法治背景下的長沙市城市更新治理研究

劉偉，向林志

（長沙學(xué)院法學(xué)院，湖南 長沙 410022；湖南工業(yè)大學(xué)法學(xué)院，湖南 株洲 412007）

長沙市作為湖南省省會(huì)城市，是長江中游地區(qū)的中心城市之一，具有重要的經(jīng)濟(jì)地位和戰(zhàn)略價(jià)值；同時(shí)也是我國首批歷史文化名城，具有悠久的歷史和深厚的文化底蘊(yùn)。為加快推進(jìn)城市更新工作，建設(shè)“四精五有”美麗舒適宜居的現(xiàn)代化大都市，長沙市亟需創(chuàng)新城市更新治理體制，提升城市更新治理效能。在全面依法治國的大背景下，作為促進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展的城市更新治理活動(dòng)也應(yīng)在法治的軌道上運(yùn)行。法治是城市發(fā)展的核心競爭力，也是城市發(fā)展的有效保障［1］。通過加強(qiáng)對長沙市城市更新治理的法治化研究，有利于為長沙市城市更新治理的實(shí)踐提供有效的法治保障，促進(jìn)長沙市實(shí)現(xiàn)又好又快發(fā)展。

一 長沙市城市更新治理的歷史脈絡(luò)、實(shí)踐績效與經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

（一）長沙市城市更新治理的歷史脈絡(luò)梳理

從1949年開始，長沙市城市建設(shè)翻開了新的篇章。在城市更新的歷史進(jìn)程中，長沙市城市更新由管理而至治理的歷史發(fā)展脈絡(luò)清晰可見。具體而言，長沙市城市更新治理可以分為以下三個(gè)階段：

第一階段（1949—1978年）：城市更新的管理階段。在該階段，長沙市城市更新同其他城市一致，多為政府主導(dǎo)的自上而下的管理形態(tài)。在這種政府主導(dǎo)的模式下，長沙市城市更新的規(guī)劃、拆遷安置等事務(wù)完全由政府組織實(shí)施，開展城市建設(shè)的資金也完全依靠政府財(cái)政。雖然在土地的二級開發(fā)時(shí)涉及市場主體，但在這種模式下，市場主體實(shí)質(zhì)上是政府的“助手”，對土地的開發(fā)建設(shè)僅是完成政府所下達(dá)的指令性任務(wù)。因此基本上可以說，此時(shí)的城市更新只是政府履行管理職能的另一種形式。由于政府資金有限，或者說是政府資金需要投入到更重要的領(lǐng)域，在這一階段，長沙市城市更新的發(fā)展受到一定的限制。

第二階段（1979—1990年）：城市更新由管理到治理的轉(zhuǎn)型階段。改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)體制由原來的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制逐漸轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)體制，土地有償使用制度逐步建立和完善，為市場主體參與城市更新提供了制度保障。這一時(shí)期，長沙市城市更新治理工作雖然依舊由政府主導(dǎo)，但是逐漸傾向于引入市場主體直接參與，吸引優(yōu)質(zhì)社會(huì)資本進(jìn)行城市建設(shè)，市場主體逐漸成為重要的城市更新治理主體之一。

第三階段（1991年至今）：城市更新由管理到治理的轉(zhuǎn)型完成階段。該階段是長沙城市建設(shè)歷史上發(fā)展最快的時(shí)期，銀盆嶺大橋、長沙世界之窗、田漢大劇院等標(biāo)志性工程相繼在這一階段完工［2］64-90。在該階段中，長沙市主要采取“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合的治理方式推進(jìn)城市更新。在該模式下，長沙市政府在引導(dǎo)市場主體對城市更新進(jìn)行投資的同時(shí)，還鼓勵(lì)市民參與，更加強(qiáng)調(diào)公共利益的實(shí)現(xiàn)，注重提高社區(qū)居民的生活質(zhì)量。此時(shí)的長沙市政府主要充當(dāng)引導(dǎo)者和監(jiān)督者的角色，積極維護(hù)多方主體間的利益平衡。

（二）長沙市城市更新治理的實(shí)踐績效

經(jīng)過幾十年的探索與實(shí)踐，長沙市城市更新治理取得了諸多優(yōu)異成績，連續(xù)13年獲評“中國最具幸福感城市”。具體而言，長沙市城市更新治理的實(shí)踐績效主要表現(xiàn)在以下方面：

