礦產(chǎn)資源開發(fā)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究

陳志剛

(自然資源部機(jī)關(guān)服務(wù)局，北京 100000)

0 引 言

在進(jìn)行礦產(chǎn)資源開發(fā)過(guò)程中，難免會(huì)對(duì)土地、植物、地下水、地質(zhì)構(gòu)造等造成較大影響，形成較為嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境破壞，并產(chǎn)生較大的環(huán)境污染問(wèn)題，不利于周邊人們生活水平的提高，甚至嚴(yán)重?fù)p害區(qū)域生態(tài)安全。近年，隨著我國(guó)對(duì)礦產(chǎn)開發(fā)與環(huán)境修復(fù)治理的重視程度的提高，礦山土地得到較好的休養(yǎng)生息，有效緩解了礦產(chǎn)開發(fā)生產(chǎn)的環(huán)境破壞問(wèn)題。然而，就總體情況而言，遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到綠色礦業(yè)的發(fā)展目標(biāo)，尤其是缺乏完善的制度與到位的監(jiān)管，導(dǎo)致局部采礦產(chǎn)生的生態(tài)破壞與環(huán)境污染仍較為嚴(yán)重，對(duì)人們的生產(chǎn)生活造成較大影響。缺乏有效控制的采礦行為，社會(huì)、環(huán)境生態(tài)都遭到了較大破壞，更是阻礙了礦區(qū)及周邊經(jīng)濟(jì)與生態(tài)的平衡與可持續(xù)發(fā)展。唯有切實(shí)將環(huán)境問(wèn)題納入社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理體系，才能有效解決采礦發(fā)展與生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的復(fù)雜矛盾，因此加強(qiáng)對(duì)礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制及其應(yīng)用情況的深入研究有著極為重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1 礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制內(nèi)涵

生態(tài)補(bǔ)償，指的是出于對(duì)弱化生態(tài)破壞，激發(fā)生態(tài)建設(shè)動(dòng)力的目的而建立的能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)生態(tài)有效保護(hù)的利益驅(qū)動(dòng)與協(xié)調(diào)機(jī)制。主要是通過(guò)對(duì)損害資源環(huán)境的行為進(jìn)行收費(fèi)，提高其行為成本，或者是對(duì)保護(hù)環(huán)境資源的行為進(jìn)行補(bǔ)償，提高其行為收益的方式，達(dá)到對(duì)這些行為的遏制或者激勵(lì)，以此增加行為的外部經(jīng)濟(jì)性，實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境資源的有效保護(hù)效果。

基于生態(tài)補(bǔ)償理念，對(duì)礦產(chǎn)資源開發(fā)的生態(tài)補(bǔ)償，主要是對(duì)采礦行為對(duì)依附于礦產(chǎn)資源的生態(tài)系統(tǒng)造成的破會(huì)，或者對(duì)周邊居民產(chǎn)生的損失進(jìn)行的補(bǔ)償所需支付的費(fèi)用。如山體、耕地、地下水、動(dòng)植物等自然的破壞，嚴(yán)重?fù)p害區(qū)域生態(tài)功能。結(jié)合恢復(fù)生態(tài)所需成本分析相關(guān)責(zé)任者支付這一費(fèi)用應(yīng)用于礦區(qū)的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)，或者補(bǔ)償周邊居民損失。

2 當(dāng)前我國(guó)礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中存在的主要問(wèn)題

2.1 缺乏合理的資源稅制度設(shè)計(jì)與分配

征收資源稅的原來(lái)目的是為了實(shí)現(xiàn)對(duì)級(jí)差收益的有效調(diào)節(jié)，而現(xiàn)在實(shí)行的是調(diào)節(jié)級(jí)差收入的方式來(lái)對(duì)資源有償使用征收目的進(jìn)行體現(xiàn)，以相關(guān)量定額為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)自產(chǎn)自用量、銷售量的稅基進(jìn)行定額征收，導(dǎo)致了在計(jì)稅依據(jù)、征收范圍、單位稅額、收入歸屬等方面都出現(xiàn)了較大問(wèn)題。當(dāng)前的資源稅征收范圍過(guò)小，嚴(yán)重的資源浪費(fèi)無(wú)法有效提升稅收調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的功能。而且從量計(jì)征的方式與資源價(jià)格、資源儲(chǔ)量、回采率等指標(biāo)關(guān)聯(lián)性不大，導(dǎo)致了開采過(guò)度的現(xiàn)象較為普遍。采礦資源稅收入列入了地方收入，導(dǎo)致地方政府出于利益考慮而選擇對(duì)資源的過(guò)度開發(fā)，也是導(dǎo)致資源浪費(fèi)與生態(tài)破壞的一大原因。究其原因主要是缺乏合理的資源稅制度設(shè)計(jì)與分配所致。

