整體性治理理論研究的發(fā)展

郝陸陸，張國山

（首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)城市經(jīng)濟與公共管理學(xué)院，北京100070）

一、整體性治理理論的產(chǎn)生背景

（一）新公共管理的式微

20世紀70年代后期，西方發(fā)達國家普遍面臨經(jīng)濟衰退、財政危機、福利壓力的局面，以及政府機構(gòu)不斷膨脹、公共服務(wù)效率低下等管理和信任危機。新公共管理改革運動成為解決當(dāng)時危機的方式，在未來二十多年里對西方國家產(chǎn)生了深遠的影響，成為當(dāng)代西方公共管理領(lǐng)域的主流。

新公共管理理論以經(jīng)濟學(xué)理論和企業(yè)管理理論為基本理論依據(jù)，通過引入競爭機制改變公共服務(wù)提供形式，注重績效和效率，強調(diào)市場化、私有化、分權(quán)化。新公共管理主要特點是以“理性經(jīng)濟人”為基礎(chǔ)和假設(shè)，以顧客為導(dǎo)向，追求經(jīng)濟（Economy）、效率（Efficiency）、效能（Effectiveness）的“3E”目標。

隨著政府改革的不斷深入和社會環(huán)境的不斷變化，新公共管理的弊端已然開始出現(xiàn)。過度追求效率價值導(dǎo)致政府公共性缺失，忽視政府同私人部門的界限；過于強調(diào)分權(quán)化和市場化，導(dǎo)致部門出現(xiàn)嚴重的碎片化和部門中心主義。整體性治理理論是對新公共管理理論的批評和傳統(tǒng)繼承，是針對新公共管理產(chǎn)生的碎片化現(xiàn)象而提出的并對此進行戰(zhàn)略性回應(yīng)。

整體性治理（Holistic Governance）最早發(fā)源于英國，是英國政府通過對新公共管理進行批判而發(fā)展起來的，英國學(xué)者佩里·?？怂梗≒erri 6）、英國數(shù)字治理的研究代表帕卻克·鄧利維（Patrick Dunleavy）是研究整體性治理理論的重要人物。佩里·?？怂箯墓δ艿慕嵌戎赋?，新公共管理在治理碎片化現(xiàn)象方面可能產(chǎn)生諸多問題，例如轉(zhuǎn)嫁方面的問題、彼此沖突的項目、重復(fù)或者互相沖突的目標、缺少溝通、在需要作出反應(yīng)時的地盤戰(zhàn)無法獲取服務(wù)、在服務(wù)的提供或者干預(yù)過程中的遺漏或者偏差等［1］；帕卻克·鄧利維同樣強烈批判新公共管理，認為西方多國公共管理的實踐狀況統(tǒng)計表明新公共管理已經(jīng)走向終結(jié)。

（二）風(fēng)險社會的來臨和棘手難題的加劇

曾令發(fā)從風(fēng)險社會和棘手難題的角度分析了整體性治理理論因何產(chǎn)生。政府面對的社會環(huán)境已經(jīng)發(fā)生變化，現(xiàn)有的理論模式無法有效解決目前社會環(huán)境出現(xiàn)的一系列問題。全球化使每個國家面對的社會環(huán)境發(fā)生變化，社會問題變得更加復(fù)雜，范圍更廣，解決難度增大，而且呈現(xiàn)出“蝴蝶效應(yīng)”［2］。

隨著全球化與信息化的發(fā)展，風(fēng)險社會的來源在于高歌猛進的工具理性與吞噬一切的消費主義［3］。每個人都有可能面對風(fēng)險，例如新型冠狀病毒肺炎等大型公共衛(wèi)生事件、環(huán)境污染、自然災(zāi)害、金融危機、貧窮、教育問題等。充滿風(fēng)險的社會使政府面臨的棘手難題不斷增加，解決棘手難題一般需要涉及多個部門。傳統(tǒng)公共行政和新公共管理無法有效且迅速地為解決棘手難題提供服務(wù)，缺少公平公正的價值取向，碎片化也會進一步增加棘手難題的數(shù)量和解決問題的難度。在如此紛繁復(fù)雜的棘手難題面前，政府需要具有整體性的思維格局。因此，整體性治理理論是針對復(fù)雜性社會問題提出的解決方案。

