)勵(lì)、宣傳教育、輿論引導(dǎo)等柔性方式間接引導(dǎo)行動(dòng)者參與慈善捐贈(zèng)的非強(qiáng)制性政策手段?；旌闲驼吖ぞ呤侵笍拇壬凭栀?zèng)內(nèi)外部出發(fā)，政府通過實(shí)施財(cái)政補(bǔ)助、稅收優(yōu)惠、監(jiān)督評(píng)估、信息公開以及政策扶持等手段，規(guī)范慈善環(huán)境，間接激勵(lì)、支持慈善捐贈(zèng)事業(yè)發(fā)展。強(qiáng)制型政策工具是指政府通過制定法律法規(guī)、目標(biāo)規(guī)劃等，監(jiān)督執(zhí)行落實(shí)情況，約束準(zhǔn)入許可條件，并配合問責(zé)查處等剛性執(zhí)行手段，迫使捐贈(zèng)行為人遵守規(guī)定、履行正確行為。其中強(qiáng)制型政策工具帶有明顯的法律約束力和強(qiáng)制性，政府干預(yù)程度最強(qiáng)；混合型政策工具常采用財(cái)政手段進(jìn)行干預(yù)，見效快但對(duì)行動(dòng)者規(guī)制程度有限；自愿型政策工具干預(yù)程度最低，多側(cè)重意識(shí)上的號(hào)召感悟，強(qiáng)調(diào)行動(dòng)者的自覺性。

（二）Y軸：慈善捐贈(zèng)發(fā)展要素維度

基本政策工具反映了政策手段，但難以體現(xiàn)慈善捐贈(zèng)發(fā)展以及捐贈(zèng)活動(dòng)的整個(gè)過程。因此想要進(jìn)一步理解慈善捐贈(zèng)政策變遷及工具使用情況，還需要考慮慈善捐贈(zèng)內(nèi)在特征和發(fā)展規(guī)律。從機(jī)制來看，慈善捐贈(zèng)機(jī)制包括捐贈(zèng)主體格局、募捐籌資機(jī)制、組織管理機(jī)制以及監(jiān)督透明機(jī)制等[28]；從過程來看，慈善捐贈(zèng)屬于慈善活動(dòng)的初始環(huán)節(jié)，涵蓋了捐贈(zèng)者、受益者、募集者等捐贈(zèng)主體[29]，其捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的數(shù)額、種類、方式等均嚴(yán)格受制于法律法規(guī)[30]。諸多學(xué)者聚焦于慈善捐贈(zèng)行為的影響因素，對(duì)不同的捐贈(zèng)主體、捐贈(zèng)方式等進(jìn)行探討，以期呈現(xiàn)客觀的現(xiàn)實(shí)捐贈(zèng)面貌?；诖?，結(jié)合政策文本內(nèi)容，從慈善捐贈(zèng)的內(nèi)外部出發(fā)，將慈善捐贈(zèng)發(fā)展的關(guān)鍵要素凝練如下：從內(nèi)部出發(fā)，慈善捐贈(zèng)發(fā)展需要把握“捐贈(zèng)主 體”“捐 贈(zèng) 對(duì) 象”“捐贈(zèng)內(nèi)容”以及“捐贈(zèng)方式”四要素。其中，捐贈(zèng)主體是指捐贈(zèng)行為的發(fā)起者與實(shí)踐者，包括個(gè)體、企業(yè)、基金會(huì)、政府等主體；捐贈(zèng)對(duì)象是指接受捐贈(zèng)行為并獲益的行為人、物以及環(huán)境；捐贈(zèng)內(nèi)容指實(shí)際捐贈(zèng)的構(gòu)成要素，包括資金、技術(shù)、人力以及物資等；捐贈(zèng)方式則指實(shí)施捐贈(zèng)行為時(shí)采用的手段以及渠道。從外部來看，慈善捐贈(zèng)涉及財(cái)產(chǎn)交易以及多方利益相關(guān)者，為此慈善捐贈(zèng)需要著重把握“捐贈(zèng)監(jiān)管”這一關(guān)鍵要素，即對(duì)于包括捐贈(zèng)對(duì)象、捐贈(zèng)主體以及捐贈(zèng)方式在內(nèi)的整個(gè)捐贈(zèng)過程的監(jiān)督管理。