其一，城市更新工作持續(xù)推進(jìn)。隨著我國城市發(fā)展政策的不斷更新，長沙市的城市建設(shè)活動(dòng)也在穩(wěn)步推進(jìn)。在改革開放前，長沙市依循國家城市發(fā)展政策進(jìn)行城市更新，注重城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。例如，20世紀(jì)六七十年代，長沙市緊跟“控制大城市規(guī)模，發(fā)展小城鎮(zhèn)”的發(fā)展政策，逐漸向外發(fā)展城市空間，進(jìn)一步提高建設(shè)用地的面積，大大改善了長沙市的交通環(huán)境。改革開放后，長沙市城市更新進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期，道路建設(shè)、公園建設(shè)以及文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷取得突破。例如，在該階段，長沙市建成了集簡牘保護(hù)、整理、研究和展示于一體的專題博物館——長沙簡牘博物館?？v觀長沙市城市更新歷程，在不同時(shí)期城市發(fā)展政策的指導(dǎo)下，長沙市始終在不斷推進(jìn)城市更新工作，積極朝著城市現(xiàn)代化發(fā)展方向前進(jìn)。

其二，城市更新制度體系不斷完善。制度通過提供規(guī)則和秩序，增加了信息流量，降低了信息成本和交易成本，有利于有效利用資源，從而構(gòu)建一個(gè)社會(huì)的激勵(lì)結(jié)構(gòu)［3］344。歷經(jīng)幾十年的嘗試與實(shí)踐，長沙市目前形成了如下的城市更新制度體系：在核心政策演變上，基于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制到市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型，長沙市歷經(jīng)從“政府主導(dǎo)”到“政府主導(dǎo)+市場運(yùn)作”的政策演變。例如，目前長沙市政府積極引入社會(huì)資本，引導(dǎo)市場優(yōu)質(zhì)資源注入城市更新，具體表現(xiàn)為與社會(huì)資本合作進(jìn)行土地二級開發(fā)、產(chǎn)業(yè)開發(fā)以及資產(chǎn)運(yùn)營等。在分類管理上，長沙市實(shí)施全面改造、綜合整治、功能改善、歷史文化保護(hù)四大類模式。相較于傳統(tǒng)的城市更新改造類別而言，長沙市創(chuàng)新性地增加了歷史文化保護(hù)這一類別，回應(yīng)了長沙市作為全國首批歷史文化名城的現(xiàn)實(shí)要求，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了歷史文化保護(hù)在長沙市城市更新工作中的重要戰(zhàn)略地位。

其三，城市更新治理職責(zé)更加明確。經(jīng)過多年的城市更新治理實(shí)踐，長沙市目前已經(jīng)建立比較豐富的城市更新治理機(jī)構(gòu)，形成了以市城市人居環(huán)境局為中心，各區(qū)縣（市）人民政府、市發(fā)展改革委、市財(cái)政局以及市自然資源和規(guī)劃局協(xié)調(diào)治理的多層次組織機(jī)構(gòu)體系。其中，長沙市城市人居環(huán)境局負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全市城市更新的日常管理工作；各區(qū)縣（市）人民政府作為各自轄區(qū)的責(zé)任主體，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的片區(qū)方案編制工作；市發(fā)展改革委負(fù)責(zé)城市更新項(xiàng)目的立項(xiàng)審批以及組織申報(bào)工作；市財(cái)政局負(fù)責(zé)城市更新所需資金的批復(fù)和監(jiān)督；市自然資源和規(guī)劃局負(fù)責(zé)組織城市更新專項(xiàng)計(jì)劃的編制與審查，協(xié)助配合主管部門制定相關(guān)政策。

有一天，學(xué)堂的鎖壞了，秀容月明沒跟老師講，就把家里的鎖帶來。幾天后，老師發(fā)現(xiàn)學(xué)堂的鎖換了，問清情由，便當(dāng)著大家的面，夸獎(jiǎng)秀容月明，還問其他孩子：“這樣的事，你能做到嗎？”