（三）數(shù)字時代的來臨、信息技術(shù)的推動

信息技術(shù)的廣泛運用和發(fā)展，既是公共行政治理改革的一個重要推動力和新方向，又是促進政府治理改革和創(chuàng)新的重要因素，也是政府治理逐漸走向理性化和現(xiàn)代化的重要前提。網(wǎng)絡(luò)和信息技術(shù)的不斷革新，為整體性治理理論的產(chǎn)生和發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

第一，信息技術(shù)的進步使信息在獲取與利用方面更加容易和便捷，信息量也會增大，繼而使政府之間、政府與公民或者社會組織之間的網(wǎng)絡(luò)化聯(lián)系更加緊密，管理與被管理的關(guān)系向合作的網(wǎng)絡(luò)化關(guān)系轉(zhuǎn)化。第二，數(shù)據(jù)庫等管理信息系統(tǒng)的建設(shè)，有利于政府之間的信息共享、科學(xué)決策、效率提升、緩解部門壁壘、克服部門主義等；有利于保質(zhì)保量地解決公民的需求。第三，政府信息技術(shù)的發(fā)展和更新，帶來了政府組織結(jié)構(gòu)和治理層級的變化。信息的傳輸減少了層級，組織架構(gòu)往往傾向于扁平化，增強了治理層級在垂直方向和水平方向上的關(guān)聯(lián)度和依賴性。第四，信息技術(shù)的廣泛運用和發(fā)展，有利于公民有效地參與政府治理、有效地監(jiān)督政府工作。面對信息技術(shù)的高速發(fā)展，政府必須轉(zhuǎn)變思維方式，以整體性的思維進行組織的變革，以便更有效地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)［2］。

帕卻克·鄧利維認為，信息系統(tǒng)幾十年來一直是構(gòu)成公共行政變革的重要因素，政府信息技術(shù)成為當(dāng)代公共服務(wù)系統(tǒng)理性和現(xiàn)代化變革的中心［4］。現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展，將使整體性治理理論的運用成為現(xiàn)實。

二、整體性治理理論的核心內(nèi)容

英國約克大學(xué)學(xué)者安德魯·鄧西爾（Andrew Dunsire）首次提出“整體性治理”這一概念，佩里·?？怂箘t被人們認為是整體性治理理論的集大成者，將整體性治理理論從整體性治理的概念上升到理論層面。有學(xué)者以?？怂沟娜坷碚撝鳛檠芯坑懻撝骶€，將整體性治理理論從理念提出、策略倡導(dǎo)、理論深化層面展開介紹。整體性治理是為矯正因功能裂解造成“碎片化”現(xiàn)象而產(chǎn)生的新理論，以解決民眾生活問題為導(dǎo)向，認為政府改革的方向是以公眾真實需求為準，以提高政府服務(wù)效能為主，通過改革政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)、責(zé)任機制、行政理念來達到變革的目的［5］。

整體性治理理論的兩個重要概念要素和基礎(chǔ)是“協(xié)調(diào)”和“整合”。佩里·希克斯對“協(xié)調(diào)”和“整合”的分析界定認為，協(xié)調(diào)是整合的基礎(chǔ)，是整合的準備階段。協(xié)調(diào)是開啟各組織之間溝通交流、共享信息的手段，是形成各組織之間共識的必要過程，是為各組織確定統(tǒng)一的目標的必要形式，是增強組織之間凝聚力和團結(jié)力的重要方式；整合則是執(zhí)行、貫徹協(xié)調(diào)的結(jié)果，是各組織通過“協(xié)調(diào)”消除各方矛盾、解決各方問題，達成共識，形成統(tǒng)一目標，“整合”進一步確定各組織的權(quán)力、責(zé)任義務(wù)、執(zhí)行手段等內(nèi)容，進而通過確立共同的組織結(jié)構(gòu)以及合并相同專業(yè)來執(zhí)行并且完成政策目標。佩里·?？怂怪赋?，協(xié)調(diào)與整合既相互區(qū)別又各自獨立，在實際應(yīng)用中必須相互切換和聯(lián)合使用。