綜合基本政策工具和慈善捐贈(zèng)發(fā)展要素維度，本文構(gòu)建出慈善捐贈(zèng)政策的二維分析框架（見圖2）。將基本政策工具、慈善捐贈(zèng)發(fā)展要素維度中的指標(biāo)作為基本分析單位，采用不可細(xì)分原則，對(duì)政策內(nèi)容進(jìn)行編碼與分析。首先，根據(jù)發(fā)布時(shí)間，將政策文本進(jìn)行倒序排列編號(hào)，形成初始文本。其次，根據(jù)政策內(nèi)容以及基本條款進(jìn)行編碼，即按照“政策文本編號(hào)—政策條款/章節(jié)—要點(diǎn)排序”[31]，對(duì)其采用的政策工具類別進(jìn)行歸類編碼。最后，根據(jù)歸類以及編碼結(jié)果，構(gòu)建政策文本內(nèi)容分析編碼表（表3所示），以此進(jìn)行分析與總結(jié)。

圖2 慈善捐贈(zèng)政策的二維分析框架

表3 慈善捐贈(zèng)政策文本內(nèi)容分析編碼表（節(jié)選）

四、慈善捐贈(zèng)政策的文本分析

根據(jù)分析框架與編碼，對(duì)所選取的政策文本進(jìn)行編碼，最終形成512條編碼。而后對(duì)基本政策工具、慈善捐贈(zèng)發(fā)展要素的參考節(jié)點(diǎn)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，并分析政策工具選擇與使用特點(diǎn)。

（一）基本政策工具維度分析

就政策工具維度，慈善捐贈(zèng)政策兼顧了強(qiáng)制型、混合型、自愿型政策工具的使用，但整體工具類型使用頻次卻呈不均衡狀態(tài)。經(jīng)分析，在基本政策工具維度上，慈善捐贈(zèng)政策存在強(qiáng)制型工具偏多、混合型工具使用不均衡、自愿型工具短缺等特征（見表4）。

表4 慈善政策工具分布頻次統(tǒng)計(jì)表

1.強(qiáng)制型政策工具。首先，該類政策工具整體使用偏多，使用頻次高達(dá)304次，頻率超一半，表明強(qiáng)制型政策工具在慈善捐贈(zèng)管理中的重要地位，也凸顯了政府在社會(huì)治理中的主動(dòng)與強(qiáng)勢。這可能與慈善捐贈(zèng)的社會(huì)導(dǎo)向相關(guān)。慈善捐贈(zèng)的首要原則是“自愿”，意味著慈善捐贈(zèng)行為的發(fā)起更多地是出于捐贈(zèng)主體的個(gè)人意愿，而非強(qiáng)制要求。而政策制定則是為了將自愿松散限制在一定范圍內(nèi)，因此，政府更偏好于強(qiáng)制型工具，發(fā)揮其后盾保障作用。其次，同類型的政策工具使用不均衡，呈現(xiàn)出明顯的政策選擇偏好。其中，“執(zhí)行落實(shí)”工具類別使用最為頻繁，意味著在慈善捐贈(zèng)領(lǐng)域中，存在“行政干預(yù)過強(qiáng)”的傾向，法律法規(guī)建設(shè)力量亟須強(qiáng)化；較為常用的工具類型為“法律法規(guī)”“問責(zé)查處”“執(zhí)行落實(shí)”，這表明政府偏好于懲戒力強(qiáng)的法律手段或行政命令，直接高效改變失范行為與特定事件行為走向。

