三線建設(shè)前后國家戰(zhàn)略物資儲備布局的歷史考察及經(jīng)驗啟示

★ 劉 磊

戰(zhàn)略物資儲備具有“服務(wù)國防建設(shè)、應(yīng)對突發(fā)事件、參與宏觀調(diào)控、維護國家安全”的重要作用，其布局優(yōu)劣直接影響國家經(jīng)濟建設(shè)和國防建設(shè)成效。在20世紀60年代中期開始的三線建設(shè)過程中，黨中央對國家戰(zhàn)略物資儲備布局進行了大規(guī)模調(diào)整，形成以三線地區(qū)為主、一二線地區(qū)為輔的國土空間布局，促進了國防和經(jīng)濟布局的優(yōu)化、平衡，其影響延續(xù)至今。當(dāng)前，“百年未有之大變局”正在經(jīng)歷深刻演變，我國進入新的發(fā)展階段。為應(yīng)對國內(nèi)外形勢復(fù)雜變化，黨中央、習(xí)主席對國防建設(shè)和經(jīng)濟建設(shè)作出了新的戰(zhàn)略部署。戰(zhàn)略物資儲備作為推動經(jīng)濟布局調(diào)整和國防布局完善有機結(jié)合的重要物資基礎(chǔ)，也在經(jīng)歷新一輪布局調(diào)整。因此，梳理三線建設(shè)這一特殊時期國家戰(zhàn)略物資儲備布局的歷史經(jīng)驗，對于當(dāng)前主動維護和塑造國家安全，加快構(gòu)建新發(fā)展格局，具有重要的借鑒意義。

三線建設(shè)的時間跨度，一般認為是從1964年開始，主要建設(shè)貫穿三個五年計劃，即從1965年到1980年的“三五”到“五五”期間。但國防以及工業(yè)布局調(diào)整具有一定延續(xù)性，實際上，直到1984年底國家才確定三線建設(shè)的第一批調(diào)整、遷并、轉(zhuǎn)產(chǎn)單位，而戰(zhàn)略物資儲備布局又滯后于國防以及工業(yè)布局的調(diào)整。因此，本文研究的三線建設(shè)前后時間跨度，是指新中國成立后到20世紀80年代末這樣一個大致階段。

一、三線建設(shè)前夕，在接收敵偽物資基礎(chǔ)上，圍繞主要鐵路干線和工業(yè)聚集區(qū)初步建立起國家戰(zhàn)略物資儲備布局

新中國成立后，國家即開始著手建立戰(zhàn)略物資儲備。1950年，政務(wù)院組織對全國清查收繳的官僚資本企業(yè)倉庫物資和敵偽物資進行清理、調(diào)配，其中一部分用于抗美援朝戰(zhàn)爭和經(jīng)濟建設(shè)，另一部分轉(zhuǎn)入儲備。1951年，政務(wù)院財政部成立物資管理總局，同年4月，政務(wù)院財政委員會和財政部，根據(jù)國家經(jīng)濟建設(shè)和國防建設(shè)的需要，參照國外建立戰(zhàn)略物資儲備制度的做法，提出在我國建立國家物資儲備制度的建議，得到中共中央主要領(lǐng)導(dǎo)人的肯定后，立即進行準備工作。①參見龔澤琪、董連澤主編：《中國軍事經(jīng)濟全史》下冊，北京：海潮出版社，1993年，第1688 頁。

1953年1月，中央人民政府政務(wù)院同意將物資管理總局改革為國家物資儲備局，受中央財政經(jīng)濟委員會直接領(lǐng)導(dǎo)，后隸屬關(guān)系幾經(jīng)調(diào)整，至1964年9月，國家物資儲備局劃歸國家物資管理部領(lǐng)導(dǎo)。經(jīng)過10年時間的發(fā)展，至1964年三線建設(shè)前夕，國家戰(zhàn)略物資儲備已經(jīng)初具規(guī)模，并在抗美援朝和新中國成立初期的經(jīng)濟建設(shè)中發(fā)揮了重要作用。