協(xié)調(diào)和整合具有不同層次，包括不同層級之間、不同功能之間與組織內(nèi)部和不同組織之間的協(xié)調(diào)和整合。功能整合是在不改變專業(yè)化的前提下，將分散在不同部門內(nèi)部的、具有相同功能的部門整合起來，或者將一些職能相近或者雷同的機構(gòu)重新整合成新的組織。

將功能性相同或相近、或者具有一定任務(wù)連貫性的部門進行功能整合，以明確職責(zé)、進行合理的權(quán)力下放、統(tǒng)一目標等方式實現(xiàn)政府層級、部門機構(gòu)之間的整體運作和相互聯(lián)動，是根本解決民眾的共同需求和所遇問題的有力形式。功能整合的關(guān)鍵是政府在垂直維度和水平維度上同時進行整合，利用目標和手段兩個工具予以保障。功能性整合強調(diào)適度的權(quán)力下沉，給下級治理單位更多的授權(quán)，實行權(quán)責(zé)一致的原則，使問題解決得更快、更有效。

在水平層面進行功能整合，能夠增加信息資源共享，增強整合部門之間的溝通協(xié)調(diào)，加強聯(lián)合性學(xué)習(xí)培訓(xùn)，使整合后的組織在融合程度、執(zhí)行政策效果、解決問題效率方面建立水平的行動線，實現(xiàn)同一個組織和行業(yè)解決不同社會問題的能力。了解公眾的真實需求，加強政府和公眾的互動，繼而實現(xiàn)公眾的真實需求，不僅需要通過進行功能性整合實現(xiàn)“一站式”服務(wù)，而且應(yīng)當(dāng)減少中間組織，推行一定的基層派駐和政府延伸部門，或者建立政府、社會組織、公眾之間的服務(wù)協(xié)調(diào)小組，增加政府和公眾互動的渠道。整體性治理更注重預(yù)防發(fā)生不良事件，讓預(yù)防先于治理。整體性治理理論的目的是以整體性方式解決社會公共事務(wù)，為公眾提供有效的、無縫隙的服務(wù)，始終堅持效率、經(jīng)濟、效能、結(jié)果、責(zé)任、民主等公共價值和精神。

帕卻克·鄧利維提出的整體性治理理論，更多是基于數(shù)字時代的到來對政府治理模式提出的新要求，在佩里·?？怂拐w性治理整合機制的基礎(chǔ)上進一步發(fā)展了整體性治理理論。為適應(yīng)數(shù)字時代的到來，帕卻克·鄧利維提出了政府改革的三大理論主張，即部門和職能的重新整合、以需求為基礎(chǔ)的整體主義改革取向、政府的數(shù)字化變革過程［6］。政府應(yīng)當(dāng)充分利用信息技術(shù)等科技手段，解決政府與民眾信息不對稱、資源與信息不充足等問題，為問題的解決提供充分的保障。

三、相關(guān)理論的比較分析

與不同時期的理論進行比較，可以發(fā)現(xiàn)理論的發(fā)展路徑；與同時期或者相似理論進行比較，可以分析出不同理論的優(yōu)勢和不足。整體性治理理論是20世紀以來一直在世界受到廣泛關(guān)注的理論，一些學(xué)者認為整體性治理理論應(yīng)該成為新一種治理范式，有可能成為21世紀有關(guān)政府的大型理論①。比較研究的方法對深入理解整體性治理理論的基本內(nèi)容和思想有很大幫助，有助于我們探索、厘清整體性治理理論的體系。