2.混合型政策工具。首先，該類型政策工具整體使用不均衡，其中“稅收優(yōu)惠”“監(jiān)督評(píng)估”“信息公開”工具使用頻次較多?！岸愂諆?yōu)惠”是為激勵(lì)捐贈(zèng)行為、間接影響捐贈(zèng)氛圍而設(shè)立，政府操作使用較為直接簡單，且能夠很好地發(fā)揮激勵(lì)作用，具有一定的可行性與引導(dǎo)性，因而在混合型政策工具中使用最多；“監(jiān)督評(píng)估”“信息公開”則是因?yàn)楫?dāng)前慈善組織在日常信息公開方面存在的問題較為突出，已嚴(yán)重影響了社會(huì)捐贈(zèng)環(huán)境，需要政府通過政策手段，規(guī)范慈善組織行為，為公眾營造及時(shí)、公開、透明的慈善捐贈(zèng)環(huán)境；“財(cái)政補(bǔ)助”“政策扶持”以及“國際合作”類型的政策工具使用較少，這可能是因?yàn)榇祟愓吖ぞ邚?qiáng)調(diào)政策的“扶持”而非“引導(dǎo)”，與慈善捐贈(zèng)的“自愿性”有所沖突。其次，由于混合型政策工具介于政府與市場之間，使用較為謹(jǐn)慎，主要通過“稅收優(yōu)惠”“監(jiān)督評(píng)估”等政策工具對(duì)慈善捐贈(zèng)事業(yè)發(fā)展直接或間接產(chǎn)生影響，但“財(cái)政補(bǔ)助”“政策扶持”等激勵(lì)較強(qiáng)或市場化色彩濃厚的政策工具使用卻較少。

3.自愿型政策工具。首先，該類型政策工具整體使用不足，較為短缺，使用比例僅為7.03%，表明在慈善捐贈(zèng)上，我國社會(huì)力量參與不足，仍未培植出普遍性的、自主性的慈善捐贈(zèng)行徑，且行政機(jī)關(guān)對(duì)慈善捐贈(zèng)仍具有較強(qiáng)的控制性，慈善捐贈(zèng)領(lǐng)域的行政化色彩濃厚，呈現(xiàn)明顯的“官民二重性”[32]。其次，同類型政策工具使用存在明顯差距。其中政府重在使用“宣傳教育”“政府引導(dǎo)”以及“社會(huì)參與”三種工具，“表彰獎(jiǎng)勵(lì)”使用較少。通過“宣傳教育”“政府引導(dǎo)”，能夠吸引企業(yè)、社會(huì)組織以及公眾等社會(huì)力量參與到慈善捐贈(zèng)事業(yè)，喚醒更多的社會(huì)資本進(jìn)入到慈善領(lǐng)域；“社會(huì)參與”與“表彰獎(jiǎng)勵(lì)”等類型的政策工具使用則有利于在社會(huì)領(lǐng)域營造良好的公益氛圍，激發(fā)公眾的愛心與熱情，但由于該類型政策常通過地方政府靈活執(zhí)行，政策輻射范圍小，使用率較低。

（二）慈善捐贈(zèng)發(fā)展要素維度分析

就慈善捐贈(zèng)發(fā)展要素維度，國家給予了慈善捐贈(zèng)事業(yè)充分的關(guān)切，對(duì)慈善捐贈(zèng)整個(gè)過程的施策力度較為均衡，但也存在時(shí)空差異。

在捐贈(zèng)主體方面，政策工具使用較多，總占比為24.02%，僅次于捐贈(zèng)監(jiān)管，屬于重點(diǎn)施政領(lǐng)域。其中，“稅收優(yōu)惠”使用頻次最高。推測原因，可能與捐贈(zèng)主體的廣泛性與多元性相關(guān)。捐贈(zèng)主體主要以企事業(yè)單位為主，社會(huì)組織以及個(gè)人捐贈(zèng)為輔，因此選用適宜的激勵(lì)政策有助于激發(fā)社會(huì)多主體捐贈(zèng)熱情，并合理約束捐贈(zèng)行為。而從時(shí)間維度上，該方面的政策數(shù)量處于穩(wěn)定增長狀態(tài)，但2016年以來增長更為快速（見表5），這可能與慈善法密切相關(guān)。慈善法的出臺(tái)是我國慈善法制建設(shè)的里程碑，不僅使相關(guān)政策有了法理依據(jù)，更使慈善捐贈(zèng)管理走向系統(tǒng)規(guī)范。但總體來看，捐贈(zèng)主體方面的法律法規(guī)多傾向于對(duì)非營利組織、企業(yè)等主體進(jìn)行較為寬泛、模糊的規(guī)定，實(shí)際政策執(zhí)行力和規(guī)制力則有待于現(xiàn)實(shí)的考量。