在布局上，這一時期的戰(zhàn)略物資儲備大部分集中在京廣鐵路沿線和華北地區(qū)，其次是沿海地帶，再次是西北、西南地區(qū)。1953年國家戰(zhàn)略物資儲備局成立之初，全國按照當(dāng)時的5 個行政大區(qū)設(shè)立東北、西北、中南、西南、華東5 個大區(qū)分局，并在山西設(shè)立儲備處，全國共有30 多個從日偽和國民黨政府手中接管的舊倉庫。1954年，全國5 大行政區(qū)撤銷，各大區(qū)儲備分局隨之撤銷，轉(zhuǎn)而設(shè)立省市分局。到1964年初三線建設(shè)前夕，全國計有13 個省設(shè)有儲備物資管理局，倉庫數(shù)量近50 個。這些倉庫大部分分布在京廣鐵路沿線（京、冀、豫、鄂、湘、粵）、華北、東北等主要鐵路干線和工業(yè)聚集區(qū)，少部分分布在西北和西南等地。

總的來看，這一時期的國家戰(zhàn)略物資儲備還是在新中國成立初期基礎(chǔ)上的補充，還沒有進行全局性的調(diào)整。隨著國內(nèi)外形勢的變化以及國家建設(shè)的不斷推進，到60年代三線建設(shè)前夕，國家物資儲備不論儲備物資品種、數(shù)量還是倉庫建設(shè)都已不能適應(yīng)現(xiàn)實需要，我國的戰(zhàn)略物資儲備工作已經(jīng)面臨比較迫切的改革需求。

二、三線建設(shè)時期，以戰(zhàn)備建設(shè)為中心，國家戰(zhàn)略物資儲備進入高速發(fā)展期并最終形成以“三線地區(qū)為主，一、二線地區(qū)為輔”的布局結(jié)構(gòu)

進入20世紀60年代，我國戰(zhàn)略環(huán)境持續(xù)惡化，國家安全面臨嚴重威脅。1964年8月中共中央書記處會議上，毛澤東指示，“要準備帝國主義可能發(fā)動的侵略戰(zhàn)爭，現(xiàn)在的工廠可以一分為二，要搶時間遷到內(nèi)地去，各省都要搬家，都要建立自己的戰(zhàn)略后方”①孫東升：《我國經(jīng)濟建設(shè)戰(zhàn)略布局的大轉(zhuǎn)變：三線建設(shè)決策形成述略》，《黨的文獻》1995年第3 期。。1965年11月，中央批準第三個國民經(jīng)濟五年綱要，明確要“立足于戰(zhàn)爭，從準備大打、早打出發(fā)，積極備戰(zhàn)，把國防建設(shè)放在第一位，加強三線建設(shè)，逐步改變工業(yè)布局”②陳夕：《中國共產(chǎn)黨與三線建設(shè)》，北京：中共黨史出版社，2014年，第9～10 頁。。所謂三線，又稱大三線（區(qū)別于各省小三線），其實是指三個區(qū)域，一線地區(qū)是指沿邊沿海地區(qū)，二線地區(qū)是指一線地區(qū)與京廣鐵路之間的安徽、江西及河北、河南、湖北、湖南四省的東半部，三線地區(qū)是指長城以南、廣東韶關(guān)以北、京廣鐵路以西、甘肅烏鞘嶺以東的廣大區(qū)域。在中央加強戰(zhàn)備思想指導(dǎo)下，國家戰(zhàn)略物資儲備布局進行了重大調(diào)整，布局重心開始西移，即從原來的京廣鐵路沿線、華北以及沿邊沿海地區(qū)為主，向以西北、西南為主的三線地區(qū)調(diào)整。并且大量新建倉庫，其中又以火炸藥庫、油庫等與備戰(zhàn)密切相關(guān)的倉庫為主。