（三）長沙市城市更新治理的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

第一，重視城市更新的頂層制度設(shè)計(jì)。雖然長沙市在城市建設(shè)的早期并沒有形成完整的規(guī)劃方案，但是在改革開放后，越來越重視總體規(guī)劃對城市更新工作的指引作用。城市總體規(guī)劃是城市發(fā)展、建設(shè)和管理的綱領(lǐng)和基本依據(jù)。1979年，長沙市完成了1980-2000年的《長沙市城市總體規(guī)劃》，在2017年又出臺(tái)了《長沙市城市總體規(guī)劃（2020—2035）編制改革試點(diǎn)工作方案》，將城市總體規(guī)劃列為城市戰(zhàn)略層面，真正通過總體規(guī)劃發(fā)揮統(tǒng)籌各類平臺(tái)、推進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展的引領(lǐng)作用。除了總體規(guī)劃外，長沙市還重視制定其他項(xiàng)目的規(guī)劃方案。2021年，長沙市發(fā)布了“十四五”新型智慧城市建設(shè)規(guī)劃，編制了《長沙市新型智慧城市示范城市頂層設(shè)計(jì)（2021—2025年）》和《長沙市新型智慧城市示范城市建設(shè)三年行動(dòng)計(jì)劃（2021—2023年）》，為加快建設(shè)新型智慧城市指明了行動(dòng)方向，提供了根本遵循，這也使得長沙成為全國首個(gè)發(fā)布“十四五”新型智慧城市建設(shè)規(guī)劃的城市。

第二，重視城市更新的機(jī)構(gòu)優(yōu)化。在城市更新治理過程中，長沙市不斷加強(qiáng)組織機(jī)構(gòu)建設(shè)，不僅形成了比較完善的組織機(jī)構(gòu)體系，而且在2019年成立了全國唯一一個(gè)市城市人居環(huán)境局。雖然長沙市的城市更新工作不斷推進(jìn)，并獲得了“全國文明城市”“中國十大美好生活城市”等多項(xiàng)榮譽(yù)，但是在建設(shè)“四精五有”現(xiàn)代化大都市的目標(biāo)下，長沙市城市人居環(huán)境局的建立仍有著強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)需要。當(dāng)前，城市更新的功能已經(jīng)不局限于物質(zhì)空間的改造，而是傾向于社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等多功能目標(biāo)的完成［4］。成立市城市人居環(huán)境局不僅為城市更新提供良好的治理平臺(tái)，而且給長沙市締造美好人居環(huán)境提供了更加充足的保障。

第三，重視自上而下的規(guī)則體系構(gòu)建。長沙市在全國性法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，制定了大量符合當(dāng)?shù)靥厣某鞘懈乱?guī)范性文件，為進(jìn)一步推動(dòng)城市更新提供了法治保障。在征地補(bǔ)償上，長沙市頒布了《長沙市征地補(bǔ)償安置條例》和《長沙市征地補(bǔ)償實(shí)施辦法》，明確了征地補(bǔ)償?shù)穆氊?zé)主體、補(bǔ)償范圍。在歷史文化保護(hù)上，長沙市2004年通過了《長沙市歷史文化名城保護(hù)條例》，把歷史文化保護(hù)納入城市更新的重點(diǎn)工作范圍；2019年，又公布了《長沙古城歷史文化風(fēng)貌區(qū)城市設(shè)計(jì)》和《長沙古城歷史文化風(fēng)貌區(qū)核心區(qū)保護(hù)規(guī)劃》，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了在城市更新中對長沙本地特色歷史文化風(fēng)貌區(qū)的保護(hù)。在城市風(fēng)貌管控上，自2009年以來，長沙市相繼出臺(tái)了《長沙市建筑色彩管理規(guī)定》和《長沙市城市道路形象提升設(shè)計(jì)導(dǎo)則》等制度文件。為進(jìn)一步改善城市形象和提升城市品質(zhì)，避免形成特色缺失、千篇一律的建筑景觀，2020年長沙市出臺(tái)了《長沙市城市和建筑景觀風(fēng)貌品質(zhì)管控的有關(guān)規(guī)定（試行）》。在住宅建設(shè)上，2020年長沙市通過了《長沙市農(nóng)村村民住宅建設(shè)管理?xiàng)l例》，并于2021年3月1日開始實(shí)施，形成了規(guī)劃先行、適度集中、先批后建等村民住宅建設(shè)的總體原則。

二 長沙市城市更新治理存在的不足

盡管經(jīng)過多年的發(fā)展，長沙市城市更新治理已經(jīng)取得不錯(cuò)的成效，但是隨著城市化進(jìn)程的加快，以往粗放式的增量擴(kuò)張已經(jīng)逐漸走向精細(xì)化的存量發(fā)展階段［5］。在新的發(fā)展軌道上，長沙市城市更新治理過程中的問題逐漸凸顯。