表5 慈善捐贈(zèng)發(fā)展要素維度變遷頻次情況

在捐贈(zèng)對(duì)象方面，政策工具使用較為均衡，總占比19.92%。其中，“執(zhí)行落實(shí)”使用頻次最高，其次為“監(jiān)督評(píng)估”“法律法規(guī)”等。推測原因，可能與捐贈(zèng)對(duì)象角色定位有關(guān)。作為慈善捐贈(zèng)受益人，捐贈(zèng)對(duì)象處于慈善捐贈(zèng)鏈的尾端，常處于被動(dòng)局面，需要“等待”，然后“接受”。而這一環(huán)節(jié)的順利進(jìn)行，則要看捐贈(zèng)行為的傳遞與服務(wù)以及各部門的政策執(zhí)行監(jiān)督情況。因此，在捐贈(zèng)對(duì)象上，國家偏重用“執(zhí)行落實(shí)”“法律法規(guī)”等強(qiáng)制型政策工具約束失范行為。而從時(shí)間維度來看，針對(duì)捐贈(zèng)對(duì)象的政策一直以來都備受重視，而在完善與快速發(fā)展期，即2008年至2015年，該方面的政策數(shù)量則增長較快，占據(jù)該領(lǐng)域政策的一半，這離不開特殊的時(shí)代背景。在此階段，汶川地震、南方雪災(zāi)、洪澇等災(zāi)害頻發(fā)，公眾愛心涌現(xiàn)。國家需要規(guī)范公眾的捐贈(zèng)行為，更需要為處于弱勢地位的捐贈(zèng)對(duì)象給予幫助。例如，2008年出臺(tái)的《救災(zāi)捐贈(zèng)管理辦法》，具體來說，就是為規(guī)范救災(zāi)捐贈(zèng)活動(dòng)，加強(qiáng)救災(zāi)捐贈(zèng)款物的管理，保護(hù)捐贈(zèng)人、救災(zāi)捐贈(zèng)受贈(zèng)人和災(zāi)區(qū)受益人的合法權(quán)益而頒布。

在捐贈(zèng)內(nèi)容方面，政策工具使用較為頻繁，總占比為21.09%。其中，政策工具類型的使用情況與捐贈(zèng)對(duì)象較為一致，即“執(zhí)行落實(shí)”使用頻次最高，其次為“法律法規(guī)”“監(jiān)督評(píng)估”等類型的政策工具。作為捐贈(zèng)的物質(zhì)載體，捐贈(zèng)內(nèi)容連接捐贈(zèng)人與受益人，是公眾愛心與熱情的見證，需要給予保護(hù)與監(jiān)管。因而捐贈(zèng)內(nèi)容的政策也主要集中在監(jiān)督與規(guī)范范疇中。而在時(shí)間維度上，針對(duì)捐贈(zèng)內(nèi)容的政策發(fā)展則較為平穩(wěn)，從慈善捐贈(zèng)發(fā)展初期到穩(wěn)定發(fā)展期，一直都處于慈善捐贈(zèng)的重點(diǎn)管理領(lǐng)域，但完善與快速發(fā)展階段的相關(guān)政策使用明顯多于其他時(shí)段。一方面，受該時(shí)段自然災(zāi)害頻發(fā)的客觀制約；另一方面，體現(xiàn)了此前社會(huì)公眾的愛心與熱情，意味著慈善捐贈(zèng)的種子正在中國大地生根發(fā)芽，這離不開中華民族“一方有難，八方支援”的文化傳統(tǒng)，更離不開多年以來政府對(duì)于慈善事業(yè)的扶持與引導(dǎo)。

在捐贈(zèng)方式方面，政策工具使用卻較為缺乏，僅占比為4.49%，沒有達(dá)到理想的政策規(guī)范狀態(tài)。其中，該方面的工具使用主要集中在“宣傳教育”以及“法律法規(guī)”，相關(guān)政策多涵蓋捐贈(zèng)方式的許可類型、限制類型等常規(guī)性內(nèi)容，無明顯的約束條件。推測原因，可能是因?yàn)楫?dāng)前慈善捐贈(zèng)的方式本身比較固化，加之相關(guān)法律法規(guī)的限制，因而，常以“人財(cái)物”等形式呈現(xiàn)，方便物資的清點(diǎn)與后續(xù)援助工作的開展。但整體性的政策缺失則反映出我國慈善捐贈(zèng)的薄弱地帶，即由于慈善捐贈(zèng)事業(yè)尚處于發(fā)展初期，捐贈(zèng)方式較為單一固定，有關(guān)捐贈(zèng)方式的政策“無處可施”。而從時(shí)間維度上，該方面的政策主要分布在探索期與快速發(fā)展期，即1999年至2015年段。值得關(guān)注的是，在此時(shí)期，對(duì)于捐贈(zèng)方式的政策常與當(dāng)年焦點(diǎn)事件掛鉤。例如，針對(duì)2014年云南魯?shù)?.5級(jí)地震以及2013年四川蘆山7.0級(jí)地震的抗震救災(zāi)捐贈(zèng)活動(dòng)的公告中，曾對(duì)捐贈(zèng)渠道做出明確規(guī)定。而這也間接表明焦點(diǎn)事件會(huì)帶來一定輿論關(guān)注、社會(huì)壓力，能夠改變原有的“政策壟斷”，在政策變遷中發(fā)揮不可忽視的作用。