2.2 缺乏專門的法律制度

現(xiàn)階段，我國(guó)在礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償方面的法律法規(guī)的制定，大多是出于對(duì)礦產(chǎn)資源級(jí)差收益進(jìn)行調(diào)節(jié)的目的，或者是出于對(duì)資源耗竭性補(bǔ)償?shù)拇H間公平問(wèn)題的解決的目的，缺乏對(duì)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題方面的考慮。我國(guó)目前還沒(méi)有出臺(tái)“生態(tài)”為對(duì)象，以采礦生態(tài)恢復(fù)治理為目的的法律制度體系。由此可見，我國(guó)的礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制框架構(gòu)建缺乏相關(guān)法律制度，相關(guān)執(zhí)行缺乏必要保障，無(wú)法充分發(fā)揮補(bǔ)償機(jī)制的作用。

2.3 缺乏合理的礦產(chǎn)資源稅費(fèi)征收設(shè)計(jì)

我國(guó)在礦產(chǎn)資源稅費(fèi)征收方面的額度偏低，缺乏較高的資源耗竭價(jià)值補(bǔ)充，無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)破壞的有效補(bǔ)償，不利于礦產(chǎn)資源開放利用與生態(tài)環(huán)境發(fā)展的可持續(xù)性。例如，我國(guó)礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收的平均稅率為1.18 %，較之國(guó)外同等性質(zhì)的2 %～8 %要低得多，導(dǎo)致了資源的廉價(jià)使用，在損害國(guó)家所有者權(quán)益的同時(shí)還造成了較大的資源浪費(fèi)，不利于資源節(jié)約型社會(huì)的建設(shè)

2.4 缺乏完善的恢復(fù)治理保證金制度

我國(guó)一些地方已經(jīng)開始實(shí)施礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度，并取得了一定成效，很好地為礦山復(fù)墾保證金制度有效推廣奠定基礎(chǔ)。然而，目前我國(guó)現(xiàn)行的礦山環(huán)境修復(fù)治理保證金制度存在諸多問(wèn)題，不但不能很好地明確礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償主體，而且缺乏統(tǒng)一的征收對(duì)象、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償程序等，導(dǎo)致補(bǔ)償效果不明顯。再加上我國(guó)礦業(yè)權(quán)招拍掛制度尚處于起步階段，缺乏統(tǒng)一的礦山環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)制度，也因此導(dǎo)致了保證金執(zhí)行配套制度的不完善。

3 完善礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的相關(guān)對(duì)策

3.1 加快完善相關(guān)法律制度

構(gòu)建有效的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，必須嚴(yán)格遵循受益者補(bǔ)償與破壞者負(fù)擔(dān)原則，從法律層面對(duì)產(chǎn)權(quán)、責(zé)任等進(jìn)行明確。首先，以法律的形式對(duì)礦產(chǎn)資源開發(fā)補(bǔ)償主體與課題進(jìn)行明確。采用新舊分治原則與不追溯過(guò)往原則，在法律層面明確老礦山環(huán)境治理是以國(guó)家為主體，新開和正在開發(fā)的礦山則是相關(guān)受益者為主體，而補(bǔ)償?shù)目腕w則為采礦中受到損害的人員或者付出了保護(hù)勞動(dòng)的保護(hù)者。其次，是在法律層面明確補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償程序，為建立健全生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制奠定基礎(chǔ)，包括明確相關(guān)稅費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)利金制度的建立和征收標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)補(bǔ)償保證金的收取標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)權(quán)交易收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等。在明確補(bǔ)償程序方面基礎(chǔ)上，以礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制架構(gòu)圖為依據(jù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)?？顚Ｓ玫谋O(jiān)督與互相牽制。最后，提高礦產(chǎn)資源環(huán)境保護(hù)立法水平，建立完善的礦山環(huán)境管理制度。同時(shí)強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)執(zhí)法，確保各項(xiàng)措施有法可依，違法必究。

3.2 加強(qiáng)對(duì)礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度的有效改革

(1)要合理改革資源稅定位。為有效發(fā)揮資源稅稅收功能，明確資源稅稅收性質(zhì)和調(diào)節(jié)級(jí)差收益功能定位至關(guān)重要。對(duì)此需要合理提高礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，以資源耗竭性價(jià)值補(bǔ)償和生態(tài)價(jià)值損失補(bǔ)償為征收依據(jù)。同時(shí)提高對(duì)礦產(chǎn)資源稅費(fèi)的管理力度，保證資源價(jià)值、生態(tài)價(jià)值的補(bǔ)償功能得以充分發(fā)揮。

(2)要實(shí)現(xiàn)對(duì)改革礦產(chǎn)資源稅費(fèi)收入的合理分配。把礦產(chǎn)資源補(bǔ)償稅費(fèi)所得，統(tǒng)一由國(guó)家財(cái)政進(jìn)行收支預(yù)算，按比例進(jìn)行分配，或者采用成立礦產(chǎn)資源補(bǔ)償專項(xiàng)基金的形式進(jìn)行審批劃撥。