（一）長沙市城市更新治理理念有待超越

同國內(nèi)其他一些城市一樣，長沙市在城市更新過程中也存在過于注重商業(yè)空間設(shè)施的更新，而忽視社會(huì)、文化整體環(huán)境的改善等問題。雖然商業(yè)空間的建設(shè)能夠產(chǎn)生更多的經(jīng)濟(jì)利益，但是不能夠忽視商業(yè)與城市的關(guān)系。商業(yè)資產(chǎn)不僅要滿足各方利益的平衡，而且要符合區(qū)域的實(shí)際需求［6］49-50。這也從一個(gè)側(cè)面反映出長沙市城市更新的治理理念有待超越。也就是說，“以人民為中心”的理念仍有必要進(jìn)一步強(qiáng)化。治理理念是有效實(shí)施城市更新治理的基本指引，是城市更新治理的根本性問題。在城市發(fā)展過程中，如果缺乏對人民利益和公共利益的有效保障，城市規(guī)劃就容易被社會(huì)資本裹挾，導(dǎo)致建筑布局失序，建設(shè)遍地開花，難以發(fā)揮出城市更新的預(yù)期功能，損害城市的整體形象。

（二）長沙市城市更新治理有待精細(xì)化

精細(xì)化治理是推進(jìn)城市更新治理現(xiàn)代化的重要目標(biāo)，也是城市更新治理創(chuàng)新的新階段。就目前來看，長沙市城市更新治理精細(xì)化程度還有待加強(qiáng)，形式、功能與審美相統(tǒng)一的融洽模式還未形成。盡管長沙市的城市更新工作在持續(xù)推進(jìn)，形式上修建了大量的基礎(chǔ)設(shè)施和建筑，但是忽略了城市整體功能的改善和城市形象的提升，使得長沙市城市更新在功能與審美上存有不足。同時(shí)，與此相反的則是，一些老舊小區(qū)、街道等長期未能得到修繕和更新，不僅給當(dāng)?shù)鼐用竦纳顜聿槐悖矅?yán)重影響了長沙市的整體城市形象。

（三）長沙市城市更新利益有待平衡

推動(dòng)城市化本質(zhì)是改善人類生活質(zhì)量，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力，歸根結(jié)底是為人類服務(wù)的，是社會(huì)合理分配的一種機(jī)制，如果偏離這一宗旨，將可能事與愿違［6］258。城市更新可謂是對城市發(fā)展利益的一種分配形式，是牽涉政府、市場主體、權(quán)利主體以及社會(huì)公眾等多方利益主體的系統(tǒng)化工程。城市就如一塊蛋糕，在多方利益的博弈下被切成“碎片”，每一方利益集團(tuán)都希望借助土地資源從中獲取更大的價(jià)值［6］47。這就導(dǎo)致在城市更新的過程中存在復(fù)雜的利益沖突。公共利益與私人利益、長期利益與短期利益，以及歷史與傳承、商業(yè)與文化等之間都可能存在著利益沖突，只是表現(xiàn)為不同的形式而已。例如，一些市場主體以文化為主題開展商業(yè)建設(shè)，試圖整合商業(yè)與文化，實(shí)現(xiàn)共贏，但得到的卻往往是一個(gè)文化內(nèi)涵淺薄、商業(yè)內(nèi)容高度同質(zhì)的簡單商業(yè)體，受人詬病。

三 域外以及國內(nèi)其他城市城市更新的治理實(shí)踐

（一）域外國家城市更新治理的特點(diǎn)

“城市更新”起源于二戰(zhàn)后歐洲和北美地區(qū)的城市所開展的舊城改造運(yùn)動(dòng)。其后隨著城市的快速化發(fā)展，城市更新的內(nèi)涵也在不斷擴(kuò)張。域外的城市更新治理實(shí)踐具有較長的歷史周期，在城市更新治理過程中產(chǎn)生了豐富的成果，對長沙市城市更新治理具有重要的啟示作用。

1.城市更新理念與時(shí)俱進(jìn)。域外城市以問題為導(dǎo)向，不斷完善城市更新理念，形成了從清除貧民窟到福利主義色彩的社區(qū)更新、地產(chǎn)開發(fā)導(dǎo)向的舊城再發(fā)展，再到多維度社區(qū)復(fù)興的發(fā)展歷程［7］。早期西方國家城市更新的目標(biāo)是清理貧民窟，改善城市形象。但這樣的城市更新并沒有解決實(shí)質(zhì)問題①此種城市更新只是對貧民窟的空間置換，居民的生活環(huán)境無法得到改善，反而增加了大量的社會(huì)成本。。基于此，域外國家及城市逐步開展福利主義色彩的社區(qū)更新，為居民提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。然而，隨著社區(qū)更新的普及，政府的財(cái)政壓力越來越大，通過引入市場資金實(shí)施城市更新勢在必行。市場主體為了獲取最大的利益，傾向于修建大規(guī)模的高層建筑，卻產(chǎn)生了破壞社區(qū)鄰里關(guān)系的后果。為了解決這些問題，人本主義社區(qū)復(fù)興理念應(yīng)運(yùn)而生。新的城市更新理念注重更新對城市社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等多維度的影響，強(qiáng)調(diào)了更新過程中公民的意愿，加強(qiáng)了公眾參與。