在捐贈(zèng)監(jiān)管方面，政策工具使用最為頻繁，占比30.47%，且工具使用類型也較為廣泛，充分體現(xiàn)了捐贈(zèng)過程中監(jiān)督管理的重要性以及政府對(duì)于慈善捐贈(zèng)的職能定位。其中，“執(zhí)行落實(shí)”“法律法規(guī)”方面的監(jiān)管政策尤為突出。這可能是因?yàn)楸O(jiān)管這一行為本身就與“執(zhí)行落實(shí)”“法律法規(guī)”緊密聯(lián)系：一方面，以獨(dú)立合法的外部力量，有效規(guī)范捐贈(zèng)者的捐贈(zèng)行為；另一方面，以其鮮明的強(qiáng)制力，給予捐贈(zèng)者與受贈(zèng)者一定警示與震懾。而從時(shí)間維度來看，捐贈(zèng)監(jiān)管一直以來都是政府最為重視的領(lǐng)域，這離不開我國行政管理體系的更新與法律建設(shè)的完善。近年來，慈善捐贈(zèng)管理由“條塊分割”逐步走向“綜合協(xié)調(diào)”，多部門多領(lǐng)域的人才投入到慈善捐贈(zèng)管理中，且在《慈善法》等法律護(hù)航下，慈善監(jiān)管更具合法性，執(zhí)行力度顯著增強(qiáng)。但這種由行政主導(dǎo)的慈善監(jiān)管，也容易在管理過程中忽視外界信息與力量的補(bǔ)充，帶來慈善捐贈(zèng)發(fā)展的盲點(diǎn)，不利于慈善事業(yè)的全面發(fā)展。

五、結(jié)論與啟示

（一）研究結(jié)論

慈善捐贈(zèng)作為社會(huì)資源的“第三次分配”，有利于優(yōu)化資源配置，調(diào)節(jié)貧富分化、促進(jìn)社會(huì)良性運(yùn)行與整體和諧，具有市場機(jī)制與政府調(diào)節(jié)所無法取代的功能，是公眾參與社會(huì)治理的重要陣地。但慈善捐贈(zèng)的發(fā)展不僅需要企業(yè)、社會(huì)組織、公眾的守望相助，更需要政府的規(guī)范與支持。本文從基本政策工具以及慈善捐贈(zèng)發(fā)展要素兩個(gè)維度出發(fā)，對(duì)我國中央層面的512條慈善捐贈(zèng)政策文本進(jìn)行梳理與內(nèi)容分析，得出如下結(jié)論。

慈善捐贈(zèng)政策變遷歷程中，受社會(huì)環(huán)境等多重因素影響，階段化明顯。在1989—1998年，慈善捐贈(zèng)政策呈無序與萌芽狀態(tài)，幾近禁錮，傳統(tǒng)的政府一元主導(dǎo)救助模式逐漸松動(dòng)，慈善捐贈(zèng)向“有序”發(fā)展。1999—2007年，慈善捐贈(zèng)步入探索與初步發(fā)展期，政策數(shù)量有了較大提升，相關(guān)內(nèi)容設(shè)置也愈加規(guī)范，突出表現(xiàn)在《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈(zèng)法》等政策的出臺(tái)。2008—2015年，在社會(huì)環(huán)境孕育下，慈善捐贈(zèng)力量不斷壯大，相伴的慈善捐贈(zèng)政策也應(yīng)時(shí)而生，契合該階段“政府主導(dǎo)、社會(huì)互助、災(zāi)民自救”的救助捐贈(zèng)理念。2016年至今，慈善捐贈(zèng)政策邁向規(guī)范與穩(wěn)定，相關(guān)政策不斷調(diào)整、修訂、完善，助力慈善捐贈(zèng)工作的開展。同時(shí)，“放管結(jié)合”也逐漸成為新時(shí)代下的慈善捐贈(zèng)的治理思路，為慈善捐贈(zèng)事業(yè)健康快速發(fā)展提供了方向引導(dǎo)。