(3)要將外部性成本納入稅費(fèi)體系。針對(duì)地下水位下降、地面沉降、地表塌陷、泥石流等負(fù)的外部性影響，成立專門的礦區(qū)生態(tài)環(huán)境治理機(jī)構(gòu)，專門落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)征收與環(huán)境恢復(fù)治理工作措施，實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償效益最大化。

(4)要建立和完善權(quán)利金制度體系。權(quán)利金是向礦產(chǎn)資源所有權(quán)人繳納，本質(zhì)上是采權(quán)人由于開發(fā)、消耗不可再生資源，而向礦產(chǎn)資源所有權(quán)支付相應(yīng)的賠償。一般由3個(gè)部分組成：紅利、權(quán)利金、礦業(yè)權(quán)租金。

3.3 加強(qiáng)完善補(bǔ)償保證金制度

(1)建立有效的預(yù)防性生態(tài)補(bǔ)償制度，以生態(tài)管理的較大進(jìn)行礦產(chǎn)資源開發(fā)，所以建立風(fēng)險(xiǎn)基金制度對(duì)于實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源生態(tài)開發(fā)而言十分重要。礦產(chǎn)資源在開發(fā)過(guò)程中產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)難以預(yù)測(cè)的，進(jìn)而轉(zhuǎn)向構(gòu)建礦產(chǎn)資源開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)基金體系，其中包括了礦產(chǎn)資源開發(fā)者、地方財(cái)政收入、專項(xiàng)資金等。

(2)建立有效的補(bǔ)救性生態(tài)補(bǔ)償制度，設(shè)立專門礦區(qū)生態(tài)環(huán)境影響評(píng)價(jià)單位，對(duì)礦區(qū)的環(huán)境影響進(jìn)行全面評(píng)價(jià)，分析其中存在的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)環(huán)境污染進(jìn)行合理預(yù)測(cè)，降低破壞程度的同時(shí)，增強(qiáng)對(duì)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與治理水平。

(3)就是要構(gòu)建完善的礦山環(huán)境損害行政補(bǔ)償制度，針對(duì)支付能力有限、已經(jīng)關(guān)閉或破產(chǎn)等補(bǔ)償主體難以確定的現(xiàn)象，落實(shí)環(huán)境損害行政補(bǔ)償，保證受害人人身和財(cái)產(chǎn)方面的合法權(quán)益。

(4)建立有效的生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付制度。如借助國(guó)家財(cái)政直接進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，利用區(qū)際間進(jìn)行橫向轉(zhuǎn)移支付，或者以成立基金的方式來(lái)對(duì)城市生態(tài)成本進(jìn)行合理控制。

3.4 加強(qiáng)規(guī)范生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與程序

通過(guò)建立完善的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，統(tǒng)一生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，提高補(bǔ)償程序規(guī)范性，可以使得礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)現(xiàn)程序化、科學(xué)化。生態(tài)補(bǔ)償金應(yīng)按照新、老礦山的不同進(jìn)行補(bǔ)償費(fèi)與環(huán)境修復(fù)保證金的征收與合理分配，確保實(shí)現(xiàn)?？顚Ｓ茫Ｕ系V區(qū)生態(tài)環(huán)境重建質(zhì)量。對(duì)于新建或者正在開發(fā)的礦區(qū)，有礦山企業(yè)負(fù)責(zé)對(duì)生態(tài)環(huán)境修復(fù)，廢棄礦山則由政府和相關(guān)利益主體共同修復(fù)。對(duì)此，國(guó)家須對(duì)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行明確和統(tǒng)一。

修復(fù)礦山還需要充分發(fā)揮市場(chǎng)融資的優(yōu)勢(shì)，增加補(bǔ)償金數(shù)量。政府應(yīng)在遵循“誰(shuí)復(fù)墾，誰(shuí)受益”原則前提下保障廢棄礦山復(fù)墾者相應(yīng)權(quán)利，以此鼓勵(lì)社會(huì)其他資本參與廢棄礦山恢復(fù)治理。對(duì)于新開礦山應(yīng)建立統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與補(bǔ)償程序，明確礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償?shù)亩▋r(jià)→實(shí)施→監(jiān)督機(jī)制的程序，同時(shí)地方政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)各項(xiàng)有利于資源合理利用與環(huán)境保護(hù)政策的制定與實(shí)施，將環(huán)境損害控制在最小范圍。

4 結(jié) 語(yǔ)

總而言之，在進(jìn)行礦產(chǎn)資源開發(fā)過(guò)程中，難免會(huì)對(duì)土地、植物、地下水、地質(zhì)構(gòu)造等造成較大影響，形成較為嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境破壞，以及產(chǎn)生較大的環(huán)境污染問(wèn)題，不利于周邊人們生活水平的提高，甚至嚴(yán)重?fù)p害著區(qū)域生態(tài)安全。所以要求相關(guān)部門能夠及時(shí)做好礦產(chǎn)資源開發(fā)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建設(shè)與優(yōu)化工作，以促使人與生態(tài)環(huán)境的健康、持續(xù)發(fā)展。