2.重視城市更新的法治化治理。法律的主要作用之一乃是調(diào)整和調(diào)和種種相互沖突的利益，無論是個(gè)人利益還是社會(huì)利益［8］413。通過法治化的方式實(shí)施城市更新，不僅給更新工作提供了正當(dāng)性依據(jù)，而且為進(jìn)一步推動(dòng)城市更新提供了強(qiáng)有力的保障。例如，美國在1949年頒布了《住房法》，1966年出臺(tái)了《模范城市與大都市發(fā)展法》，1974年出臺(tái)了《房屋和社區(qū)開發(fā)法》；英國在1947年頒布了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，還相繼公布了《綜合發(fā)展地區(qū)開發(fā)規(guī)劃法》《歷史建筑和古老紀(jì)念物保護(hù)法》等一系列法案，1974年頒布了《住房法》等政策法規(guī)［9］。尤其需要指出的是，西方國家注重通過法律對城市更新進(jìn)行程序控制。例如，德國制定了《建設(shè)法典》，明確規(guī)定了城市更新的程序要求，從更新項(xiàng)目的啟動(dòng)到實(shí)施都有詳細(xì)的內(nèi)容。此外，對于城市更新過程中各個(gè)環(huán)節(jié)的控制，德國還專門進(jìn)行了立法，涵蓋城市更新的各個(gè)方面［10］。

3.重視對權(quán)利受侵害者的救濟(jì)。城市更新涉及多方主體的利益，利益的協(xié)調(diào)平衡一直是域外國家城市更新治理實(shí)踐的重要內(nèi)容。在更新過程中，更新區(qū)域內(nèi)的居民與周邊公眾的利益訴求往往容易被忽視。為了保障社區(qū)居民及公眾的合法權(quán)益，域外國家突出強(qiáng)調(diào)對城市更新中權(quán)利受到影響主體的救濟(jì)。例如，日本在《都市再開發(fā)法》中確立了權(quán)利變換制度，允許權(quán)利人自行參與或?qū)嵤┏鞘懈?，分配更新收益，加?qiáng)了對原有權(quán)利人合法利益的保護(hù)［11］。

（二）國內(nèi)其他城市城市更新治理實(shí)施路徑

我國城市更新實(shí)踐起步較晚，新中國成立之初并沒有進(jìn)行大規(guī)模的城市建設(shè)活動(dòng)。改革開放后，城市更新逐漸在大部分地區(qū)得到推進(jìn)，促進(jìn)了城市的現(xiàn)代化進(jìn)程。在城市更新治理過程中，基于不同的歷史條件和現(xiàn)實(shí)情況，深圳、上海、廣州、杭州這四座城市形成了各自獨(dú)具特色的實(shí)踐成果。其中，深圳、上海和廣州都頒布了《城市更新（實(shí)施）辦法》，全面規(guī)范了城市更新工作的開展要求和實(shí)施路徑，成為城市更新法治化建設(shè)的先驅(qū)者［12］。

1.深圳市：多元主體協(xié)同合作的分類別城市更新治理模式［13］。在城市發(fā)展從增量擴(kuò)張到存量挖潛的轉(zhuǎn)型階段，深圳市面臨著土地、能源、人口、環(huán)境“四個(gè)難以為繼”問題的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。為了應(yīng)對這些問題，深圳市城市更新治理模式從“政府主導(dǎo)”轉(zhuǎn)向市場運(yùn)作與多方協(xié)作，并由此形成了如今包括政府、市場主體、權(quán)利主體以及公眾的多元主體協(xié)同合作模式，強(qiáng)調(diào)不同參與主體間的合作與共贏。早在2009年，深圳市就頒布了全國首個(gè)城市更新治理的地方法規(guī)——《深圳市城市更新辦法》；2021年深圳市正式實(shí)施全國第一部地方城市更新條例——《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市更新條例》，為深圳市城市更新治理的進(jìn)一步完善提供了法治保障。這兩個(gè)規(guī)范性文件都提到了“政府引導(dǎo)（統(tǒng)籌）、市場運(yùn)作、公眾參與”的城市更新原則，體現(xiàn)出多元主體協(xié)同合作的更新治理模式在深圳市的確立。