基本政策工具維度方面，強(qiáng)制型和混合型工具使用最為廣泛。由于強(qiáng)制型政策工具有利于中央精準(zhǔn)施政，既保證中央在慈善捐贈(zèng)領(lǐng)域的統(tǒng)領(lǐng)作用，又給予地方政府以及民間力量參與慈善捐贈(zèng)事業(yè)一定的自主性與靈活性，規(guī)制管理效果最為明顯，因而工具使用偏多?；旌闲驼吖ぞ呤褂貌痪?，但效果較好，不僅能夠通過“稅收優(yōu)惠”“政策扶持”等調(diào)動(dòng)多主體的捐贈(zèng)熱情，而且還能通過“財(cái)政補(bǔ)貼”“國際合作”等增強(qiáng)公眾信任、推進(jìn)多主體合作，備受政府重視。自愿型政策工具使用則較為缺乏，僅占7.03%，反映出政府在慈善捐贈(zèng)政策制定執(zhí)行過程中的強(qiáng)勢態(tài)度以及行政主導(dǎo)地位。但隨著我國綜合國力的增強(qiáng)，慈善捐贈(zèng)事業(yè)也迎來新的發(fā)展機(jī)遇，正走向“放管結(jié)合”，在程序規(guī)范中增加人本色彩。

慈善捐贈(zèng)發(fā)展要素維度方面，政策工具使用廣泛，但應(yīng)用程度不一。其中，捐贈(zèng)主體領(lǐng)域一直是政府施政的重要陣地，常借助“稅收優(yōu)惠”等混合型政策工具吸引社會(huì)主體參與慈善捐贈(zèng)；受慈善捐贈(zèng)多主體分布格局的影響，捐贈(zèng)對(duì)象以及捐贈(zèng)內(nèi)容方面的政策工具使用較為均衡，多采用“法律法規(guī)”“稅收優(yōu)惠”發(fā)揮政策效用。而捐贈(zèng)方式領(lǐng)域的政策工具則較為缺乏，常借助自愿型與強(qiáng)制型政策工具進(jìn)行引導(dǎo)，但整體性的自愿缺失則暴露出現(xiàn)有政策的不足。捐贈(zèng)監(jiān)管領(lǐng)域最受政府重視，施政力度最大，且政策工具使用也較為均衡，但“執(zhí)行落實(shí)”與“法律法規(guī)”為代表的強(qiáng)制型政策工具仍為主要政策手段，占據(jù)主導(dǎo)地位。

（二）研究啟示

作為社會(huì)“第三次分配”的重要方式，慈善事業(yè)與社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助和社會(huì)福利等共同構(gòu)成了我國社會(huì)保障體系，是民生領(lǐng)域的重要內(nèi)容，備受政府和社會(huì)各界關(guān)注，而慈善捐贈(zèng)作為慈善事業(yè)的重要組成部分，更需要政策護(hù)航，以實(shí)現(xiàn)慈善行為的規(guī)范化與秩序化。因此，我們?nèi)孕枰诖壬凭栀?zèng)政策方面進(jìn)行理論研究與實(shí)踐探索，以期未來慈善捐贈(zèng)事業(yè)能夠朝著“專業(yè)化”“法治化”“高效化”發(fā)展。綜合研究發(fā)現(xiàn)，筆者認(rèn)為未來慈善捐贈(zèng)政策的發(fā)展應(yīng)該在結(jié)構(gòu)優(yōu)化、政策匹配以及落實(shí)管理上著力。