1965年9月，國家儲備工作第三個五年計劃開始增建各種類型倉庫并對倉庫布局進行重大調(diào)整，除按需調(diào)整部分倉庫外，新建的綜合庫、油庫、火炸藥庫絕大多數(shù)建在大三線地區(qū)。到70年代初期，大三線地區(qū)的各類型倉庫已占全國總數(shù)的2/3 以上。

這一時期戰(zhàn)略物資儲備的高速發(fā)展，還體現(xiàn)在建設(shè)經(jīng)費上。以1967年為例，當(dāng)年國家戰(zhàn)略儲備倉庫的基本建設(shè)計劃經(jīng)費是60年代之前的年均10 倍左右，與1961年財政困難時期相比，增長了約20 倍，此后這一數(shù)字始終維持高位，并在1978年達到峰值。

經(jīng)過14年的艱苦努力，到1978年底，國家戰(zhàn)略物資儲備數(shù)量、質(zhì)量都發(fā)生了翻天覆地的變化，其中三線地區(qū)的倉庫規(guī)模，占倉庫總數(shù)的60%以上，大致形成以西南、西北等大三線地區(qū)為重點，沿三線、二線、一線逐級梯次分布的儲備布局結(jié)構(gòu)。

三、三線建設(shè)之后，以經(jīng)濟建設(shè)為中心，國家戰(zhàn)略物資儲備進入收縮調(diào)整期并在布局上從三線向一、二線充實平衡

20世紀70年代末，黨中央敏銳捕捉到國際形勢的重大變化，并在1978年底召開的十一屆三中全會上，作出把黨和國家工作中心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)上來、實行改革開放的歷史性決策。在這一新的戰(zhàn)略思想指導(dǎo)下，黨和國家各項工作開始進入新一輪改革，對三線建設(shè)以來三線重，一、二線輕的戰(zhàn)略物資儲備布局也作出了相應(yīng)調(diào)整。

從20世紀80年代初期開始，新的綜合庫、油庫相繼停建，火炸藥庫存儲備總量也在達到峰值之后通過外貿(mào)等手段逐年壓縮。同時，這一時期對戰(zhàn)略物資儲備的基本建設(shè)經(jīng)費也進行了大幅壓減，20世紀80年代年平均實際完成投資數(shù)不到三線建設(shè)期間的一半。80年代后期，國家物資儲備的主要任務(wù)明確為服務(wù)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，除直接調(diào)撥儲備物資外，通過出售物資換取資金的辦法也成為一種重要的支援經(jīng)濟建設(shè)方式。物資收儲的品種從以戰(zhàn)備物資為主轉(zhuǎn)向‘平戰(zhàn)結(jié)合，軍民通用’，儲備倉庫的基本建設(shè)也由以火、油庫建設(shè)為主轉(zhuǎn)向以綜合庫建設(shè)為主，以內(nèi)地和三線地區(qū)建設(shè)為主轉(zhuǎn)向以沿海地區(qū)和經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)建設(shè)為主，以新建為主轉(zhuǎn)向以擴建、改造為主。根據(jù)國家劃分的東、中、西三個經(jīng)濟地帶，這一時期的倉庫經(jīng)營管理也有所區(qū)別，東部沿海港口倉庫主張加速建設(shè)和發(fā)展，中部城市倉庫主要通過改造挖潛提高經(jīng)濟效益，而對于西部，則主要為今后開發(fā)準備條件。

上述指導(dǎo)思想和觀念貫穿于三線建設(shè)之后的整個80年代，并促使國家戰(zhàn)略物資儲備布局最終實現(xiàn)從三線向一、二線的充實平衡。

四、經(jīng)驗啟示

總的來看，三線建設(shè)時期國家戰(zhàn)略物資儲備布局，緊跟國家總體戰(zhàn)略布局的調(diào)整而調(diào)整，是在我國社會主義制度下實現(xiàn)國防建設(shè)和經(jīng)濟建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展的典型例證。同時，這一時期帶有普遍性和一般性的經(jīng)驗做法乃至反映出來的問題教訓(xùn)，對于當(dāng)前推進戰(zhàn)略物資儲備領(lǐng)域的改革發(fā)展，同樣具有諸多啟示。