2.上海市：“區(qū)域評估+公眾參與”的城市更新治理機(jī)制。2015年5月，上海市正式頒布了《上海市城市更新實(shí)施辦法》，首次以規(guī)范性文件的形式確立了“區(qū)域評估+公眾參與”的治理機(jī)制。在“區(qū)域評估”的機(jī)制下，實(shí)施城市更新項(xiàng)目之前要確定地區(qū)的更新需求，并由此形成區(qū)域評估報(bào)告。區(qū)域評估報(bào)告是形成城市更新實(shí)施計(jì)劃的重要依據(jù)。在區(qū)域評估過程中，應(yīng)當(dāng)組織公眾參與，積極聽取權(quán)利主體、社會(huì)公眾等利益相關(guān)人的意見，充分了解民生訴求。此外，公眾參與還體現(xiàn)在城市更新規(guī)劃決策、實(shí)施過程中［14］。例如，《上海市城市更新實(shí)施辦法》第十四條規(guī)定：“城市更新實(shí)施計(jì)劃應(yīng)當(dāng)依法征求市、區(qū)縣相關(guān)管理部門、利益相關(guān)人和社會(huì)公眾的意見，鼓勵(lì)市民和社會(huì)各界專業(yè)人士參與實(shí)施計(jì)劃的編制工作?！?/p>

3.廣州市：全面改造與微改造并舉的城市更新改造模式。廣州市目前推行“全面改造”和“微改造”并行的城市更新實(shí)施路徑?！叭娓脑臁贬槍Φ闹饕莻鹘y(tǒng)的三舊，即舊廠房、舊村莊、舊城鎮(zhèn)的改造工作，采取“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與”的原則推進(jìn)，在更新實(shí)踐中出現(xiàn)了獵德村、橫沙城中村等舊村改造成功的典型案例?！拔⒏脑臁钡膶ο笾饕切K項(xiàng)目，例如村級工業(yè)園、老舊小區(qū)等［15］，采取“政府引導(dǎo)，社會(huì)主導(dǎo)”的原則，強(qiáng)調(diào)多元主體的參與，提高改造綜合效益。荔灣區(qū)、永慶坊改造成為廣州實(shí)施“微改造”模式以來的經(jīng)典案例。

4.杭州市：通過“數(shù)字+”支撐城市更新治理。從“天堂硅谷”到 “一號工程”，數(shù)字治理已經(jīng)成為杭州市的時(shí)代標(biāo)志。杭州市以數(shù)字賦能城市更新，不斷推進(jìn)數(shù)字化和智能化，建立共享的城市更新信息資源數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)信息資源的及時(shí)整合與共享；推進(jìn)工程建設(shè)項(xiàng)目審批、市政基礎(chǔ)設(shè)施智能化改造，建立城鎮(zhèn)綜合管理平臺(tái)，為城市更新的有效推進(jìn)提供良好的數(shù)據(jù)化平臺(tái)。

四 長沙市城市更新治理的下一步：全面法治化的基本面向與制度安排

（一）長沙市城市更新全面法治化的基本面向

長沙市應(yīng)盡快著手制定《長沙市城市更新條例》，增強(qiáng)長沙市城市更新治理的體系化和法治化程度。通過制度的創(chuàng)立，可以找到一種可信的方式影響他人的預(yù)期，并且使之成為整個(gè)社會(huì)的預(yù)期行為［16］131。雖然長沙市組織編制了總體規(guī)劃并且出臺(tái)了一系列有關(guān)城市更新的政策法規(guī)，但是還沒有制定出一部綜合、全面規(guī)定城市更新各環(huán)節(jié)的核心法規(guī)，這不利于“1+N”政策法規(guī)體系的形成，也不利于進(jìn)一步推動(dòng)長沙市的高質(zhì)量發(fā)展。當(dāng)前，我國廣州、上海、深圳等地已經(jīng)頒布了《城市更新（實(shí)施）辦法》。長沙市可以在借鑒先驅(qū)城市制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合本地城市更新治理實(shí)踐，制定出適合長沙市更新發(fā)展情況的條例，通過夯實(shí)頂層設(shè)計(jì)，將長沙市打造成全省乃至全國人居環(huán)境典范城市。

（二）長沙市城市更新全面法治化的制度安排

1.基本立法理念：“以人民為中心”