（一）整體性治理理論與傳統(tǒng)公共行政、新公共管理、新公共服務(wù)的比較

臺灣學(xué)者彭錦鵬最早將整體性治理引進國內(nèi)，他在剖析整體性治理理論發(fā)展的過程中，歸納和比較了整體性治理、傳統(tǒng)官僚制、新公共管理，這些內(nèi)容一直是學(xué)習(xí)理論的重要參考。學(xué)者將整體性治理這一模式作為公共行政的典范之一，與經(jīng)典公共行政范式在時期、管理理念、運作原則、組織形態(tài)、核心關(guān)懷、成果檢驗、權(quán)力運作、財務(wù)運作、文官規(guī)范、運作資源、政府服務(wù)項目、時代特征層面進行了全方位的對比分析②。

在傳統(tǒng)公共行政和新公共管理之后推出的理論被人們稱為新公共服務(wù)理論，整體性治理理論被學(xué)者們認為是“第三代的公共行政典范”。黃滔闡述了新公共服務(wù)理論七個方面的核心內(nèi)容，分析共同與不同之處，指出不同之處在于新公共服務(wù)主要關(guān)注公民價值，整體性治理則注重實際操作層面；新公共服務(wù)缺乏可操作性的組織結(jié)構(gòu)和運行方式，整體性理論以協(xié)調(diào)和整合為治理方式；新公共服務(wù)未將信息技術(shù)等新的環(huán)境因素吸收到理論中，整體性治理的內(nèi)容不僅包括信息技術(shù)的影響，而且吸收了社會組織理論的內(nèi)容［7］。

王立軍、夏志強探索了從效率到效果的公共行政學(xué)脈絡(luò)，指出新公共服務(wù)和整體性治理都是對新公共管理的反思和批判繼承，都是對新公共管理缺陷的回應(yīng)，但是側(cè)重點不同。新公共服務(wù)理論是對新公共管理價值內(nèi)容的修正，強調(diào)注重公平、民主的公共價值，是對新公共管理理論的揚棄，缺少實踐層面的可操作性，理論融合公平與效率并不理想。整體性治理理論是對新公共管理實踐層面產(chǎn)生碎片化的回應(yīng)，追求整體性效果、工具理性與價值理性的融合，具有很強的操作性。王立軍、夏志強在多方面對兩種治理理論進行詳細的比較，認為相對于新公共服務(wù)理論，整體性治理理論更具有時代意義，更符合時代需要［8］。

（二）整體性治理理論與網(wǎng)絡(luò)（化）治理理論、無縫隙政府理論的比較

治理理論最早興起于20世紀后期，在福利型國家危機、全球化、地方化的大背景下，是對全球化公共問題的回應(yīng)，是當(dāng)今世界最重要的公共管理思潮之一。韓兆柱、翟文康深入探討了治理與公共治理的聯(lián)系和基本概念，指出治理既是一個體系又是一個理論叢林，包括各種類型的治理理論，例如多中心治理、善治、公共治理，網(wǎng)絡(luò)化治理、整體性治理等；公共治理則是治理體系其中的一個分支，是治理在公共事務(wù)管理領(lǐng)域中的應(yīng)用［9］。韓兆柱、翟文康將西方公共治理前沿理論的五個主要理論組合起來，構(gòu)成西方公共治理理論群，倡導(dǎo)利用理論群的優(yōu)勢應(yīng)對更復(fù)雜化的社會問題，將新公共服務(wù)理論作為公共治理體系的治理理念，將網(wǎng)絡(luò)（化）治理理論作為公共治理體系的治理方式，將整體性治理理論與數(shù)字化治理理論作為公共治理體系的治理工具，將公共價值管理理論作為公共治理理論體系的使命。我們由此可以看出，理論之間是相互輔助、相互補充、相互促進的，可以形成更完善的體系去解決復(fù)雜的全球化的社會問題。