1.結(jié)構(gòu)優(yōu)化。我國慈善捐贈(zèng)事業(yè)處于政府與社會(huì)組織雙重管理的格局中，盡管近年來民間力量不斷壯大發(fā)展，但政府始終發(fā)揮著主導(dǎo)性作用，不容忽視。為此，政府需要更新、改進(jìn)現(xiàn)有政策結(jié)構(gòu)，由主導(dǎo)向指導(dǎo)轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮好政策的引領(lǐng)作用；針對(duì)政策的制定與頒布，在捐贈(zèng)主體、對(duì)象、方式等多領(lǐng)域發(fā)力，促進(jìn)慈善捐贈(zèng)事業(yè)的綜合全面發(fā)展；同時(shí)，合理搭配政策工具，繼續(xù)加強(qiáng)“法律法規(guī)”“執(zhí)行落實(shí)”“信息公開”等方面的政策建設(shè)，為慈善捐贈(zèng)發(fā)展提供“合理”“合法”支持，并重視“宣傳教育”“表彰獎(jiǎng)勵(lì)”等自愿型政策工具的使用，完善現(xiàn)有慈善捐贈(zèng)政策工具結(jié)構(gòu)，推進(jìn)社會(huì)多主體的合作，充分發(fā)揮政策的“推力”。

2.政策匹配。資源是慈善事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，而慈善捐贈(zèng)直接影響資源的獲取，為其匹配科學(xué)、合理的政策工具尤為重要。一方面，慈善捐贈(zèng)政策使用應(yīng)該遵循“因地制宜”原則，有針對(duì)性使用政策手段，對(duì)捐贈(zèng)監(jiān)管、捐贈(zèng)內(nèi)容等重點(diǎn)領(lǐng)域繼續(xù)保持強(qiáng)制型政策工具的使用比例，對(duì)捐贈(zèng)主體、捐贈(zèng)內(nèi)容等領(lǐng)域適當(dāng)提高混合型和自愿型政策工具的使用比例。另一方面，慈善捐贈(zèng)政策應(yīng)該“與時(shí)俱進(jìn)”，針對(duì)社會(huì)環(huán)境變化，及時(shí)拓展調(diào)整。如，在危機(jī)時(shí)期、平戰(zhàn)結(jié)合等特殊時(shí)期重點(diǎn)聚焦于強(qiáng)制型政策工具的使用，充分發(fā)揮政府指導(dǎo)作用；在常規(guī)時(shí)期，適當(dāng)提高混合型和自愿型政策工具的使用比例，引導(dǎo)公眾參與慈善，營造良好的社會(huì)環(huán)境，推動(dòng)全民慈善，促使慈善捐贈(zèng)格局向多元化與現(xiàn)代化發(fā)展。

3.落實(shí)管理。政策的關(guān)鍵在于落實(shí)，而落實(shí)的關(guān)鍵在于有效的管理。這就需要政府各部門協(xié)同配合，將慈善捐贈(zèng)領(lǐng)域的政策納入統(tǒng)一法律框架，進(jìn)行科學(xué)的政策制定與頒布；并適時(shí)群策群力，鼓勵(lì)社會(huì)力量的參與，充分調(diào)動(dòng)政府與企業(yè)、社會(huì)組織等主體的合作，提升政策執(zhí)行使用的靈活性；同時(shí)，也需要進(jìn)一步發(fā)揮群眾與輿論的監(jiān)督作用，避免在政策執(zhí)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)中出現(xiàn)政治偏袒與缺漏。除此之外，政策的落實(shí)管理也需要激勵(lì)與扶持，可嘗試加大對(duì)“財(cái)政補(bǔ)助”“宣傳教育”等自愿型政策工具的選用，激發(fā)各主體參與慈善捐贈(zèng)的自主意識(shí)，進(jìn)而發(fā)揮政府與社會(huì)的合力，推動(dòng)慈善捐贈(zèng)事業(yè)的發(fā)展。

我國慈善捐贈(zèng)政策的變遷既是一個(gè)繼承與完善的過程，也是一個(gè)打好慈善事業(yè)根基的過程。當(dāng)前，隨著國民經(jīng)濟(jì)水平的提高、公民責(zé)任意識(shí)的覺醒以及現(xiàn)代福利事業(yè)的發(fā)展，我國慈善捐贈(zèng)政策也必將繼續(xù)拓展深化、改革創(chuàng)新、健全發(fā)展，更加符合民生建設(shè)的現(xiàn)實(shí)要求，使慈善事業(yè)煥發(fā)出生生不息的活力，為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)提供堅(jiān)實(shí)的政策保障。