2019年習(xí)近平總書記提出了“城市是人民的城市，人民城市為人民”的論斷，并強(qiáng)調(diào)在城市建設(shè)過程中應(yīng)當(dāng)“堅(jiān)持以人民為中心，聚焦人民群眾的需求”，深刻闡明了我國城市更新的方向。通過與西方城市更新理念的比較，結(jié)合我國歷年來城市更新的研究與實(shí)踐，提出“以人民為中心”的城市更新理念不僅是對西方形體主義思想①形體主義規(guī)劃思想的本質(zhì)是把動(dòng)態(tài)的城市發(fā)展看成是靜態(tài)的事物，希望通過整體的形態(tài)規(guī)劃來擺脫城市發(fā)展的困境。的反思，更是對資本主義城市更新“人本主義”的批判與改進(jìn)②盡管西方的“人本主義”和我國“以人民為中心”的思想都強(qiáng)調(diào)把人作為主體、目的，盡可能滿足人的需要，但是二者存在本質(zhì)的區(qū)別：“以人民為中心”的思想不僅強(qiáng)調(diào)了人的社會(huì)性、突出了人與人之間的關(guān)系，而且是基于現(xiàn)實(shí)的社會(huì)歷史條件總結(jié)得來，始終堅(jiān)守把為人民服務(wù)作為立足點(diǎn)。具體參見：馮晨音.習(xí)近平“以人民為中心”的哲學(xué)邏輯初探：基于“以人為本”與人本主義之辨析［J］.僑園，2019（5）：152-153.。

長沙市城市更新立法應(yīng)樹立“以人民為中心”的城市更新治理理念，把“以人民為中心”貫穿到城市更新治理的各個(gè)環(huán)節(jié)，推動(dòng)城市更新的持續(xù)、協(xié)調(diào)發(fā)展，提升人民群眾的幸福感、獲得感和安全感。具體而言，在立法中確立“以人民為中心”的城市更新治理理念，應(yīng)當(dāng)把握以下幾個(gè)方面：首先，應(yīng)當(dāng)充分聽取社區(qū)居民的共同意愿，盡可能滿足人民群眾對美好生活日益增長的需要；其次，要凝聚多方主體的力量，積極協(xié)調(diào)各方利益，各方通力協(xié)作共同推進(jìn)城市更新工作的有序開展；再次，還應(yīng)搭建充分的溝通、協(xié)商平臺(tái)，形成多元主體信息共享、合作交流的常態(tài)；最后，應(yīng)注重社區(qū)居民精神需要的滿足，打造共享、和諧的文化活動(dòng)場所，提升居民的認(rèn)同感和歸屬感。

2.基本立法原則：“公益優(yōu)先”原則的堅(jiān)守

隨著理論和實(shí)踐的不斷發(fā)展，城市更新已經(jīng)不局限于解決居民住房問題，而成為牽涉居民保障、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化傳承等多功能的社會(huì)系統(tǒng)工程。無論需要達(dá)到何種目的，城市更新都離不開公共利益這一價(jià)值目標(biāo)，其正當(dāng)性的依據(jù)在于城市更新的公益性。對此，長沙市應(yīng)確立“公益優(yōu)先”的原則，將公共利益作為城市更新的價(jià)值目標(biāo)，推動(dòng)城市更新可持續(xù)發(fā)展。為了貫徹落實(shí)“公益優(yōu)先”原則，長沙市應(yīng)當(dāng)從多個(gè)層面開展治理創(chuàng)新：其一，將“公益優(yōu)先”原則以法規(guī)政策的形式體現(xiàn)，為“公益優(yōu)先”提供合法性依據(jù)，通過頂層設(shè)計(jì)對城市更新治理活動(dòng)進(jìn)行引導(dǎo)；其二，加強(qiáng)對城市更新建設(shè)項(xiàng)目審批中的公共利益審查，不以經(jīng)濟(jì)利益作為城市更新建設(shè)項(xiàng)目的唯一考量因素；其三，注重歷史文化遺存保護(hù)，推動(dòng)有機(jī)更新，打造生態(tài)文化社圈；其四，將生態(tài)和諧理念納入公共利益范疇的重要方面，長沙市有湖南的母親河——湘江穿城而過，山水洲城融為一體，生態(tài)和諧的理念必須在城市更新中堅(jiān)守。

3.長沙市城市更新全面法治化的具體制度設(shè)計(jì)