劉波、王力立、姚引良認為，整體性治理和網(wǎng)絡(luò)治理是治理理論在與公共管理研究實踐互動的過程中形成的兩個主要分支。整體性治理和網(wǎng)絡(luò)治理在運行機制、目標效果、相互依賴方面具有共同性［10］，在理論源頭、側(cè)重對象（一個以內(nèi)部修正改善為主，另一個以外部網(wǎng)絡(luò)為主）、研究層級（一個停留在理論和價值層面，另一個以實踐方案的設(shè)計探索為主）都存在不同之處。我們要以適合目前中國所處的階段為出發(fā)點，進行理論的本土化研究。

黃滔在分析整體性治理理論和無縫隙政府理論的相同點時發(fā)現(xiàn)，這兩種理論都偏重于政府組織的再造，目標都是要提供一站式的、無縫隙的公共服務(wù)、都強調(diào)同非政府組織的合作、電子信息技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用；最明顯的區(qū)別在于無縫隙政府理論強調(diào)分權(quán)，組織結(jié)構(gòu)扁平化；整體性治理理論則以協(xié)調(diào)與整合為主，強調(diào)橫向?qū)蛹壓涂v向?qū)蛹壍恼?。其他存在差異的方面主要包括理論發(fā)源、基本導(dǎo)向、理論思想主要淵源。

（三）整體性治理理論與合作治理理論、合同制治理理論的比較

中國研究合作治理的專家學(xué)者有張康之、敬乂嘉等人，合同制治理理論在2007年才進入我國公共管理的研究范疇之中。韓兆柱、于均環(huán)認為，服務(wù)型政府建設(shè)的理論基礎(chǔ)應(yīng)當(dāng)包括整體性治理理論、合作治理理論、合同制治理理論。韓兆柱、于均環(huán)比較分析三種治理理論發(fā)現(xiàn)，理論的產(chǎn)生背景、核心理念、政府角色、治理目標、價值取向?qū)用娑即嬖诓町?；同為治理理論，這兩種理論具有治理理論的部分共同特征，體現(xiàn)在治理主體的多元化、政府角色的豐富化、治理目標的多樣化、治理方式的和諧化方面［11］。

四、整體性治理理論在國內(nèi)的研究發(fā)展

我們在中國知網(wǎng)以整體性治理為搜索關(guān)鍵詞，進行關(guān)注度指數(shù)分析。關(guān)注度指數(shù)自2008年始至2019年止，整體性治理這一主題頻率持續(xù)增長，2018年至2019年有文獻數(shù)量短期激增的現(xiàn)象，整體性治理相關(guān)文獻目前在2019年達到峰值（212篇）。我們從簡單的數(shù)據(jù)分析中看出，整體性治理理論在國內(nèi)得到了學(xué)者們的廣泛接受和研究。我們從《國內(nèi)整體性治理研究的知識圖譜——基于2008—2018年CSSCI及核心期刊來源的文獻計量分析》中可以清晰地看出，早期關(guān)于整體性治理理論的研究集中在理論和背景研究等層面；中期則多見于整體性治理理論與其他理論比較和實踐應(yīng)用等層面；后期至2018年止，整體性治理理論與實踐的結(jié)合更加緊密并且緊緊圍繞著國內(nèi)的發(fā)展形勢和政策［12］。

近年來，整體性治理理論與實踐應(yīng)用相結(jié)合層面上的研究主要集中在以下方面：非結(jié)構(gòu)化的社會問題（教育、醫(yī)療、網(wǎng)絡(luò)食品安全監(jiān)管、鄉(xiāng)村振興、生態(tài)環(huán)境河長制改革、突發(fā)公共事件等）、府際關(guān)系、區(qū)域公共管理、智慧化城市建設(shè)、電子政務(wù)、政務(wù)服務(wù)改革、行政體制改革等。