（一）在兼顧安全與發(fā)展兩種需求時必須有所側(cè)重。三線建設(shè)是一場以戰(zhàn)備建設(shè)為核心的工業(yè)基礎(chǔ)遷移和國防工程建設(shè)過程，是黨的第一代領(lǐng)導(dǎo)集體對處理經(jīng)濟建設(shè)和國防建設(shè)關(guān)系的初步探索。國家戰(zhàn)略物資儲備在這一時期的布局，雖然始終兼顧安全和發(fā)展兩種需求，但不同階段的側(cè)重點明顯不同，具有很強的針對性，體現(xiàn)了黨中央在處理國家重大復(fù)雜問題時“統(tǒng)籌兼顧、全面安排”的決策藝術(shù)，這也成為新中國成立至今治國理政過程中長期堅持的寶貴經(jīng)驗。當(dāng)前，我國面臨的內(nèi)外部環(huán)境正在發(fā)生深刻變化，國防布局和經(jīng)濟布局都在進行調(diào)整優(yōu)化。在這一背景下，戰(zhàn)略物資儲備布局作為二者共同的組成要素，是推動二者有機結(jié)合的重要戰(zhàn)略抓手，在推進改革過程中，有必要借鑒三線建設(shè)時期戰(zhàn)略物資儲備布局的有益做法，在不同階段甚至不同區(qū)域、不同層級綜合考慮安全和發(fā)展兩大需求，區(qū)分主次矛盾，既要統(tǒng)籌兼顧，更要有所側(cè)重，以集中主要力量解決特定環(huán)境下的主要矛盾和矛盾的主要方面。

（二）在選擇行政與市場兩種手段時必須制度創(chuàng)新。手段機制的選擇直接影響戰(zhàn)略物資儲備的改革成效和長遠發(fā)展。從三線建設(shè)時期的布局經(jīng)驗來看，過分強調(diào)單一手段往往會在取得成績的同時引發(fā)新的矛盾。改革開放之前，推動戰(zhàn)略物資儲備布局向三線地區(qū)調(diào)整是行政手段占主導(dǎo)，并不符合經(jīng)濟規(guī)律，這種做法促進了國家工業(yè)布局的平衡發(fā)展，縮小了東西部地區(qū)的經(jīng)濟差距，另一方面也造成體制僵化、效益低下等問題。例如，在“早打、大打、打核戰(zhàn)爭”的全面?zhèn)鋺?zhàn)思想指導(dǎo)下，戰(zhàn)略倉庫群和戰(zhàn)略物資儲備都曾呈現(xiàn)出急劇上升和增長勢頭，嚴重擠占了國家經(jīng)濟建設(shè)資源，影響了人民的生產(chǎn)消費；①龔澤琪、董連澤主編：《中國軍事經(jīng)濟全史》下冊，第1703 頁。又如，倉庫管理費標準是按庫房容量制定下?lián)?，很少考慮實際庫存物資的多少和收發(fā)頻率的高低，結(jié)果是實際庫存量越多、收發(fā)頻率越大越吃虧。這種管理方法致使一些倉庫寧可空著也不愿多存，寧愿讓物資爛掉也不愿更換，①龔澤琪、董連澤主編：《中國軍事經(jīng)濟全史》下冊，第1704 頁。大大降低了庫房利用率和儲備質(zhì)量。改革開放之后，用于儲備的資金減少，儲備部門為應(yīng)對發(fā)展困境明確了“以儲為主、多種經(jīng)營”的方針。1986年，國家物資儲備局以文件形式要求儲備系統(tǒng)搞商品生產(chǎn)，搞生產(chǎn)性經(jīng)營，要求一切經(jīng)營集中到追求最大經(jīng)濟效益上來。這種從行政手段向市場手段的“急轉(zhuǎn)彎”，一方面解決了財力有限前提下，儲備長期發(fā)展的問題，但另一方面也造成儲備工作重心偏移，引發(fā)國有資產(chǎn)虧損、流失以及貪污腐敗等多種問題，影響了戰(zhàn)略儲備安全。綜合正反兩方面的經(jīng)驗教訓(xùn)，經(jīng)過長期的實踐探索，堅持政府引導(dǎo)和市場機制相結(jié)合，綜合施策、多管齊下成為不僅是在戰(zhàn)略物資儲備領(lǐng)域，更是黨治國理政的一條重要歷史經(jīng)驗。當(dāng)前，我國進入新發(fā)展階段，但重點領(lǐng)域關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革任務(wù)仍然艱巨，黨的十九屆五中全會強調(diào)，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，推動有效市場和有為政府更好結(jié)合。②《黨的十九屆五中全會〈建議〉學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問》，北京：黨建讀物出版社、學(xué)習(xí)出版社，2020年，第8 頁。因此，在推動包括戰(zhàn)略物資儲備在內(nèi)的各項改革過程中，必須因地制宜創(chuàng)新制度機制，科學(xué)界定政府和市場的職能定位，防止籠統(tǒng)化、單一化的制度設(shè)計，才能收到更好的改革成效。