城市空間利益分配的理想狀態(tài)應(yīng)該是一種科學(xué)、民主、法治的多階機(jī)制和連續(xù)過程，即以科學(xué)為依據(jù)的健康需要構(gòu)成技術(shù)基準(zhǔn)線，通過民主機(jī)制的利益衡量找到利益平衡點(diǎn)，經(jīng)由法治程序的法院監(jiān)督和行政的自我拘束確立權(quán)利義務(wù)邊界［17］195。因此，在對長沙市城市更新全面法治化進(jìn)行具體制度設(shè)計(jì)時(shí)，必須著重把握以下方面：

（1）正當(dāng)程序：長沙市城市更新立法應(yīng)為城市更新治理設(shè)計(jì)高效妥當(dāng)?shù)某绦驒C(jī)制。城市更新是包含項(xiàng)目啟動(dòng)、決策、實(shí)施等多個(gè)環(huán)節(jié)的系統(tǒng)工程，任何環(huán)節(jié)的出錯(cuò)都可能導(dǎo)致更新無法繼續(xù)推進(jìn)。因此，長沙市應(yīng)當(dāng)為城市更新治理設(shè)計(jì)高效妥當(dāng)?shù)某绦驒C(jī)制，妥善處理城市更新各個(gè)環(huán)節(jié)的銜接工作，提高城市更新效能。其中的重點(diǎn)在于以法律規(guī)范的形式明確程序要求，強(qiáng)化城市更新治理程序的完整性與系統(tǒng)性。

（2）聯(lián)動(dòng)機(jī)制：長沙市城市更新立法應(yīng)突出聯(lián)動(dòng)城市更新治理相關(guān)部門，增強(qiáng)治理的體系化。城市更新的各個(gè)環(huán)節(jié)涉及不同的職責(zé)部門，為了確保各環(huán)節(jié)之間的有效銜接，城市更新立法應(yīng)在確立相關(guān)部門各自工作責(zé)任的基礎(chǔ)上，理順城市更新治理體制，加強(qiáng)不同職能部門之間的良性協(xié)作，提高治理的體系化和高效化水平。

（3）協(xié)同治理：長沙市城市更新立法應(yīng)增強(qiáng)政府與其他多元主體的協(xié)同性，實(shí)現(xiàn)不同群體的利益平衡。在“精細(xì)化運(yùn)營”的新城市發(fā)展理念指導(dǎo)下，提升城市品質(zhì)、改善人居環(huán)境、實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展等多功能目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)已經(jīng)成為城市更新未來的方向。然而，僅依靠政府的單方力量無法達(dá)到上述目標(biāo)，必須借助于多方主體的共同參與。長沙市可以借鑒深圳市多元主體協(xié)同合作的治理模式，通過在立法中增強(qiáng)政府與其他多元主體的協(xié)同性，完善公眾參與機(jī)制，充分考慮多方主體的利益訴求，有效推進(jìn)城市更新治理的開展。

（4）科技支撐：長沙市城市更新立法應(yīng)明確通過大數(shù)據(jù)等科技手段為城市更新治理提供支撐。城市更新包括多個(gè)環(huán)節(jié)，涉及大量信息，如果不及時(shí)掌握信息就無法把握城市更新的實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)。因此，長沙市可以參考杭州市數(shù)字治理模式，借助大數(shù)據(jù)等科技手段，構(gòu)建城市更新信息平臺(tái)，了解更新項(xiàng)目進(jìn)展情況。此外，可以采用電子科技手段為公眾參與城市更新治理提供平臺(tái)。

（5）權(quán)利救濟(jì)：長沙市城市更新立法應(yīng)規(guī)定權(quán)利受損害者的救濟(jì)與補(bǔ)償措施。城市更新實(shí)質(zhì)上是城市空間利益的再分配，在分配過程中，相較于政府以及市場主體，權(quán)利主體的利益更容易受到損害，從而引起利益分配的失衡，進(jìn)而阻礙城市更新工作的順利開展。因此，有必要在城市更新立法中建立權(quán)利救濟(jì)與補(bǔ)償機(jī)制，對權(quán)利受損害者提供及時(shí)充分的救濟(jì)與補(bǔ)償。首先，應(yīng)完善土地開發(fā)利益共享機(jī)制，保障各利益主體土地增值收益共享，實(shí)現(xiàn)多方主體在城市更新中的利益平衡，從根源上杜絕各利益主體合法權(quán)利的損害。其次，應(yīng)搭建權(quán)利救濟(jì)平臺(tái)，支持權(quán)利受損害者通過協(xié)商、調(diào)解、訴訟等多種方式實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)與補(bǔ)償目的。