食品安全關(guān)系著中華民族的未來，同每個人的身體健康和生命安全息息相關(guān)，是人們共同關(guān)注的社會性問題。黨中央和國務(wù)院在食品安全工作方面提出實施“四個最嚴”，進一步提高食品質(zhì)量安全的監(jiān)管能力。韋彬、林麗玲以整體性治理理論為分析框架，剖析網(wǎng)絡(luò)食品安全監(jiān)管，提出現(xiàn)食品的網(wǎng)絡(luò)交易已經(jīng)成為食品流通的主要渠道和主流的市場餐飲服務(wù)模式。作為新興業(yè)態(tài)，在法律法規(guī)層面缺少約束；呈現(xiàn)出多方面碎片化，已經(jīng)是網(wǎng)絡(luò)食品安全監(jiān)管的現(xiàn)狀。整體性治理針對的就是碎片化問題，所以網(wǎng)絡(luò)食品安全監(jiān)管與整體性治理理論高度耦合。碎片化分別表現(xiàn)在：第一，政策執(zhí)行方面存在為保護部門利益而選擇不徹底、走形式等執(zhí)行方式，直接擱置需要協(xié)同實施的政策；第二，網(wǎng)絡(luò)食品安全監(jiān)管權(quán)分散化，缺乏公共參與的制度基礎(chǔ)，橫向網(wǎng)狀監(jiān)管結(jié)構(gòu)缺失，導(dǎo)致監(jiān)管主體碎片化；第三，中央和地方的監(jiān)管理念不統(tǒng)一，地方監(jiān)管理念以“向上負責(zé)”的行政理念為主；第四，責(zé)任機制碎片化。韋彬、林麗玲根據(jù)碎片化現(xiàn)狀，以多維視角分析誘因，再以整體性治理理論作為工具探索監(jiān)管路徑，提出從重構(gòu)政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)、參與網(wǎng)絡(luò)的搭建、回應(yīng)公眾訴求、權(quán)責(zé)體系的重塑、信息技術(shù)的應(yīng)用角度創(chuàng)新監(jiān)管治理路徑的建議［13］。

由于我國內(nèi)部基層政府治理碎片化嚴重、外部基層面臨復(fù)雜多變的社會環(huán)境，基層治理工作處于兩難境地。北京市“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”是創(chuàng)新基層社會治理機制的實踐成功經(jīng)驗。葉穎對北京市基層社會治理改革實踐機制進行了理論層面分析：因“吹哨報到”的做法較充分地體現(xiàn)了問題導(dǎo)向、需求管理、流程優(yōu)化、結(jié)構(gòu)整合和功能協(xié)調(diào)等改革思路的轉(zhuǎn)換，所以引入整體性治理理論視角至研究中進行分析［14］。實踐可以豐富理論，理論可以進一步指導(dǎo)實踐?！按瞪趫蟮健睓C制的產(chǎn)生就是為解決基層治理的碎片化問題，以出臺職責(zé)清單、向街鄉(xiāng)賦權(quán)、與上級部門聯(lián)合執(zhí)法等措施進行改革，有效解決了碎片化問題，符合整體性治理的整合思想?！按瞪趫蟮健钡母母锿ㄟ^整合執(zhí)法機構(gòu)和資源，成立綜合執(zhí)法平臺；通過街道大部制改革，綜合設(shè)置機構(gòu)；通過整合社會主體資源與力量，協(xié)調(diào)政府之間、政府與民眾之間的關(guān)系；充分利用信息技術(shù)實行多網(wǎng)融合與一體化運行，以此體現(xiàn)基層治理的整體性和有效性。

由于文獻資料與自身研究水平的限制，關(guān)于整體性治理理論發(fā)展的更多問題仍然亟待進一步探索與研究，我們未來尚需持續(xù)追蹤整體性治理的研究動態(tài)。中國學(xué)者雖然對整體性治理的探討呈逐漸深入的態(tài)勢，但是理論與實際國情相結(jié)合需要很長時間的理論與實踐的研究和探索。

［注釋］

①彭錦鵬《全觀型治理：理論與制度化策略》，載于臺灣《政治科學(xué)論叢》，2005年第23期，第61—100頁。

②彭錦鵬《全觀型治理：理論與制度化策略》，載于臺灣《政治科學(xué)論叢》，2005年第23期，第61—100頁。