（三）在統(tǒng)籌國家與區(qū)域兩個層面時必須綜合設(shè)計。統(tǒng)籌國家與區(qū)域兩個層面，實際上是處理全局與局部的關(guān)系問題。進行戰(zhàn)略布局，必須要從全局利益出發(fā)，當(dāng)局部利益與全局利益沖突時，局部要服從全局；當(dāng)全局利益沒有受到損失時，才能保全局部利益。同時，當(dāng)各個局部利益得到保障時，也會促進全局利益的最大化實現(xiàn)。三線建設(shè)時期戰(zhàn)略物資儲備布局的全局和局部的問題，集中反映為大三線和小三線的儲備關(guān)系問題。毛澤東在三線建設(shè)之初就曾強調(diào)，“不但要注意大三線的建設(shè)，同時要注意小三線的建設(shè)?！雹蹖O東升：《我國經(jīng)濟建設(shè)戰(zhàn)略布局的大轉(zhuǎn)變：三線建設(shè)決策形成述略》，《黨的文獻》1995年第3 期。如河北的小三線沿太行山麓、河南的小三線濟源、山東的小三線沂源、湖北的小三線襄陽、廣東的小三線連江等等。在后來的布局實踐中，這些布局小三線建設(shè)的指示精神得到了較好貫徹。截至1978年底，雖然布局的重點地區(qū)在大三線，但一線、二線地區(qū)的儲備規(guī)模也占到了總體規(guī)模的40%左右。這些地區(qū)的儲備，絕大多數(shù)集中在各省的小三線地區(qū)，為改革開放之后儲備力量的再次調(diào)整優(yōu)先，以及促進東部沿海地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展打下了可靠基礎(chǔ)。我國幅員遼闊、人口眾多，各地自然條件和發(fā)展基礎(chǔ)差異較大，統(tǒng)籌區(qū)域、領(lǐng)域融合發(fā)展，實現(xiàn)國防和經(jīng)濟有機結(jié)合是始終需要高度關(guān)注的重大問題。但不平衡是普遍的，要在發(fā)展中促進相對平衡，這是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的辯證法。④《黨的十九屆五中全會〈建議〉學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問》，第128 頁。戰(zhàn)略物資儲備作為國防和經(jīng)濟布局的重要組成要素，既要充分考慮國家層面的戰(zhàn)略協(xié)同性、功能完整性，也要考慮各地區(qū)的戰(zhàn)略定位、資源稟賦、潛力優(yōu)勢以及自身需求，從而進行差異化設(shè)計。區(qū)域?qū)用嫘璨恍枰M行戰(zhàn)略物資儲備布局？答案顯然是肯定的。只有在國家層面和區(qū)域?qū)用娑甲龀鐾咨瓢才?，才能確保戰(zhàn)略布局的顆粒度足夠精細，才能實現(xiàn)區(qū)域高效發(fā)展與國家整體協(xié)調(diào)發(fā)展的有機統(tǒng)一。